Mentale beelden: de invloed van cultuur op beleid

Mentale beelden: de invloed van cultuur op beleid
Aute ur(s ):
Wursten, H. (auteur)
Werkzaam b ij het Institute for training en management in Den Haag. De samenhangen zijn gevonden tijdens mijn werk als consultant bij
multinationale organisaties, onder meer b ij het IMF in Washington. Een uitgebreider verslag is opgenomen in NYFER, Instituties, waarden,
normen en groei, Sdu, Den Haag, 1997, Voor een volledige versie van het essay verwijs ik naar het instituut ITIM in Den Haag.
Ve rs che ne n in:
ESB, 82e jaargang, nr. 4131, pagina 921, 3 december 1997 (datum)
Rubrie k :
Tre fw oord(e n):
economische, orde, normen, w aarden

Combinaties van normen en waarden zoals individualisme of machtsafstand vormen bij elkaar een ‘mentaal beeld’. Er zijn vijf van
deze mentale beelden te vinden, waarmee culturele verschillen tussen landen beschreven, en beleidsverschillen verklaard kunnen
worden. Ook het Poldermodel is een cultureel fenomeen.
Cultuur is niet altijd even populair als verklaringsgrond. ”Als ik het woord cultuur hoor, grijp ik onmiddellijk naar mijn revolver”, schijnt
Goebbels ooit te hebben gezegd. Cultuur mag natuurlijk ook niet worden gebruikt als verklaring voor alles wat er in de maatschappij
gebeurt. Toch blijkt dat er in de keuzen die mensen maken regelmatigheden te herkennen zijn, ‘scripts’, die te herleiden zijn tot diep in de
persoonlijkheid verankerde waarden die richting geven bij het reageren op de omgeving. In de psychologie worden dat ‘mindsets’
genoemd. Cultuur wordt dan gedefinieerd als de collectieve mentale programmering die de ene groep of categorie van mensen
onderscheidt van een andere.
Als fundamentele waarden van diverse samenlevingen met elkaar worden vergeleken, blijken er zo ‘meerderheidsvoorkeuren’ te bestaan,
die zich door het opvoedingssysteem en opleidingssysteem van een samenleving steeds maar weer reproduceren. En dan blijkt dat als
men bestudeert hoe die samenlevingen zich inrichten op zowel het microniveau als wel het macroniveau een bepalende invloed uitgaat
van die meerderheidsvoorkeuren. Zij blijken bepalend te werken op de manieren waarop goed leiderschap wordt gedefinieerd. Maar ook
de methode om tot besluitvorming te komen wordt erdoor beïnvloed. Ook de manier van controle op uitvoering van beleid. Kortom, alles
wat te maken heeft met beleid en sturing.
Hierdoor is cultuur van groot belang voor een economie. In dit artikel zal ik betogen dat een studie naar de invloed van cultuur op
economie met slechts één waarde, zoals NYFER die verricht heeft (zie het artikel van Van der Geest e.a.,Waarden, normen en
economische groei, ESB, 3 december 1997, blz. 916-919.) een te grote simplificatie oplevert. Te meer daar vertrouwen geen eenduidige
term is in de diverse waardesystemen. In dit artikel ga ik na hoe de combinatie van ‘fundamele waarden’ leidt tot verschillende culturen en
dus verschillende wijzen van sturing en besluitvorming.
Mentale beelden
Als empirisch vergelijkend onderzoek als uitgangspunt wordt genomen, dan is de eerste conclusie een zeer verrassende: de meest
geciteerde wetenschapper met die benadering is een Nederlander, Geert Hofstede. Nog verrassender is dat Hofstede de verreweg meest
geciteerde Nederlandse wetenschapper is in serieuze wetenschappelijke internationale tijdschriften. Hofstede vond in zijn meerdere
malen herhaalde onderzoek vijf fundamentele waarden die gedrag van mensen in organisaties beïnvloeden:
» machtsafstand, ofwel de mate waarin de minder machtige mensen in een cultuur accepteren dat macht ongelijk is verdeeld;
» de mate van individualisme;
» masculiniteit versus femininiteit. Dit geeft een beeld van de heersende opvattingen over motivatie en wat mensen willen bereiken in
hun leven;
» onzekerheidsvermijding. Geeft de mate van behoefte aan zekerheid en voorspelbaarheid weer, en de wijze waarop mensen bereid zijn
risico’s te nemen;
» Confuciaans dynamisme. Het verschil tussen sommige Aziatische landen en de rest van de wereld.
