Miljoenennota 1993:
degelijk maar bescheiden
F. van der Ploeg*
D
e Miljoenennota 1993 presenteert een solide begroting. Hierdoor blijft Nederland
op koers om tijdig aan de begrotingsnormen van Maastricht te voldoen. Het
kabinet heeft ook niet uitsluitend van de kaasschaafgebruikgemaakt. Er is enige
ruimte voor beleid. Daarbij is wel bescheidenheid troef: iets meer werkgelegenheid,
iets meer ruimte voor investeringen, een iets evenwichtiger inkomensontwikkeling
en een ietwat schoner milieu.
Er is reden tot gematigd optimisme. Ondanks een tegenvallende Internationale conjunctuur en een aantal structurele zwakheden in ons land slaagt de regering erin om op een aantal verschillende terreinen
succes te boeken. De ree’le groei zakt dit jaar in tot
1% om weer te stijgen tot 2% in 1993. Desalniettemin
bestaat er een redelijke kans dat in deze kabinetsperiode de werkgelegenheid met 400.000 personen zal
toenemen zodat, enigszins tegen de verwachtingen
in, aan de doelstelling van het regeerakkoord voldaan zal worden.
Het kabinet draagt op bescheiden wijze zijn steentje
bij aan het verbeteren van de werkgelegenheid. Dit
moge blijken uit de uitholling van het minimumloon
door voortgaande inflatie, de verlaging van de wig
tussen netto- en brutolonen, scholingsprogramma’s,
de Jeugdwerkgarantiewet, banenpools en strengere
sancties bij onrechtmatig gebruik van uitkeringen.
Bovendien is de regering erin geslaagd een ommekeer in het denken over de WAO te bewerkstelligen.
De verhouding van inactieven tot actieven stijgt nog
steeds, en wel van 85,3% in 1991 tot 85,9% in 1992
en 86,2% in 1993. ledereen is het erover eens dat
deze stijging een bedreiging voor de verzorgingsstaat vormt en dat er maatregelen getroffen moeten
worden. Dit blijft een heet hangijzer, maar het is de
verdienste van dit kabinet dat de WAO-problematiek nu bespreekbaar is.
Solide begroting
Dank zij extra bezuinigingen van 3,7 miljard gulden
in 1993 en 1994, daalt het financieringstekort conform de afspraken van 4,25% van het netto nationale inkomen (nni) in 1992 tot 3,25% in 1994. De
staatsschuldquote zal daarom in 1992 op 1993 eindelijk stabiliseren op iets meer dan 70% van het nni.
Momenteel zijn de rentelasten (ruim 5% van het nni)
hoger dan het financieringstekort. De stijging van
het financieringstekort in het verleden is dus niet
aangewend voor meer overheidsuitgaven, maar
voor het voldoen van rentebetalingen. De collectieve lastendruk daalt van 53,6% van het nationale inkomen in 1992 tot 52,9% in 1994 en blijft dus ruim-
ESB 16-9-1992
schoots onder het afgesproken plafond van 53,6%.
De daling in de collectieve lasten wordt voornamelijk bereikt door een verlaging van de BTW met een
procentpunt en een verhoging van de belastingvrije
som, wat gedurende de jaren 1993 en 1994 6,25 miljard gulden oplevert. Deze inkomstenderving wordt
gefinancierd door meer dan zes miljard gulden aan
uitgavenbeperkingen gedurende deze jaren. Daarnaast moet ook een krachtige bestrijding van sociale
en fiscale fraude gekoppeld aan een eenvoudigere
regelgeving de schatkist meer geld opleveren.
Helaas betekent de operatic ‘Decentralisatie-Impuls’
dat er een gevaar is dat het kabinet de taak van het
bezuinigen afschuift op de lagere niveaus (provincies, gemeenten en regie’s). Decentralisatie is echter
wel in overeenstemming met het subsidiariteitsprincipe en een doelmatiger beleid.
Het kabinet probeert mondjesmaat meer profiel dan
voorheen te geven aan de kaasschaafoperaties, door
meer geld uit te trekken voor veiligheid en structuurversterkende maatregelen als de Betuwelijn, Amsterdam Schiphol, bodemsanering en stedelijke vernieuwing. De regering maakt tevens meer ruimte voor
investeringen door volgend jaar onder andere het
Aardgasbatenfonds in te zetten. Dit idee van het
PvdA-kamerlid Melkert is een omslag in het denken
van de PvdA onder Den Uyl. Toen werden immers
de aardgasbaten vooral aangewend voor hogere
overdrachten van de overheid aan de burger. Zolang het investeringen met een marktrendement betreft, mogen we hopen dat dergelijke investeringsinstrumenten in de komende jaren veel sterker
ingezet gaan worden.
