internationaal
Naar een eerlijke consumentenÂ
prijs voor landbouwproducten
V. van den Huijsen en A. Muller
Van den Huijsen is werkzaam als trainee bij de Gemeente
Rotterdam. Muller is verbonden aan de Faculteit Economie
en Econometrie van de Universiteit van Amsterdam.
amuller@uva.nl
Uit onderzoek blijkt dat het Gemeenschappelijk LandbouwÂ
beleid heden ten dage nog steeds een negatieve invloed
heeft op de prijs van producten voor de Europese consument.
De consument betaalt de rekening.
H
et Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB) is voor de
agrarische sector opgesteld om de economische wederopbouw van Europa na de Tweede Wereldoorlog te stimuleren. In
dit beleid stonden eenheid van de Europese markt en voorkeur
voor producten uit de Europese Unie (EU) centraal. Dit heeft
geleid tot protectionistische gedachten en maatregelen, die tot
vandaag de dag een impact hebben op de wereldhandel en de
prijzen voor consumenten.
Garantieprijzen, invoerheffingen en uitvoerrestituties zijn
instrumenten die door de EU worden gebruikt om de hierboven
genoemde doelstellingen te bereiken. Invoerheffingen moeten
landen buiten de EU ervan weerhouden hun producten op de
Europese markt af te zetten. Daarnaast zullen uitvoerrestituties
de Europese producenten stimuleren hun producten uit te voeren. Garantieprijzen worden aan producenten betaald indien
het bedrag dat zij voor hun producten krijgen onder een vooraf
vastgesteld niveau komt te liggen; op deze manier zijn producenten verzekerd van een minimum inkomen.
Begin jaren negentig maakten uitgaven aan marktsteun, waar
garantieprijzen toe behoren, negentig procent uit van de totale
uitgaven van de EU aan de landbouwsector. Eind jaren negentig was dit percentage naar veertig gedaald. Hoewel druk van
buiten de EU tot gevolg heeft gehad dat garantieprijzen nu nog
verder zijn verlaagd, wordt momenteel nog één vijfde deel van
de totale uitgaven aan de landbouwsector aan marktsteun uitgegeven. In 2004 bedroeg het EU-budget iets minder dan honderd
miljard euro, waarvan bijna de helft aan het GLB werd besteed
(Europese Commissie, 2005). Dit betekent dus dat tien procent
van het geld dat de EU jaarlijks uitgeeft, oftewel tien miljard
euro, wordt gebruikt om de landbouwsector te subsidiëren, terwijl de vrij algemeen geaccepteerde opvatting is dat afschaffing
van zulke maatregelen een vrijer verkeer van goederen, diensten
en kapitaal op wereldÂniveau tot gevolg zal hebben (Hennessy,
1998; De Gorter, 1999).
Ondanks deze opvatting is de ontmanteling van de marktsteun nog lang niet zo ver en blijft het GLB een heet hangijzer
binnen Europa, waar er tegenstrijdige belangen blijven bestaan
en zelfs verder polariseren. Het GLB speelt een belangrijke rol
in het debat over de toekomst van Europa. Deze toekomst lijkt
minder zeker dan tien jaar geleden, vooral nu protectionisme in
sommige landen weer ‘in de mode’ is. Daarnaast hebben zowel
Nederland als Frankrijk de EU-grondwet afgewezen. Tussen
de landen binnen de EU bestaat verschil van mening over de
244
ESB  2-6-2006
rol die de Europese landbouw in een steeds opener mondiale
economie zou moeten spelen. Over deze rol koerste Engeland,
fervent tegenstander van subsidies, vorig jaar af op een stevige
confrontatie met Frankrijk, voor wie de bescherming van boeren een politieke overlevingsstrategie is geworden.