Om de realiteit van landen te begrijpen moet men enerzijds de gevolgen zien van de score op elk van de vijf dimensies. Anderzijds kan
men de uitwerking pas werkelijk zien als er begrip is van deze dimensies in hun onderlinge samenhang.
Professor Stevens van Insead, een business school in Fontainebleau, heeft (niet gepubliceerd) onderzoek gedaan naar de mentale
beelden over organisaties die mensen uit diverse culturen hebben. Stevens vond drie van deze mentale beelden. Hofstede heeft er zelf

een aan toegevoegd. Eigen onderzoek van de auteur heeft een vijfde beeld opgeleverd dat met name van toepassing is voor Nederland
en de Scandinavische landen.
Mentale beelden zijn de meest fundamentele organisatieplaatjes die mensen in hun hoofd hebben. Beelden die het soort activiteit
overstijgen en dieper gaan dan verschillen in organisatiecultuur. Zowel in de private sector als in de overheid, in geuniformeerde
diensten als in het welzijnswerk, blijken mensen uit een zelfde cultuur een zelfde beeld te hebben. De consequentie is dat als er tussen
twee culturen waar een gemeenschappelijke taal gesproken wordt, twee verschillende mentale beelden operationeel zijn, zoals in het
geval van Nederland en Vlaanderen, dit kan leiden tot grote mis- verstanden over – en verschillen in appreciatie van – gewenste
leiderschapsstijlen, gewenste mate van (de)centralisatie, beloningssystemen, enzovoorts. De vijf mentale plaatjes zijn: de piramide, de
goed geoliede machine, het competitiemodel, de familie en het netwerk.
De piramide van mensen
Het eerste beeld dat werd gevonden is dat van organisaties als een piramide van mensen. De belangrijke dimensies van cultuur zijn
machtsafstand, onzekerheidsvermijding en individualisme. In landen met een hoge score op deze dimensies, zoals binnen de Europese
Unie Frankrijk, België, Italië en Spanje, is besluitvorming in principe top-down. Hiërarchie is belangrijk en wordt erkend en aanvaard. Er is
behoefte aan centralisatie van bestuur (kijk naar de kaart van Frankrijk, zelfs alle wegen lopen naar Parijs). Economisch is er een voorkeur
voor ‘mercantilisme’, grote staatsinvloed bij de economische ontwikkeling. Veelvuldig referentiepunt voor de legitimatie van acties is het
‘algemeen belang’. Er is behoefte aan formalisering van de communicatie tussen de diverse lagen in de organisatie en er is behoefte aan
formaliteit in de relatie tussen collega’s. In dergelijke landen is het criterium voor het evalueren van beleid of de mensen lager in de
hiërarchie op een effectieve en efficiënte manier de besluiten hebben uitgevoerd die hoger in de hiërarchie zijn genomen.
De goed geoliede machine
Een tweede gevonden beeld, passend bij landen als Duitsland, Oostenrijk, het Duits-sprekende deel van Zwitserland en Hongarije, hangt
samen met een lage score op machtsafstand en een hoge score op onzekerheidsvermijding. Mensen in deze landen voelen zich in
principe autonoom en willen zelfstandige taakuitvoering. Op voorwaarde dat alle onduidelijkheden rond verwachtingen met betrekking
tot taakinvulling en taakomschrijving zijn gereduceerd. Duidelijkheid in de structuur en expliciete procedures vormen de kern van de
interne discussies over de organisatie. Het centrale begrip is ‘Ordnung’. Decentralisatie binnen duidelijke afspraken is de natuurlijke vorm
van bestuur en management. Een voorbeeld is de autonome positie van de Lander in Duitsland tegenover het centrale gezag in Bonn.
De organisatie als familie
Dit is het dominante beeld in bijvoorbeeld Azië, het Midden-Oosten, Afrika en sommige landen van Zuid-Amerika. Dit beeld wordt
gevormd door een combinatie van hoge machtsafstand en collectivisme. Kenmerken: er is een sterke acceptatie van hiërarchie. Dit wordt
in het algemeen gekoppeld aan ouderdom of senioriteit. Ouderdom is dan in de meeste gevallen synoniem aan wijsheid. In tegenstelling
tot het piramidemodel is er in het familiemodel een ‘morele’ verhouding tussen bazen en ondergeschikten. In ruil voor loyaliteit van de
werknemers zorgt de baas voor hun welbevinden. In alle andere mentale plaatjes is er een calculatieve relatie: iemand wordt beoordeeld
op de prestatie die hij of zij levert voor de organisatie.