Met deze cijfers bevestigt Kok zijn reputatie als een solide minister van Financien. In tegenstelling tot de vorige CDA-WD-kabinetten slaagt dit CDA-PvdA-kabinet erin een succesvol saneringsbeleid te voeren
zonder al te veel kunstgrepen uit te halen. Ik vind het
bewonderenswaardig dat een kabinet met een rood
kleurtje tijdens een internationale recessie een degelij* De auteur is verbonden aan de vakgroep Macro-economic van de Universiteit van Amsterdam.
ker financieel beleid voert dan voorgaande kabinetten van een blauwere signatuur, die bovendien van
een hoogconjunctuur konden profiteren.
Ontwikkelingsproblematiek en milieu
zegd, zowel onze monetaire als onze budgettaire autoriteiten hebben een uitstekende reputatie wat betreft het bewaken van de prijsstabiliteit. Geen wonder
dat sommigen zich ongelukkig voelen met de stijging
van de inflatie van 2,5% in 1990 tot bijna 4% in 1993.
De stijging van de inflatie is tijdelijk voor zover deze
veroorzaakt wordt door de beperking van subsidies
aan openbaar vervoer en volkshuisvesting. Daarnaast
kan ik me niet echt druk maken over de stijging van
de inflatie voor zover deze te wijten is aan de stijging
van de Duitse inflatievoet. Dit is de prijs die we betalen voor ons monetaire anker – de zeer hechte koppeling van de gulden aan de D-mark.
De stijging van de inflatie en de reele groei heeft het
stabiliseren van de staatsschuldquote versneld. Immers een simpele berekening leert dat de inflatiecum-groeibelasting (4%+2%) op de uitstaande staatsschuld (ruim 70% nni in 1994) het financieringstekort definieert dat voor een stabilisatie van de
staatschuldquote zorgt: 4,2% van het nni. Met 3,25%
komt het financieringstekort in 1994 hier ruim-
Het kabinet schijnt zich geen zorgen te maken over
een hoog overschot op de betalingsbalans. Dergelijke overschotten zijn een gevolg van lage binnenlandse bestedingen en een hoge netto uitvoer en
betekenen dat Nederland een substantieel spaaroverschot heeft. Dit is nuttig omdat de derde wereld
en Oost-Europa een grote behoefte aan leningen
hebben, onder andere om een strenger milieubeleid
te kunnen voeren.
Helaas gebeurt er in Nederland nog veel te weinig
aan serieus marktconform milieubeleid. De burger
en het bedrijfsleven betalen nog steeds maar een
fractie van de schade die aan het milieu berokkend
wordt. Een strenger milieubeleid in Nederland betekent op lange termijn verplaatsing van industrie
naar ontwikkelingslanden. Zo specialised! het deel
van Mexico dat grenst aan de VS zich in vervuilende
produktiemethoden. Milieu- en Ontwikkelingsproblematiek kunnen dus niet van elkaar gescheiden
worden. Het is daarom zinvol dat het kabinet geld
uittrekt voor internationaal milieubeleid, vluchtelingenopvang en hulpverlening bij noodsituaties elders in de wereld. Meer aandacht voor hulp bij het
vervangen van levensgevaarlijke nucleaire reactoren
in de voormalige Sovjetunie is in ons belang en
moet in de toekomst veel meer aandacht krijgen. Bovendien is het nuttig dat de regering geld vrijmaakt
schoots onder, zodat we hopelijk probleemloos zul-
voor humanitaire hulp in Joegoslavie en Cambodja
len doorstomen naar de staatschuldquote van 60%
die op de conferentie in Maastricht is afgesproken.
en voor onderwijs ten behoeve van asielzoekers.
Het is jammer dat dit gerealiseerd wordt door een
overheveling van fondsen van Ontwikkelingssamenwerking. Het ligt eerder voor de hand het defensieapparaat zo snel mogelijk om te bouwen tot een
korps voor het bewaken van de vrede en het veiligstellen van humanitaire hulp.