Door de uitbreiding van de EU in mei 2004 is deze complexe
situatie van verschillende standpunten binnen de Unie met
betrekking tot het GLB, nog gecompliceerder geworden. De tien
EU-toetredingen hebben ervoor gezorgd dat het inwonersaantal
van de Unie met twintig procent is gestegen, terwijl het totale
EU-inkomen slechts met vijf procent steeg. Op productieniveau
liggen deze tien lidstaten ook achter op het gemiddelde – samen
produceren zij per inwoner maar de helft van de vijftien oude
lidstaten. De herverdeling via het GLB speelde dan ook een
belangrijke rol in het toetredingsdebat. Polen wilde net zoveel
subsidies ontvangen als nettobetalers aan de EU, waaronder
Nederland. Maar omdat het productieniveau in Polen veel lager
ligt, vonden veel andere lidstaten dat Polen geen recht had op
evenveel subsidies. Dezelfde discussie bestaat inzake mogelijke toetreding van Turkije tot de EU, waar 45 procent van de
beroepsbevolking werkzaam is in de landbouwsector. Zonder
hervormingen zal het GLB hierdoor nog veel duurder worden.
Economische studies kijken vooral naar de sociaaleconomische gevolgen van liberalisering voor werkgelegenheid in de
landbouwsector (Banse, 2000; Dries & Swinnen, 2001) of de
voordelen die het opheffen van het GLB met zich meebrengt voor
producenten in ontwikkelingslanden (Harris & Todaro, 1970;
Wilson, 2002). De baten voor Europese boeren als gevolg van het
GLB moeten echter ook vertaald kunnen worden naar kosten
voor de Europese consument. Het zou het debat relevanter maken
voor de Europese burger als de discussie verlegd wordt van de
voor- en nadelen van protectionisme voor de Europese boeren
naar de voor- en nadelen voor de Europese consument.
De kosten voor consumenten
van protectionisme
Er bestaan verschillende methoden die de prijs en inkomensgevolgen van het (GLB) meten. Bijvoorbeeld, uit cijfers van de
effective rate op protection (ERP) wordt geconcludeerd dat de
toegevoegde waarde van suiker 411,1 procent groter is als er
sprake is van protectie dan indien er geen handelsbelemmerende maatregelen gelden (Antimiani et al., 2003). Volgens de pricewedge ligt de prijs van beschermde melkproducten 22 procent
inter nationaal
boven wereldmarktprijzen, voor vleesproducten is dit percentage 19,5 (Yeats, 1979), maar dit zijn gedateerde cijfers. Volgens
cijfers van de consumer nominal assistance coefficient (NACc)
worden runderen en kalveren het meest beschermd, met een
NACc van 3,21. Dit houdt in dat deze producten voor de consument 221 procent meer zouden kosten dan het geval zou zijn
zonder handelsbelemmerende maatregelen. Voor suiker is dit
percentage 91 procent en melk 64 procent (OESO, 2002).
Deze bestaande berekeningswijzen zijn echter niet volledig
genoeg om te kunnen bepalen wat de kosten voor de consument
zijn. Berekeningen die verschillende landen vergelijken, zoals de
ERP en de price wedge, worden ook beïnvloed door de verschillen tussen nationale markten in prijsniveaus, inflatie en (in het
verleden) fluctuerende wisselkoersen.
Daarnaast is de ERP een cijfer dat rekent met de toegevoegde waarde van een product en niet met de prijs voor consumenten. Bij de NACc en de price-wedge daarentegen wordt bij de
wereldmarktprijs geen rekening gehouden met extra constante
kosten zoals de kosten voor marketing, communicatie, service
en uiteraard ook de winstmarge. Deze extra kosten zijn uitvoerig behandeld in de waardeketenbenadering van Michael Porter
(Porter, 1985). Hierdoor valt in de berekeningen op basis van
het NACc en de price-wedge, deze prijs lager uit dan hetgeen
uiteindelijk door de consument betaald wordt.