Het competitiemodel
Er is een beeld dat van toepassing is voor, bijvoorbeeld, de Angelsaksische landen. Dit mentale plaatje heeft als culturele context: lage
machtsafstand, lagere onzekerheidsvermijding en een hoog individualisme. De centrale veronderstelling van dit mentale plaatje is: als je
mensen en organisaties de vrijheid geeft om met elkaar de competitie aan te gaan dan komt er vanzelf iets goeds uit voort. Kenmerk van
dit organisatieplaatje is dat communicatie tussen de diverse lagen in de organisatie centraal staat. De lagere niveaus in de hiërarchie
voelen zich in principe autonoom en gelijkwaardig aan de hoger geplaatsten. Hiërarchie is niet een existentieel verschil tussen mensen,
maar iets, dat wordt afgesproken tussen mensen om het werk te vergemakke- lijken: het moet duidelijk zijn wie aan wie rapporteert. Over
doelstellingen of de inhoud van het werk wordt onderhandeld tussen bazen en ondergeschikten. Aan eenmaal geformuleerde doelen mag
niet meer worden gemorreld want zij fungeren als het centrale element van controle op prestatie. Gemeten aan de doelen wordt men
beloond, door bonussen of carrièrestappen. Oplossingen voor problemen komen tot stand door met elkaar te communiceren. In dit model
staat open competitie centraal. Om mensen te motiveren moeten ze de strijd aan kunnen gaan met anderen, maar ook met zichzelf.
Belangrijke woorden die bij dit model horen zijn: achievement oriëntation, target setting, winners en losers, carrière maken, bonus
systemen als beloning voor competitie, speciale loopbaan- paden voor ‘high potentials’, enz.
Dit is een belangrijk model, omdat de neiging bestaat om deze theorieën en concepten universele waarden te geven. De managementtheorieën die in Nederland worden onderwezen zijn voor een groot deel Amerikaans georiënteerd. De uitleg daarvoor is een algemeen
menselijke. Er bestaat een natuurlijke neiging om het gedrag van (economisch) succesvolle mensen te imiteren. Bekende gevolgen voor
Nederlandse organisaties: het introduceren van zaken als flexibele beloningssystemen, op carrière gerichte management development
systemen, introduceren van management by objectives, speciale opleidingstrajecten voor ‘goudvissen’, enz.
De gevolgen zijn dat mensen zich gedeeltelijk aanpassen aan de nieuwe rituelen. Het is een tendens, om je te gaan gedragen naar de
verwachtingen van je omgeving. Maar dit betekent niet dat daarmee ingespeeld wordt op de innerlijke motivatie van mensen om hard te
werken. Als voorbeeld kan dienen de eigen observatie, dat Nederlandse werknemers van Amerikaanse bedrijven zich aanpassen aan de
Amerikaanse concurrerende omgeving. Dat leidt er toe dat zij het wel uit hun hoofd laten om het kantoor om vijf uur ‘s middags te
verlaten. Om te tonen hoeveel inzet je hebt kan je pas om half zeven beginnen om je koffer in te pakken. Bij een proef op de som van de
auteur bleken de meeste Nederlanders, binnen de veilige muren van hun kamer, dit eigenlijk uitsloofgedrag te vinden en gaven toe ‘het
spel mee te spelen’, maar in die tijd meestal niet erg productief te zijn. Werkmotivatie is belangrijk. Desgevraagd blijkt een overgrote
meerderheid van mensen in organisaties het een van de belangrijkste taken van management te vinden de werknemers te motiveren om
op eigen kracht hard te werken. En precies daar blijkt de crux te zitten van de verschillen tussen het competitiemodel en het NederlandsScandinavische model, wat kan worden aangeduid met consensusmodel of het netwerkmodel.
Netwerk

Net als bij het marktmodel is het netwerksysteem karakteristiek voor samenlevingen die worden gedomineerd door een lage
machtsafstand, een lage onzekerheidsvermijding en een hoge score op individualisme. Wat het netwerk zo volslagen verschillend maakt
van het marktsysteem is het feminiene karakter. In afwijking van het marktsysteem is het kernwoord niet competitiviteit maar consensus.
Mensen uit een dergelijke cultuur worden gemotiveerd door ‘een inspirerende werkomgeving’, ‘inhoud van het werk’, ‘aardige collega’s’ en
vooral: ‘eigen verantwoordelijkheid’, in plaats van bonussystemen en promotievooruitzichten zoals in masculiene culturen. In plaats van
denken in termen van winnaars en verliezers is in feminiene culturen consensus tussen maatschappelijk heterogene belanghebbenden
het voornaamste.
