Maatschappelijke ontwikkelingen
en Rijkswaterstaat
DRS. J. KARS*
Overheidsinvesteringen, en met name investeringen in de grond-, weg- en waterbouw, worden
beinvloed door uiteenlopende ontwikkelingen in de samenleving. In dit artikel onderscheidt de auteur
vier naoorlogse perioden die op de planning en evaluatie van grote overheidsprojecten van zeer
verschillende invloed zijn geweest. Hij constateert dat momenteel weer meer het besef groeit dat
Overheidsinvesteringen van groot belang zijn voor de ontwikkeling van de economic, niet alleen wat
betreft de werkgelegenheid die infrastructurele werken bieden, maar ook ter ondersteuning van de
bedrijvigheid in de particuliere sector. Dat neemt niet weg dat de verschuiving die in de loop der tijd
heeft plaatsgevonden naar een kritischer evaluatie van Overheidsinvesteringen t.a.v. milieu-aspecten,
veiligheid en ruimtelijke ordening, een grote rol blijft spelen bij de selectie van projecten. Ten slotte
constateert de auteur dat mede door de financiele perikelen van de overheid de afweging steeds
scherper moet worden.
Economic en infrastructuur
I
In de loop der jaren is de betekenis die aan infrastructurele werken is toegekend voor de economische ontwikkeling sterk veranderd. Daarbij zijn in de naoorlogse periode vier tijdvakken te onderscheiden, die geleidelijk in elkaar overgaan. Dit zijn: 1. de wederopbouw; 2. een periode van sterke welvaartsgroei; 3. een periode van
selectieve groei, overgaand in 4. een periode van stagnatie. In dit artikel wordt globaal geschetst hoe de economische ontwikkelingen in
deze perioden de infrastructurele investeringen beinvloedde. Daarna wordt kort aangegeven hoe de perspectieven voor de nabije toekomst zijn.
De wederopbouw
De wederopbouwperiode kenmerkte zich, mede dank zij de
Marshall-hulp, door een voortvarende aanpak van het herstel van
de oorlogsschade, en een snelle ontwikkeling van Nederland van
een agrarische samenleving naar een gelndustrialiseerde maatschappij. Deze wederopbouw werd planmatig aangepakt. Zo verscheen een economisch herstelplan waarmee de basis voor deze ontwikkeling werd gelegd. Omstreeks 1950 kon reeds van een volledig
herstel van datgene dat bij de oorlogshandelingen was vernield,
worden gesproken. De produktie in de nijverheid, die in 1945 nog
maar 30% was van het niveau van 1938, bereikte reeds in 1950 li
keer het niveau van 1938. De werkloosheid lag in 1948 op een historisch laag peil van 1,9% van de beroepsbevolking.
In het licht van deze ontwikkelingen groeide het verkeer en vervoer snel. Werd er bij voorbeeld in 1948 nog 43,8 miljoen ton aanen afgevoerd in Rotterdam, in 1950 was dit reeds 76,9 miljoen ton
geworden. De tijd van de massamotorisering was evenwel nog niet
aangebroken. De infrastructuur was hiervoor ook nog niet toegerust. Het hoofdwegennet bij voorbeeld besloeg in 1950 ca. 100 km.
Bij de afweging van nieuwe projecten telde vooral het economisch
belang. Ondanks het toen ook al krappe overheidsbudget werden
infrastructurele werken in een hoog tempo uitgevoerd.
Illustratief voor de bedrijvigheid in die periode was het hervatten
van het in cultuur brengen van de Noordoostpolder, van de aanleg
van de Fries-Groningse kanalen en de aanleg van de scheepvaartverbinding van Amsterdam met de Rijn, welke rond 1951/1952 gereedkwam. In Rotterdam werd gestart met de aanleg van de Botlek.
groei tot stand. Een belangrijke voortrekkende rol werd daarin vervuld door de sterke groei van de wereldhandel. Ons land heeft van
deze groei behoorlijk kunnen profiteren door het open karakter van
de Nederlandse economie, door de sterke industrialisatie, maar ook
door de gunstige geografische ligging. De economische groei was de
spil waar alles om draaide: deze zorgde voor voldoende werkgelegenheid en toeneming van de welvaart. Deze politick kwam tot uitdrukking in een aantal tussen 1949 en 1963 geschreven industrialisatienota’s. Een weerspiegeling van de sterke industriele groei is terug te vinden bij het goederenvervoer. Zo steeg het goederenvervoer over de weg in de periode 1963 tot 1970 van 125,6 miljoen ton
naar 338,2 miljoen ton.