Uitkomsten worden relevanter voor de consument als in
berekeningen zulke kosten wel mee worden genomen bij het
bepalen van de effectieve (wereld)marktprijs. Door bepaalde
kosten bij de wereldprijs op te tellen (welke nauwelijks beïnvloed
wordt door interventie, quota’s, subsidies, invoerbeperkingen en
minimumprijzen), kan het verschil tussen de bestaande consumentenprijs en de mogelijke consumentenprijs in het geval van
vrijhandel, beter worden gemeten. Die constante kosten worden
immers gemaakt voor zowel producten waarop wel handelsbelemmerende maatregelen van toepassing zijn als waarop geen
handelsbelemmerende maatregelen van toepassing zijn. Een
directe indicatie van zulke kosten kan worden berekend door het
verschil te berekenen tussen de producentenprijs b (de prijs die
de groothandel ervoor betaalt) en consumentenprijs c (de prijs
die in de supermarkt voor consumenten wordt gerekend). Deze
zogenaamde ‘markup’ (c – b) kan bij de wereldmarktprijs (w) worden opgeteld om tot een prijs te komen die in Nederland voor de
consument gerekend zou kunnen worden indien er geen handelsFiguur 1. Methode om de kosten van protectionisme voor
consumenten te meten
prijs van product
price-wedge
consumer
W+
nominal
assistance (c-b)
coefficient
W
nieuwe
methode
TW
effective
TW rate of
protection
belemmerende maatregelen gelden. De opbouw van de prijsvergelijking in deze berekeningsmethode wordt vergeleken met die
van de bestaande methoden PW, ERP en NACc in figuur 1.
Resultaten
Om tot uitspraken te komen over wat het GLB voor invloed
heeft op de prijs van producten voor de consument zijn de volgende producten onderzocht: suiker, roomboter, magere melkpoeder, rundvlees en cacaopoeder. Deze producten zijn gekozen
omdat ze op de wereldmarkt verhandelbaar zijn, en omdat productieprocessen van deze producten ook alle in Nederland plaatsvinden zodat de Nederlandse producentenprijs te bepalen is. Om
tot gemiddelde prijzen te komen van consumentenprijzen, producentenprijzen en wereldmarktprijzen, zijn er in dit onderzoek
gemiddelden genomen van verschillende prijzen. De gemiddelde
consumentenprijs is berekend door een gemiddelde te nemen
van prijzen van verschillende supermarkten en merken. Voor de
producentenprijs zijn Nederlandse producenten benaderd. De
wereldmarktprijzen zijn bepaald aan de hand van grondstofprijzen uit het Financieele Dagblad. De data zijn afkomstig uit 2004.
De methode uit het kader levert de volgende cijfers op. De
gemiddelde producentenprijs van suiker bedraagt 0,79 euro (b)
per kilogram. In de supermarkt kostte begin 2004 een kilopak suiker gemiddeld 0,81 euro (c). De wereldmarktprijs (w) voor suiker
is 0,17 euro p/kg. Hier volgt uit dat (c – b) = 0,02 euro is en (w +  
(c – b)) = 0,17 euro + 0,02 euro = 0,19 euro per kilogram bedraagt,
waaruit blijkt dat de consument in de supermarkt op dit moment
0,81 euro betaalt voor een kilopak suiker, terwijl dat 0,19 euro zou
kunnen zijn. Procentueel gezien betaalt de consument nu dus (0,81
euro/0,19 euro) x 100 = 426 procent van de effectieve marktprijs.
Dezelfde berekeningen kunnen voor de andere producten ook
uitgevoerd worden. In tabel 1 zijn de uitkomsten weergegeven. De
huidige consumentenprijs c staat naast de mogelijke prijs voor de
consument (w + (c – b)). In de laatste kolom wordt c als percentage
van (w + (c – b)) weergegeven.
Uit de berekeningen volgt dat ook de prijzen van de andere
onderzochte producten hoger uitvallen dan het geval zou zijn als
de wereldmarktprijs de grondslag vormde voor de consumentenprijs in Nederland. Voor roomboter ligt de prijs op 165 procent
van wat het zou kunnen zijn, voor magere melkpoeder op
107 procent, voor rundvlees op 103 procent en voor cacaopoeder
op 119 procent (zie laatste kolom van tabel 1). Hieruit blijkt dus
dat suiker het meest wordt beïnvloed door de handelsbelemmerende maatregelen. De prijs die de consument in de supermarkt
betaalt, is 426 procent van de prijs die de consument zou kunnen
betalen bij afwezigheid van handelsbelemmerende maatregelen. Hoewel deze conclusie overeenkomt met de resultaten van
bestaande onderzoeken, ligt het resultaat voor bijvoorbeeld rundvlees (103 procent) erg uiteen met de uitkomsten van het onderzoek van de OESO in 2002 (221 procent).Voor vergelijking met
cacao en roomboter zijn geen recente data beschikbaar.