Het netwerk is het mentale beeld van alle Scandinavische landen en Nederland. Dit netwerksysteem is het onderliggende waardemodel
voor schijnbaar ongecorreleerde zaken als het ‘georganiseerd overleg’, de structuur van de Nederlandse overheid: autonome ministeries
onder leiding van eerste onder zijns gelijke de minister-president, het Poldermodel.
De voornaamste motivator voor mensen en organisaties in dergelijke culturen is autonomie in het eigen inhoudsveld. In de eigen
‘toko’ (afdeling, bureau, ministerie, enz.) accepteert men geen inmenging van anderen en kwaliteit en omvang van de toko bepaalt het
prestige. Autonomie in eigen kring is het leidende beginsel. Als de autonomie onder druk staat is de allereerste reflex: muren bouwen om
de toko. Als de druk echt groot is kan ook innerlijk ontslag volgen: ‘ze’ doen maar!
Dit zijn in beide gevallen tekenen dat het niet goed gaat. Als het wel goed gaat, als de tokohouders erkenning vinden bij collega’s en
superieuren voor hun autonomie, dan volgt automatisch de behoefte om met de andere collega’s om de tafel te zitten en ‘draagvlak’ te
zoeken voor besluiten voor het overstijgende geheel. Men kan het vergelijken met winkeliers in een winkelcentrum. De enkelvoudige
winkeliers zijn natuurlijk in de allereerste plaats bezig om van hun eigen nering een succes te maken. Onder voorwaarde van eigen
zeggenschap erkennen de tokohouders dat zij onderling afhankelijk zijn en hebben vandaar uit de behoefte om mee te denken en
gehoord te worden in gesprekken over het winkelcentrum waar zij deel van uitmaken. Besluiten over het winkelcentrum kunnen daarom
alleen effectief zijn als alle winkeliers het gevoel hebben dat zij gehoord zijn en dat zij in de besluiten hun belang terugvinden.
Dit verklaart waarom overleg in deze culturen zo belangrijk is. Verga- deringen dienen er toe om betrokkenen hun belang te laten
verdedigen en om te zoeken naar besluiten die de stakeholders (tokohouders) bevredigen. Deze consensusbesluiten met als
referentiepunt ‘gemeenschappelijk belang’ zijn geldig totdat een of meer van de betrokkenen het gevoel heeft dat in de praktijk de
uitvoering niet gunstig uitpakt voor zijn toko. Er bestaat dan een neiging in het net- werksysteem om desnoods in de wandelgangen een
nieuwe definitie te vinden voor het gemeenschappelijk belang. De besluiten worden her- overwogen en leiden tot bijgestelde versies. Het
belangrijkste evaluatie-element is dan ook: ‘zijn alle betrokkenen tevreden met de uitwerking van gevoerd beleid’.
Dit nu is de kern van de Nederlandse mindset. Door de eeuwen heen is er ondanks de veranderende omgeving een benadering met als
kenmerken:
» autonomie (in eigen kring);
» een wat losse opvatting over structuren en duurzaamheid van gemaakte afspraken;
» het uitgangspunt dat mensen in de allereerste plaats loyaal zijn aan hun eigen doelstellingen;
» het recht expliciet verbaal voor de eigen belangen op te komen;
» er wordt gehandeld volgens het principe ‘gelijke monniken gelijke kappen’;
» besluitvorming komt tot stand door het nastreven van besluiten in termen van gedeeld belang (consensus). Men beseft dat iedereen
van elkaar afhankelijk is en dat belangrijke ‘stakeholders’ zich toch niet zullen neerleggen bij een beslissing die eenzijdig, bijvoorbeeld op
basis van hiërarchie is genomen. Sterker nog: zelfs niet als die door de meerderheid is genomen, als er een gevoel is dat die beslissing
verkeerd uitpakt voor de belangen waarvoor men zich voelt staan;
» verder is er nog een sympathie voor de underdog in plaats van bewondering voor de degenen die het maken (uitslovers) en
» het benadrukken van samenwerking in plaats van denken in winnaars en verliezers.
Men kan dit zien als een culturele basisgrammatica. Er zijn lokale verschillen in stijl en dialect mogelijk maar de basisgrammatica is
gemeenschappelijk. Door deze culturele ‘basisgrammatica’ wordt doorzichtig waarom Fransen ons politieke stelsel onnoemelijk saai
vinden en Fransen en Duitsers ons ‘tolerante’ gedrag tegenover drugs als onverschillig gedogen typeren. Nederlanders herkennen zeker
deze buitenlandse observaties, maar wijzen de conclusies af.
