zekerheid
Model D is geen panacea
Enkele maanden geleden is via de SEE ‘denkmodel D’ opgedoken als
een mogelijke financieringswijze voor de sociale zekerheid. Wat is
model D, en waarom is bet geen oplossing voor de belangrijkste
problemen van de verzekering tegen ziekte en arbeidsongeschiktheid?
De problemen met de WAO, en de
discussie erover, is al zeker twintig
jaar oud1. In het recente SER-advies
over de kabinetsplannen met de Ziektewet en de WAO wordt de mogelijkheid genoemd deze regelingen te
financieren met een methode die
kenmerken heeft van zowel rentedekking als een omslagstelsel2. Dit ‘denkmodel D’ lijkt een belangrijke rol te
gaan spelen in de discussie over veranderingen in de sociale zekerheid.
Nadere bestudering leert echter dat
model D geen goede oplossing kan
bieden voor de belangrijkste problemen van ziektewet en arbeidsongeschiktheidsverzekering. Gegeven de
Nederlandse ervaring met de enorme
draagwijdte van beslissingen op het
gebied van de sociale zekerheid en
het geween en tandengeknars waarmee wijzigingen in de structuur
plaats vinden, lijkt het beter ten halve
te keren dan ten hele te dwalen.
Achillespezen van de sociale
verzekering
De problematiek van de WAO geldt
in feite voor bijna alle sociale-zekerheidsregelingen, zij het in verschillende gradaties?
• het eerste probleem is dat arbeidsongeschiktheid sterk leeftijdgebonden is . In een verouderende bevolking, zoals de Nederlandse in de
komende veertig jaar, zal het aantal
gevallen in de komende tijd dus
gaan stijgen om puur demografische redenen. Het is weliswaar mogelijk om door een aanscherpen
van de criteria een eenmalige daling te verkrijgen, maar dat neemt
niet weg dat het aantal gevallen
sterk leeftijdsgebonden blijft;
• tot nu toe wordt de WAO op basis
van een omslagstelsel gefinancierd.
Dit impliceert bij deze demografische ontwikkeling onontkoombaar
ESB 2-8-1995
dat ook bij het aanhouden van dezelfde scherpe criteria de premielast voor elke werker sterker dan
lineair zal stijgen in de komende
veertig jaar. Uiteraard geldt dit probleem ook voor de AOW, de Ziektewet, de Ziektekostenverzekering,
enz.;
• omdat deze premies worden geheven als een percentage van de bruto lonen, leidt elke verhoging van
de premie tot een uitstoot van marginale werkers waarvoor de loonkosten te hoog worden. Dit zet de
bekende spiraal in werking, waarbij de additionele uitstoot leidt tot
hogere uitkeringen en dus weer hogere premies. Ook dit verschijnsel
geldt niet alleen voor de WAO
maar voor elke verzekering op omslagbasis en heffing op de brutolonen;
• het vierde probleem (tot op heden)
is dat de premies die de werkgevers moeten afdragen, geen verschillen in risico’s reflecteren. Er
gaat dus geen prikkel tot het beperken van het aantal WAO-gevallen
van uit;
• ten slotte is het de vraag of financiering met een omslagstelsel sec in
de huidige tijd de voorkeur verdient boven een verzekering op
een kapitaaldekkingsstelsel. Dat
wil zeggen, of afgezien van de hierboven genoemde problemen het
omslagstelsel een bepaalde risicodekking tegen een lagere premie
levert dan een kapitaaldekkingsstelsel dat doen kan.
Het model D
In het SER-advies inzake de kabinetsvoornemens ZW, AAWen WAO wordt
als financieringswijze het model D
ten tonele gevoerd. Dit model schijnt
nu veel aanhang te krijgen. In feite
komt deze methode op het volgende
neer. De schade per jaar, dat wil
zeggen de uitkeringen die in een
bepaald jaar betaald moeten worden,
worden omgeslagen over de werkgevers. Omdat vermogensvorming
wordt uitgesloten, is het in feite een
omslagstelsel. De nieuwigheid zit in
de premiedifferentiatie: bedrijven
moeten in het jaar dat een werknemer van hen arbeidsongeschikt wordt
een hoge (straOpremie betalen. De
hoogte van deze strafpremie is ‘georienteerd op het rentedekkingsstelsel’, als volgt.