In die tijd verscheen ook de Tweede nota ruimtelijke ordening.
Uitgangspunt bij de totstandkoming hiervan was een groei van de
bevolking naar 20 miljoen personen in 2000. Gebundelde deconcentratie en de spreiding naar de verschillende landsdelen waren de
kernwoorden van deze tijd. Ten behoeve van de economische ontwikkeling werden de meest grootschalige plannen ontwikkeld. Zo
ging het Plan 2000+ uit van een hoefijzervormige havenontwikkeling geiinitieerd vanuit Rotterdam. De Hoekse Waard zou moeten
worden opgeofferd aan een groot havenindustrieel complex met
daarop aansluitend woongebieden. In die tijd kwam de Europoort
tot ontwikkeling met een sterke groei van de petrochemische industrie. Te zamen met de ontwikkeling van de hoogovens in Duitsland
— nodig om het ,,Wirtschaftswunder” draaiend te houden — zorgde
deze er voor dat Rotterdam zijn positie als eerste haven ter wereld
verder verstevigde. In 1970 was de aan- en afvoer in Rotterdam al
gegroeid tot 414,6 miljoen ton (exclusief vervoer naar Belgie).
De toegenomen welvaart uitte zich in een explosieve ontwikkeling van het personenautobezit en -gebruik, zoals label 1 illustreert.
Tabel 1. Autobezit en-gebruik
Autobezit
I960 . . . . . . . . . . . .
1965 . . . . . . . . . . . .
Auto-intensiteit
( 1 auto per …. inwoners
Voertuigkilometers
(in miljoenen)
522.000
:. 272.000
22
9,7
9.240
21.490
De periode van sterke welvaartsgroei
In de daaropvolgende periode kwam een sterke economische
ESB 12-10-1983
* De auteur is hoofddirecteur van de hoofdafdeling Financieel-Economische en Planologische Zaken van de Hoofddirectie van Rijkswaterstaat.
911
Tevens deed zich een verschuiving van het openbaar vervoer naar
het particulier vervoer voor. Vanaf 1963 tot 1973 was er bij de
spoorwegen zelfs sprake van een absolute daling van het aantal reizigerskilometers.
Beide ontwikkelingen — verkeersgroei en schaalvergroting —
noopten op hun beurt tot omvangrijke investeringen, nodig voor de
aanpassing van de infrastructuur. Het wegenbeleid werd vastgelegd
sterk onder druk te staan. Thans echter groeit het besef dat overheidsinvesteringen van belang zijn voor onze nationale economie.
Dit belang wordt in het Regeerakkoord van het kabinet-Lubbers als
volgt verwoord: ,,Daartoe is ook een actief economisch structuurbeleid onontbeerlijk. Het industrialisatiebeleid zal worden gei’ntensiveerd, waarbij een projectmatige aanpak van investeringen door
middel van een gecoordineerd optreden van bedrijfsleven en over-
in het Rijkswegenplan 1968. Het geplande hoofdwegennet omvatte
3.700 km. Gegeven de wens tot snelle realisering en de enorme kos-
heid een belangrijke plaats zal innemen. Ook zullen die produktieve
ten werd in 1966 tot de instelling van het Rijkswegenfonds besloten,
aanvankelijk alleen voor de nieuwe investeringen. In de periode
1950-1970 werd ca. 800 km toegevoegd aan het hoofdwegennet. In
dezelfde periode werd de toegangsgeul tot de haven van Rotterdam
van onze economie, worden gestimuleerd”. Voor infrastructuur-
enkele malen verdiept, werd gestart met de Schelde-Rijnverbinding
maar ook vanwege de directe impuls voor de economie. Maar met
en kwam de Europoort gereed. De werkzaamheden aan de droogmaking van de IJsselmeerpolders werden voortgezet en van de Del-
tawerken kwamen de eerste onderdelen gereed.