Drugsbeleid
Het valt niet te onderschatten wat de invloed is van deze kernbegrippen voor de realiteit van besturing en management in zowel macroorganisaties als de overheid en de politiek, zowel als voor micro-organisaties. Dit valt goed te illustreren aan de hand van het conflict
tussen Nederland en Frankrijk over het drugsbeleid.
Terwijl sommige mensen denken dat het gaat over een rationeel-inhoudelijke discussie over een gemeenschappelijk sociaal probleem, is
het in feite een confrontatie tussen twee cultureel verschillende sturingsmodellen. Frankrijk gaat er vanuit dat beleid pyramidaal in elkaar
zit. De overheid, aan de top van de piramide heeft het privilege om in het kader van wat zij zien als algemeen belang besluiten te nemen
over de prioriteiten daarbinnen en te bepalen wat gedaan moet worden. De overheid formuleert dan regelgeving, waaraan de andere
lagen van de bevolking zich moeten houden. De overheid moet, om zeker te zijn van implementatie van de regels systematisch
controleren en, zo nodig afdwingen. Concreet: drugs zijn een maatschappelijk probleem. Daar moet de overheid paal en perk aan stellen,

door strikte verbodsbepalingen die desnoods hardhandig worden afgedwongen.
In Nederland is het denken diametraal anders. Vanuit het consensusdenken kijkt men naar een maatschappelijk verschijnsel als drugs als
iets wat als sociale realiteit blijkbaar een verankering vindt in het gedragspatroon van de burgers. De basisvraag in het netwerkmodel is
dan: hoe kunnen we zo’n verschijnsel zo indammen dat de maatschappelijke realiteit aan de ene kant wordt erkend maar dat belangen van
anderen niet worden geschaad. Centraal staat dan het zoeken naar oplossingen waarin alle betrokken hun belangen zien afgedekt. Niet
het algemeen belang staat centraal, maar het gedeelde belang. Dit leidt dan tot vrijwillige afspraken tussen de betrokkenen, met ook
vrijwillig overeengekomen manieren van sanctioneren. Hard eenzijdig afdwingen is uit den boze. De regelgeving neemt de vorm aan van
convenanten. Zo kan het gebeuren dat in een provinciestad zoals Tilburg de christen-democratische burgemeester een convenant afsluit
met de koffieshops in zijn stad, waarin bepaald wordt dat er softdrugs mogen worden verhandeld, onder voorwaarde dat er geen lawaai
op straat wordt gemaakt, dat er geen hard-drugs over de toonbank gaan en er niet verkocht wordt aan minderjarigen.
Er zijn veel meer voorbeelden die laten zien hoezeer het netwerkmodel de Nederlandse samenleving en economie bepaalt. Zo lijkt het er
op dat de veranderingsprocessen in de jaren zestig in Nederland relatief vlot verlopen zijn 1. Terwijl veel Amerikaanse gezagsdragers zich
verzetten tegen de nieuwe ontwikkelingen, deden de Nederlandse leiders slechts weinig moeite om de status quo te handhaven. De
Nederlandse politieke elites kenmerkten zich door het niet uitsluiten van afwijkendde ideeën of minderheidsgroepen, maar door ze te
incorporeren. Ook in de 17e eeuw leek het Nederlandse beleidssysteem al niet op het feodale systeem van de buurlanden 2. De steden
waren zelfstandig, en deze zelfstandigheid werd juist ondersteund door het centrale gezag.
Cultuur blijkt dus wel degelijk invloed te hebben op (economisch) beleid. Het is echter niet zo dat het ene systeem automatisch
succesvoller of effectiever is dan het andere.

Cultuur en economie
Samenlevingen met een sterke cultuur van onderling vertrouwen vertonen een hogere economische groei dan samenlevingen
waarin men elkaar minder vertrouwt. Dat duidt op een samenhang tussen economische en culturele factoren. Naar deze
samenhang verrichte Nyfer een empirische studie (zie het artikel van Van der Geest c.s. Waarden, normen en economische
groei). Tegelijkertijd schreef Nyfer een prijsvraag uit voor het beste essay over de samenhang tussen cultuur en economie. De
twee winnende essays, over mentale beelden en het verband tussen cultuur, economie en de buitentemperatuur, zijn in
verkorte vorm opgenomen in deze ESB.

1 J.C. Kennedy, Nieuw Babylon in aanbouw, Nederland in de jaren zestig, Amsterdam, 1995.
2 J.L. Price, Holland and the Dutch Republic in the 17th century: the politics of particularism, New York, 1994

Copyright © 1997 – 2003 Economisch Statistische Berichten (www.economie.nl)