Het is nuttig te vermelden dat milieu en markt elkaar
moeilijk verdragen. De meeste economen pleiten
voor vrije handel en het kraken van allerlei vormen
van kartels omdat dit tot lagere prijzen, een grotere
varieteit aan goederen en dus tot hogere welvaart
leidt. Daarentegen leidt het beperken van handel en
mededinging tot een inkrimping van produktie en
daarmee tot minder vervuiling. Geen wonder dat protectionistische lobbygroepen en voorvechters van
een schoon milieu natuurlijke bondgenoten zijn. Het
feit dat kartelbestrijding niet kan rekenen op een politieke achterban (het kabinet doet hier helaas nog
Inflatie en schuld
Nederlandse politic! zijn net zoals onze Oosterburen
paranoide voor hoge inflatie. Wat vriendelijker ge-
De dollar
Het kabinet kampt echter met een aantal grote onzekerheden. Het is nog steeds onduidelijk wanneer de
Verenigde Staten en het Verenigd Koninkrijk weer uit
hun dal opkrabbelen. De VS zullen op lange termijn
een handelsoverschot moeten creeren om de rente
op de schuld te kunnen betalen. Ik ben daarom van
mening dat de recente daling van de dollar structu-
red is, en vind de veronderstelling dat de dollar in
1992 op/ 1,75 en in 1993 op/ 1,85 uitkomt (zie Macro Economische Verkenning 1993) onrealistisch. In
ieder geval zal Bush net voor de verkiezingen nalaten de dollar te steunen door de rente te verhogen.
Het gevolg is dat Nederland profiteer! van lagere prijzen voor Amerikaanse produkten. De lagere inflatie
die dit in de hand werkt maakt het makkelijker om
de koopkracht van de lagere inkomens te garanderen. Ik zou daarom terughoudend zijn in het voornemen van het kabinet de BTW te verlagen. In plaats
daarvan lijkt het me vanwege de starheid op de arbeidsmarkt meer voor de hand liggen om de inkomstenbelasting en dus de wig te verlagen.
Een lagere dollar betekent echter ook lagere opbrengsten voor de schatkist omdat we op de internationale markt minder voor ons aardgas ontvangen.
Daarnaast brengt een lagere dollar een verslechtering van de werkgelegenheid met zich mee omdat
onze bedrijven moeten concurreren met goedkopere produkten uit de VS. Op termijn houdt een lagere
dollar in dat tekorten op de lopende rekening van
de Amerikaanse betalingsbalans verdwijnen, terwijl
het hoge Nederlandse overschot (bijna 4% van het
nationale inkomen) enigszins zal inkrimpen. Een lagere dollar draagt dus bij aan het oplossen van een
aantal onevenwichtigheden in de wereldeconomie.
steeds nog veel te weinig aan) maakt de groen-pro-
tectionistische coalitie levensgevaarlijk. Monopolie
en protectionisme zijn echter uitermate ondoelmatige vormen van milieubeleid. De uitdaging is juist te
komen tot een effectief internationaal milieubeleid
dat tot zo min mogelijk marktverstoringen leidt.
Een Europese munt
Een andere belangrijke onzekerheid is of na de Denen ook de Fransen nee tegen Maastricht zullen zeggen. Een Frans nee zal meer instabiliteit op de Europese valutamarkten veroorzaken.
Ik ben een gematigd voorstander van een Europese
munt . Dit leidt immers tot lagere transactie- en in-
formatiekosten voor het bedrijfsleven en tot minder
terughoudendheid bij uitvoergerichte investeringen.
Zie F. van der Ploeg, Is de econoom een vijand van het
volk?, Uitgeverij Prometheus. Amsterdam.
Het kabinet wacht een advies van de SER af betreffende de sociale aspecten van het Verdrag van
Maastricht. Dit lijkt me gezien het pleidooi van Bolkestein voor het schrappen van de afspraken betreffende het Sociale Handvest zeer opportuun.