Stel dat de uitkering een bedrag x
per jaar is, dan is de contante waarde
van die uitkering naast de (reken)rente afhankelijk van de verwachte
looptijd n. Stel dat iemand/ 100 per
jaar verdiende, dat hij voor 50%
arbeidsongeschikt wordt en dat de
werknemer naar verwachting nog 10
jaar de uitkering zal genieten, dan
bedraagt de contante waarde van zijn
uitkering in het jaar dat hij arbeidsongeschikt wordt, bij een rekenrente
van 4%, circa/ 400. De SER suggereert om bedrijven 75% hiervan gelijk
te laten betalen. In dit gestileerde,
maar niet onrealistische voorbeeld
gaat het dan om circa drie jaarsalarissen.
Mochten de strafpremies niet genoeg zijn om de totale last aan uitkeringen in een jaar te dekken, dan
wordt de rest volgens het denkmodel
gedekt uit een algemene omslagpremie te betalen door alien – dus ook
door degenen met een schadedossier
in het betreffende jaar. Het model
zegt niet wat er gebeurt in het onwaarschijnlijke geval dat de opbrengst van de strafpremies hoger
zou zijn dan de totale uitkeringslast
voor dat jaar. Belangrijk is om op te
merken dat de rentedekkingspremie
helemaal niet wordt benut om de uitkering van de betreffende arbeidsongeschikte over de looptijd te financie-
1. Zie bij voorbeeld B.M.S. van Praag, Ontwikkelingen in arbeidsongeschiktheid, So-
ciaal Maandblad Arbeid, jg. 35, 1980, biz.
879-887 en B.M.S. van Praag, V. Halberstadt en H. Emanuel, De valkuil der sociale zekerheid, ESB, 27 oktober 1982, biz.
1155-1159.
2. SER, KabinetsvoornemensZW, AAWen
WAO, advies 95/05, Den Haag, 1995. Zie
ook D.J. Wolfson, Wint beleid van be-
lang?, ESB, 19 juli 1995, biz. 648-651.
3. Zie L.J.M. Aarts en Ph.R. de Jong, Economic aspects of disability behavior,
proefschrift EUR, 1990 (later uitgegeven
door North Holland).
ren, want er is geen reservevorming
toegestaan. Verder is het duidelijk dat
wanneer het percentage van 75%
naar nul wordt teruggebracht, het
premiepercentage voor iedereen het
zelfde wordt; we zijn dan weer in het
oude vertrouwde omslagstelsel van
de laatste decennia. Model D is dus
te karakteriseren als een omslagstelsel met gedifferentieerde premiestelling.
• risicopooling via onderlinge verzekering. Deze verzekering zal dan
aangeboden worden door particuliere verzekeraars en/of publieke
administratiekantoren. Met een dergelijke ontwikkeling is niets mis, is
zelfs toe te juichen, maar het kan
door risicospreiding wel leiden tot
een mitigatie van het bedoelde afschrikkingseffect en marktwerking,
of zelfs tot ‘moral hazard’-gedrag
een nog betere oplossing. We lopen
nogmaals de hiervoor geformuleerde
punten af.