De periode van selectieve groei
Bind jaren zestig, begin jaren zeventig kwam er een kentering in
het denken over economische groei. De voordelen van economische
groei moesten worden afgewogen tegen de nadelen ervan. In het
overheidsbeleid kwam dit het duidelijkst naar voren in de Nota intake de selectieve groei van de toenmalige minister van Economische
Zaken Lubbers. Dit betekende een nevenschikking van verschillende beleidsdoelstellingen, waaronder die van economische groei. Die
verbreding van de doelstelling Week ook in het in 1977 uitgebrachte
Structuurschema verkeer en vervoer, waarin werd gesproken over
het tegemoet komen aan de vraag naar vervoer onder restrictie van
een groot aantal randvoorwaarden. Het economische aspect was
slechts een van deze. Daarnaast was het beleid gericht op bevordering van het openbaar vervoer, omdat men van mening was dat aan
dit systeem minder nadelen kleefden. De weerstand tegen autoverkeersvoorzieningen groeide sterk. Werd vroeger aanleg van nieuwe
infrastructuur onlosmakelijk verbonden met economische groei,
thans werd daar genuanceerder over gedacht. Wegaanleg was geen
vanzelfsprekendheid meer. Inspraak had een wezenlijke invloed op
de besluitvorming. De beleidsvoorbereiders ontwikkelden verschil-
lende tracevarianten hielden met steeds meer aspecten rekening. De
Tracenota groeide van een boekje van 20 pagina’s tot een lijvig
boekwerk.
overheidsinvesteringen die duidelijk bijdragen aan de versterking
voorzieningen wordt dus een belangrijke plaats gezien in het beleid
dat moet leiden tot herstel van de marktsector en van de economie.
Niet alleen vanwege het voorwaardenscheppende karakter ervan
deze constatering zijn we er nog niet. Want zoals uit de recente Mil-
joenennota blijkt is er nog geen ruimte gevonden om een verschuiving aan te brengen van consumptieve overheidsbestedingen naar
investeringsuitgaven.
Voor Rijkswaterstaat betekent deze kentering in het denken wellicht dat de investeringsartikelen bij komende bezuinigingsronden
zoveel mogelijk worden ontzien en dat sommige ervan mogelijker-
wijs na afloop van de Oosterscheldewerken enige verhoging mogen
ondergaan. Voorop dient daarbij te staan dat met name de produktieve investeringen een impuls behoeven. Recent is door de wetswijziging van de Motorrijtuigenbelasting de hoogte van de opcenten
geindexeerd waardoor naar verwachting het investeringsvolume
(f. 463 mln. in 1984) van het Rijkswegenfonds op een constant niveau kan worden gehouden. Gegeven het voorgaande is het plaatje
voor de overige investeringsartikelen nog onzeker. Wat wel zeker is,
is dat de tijden van weleer, zoals aan het eind van de jaren zestig,
nooit zullen terugkeren.
Toekomstperspectieven
Hoe ziet het beeld er nu voor de toekomst uit. Ons land is nog lang
niet afgebouwd. Er bestaat nog steeds een zekere spanning tussen de
beleidsvoornemens zoals die bij voorbeeld zijn neergelegd in
structuurschema’s en de daarvoor beschikbare middelen. De behoefte aan nieuwe infrastructurele voorzieningen is evident. Wel
wordt, bij voorbeeld in de wegensector, onderkend dat de behoefte
aan nieuwe hoofdverbindingen kleiner is dan voorzien in het Rijks-
Begrotingstechnisch kenmerkte deze tijd zich door een afnemen-
wegenplan 1968. Hieraan zijn de gewijzigde inzichten in de bevol-
de politieke interesse voor infrastructuur. Vanwege de ook toen
reeds aanwezige bezuinigingsdwang werden steeds weer nieuwe
aanslagen op de investeringsdepartementen uitgevoerd. Een van de
eerste stappen daarbij was dat uit het Rijkswegenfonds niet alleen de
kingsgroei, de ruimtelijke ordening, maar ook het zwaarder laten
wegen van aspecten als leefmilieu en natuur en landschap debet.
Het Rijkswegenplan 1983 gaat uit van een hoofdwegennet van
3.281 km, ten opzichte van het vorige plan een vermindering van
investeringen moesten worden betaald, maar ook het onderhoud en
ruim 400 km.
de exploitatie. Door de groei van de onderhoudslast leidde dit tot
een schaarbeweging, waarbij de investeringsuitgaven steeds meer in
de verdrukking kwamen (zie label 2).
Financieel gezien staat Rijkswaterstaat er, zoals ook uit het voorgaande is gebleken, niet rooskleurig voor. Het aandeel van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat in de totale rijksbegroting, in
1971 nog 11,2%, zal volgens de meerjarenramingen nog verder af-
Tabel 2. Rijkswegenfonds 1968-1983, in mln. gld.
nemen van 7,3% in 1984 naar 6,2% in 1988. Ook in volume geme-
Prijspeil 1983
Lopende prijzen
aanleg
1968 . . . . . . . . .
1973 . . . . . . . . .
1978 . . . . . . . . .