Tabel 1. Resultaten in percentages
product
C
(w + (c – b))
0,81 euro p/kg
roomboter
1,02 euro p/250 gram 0,62 euro p/250 gram
165 procent
TW = toegevoegde waarde van product
W = wereldmarktprijs
(c – b) = constante extra kosten, ‘markup’
cacaopoeder
1,89 euro p/250 gram 1,59 euro p/250 gram
119 procent
magere
melkpoeder
1,71 euro p/240 gram 1,60 euro p/240 gram
107 procent
A = land met handelsbelemmerende maatregelen
B = land zonder handelsbelemmerende maatregelen
rundvlees
16,36 euro p/kg
103 procent
A B
A B
A
A
0,19 euro p/kg
(c / (w + (c – b))) x 100
suiker
15,94 euro p/kg
426 procent
Bron: eigen berekening.
ESB  2-6-2006
245
internationaal
Conclusie
De uitkomsten van dit onderzoek geven aan dat
Nederlandse consumenten voor bepaalde producten meer
betalen dan het geval zou zijn als de Europese prijzen niet
nadelig beïnvloed werden door de handelsbelemmerende
maatregelen van het GLB. Dit geldt vooral voor suiker die in
2004 meer dan vier keer zoveel kost dan het geval zou zijn
zonder dat de maatregelen van het GLB zouden gelden. Kijken
we naar de gemiddelde consumptie van suiker, dan kosten de
handelsbelemmerende maatregelen de Nederlandse bevolking
meer dan 57 miljoen euro per jaar . Voor suiker komt dit overeen met de resultaten van bestaande onderzoeken. Voor andere producten, vooral rundvlees, wijken de resultaten juist sterk
af. Dit zou mogelijkerwijs kunnen komen doordat bij eerder
onderzoek weinig rekening is gehouden met het enorme gat
tussen de prijs van een geslacht dier en de prijs voor het vlees
van dit dier voor de consument.
De verschillen tussen de uitkomsten van dit onderzoek en
die van eerdere onderzoeken benadrukken de rol van constante kosten (die in dit onderzoek zijn meegenomen) in het
bepalen van de prijzen voor consumenten. Deze ‘markup’ voor
producten kan erg verschillen, afhankelijk bijvoorbeeld van
de mate van verwerking maar ook de industriestructuur, zoals
de mate van concentratie. Hierdoor wordt benadrukt dat een
wereld van vrijhandel, waar geen handelsbeperkingen bestaan,
anders is dan een wereld met een vrije markt waar de kostprijs
vrijwel gelijkstaat aan marktprijs. Deze berekeningen komen
het debat rond de toekomst van het GLB ten goede omdat ze
een reëler beeld weergeven van de daadwerkelijke effectieve
marktprijs door rekening te houden met bepaalde constante
kosten die zowel bij vrijhandel als bij protectionisme bestaan.
Het opheffen van handelsbelemmerende maatregelen brengt
niet alleen voordelen voor de Europese consument met zich
mee, maar ook producerende landen buiten de EU worden op
deze manier in staat gesteld meer naar Europa te exporteren.
De toenemende invoer van buiten de EU zal neerwaartse druk
uitoefenen op de prijzen van Europese producenten. Om concurrerend te blijven, zullen Europese producenten hun prijzen
moeten verlagen; alleen de meest efficiënte producenten zullen
hun hoofd boven water houden. Hoewel dit in het belang is
van de consument en uiteindelijk de concurrentiepositie van
de sector zal verbeteren, heeft dit op kortere termijn negatieve
gevolgen voor werkgelegenheid in de sector. Door de spanning
tussen enerzijds een gezonde landbouwsector en lage consumentenprijzen en anderzijds de onrust van een grondige hervorming, staan nationale regeringen en de Europese Unie voor
een belangrijke keuze met betrekking tot het voortbestaan van
het GLB.
In recente jaren is er beweging in de gelederen gekomen.