In de eerste plaats is het zo dat
model D, behalve eenmalige impulsen door aanscherping van de regels,
waar werkgevers zich in de afgelopen decennia zo aan te buiten zijn
gegaan. In zo’n systeem zullen de
premies gaan afhangen van het arbeidsongeschiktheidsrisico per bedrijf of bedrijfstak. De premievariatie per werknemer zal relatief
gering worden;
• ook al zijn ondernemers minder risico avers als de doorsnee mens,
toch zal ook de gemiddelde ondernemer de werknemer nog meer
dan nu gaan zien als een riskant
bezit en de arbeid gaan substitu-
niet in staat is de stijging van het de-
eren door kapitaal, of zoveel als
Toetsing van het model D aan
de criteria
De vraag die we ons nu moeten stellen, is in hoeverre model D beter is
dan het bestaande stelsel en of niet
verder gezocht moet worden naar
mografisch bepaalde risico te stoppen. En omdat het nog steeds een
omslagstelsel is, zal de veroudering
en de daardoor veroorzaakte toename van de arbeidsongeschiktheid
ook in dit systeem de premie per
werknemer doen oplopen. De premie dient in feite elk jaar herzien te
worden naar rato van de te verwachten uitkeringslast. Bovendien dienen
we rekening te houden met het feit
dat er slechts sprake is van pseudorentedekking. Het genoemde percentage van 75% kan in feite elk jaar op
politieke gronden herzien worden.
De premies drukken nog steeds op
de loonkosten en via het omslagstelsel blijft de spiraalwerking bestaan.
Een tekortkoming van het huidige
stelsel is uiteraard het gebrek aan premiedifferentiatie . De vraag is echter
welke gedragseffecten de voorgestel-
mogelijk uitwijken naar het buitenland of, in laatste instantie, er helemaal mee ophouden;
• bij het aanstellingsbeleid zal men
sterker gaan selecteren op medische risico’s. Formeel mag de keuring geen uitsluitsel geven over
toekomstige risico’s, maar het lijkt
wel na’ief om te geloven dat iedereen zich daar keurig aanhoudt;
het aantal aanstellingen waar keuring bij plaats vindt is de laatste tijd
opmerkelijk gestegen. Verder zal
men natuurlijk hele groepen gaan
uitsluiten op generieke kenmerken,
waarvan men weet dat deze relatief
veel arbeidsongeschikten opleveren. We denken hierbij aan ouderen (en dat begint tegenwoordig al
vroeg), vrouwen, allochtonen en
laaggeschoolden;
• ten slotte zal men werknemers
waar wat aan loos is bij het bestaan
de, zeer drastische premiedifferentia-
van de nieuwe regeling niet meer
tie teweeg zal brengen. Het storten
van een koopsom ter hoogte van een
aantal jaarsalarissen (ongeacht de
duur van het dienstverband) is wel
vele bedrijven die niet zeer groot zijn
(bij voorbeeld in het mkb) zullen dit
in de WAO gaan lozen, maar in een
andere richting, bij voorbeeld door
ontslag via de kantonrechter wegens disfunctioneren. Per slot van
rekening zal de kantonrechter in
veel gevallen goedkoper kunnen
blijken dan de premie ‘georien-
domweg niet kunnen opbrengen.
teerd op rentedekking’.
een zeer draconische maatregel, en
Wanneer we ervan uitgaan dat de verzekering verplicht blijft zodat elke
werknemer verzekerd is, dan zullen
werkgevers zich op een aantal manieren teweer gaan stellen, zoals de vol-
gende:
Kortom, van de nieuwe differentiatie
kunnen nieuwe, ongewenste gedragseffecten verwacht worden die niet
kinderachtig zijn. We moeten ons afvragen of het epitheton ornans zon-
der vermogensvorming, lees: een omslagstelsel, nu werkelijk zo verstandig
Omslagstelsel of
kapitaaldekking?
Bij de vergelijking tussen een omslagstelsel en een kapitaaldekkingsstelsel
moet men een onderscheid maken
tussen de aanloopproblemen en de
lange-termijnperformance van beide
systemen .