In de aanloopfase naar een Europese munt kunnen
wisselkoersen nauwelijks meer aangepast worden
om regionale onevenwichtigheden op de Europese
markt op te lessen. Het monetaire beleid is immers
volledig in dienst gesteld van het bewaken van de
prijs- en wisselkoersstabiliteit. Zo kan een renteverlaging niet meer gebruikt worden om een nationale
recessie te bestrijden want dit brengt de wisselkoersstabiliteit in gevaar. Zolang arbeidsmarkten zeer
goed functioneren en de mobiliteit van werknemers
zeer hoog is, is er geen vuiltje aan de lucht. Echter,
arbeidsmarkten staan notoir bekend om hun gebrek
aan marktprikkels. Tevens belemmeren verschillen
in taal en cultuur de mobiliteit van arbeid.
De EMU betekent dus meer persistentie in onevenwichtigheden. Dit is waarom ik, als een soort ‘second-best’-beleid, pleit voor een Europees stelsel
van automatische schokdempers. Ik denk daarbij
aan meer Europese en minder nationale belastingen
en overdrachten. Indien er een recessie in een van
de lidstaten is, dan betalen de burgers en bedrijven
van dat land minder belasting aan de EG terwijl ze
juist meer overdrachten van de EG ontvangen. Daardoor stijgt het beschikbare inkomen en krabbelt het
land uit de recessie. Natuurlijk moet een dergelijk
stelsel op EG-niveau budgettair neutraal zijn, hoewel het een goed idee zou zijn indien er op Europees niveau sprake zou zijn van enig contracyclisch
(Keynesiaans) conjunctuurbeleid.
betekenen immers een beperking van de bestedingen
in Europa, net nu Europa enigszins in de versukkeling is. Bovendien leiden deze normen tot een procyclisch begrotingsbeleid wat een tijdelijke recessie
alleen maar versterkt. De normen laten ook geen
ruimte voor een ‘gulden financieringsregel’ – lenen
voor investeringen met een marktrendement en belasting heffen voor de overige overheidsuitgaven. Al met
al vestigen deze normen de aandacht te veel op de
kaspositie en te weinig op de vermogenspositie van
de overheid. Dit zal structuurversterkende investeringen niet ten goede komen.
Nederland is een uitstekend debiteurenland en
heeft deze normen niet echt nodig. Voor de andere
landen geldt de tucht van de markt: indien de overheidsfinancie’n echt uit de hand lopen, zal de overheid een risicopremie op haar schuld moeten betalen waardoor ze geprikkeld zal worden om orde op
zaken te stellen.
Men mag verwachten dat er in de toekomst meer
sprake zal zijn van beleidsconcurrentie tussen nationale overheden. Deze strijd zal eerder leiden tot een
verlaging van belastingen op kapitaal dan van belastingen op arbeid. Kapitaal is immers veel mobieler
dan arbeid. Ik denk daarom dat de komende jaren
het sociale beleid onder het excuus van een goede
concurrentiepositie op de Europese markt zal verharden. Er is sprake van een ‘prisoner’s dilemma’.
Hoewel elk land wel een barmhartiger sociaal beleid zou willen voeren, belet concurrentie op de Europese markt deze ambitie te verwezenlijken. De
beste oplossing voor dit dilemma is meer coordinatie van fiscaal en sociaal beleid op Europees niveau.
Conclusie
Begrotingsnormen van Maastricht
De criteria die in Maastricht zijn afgesproken voor het
financieringstekort en de staatsschuldquote, te weten
3% en 60% procent van het nationale inkomen, zijn
arbitrair en kunnen niet theoretisch worden onderbouwd. De enige reden die ik voor deze budgettaire
anorexia kan bedenken is dat men een stok wilde
hebben om de Italiaanse budgettaire autoriteiten te
bewegen eindelijk orde op zaken te stellen. Dit had
ook op een minder omslachtige wijze gekund. Hoewel Nederland geen moeite zal hebben zich in het
budgettaire keurslijf van Maastricht te persen, ben ik
niet echt tevreden met deze normen. Deze normen
ESB 16-9-1992
Al met al consolideert deze begroting de vruchten
van een solide begrotingsbeleid en kan Nederland
goed meekomen in de toenemende concurrentie op
de Europese markt. De prijs die men daarvoor betaalt is dat de ruimte voor nieuw beleid uitermate gering is. Desalniettemin weet dit kabinet een zeer bescheiden profiel aan het beleid te geven: ietsje meer
werkgelegenheid, ietsje meer ruimte voor investeringen, een ietsje schoner milieu, een ietsje evenwichtiger inkomensontwikkeling. Degelijk, maar ietsje
saai.
Rick van der Ploeg