Bijvoorbeeld de interventieprijzen voor boter en magere
melkpoeder worden sinds het melkprijsjaar 2005/2006 al verlaagd met vijftien procent. Eerder was ook al besloten dat de
garantieprijs van suiker vanaf 2005/06 binnen drie jaar met
36 procent naar beneden moet. Deze veranderingen zijn voor
Gemiddeld gebruikt de Nederlandse consument 38 kilogram suiker per jaar,
hiervan zit 85 procent verstopt in voedselproducten. Er wordt dus 15 procent
verkocht in de vorm van pakken suiker, suikerklontjes en dergelijke.
Berekeningen: 0,15 x 38 kg = 5,7 kg per jaar per inwoner; 5,7 x (e 0,81 – e 0,19)
= e 3,534; 16.330.000 inwoners x e 3,534 = e 57.710.220,- (Suikerinfo, 2006).
246
ESB  2-6-2006
de consument een stap in de goede richting naar een markt
waar prijzen op wereldmarktniveau worden gevraagd. Er zal
echter veel meer moeten gebeuren wil de EU de toekomstige
uitgaven in de hand houden en beleid opstellen overeenkomstig de regels van de Wereld Handelsorganisatie. De veranderingen gaan helaas met veel verzet gepaard. Dit zou versneld
kunnen worden als er meer gekeken werd naar de voordelen
die opheffing van handelsbelemmerende maatregelen voor
consumenten met zich meebrengt, waarvan veruit de meeste
Europeanen uiteindelijk de vruchten zullen plukken. Het is nu
aan de Europese Commissie om daadkrachtiger op te treden
en een duidelijk(er) signaal af te geven aan de lidstaten. Op de
korte termijn kan dit nadelige sociaaleconomische gevolgen
hebben voor lidstaten met een sterke positie in de landbouw
en een sterke landbouwlobby. Op langere termijn zou het  
echter een belangrijke stap zijn naar een hechtere en beter
concurrerende Europese Unie. n
Valerie van den Huijsen en Alan Muller
Literatuur
Antimiani, A., P. Conforti, & L. Salvatici (2003) The Effective Rate of Protection
of European Agrifood Sector. Paper presented to the international congress
‘Agricultural policy reform and the WTO: where are we heading?’, Capri,
Italy, 22-26 June.
Banse, M. (2000) Macroeconomic Implications of EU Accession. In: S.
Tangermann & M. Banse (eds.) Central and Eastern European Agriculture in
an expanding European Union. Wallingford: CABI Publishing, 133-156.
Gorter, H. de (1999) Market Access, Export Subsidies and Domestic Support
Measures: Issues and Suggestions for New Rules. Washington D.C.:
Wereldbank, Discussion Paper developed for the 2000 WTO negotiation
round.
Dries, L. & J. Swinnen (2001) Institutional Reform and Labor Reallocation During
Transition in Polish Agriculture. Leuven: Katholieke Universiteit Leuven,
Working Paper in the framework of ACE Project P98-1007-R.
Europese Commissie (2005) Toelichtingen bij het Gemeenschappelijk
Landbouwbeleid, http://europa.eu.int/comm/agriculture/publi/capexplained/
cap_nl.pdf, 6 april
Harris, J. & M. Todaro (1970) Migration, Unemployment and Development:
A Two-Sector Analysis. American Economic Review, 60, 126-142.
Hennessy, D. (1998) The Production Effects of Agricultural Income Support
Policies under Uncertainty, American Journal of Agricultural Economics,
80, 46-57.
OESO (2002) Agricultural Policies in OECD Countries: Monitoring and
Evaluation 2002. Parijs: Organisatie voor Economische Samenwerking en
Ontwikkeling.
Porter, M.E. (1985) Competitive Advantage: Creating and Sustaining Superior
Performance. New York: The Free Press.
Suikerinfo (2006) Suiker in cijfers, via: http://www.suikerinfo.nl/nl/allesoversuiker/
suikerincijfers/index.php?id=154, 17 april.
Wilson, J. (2002) Liberalizing Trade in Agriculture: Developing Countries in Asia
and the Post-Doha Agenda. Washington D.C.: Wereldbank, working paper
series, 2804.
Yeats, A. (1979) Trade Barriers Facing Developing Countries: Commercial Policy
Measures and Shipping. Londen: MacMillan.