A a nloopproblemen
Een omslagstelsel kan van de ene op
de andere dag worden ingevoerd,
terwijl een kapitaaldekkingsstelsel
over een aantal jaren moet worden
opgebouwd. Dat was natuurlijk een
voorname reden van de populariteit
van het systeem in de naoorlogse jaren. Wanneer men wil overgaan van
het omslagstelsel naar het kapitaaldekkingsstelsel impliceert dit dat er
een spaarpot moet worden opgebouwd. Dit kan geleidelijk. Een mogelijkheid zou zijn om jongeren die
de arbeidsmarkt betreden in een
kapitaaldekkingsstelsel te schuiven
met een naar verhouding heel lage
premie omdat ze zo jong zijn, en ze
verder te laten meedoen aan het omslagstelsel.
Een andere, nog meer nivelleren-
de, mogelijkheid is alle cohorten een
opslag te geven waaruit de kapitaaldekking voor het jongste cohort kan
worden gefinancierd. De omslagpremie gaat dan iets omlaag omdat het
jongste cohort niet meer in het omslagstelsel verzekerd is. In het tweede
jaar verlaat het oudste cohort het
bestand en worden de twee jongste
cohorten ten laste van alle cohorten
in het kapitaaldekkingsstelsel gebracht. De twee jongste cohorten
komen dan ook niet meer ten laste
van het omslagstelsel waardoor de
omslagpremie verder omlaag gaat. op
deze wijze zijn natuurlijk allerlei constructies of ‘denkmodellen’ mogelijk.
Ook een menging van beide systemen is mogelijk. De transitie behoeft
4. Zie B.M.S. van Praag, 1980, op.cit.
5. Zie ook B.M.S. van Praag en H.P. van
Dalen, Hoe bedwingen we Leviathan?, in
B.M.S. van Praag, H.P. van Dalen, en PJ.
Vos (red.) De toekomst van de welvaartstaat, preadviezen van de Koninklijke Vereniging voor Staathuishoudkunde, 1992
en B.M.S. van Praag en H.P. van Dalen,
Ageing populations and social challenges,
IIASA, Laxenburg, 1994.
echter niet automatisch te leiden tot
de wilde premiesprongen waarvoor
particuliere verzekeraars vrezen.
Alles hangt af van de geleidelijkheid
van de transitie en het gekozen transi-
tiepad.
de ongelijkheid het kapitaaldekkingsstelsel tot een betere prestatie leidt.
Dit is een gestileerde conditie, die in
het algemeen wordt toegepast bij de
evaluatie van ouderdomspensioen
financiering. Zij geldt echter evenzeer
cohorten na ons, onze kinderen, op
te zadelen met torenhoge omslag- “
premies omdat wij niet het fatsoen
hebben gehad om voor onszelf te
sparen. In dat geval geef ik er de
voorkeur aan dat wij onze eigen ver-
voor de evaluatie van een (sterk de-
Lange termijn
Op lange termijn kan niet gezegd
worden dat het ene stelsel alleen
maar voordelen heeft en het andere
nadelen. Het kapitaaldekkingsstelsel
staat niet bloot aan demografische
invloeden en dat lijkt een groot voordeel. De premiegrondslag per werknemer wordt aan het begin van het
arbeidzame leven in feite vastgelegd,
ook al is premiestijging om het stijgende inkomen te volgen (inclusief
backservice) waarschijnlijk en mogelijk. Ook de spiraalwerking zal zich
niet voordoen, omdat uitstoot in beginsel niet leidt tot premieverhoging.
Het is te vergelijken met de werking
van een pensioenverzekering (zonder ingebouwde AOW).
Ook in een kapitaaldekkingstelsel
zullen de premies waarschijnlijk worden gedifferentieerd naar risico in-
dien dat wordt toegelaten, maar deze
differentiatie zal niet kunnen leiden
tot een zo scherpe selectie van werknemers als het gevolg zal zijn van model D. In model D wordt in feite elk
jaar het risico bepaald van de werknemers van een bedrijf op basis van de
meest recente gegevens. Een kapitaaldekking loopt echter in principe voor
het leven en wordt vroeg in het leven
afgesloten, net zoals een pensioen.