1983 . . . . . . . . .
onderhoud
aanleg
onderhoud
513
677
502
459
_
1.410
1.313
683
459
_
357
423
521
184
310
521
ten is er in laatstgenoemde periode sprake van een verdere achteruitgang met ca. 6%. Voor Rijkswaterstaat is het beeld nog minder
rooskleurig en neemt het aandeel af met 12%, zij het dat hierin is
verdisconteerd de afloop, in 1986, van de Oosterscheldewerken.
Laten we deze buiten beschouwing, dan groeien de uitgaven met
ca. 8%.
De ontwikkeling van de grond-, weg- en waterbouwsector
Ook andere investeringsprojecten werden onder schot genomen.
Het besef dat goede infrastructurele voorzieningen een noodzakelijke voorwaarde zijn voor economisch herstel was nog niet voldoen-
(GWW-sector) is onlosmakelijk verbonden met de ontwikkeling
van het investeringsvolume. De laatste 15 jaren ontwikkelde het investeringsvolume zich zoals weergegeven in de figuur.
In reele termen is er sprake van een sterke achteruitgang. Hetzelf-
de doorgedrongen. Niettemin kwam in die periode een aantal belangrijke infrastructurele voorzieningen gereed, zoals de Maasvlakte en de Schelde-Rijnverbinding. Het hoofdwegennet werd in een
de geldt voor de investeringen van de lagere overheden in de GWWsector. Ook in de werkgelegenheidsontwikkeling komt de terugloop
tot uitdrukking. De werkgelegenheid in de GWW-sector, in 1979
relatief kort periode (1970-1975) met zo’n 600 km uitgebreid.
72.000 arbeidsjaren, bedroeg in 1983 nog slechts 53.000 arbeidsjaren. Voor de toekomst moet er rekening mee worden gehouden dat
de werkgelegenheid verder zal afnemen. Hier speelt niet alleen de
financiele positie van rijk en lagere overheden een rol, maar ook de
De periode van stagnatie
Mede onder invloed van twee oliecrises, ging de ,,selectieve”
nog immer voortschrijdende technische vooruitgang, resulterend in
groei vrij abrupt over in ,,geen groei”. De neergaande fase in de golf
van voorspoed was ingetreden. Een situatie die met een hoge werkloosheid gepaard ging. De infrastructurele investeringen kwamen
produktiviteitsverhoging.
Ook de transportsector is, als een belangrijke sector in onze economie, direct gebaat bij een hoog investeringsvolume en het daaruit
912
.
Figuur. Investeringen vandeoverheidindegrand-, weg-en waterbouwsector, in mln. gld. van 1967
Wat de wegaanleg betreft wordt in de wens naar een multidisciplinaire afweging voorzien door de volgende aspecten in beschouwing
te nemen:
— bereikbaarheid;
— verkeersveiligheid;
— sociaal-economische ontwikkeling;
— culturele ontwikkeling;
— ruimtelijke ontwikkeling;
— voor- en nadelen voor het woon- en leefmilieu;
— landbouwaspecten;
— landschap en natuurlijk milieu;
— recreatieve functie;
— de financiele aspecten.
Ook in de periode direct na de oorlog werd aan deze aspecten
aandacht besteed — veelal werden ze impliciet en globaal meegenomen. Het verschil met de jaren zeventig is echter dat deze aspecten
in de latere periode een explicieter en steeds groter gewicht in de
schaal legden bij de uiteindelijke beleidsbeslissing. De periode dat
de aanleg van infrastructuur de vraag volgt, was voorbij.
Wat hebben deze maatschappelijke ontwikkelingen aan organisatorische wijzigingen bij de Rijkswaterstaat teweeggebracht? Vanwege de multidisciplinaire aanpak werd de organisatie ingrijpend
gewijzigd. De ,,know how” werd uitgebreid met deskundigheid op
het gebied van economie, ruimtelijke ordening, landschap en milieu. Zo groeide het aantal milieumedewerkers voor het onderzoek
naar de gevolgen van de aanleg en het beheer van infrastructurele
zaken van praktisch nul naar zo’n 130 man thans. In de externe sfeer
werd er, conform het totale overheidsbeleid, in toenemende mate
ruimte geschapen voor overleg-, advies- en inspraakprocedures.
Het presenteren van de plannen op een manier die het mogelijk
maakt mee te denken en in te spreken vergt een grote mate van deskundigheid, veelzijdigheid en organisatorisch talent.