Dan is vaak nog niet duidelijk welke
werknemer een hoog risico is. Uiteraard zal de premie in de bouw veel
hoger liggen dan voor bij voorbeeld
ambtenaren; we moeten denken aan
per sector of beroep gedifferentieerde premies. Het is dan niet lonend
voor een bedrijf om ongezonde werkers niet aan te nemen, want hun
premie is vaak al jaren geleden vastgelegd. Er is slechts een probleem als
werkenden naar andere sectoren met
meer risico’s overstappen.
Het belangrijkste punt is echter het
in de literatuur onder de naam Aaronconditie bekend staande criterium .
Dit zegt dat er een vergelijking gemaakt moet worden tussen de reele
rentevoet r en de voor arbeidsproduktiviteit gecorrigeerde bevolkingsgroeivoet n. Als n > r dan leidt het omslagstelsel tot een lagere premie per
prestatie-eenheid dan het kapitaaldekkingsstelsel, terwijl bij de omgekeer-
ESB 2-8-1995
antwoordelijkheid nemen en dat
mografisch bepaalde) arbeidsongeschiktheidsverzekering. Na de oorlog
hadden we in Nederland een hoge n
en een lage r; in het laatste decennium is het beeld echter diametraal veranderd. Onze bevolkingsgroei ligt in
de buurt van nul terwijl de reele rente tegen de 5% bedraagt. Dit pleit
deze generatie zijn eigen erf op orde
houdt. Bovendien is de kans groot
dat onze kinderen later al die voorzieningen afbreken waarop wij menen
recht te hebben, net zoals wij nu niet
aarzelen het Verworven recht’ van de
WAO of de AOW langzaam maar ze-
voor een verschuiving naar het kapitaaldekkingsstelsel omdat het het
goedkoopste is geworden.
Net zoals de particuliere sector een
omslagbasis zou kunnen hanteren
(maar het wettelijk niet mag), zo kan
een publieke verzekeraar verzekeren
volgens het kapitaaldekkingsstelsel.
Omdat zowel publieke als particuliere verzekeraars met de kapitaalopbouw moeten beginnen, zijn er gelijke startcondities. Dat is pas een ‘level
ker uit te kleden.
B.M.S. van Praag
De auteur is hoogleraar-directeur van de
Stichting voor Economisch Onderzoek van
de Universiteit van Amsterdam.
playing field’.
Een evident nadeel van het kapitaaldekkingsstelsel is dat het niet
inflatie-neutraal is. Daarom lijkt op
lange termijn een zekere risicodiversificatie, dat wil zeggen een mix van
omslag en kapitaaldekking, het beste.
Voor de WAO betekent dat, dat een
verschuiving in de richting van het
kapitaaldekkingsstelsel, ofwel een
stelsel met vermogensvorming, opportuun is.
Een de laatste tijd veelgehoord bezwaar tegen een versterking van het
kapitaaldekkingselement is nog dat
het zou leiden tot een stijging van de
spaarquote en dus tot het afremmen
van de binnenlandse bestedingen
met nadelige gevolgen voor de werk-
gelegenheid. In de eerste plaats geldt
dit puur Keynesiaanse element niet,
voor zover het sparen leidt tot binnenlandse investeringen. Dat zal wel
niet helemaal gebeuren en we moeten dus aannemen dat een deel van
de vermogensvorming niet in Nederlandse toltunnels wordt gestopt, als
venture capital wordt gebruikt of in
publiek-private samenwerkingsverbanden wordt aangewend voor het
bevorderen van innovaties of het op
peil brengen van het binnenlandse
rioolstelsel. Het lek dat overblijft betekent inderdaad een vermindering van
de werkgelegenheid, maar vooral van
onze huidige consumptiemogelijkhe-
den. Het alternatief is echter om de
6. HJ. Aaron, Economic effects of social
security, The Brookings institution, Washington D.C., 1982.