De vele jaren van investeren hebben er toe geleid dat Rijkswater-
staat steeds meer infrastructuur in beheer kreeg. Het in goede staat
houden van dit kapitaalgoed is van groot belang voor onze economie. Daar in dezelfde periode de voor Rijkswaterstaat beschikbare
resulterende geheel van infrastructurele voorzieningen. De transportsector draagt de laatste 20 jaar gemiddeld zo’n 7,5% bij aan het
nationale inkomen. De bijdrage van de transportsector aan de bedrijfsinvesteringen is nog groter, zo’n 10% in 1980. De sector is ook
van groot belang voor de werkgelegenheid; in 1980 waren zo’n
500.000 personen direct en indirect bij het verkeer en vervoer betrokken. Dit omvat de werkgelegenheid in het openbaar vervoer,
het beroeps- en eigen vervoer en de direct verwante werkgelegenheid zoals die bij garages, in de grond-, weg- en waterbouwsector, bij
de politie e.d.
middelen niet groeiden betekende dit dat geleidelijk aan een steeds
groter deel van het budget moest worden besteed aan beheer en bestuur. Gegeven de voortschrijdende veroudering van de infrastructuur zal deze taak een steeds grotere inspanning vergen. Een
rationele, systematische en planmatige aanpak is hiervoor een eerste vereiste.
Daarnaast meet de infrastructuur uit economische, sociale en veiligheidsoverwegingen verder worden uitgebouwd. Hier ligt niet alleen een taak voor de centrale overheid maar ook voor lagere bestuursniveaus. Net als bij onderhoudswerken het geval is, zijn voor
een doelmatig beleid kosten-batenanalyses, bedrijfsanalyses en
planprocedures onmisbaar.
Evaluatie
Resumerend kan worden gesteld dat de geschetste ontwikkelingen het in de eerste jaren na de oorlog alom aanvaardbaar maakten
dat het wegennet werd vergroot, rivieren en kanalen werden verbeterd en dat havens dienden te worden uitgebreid. Een duidelijke
wanklank was er tot in de jaren zestig dan ook nauwelijks te beluiste-
ren. Met het oog gericht op economische groei was een eenvoudige
afweging van economische kosten en baten meestal voldoende om
een beleidsbeslissing op het gebied van de infrastructuur te onderbouwen.
Eind jaren zestig en zeventig kwam er een duidelijke ommekeer in
de beoordeling van omvangrijke infrastructurele werken. De nadelen van de economische groei begonnen steeds duidelijker voelbaar
te worden. Het toenemend ruimtebeslag en de omgevingsaspecten
van industrialisatie en verkeer brachten readies teweeg in de samenleving, die noopten tot veranderingen in de beleidsdoelstellingen, en daardoor nieuwe eisen stelden aan de beleidsvoorbereiding.
De eenvoudige economische kosten-batenanalyse maakte in toenemende mate plaats voor beleidsanalyses waarin de effecten van het
beleid worden getoetst op verscheidene aspecten. Er ontstond behoefte aan een genuanceerde benadering waarin de voordelen van
nieuwe infrastructuur nadrukkelijk werden vergeleken met de nadelen. Een bekend voorbeeld is de analyse die is uitgevoerd ten behoeve van de beleidsbeslissingen voor de afsluiting van de Oosterschelde.
ESB 12-10-1983
Conclnsie
Het is duidelijk dat de produktie in de bouw in ruime zin, maar
ook in de GWW-sector, in de toekomst op een lager niveau zal blijven dan we in de jaren zestig en zeventig gewend waren. Zoals gezegd dient een herwaardering van het belang van overheidsinvesteringen in overweging te worden genomen. Vooral het economische
belang, met daarachter de bevordering van de werkgelegenheid,
speelt daarbij een belangrijke rol.
Afsluitend kom ik tot de conclusie dat wij, meer dan ooit, inventief en creatief bezig moeten zijn met de infrastructuur van Nederland. De projecten zullen moeten worden beoordeeld op een breed
scala van positieve en negatieve effecten. Een multidisciplinaire
aanpak is hiervoor een eerste vereiste, waarbij het economisch belang zwaarder mag wegen dan tot op heden het geval was. Ik acht het
van groot belang dat de door de regering gewenste verschuiving in
het overheidsbudget ten gunste van de investeringsuitgaven tot
stand komt. Hoewel geen onderwerp van mijn betoog, verdient het
aanbeveling te onderzoeken in hoeverre hiervoor particulierefinancieringsmiddelen kunnen worden ingezet. Wel zal, gegeven de
enorme hoeveelheid kapitaal die besloten ligt in de huidige infrastructuur de hoogste prioriteit aan de instandhouding ervan moeten
worden gegeven.
J. Kars
913