Lijn-Oort
doorgezet
“Wacht tot het licht gedoofd is, er
kan nog een commissie komen!” De
belastinghervormingstrein van de
commissie-Oort was nog maar net
voorbij geraasd, of er werd al weer
een nieuwe belastinghervormingscommissie in het leven geroepen.
Kennelijk was een regeerakkoord
tussen de PvdA en het CDA slechts
haalbaar als de pikante fiscale strijdpunten tijdelijk in een commissoriale
vrieskist konden worden opgeborgen. Te gelegener tijd kunnen dan
de fiscale beleidsdoelstellingen alsnog in de politieke magnetron van ‘s
lands vergaderzaal als hapklare wetgevingsbrokken worden opgediend.
Deze tweede hervormingscommissie,
genoemd naar haar voorzitter mr.
W.F.C. Stevens, heeft op 3 juli haar
hervormingsplannen ontvouwd. Ze
geldt als de intellectueel-politieke erfopvolger van de commissie-Oort.
Het voornaamste voorstel van deze
commissie was het invoeren van een
vast tarief over een lang inkomenstraject. Een zo lang mogelijk inkomenstraject waarvoor maar een tarief geldt, heeft veel voordelen. Een
groot deel van de belastingplichtigen heeft dan niet langer te maken
met complicerende gevolgen van de
progressie. Om dat ene tarief over
een lang inkomenstraject te bereiken
werd door de commissie-Oort voorgesteld de premies van de volksverzekeringen met de loon- en inkomstenbelasting in een heffing samen
te brengen en de heffingsgrondslag
te uniformeren.
De voorstellen van de commissieOort hebben in grote lijnen de tariefstructuur van de huidige belastingwetgeving bepaald. Door samenvoeging van de inkomstenbelasting
met de premies volksverzekering
kon een belangrijke grondslagverbreding worden gerealiseerd. De premies volksverzekeringen kwamen
daardoor immers als aftrekpost voor
de inkomstenbelasting te vervallen.
Deze grondslagverbreding vormde
een logische consequentie van de samenvoegingsdoelstelling. Ze leverde
dan ook weinig kritiek op.
Wat wel tot een storm van kritiek
leidde was de invoering van de ‘gemengde kosten’. Bepaalde zakelijke
kosten werden slechts beperkt aftrekbaar. Deze aanpassing had met
de voorstellen van de commissieOort niets meer te maken. Het gestoethaspel rond het reiskostenforfait smoorde vervolgens elke hoop
dat de Oortwetgeving per saldo nog
een positieve bijdrage aan de vereenvoudiging zou kunnen opleveren.
Als belangrijk nadeel van een dergelijke grondslagverbreding geldt dat
de maatstaf van draagkracht wordt
scheefgetrokken en dat de belastingheffing aan rechtvaardigheidsgehalte
verliest. In de grondslagverbreding
ligt verder het politieke risico besloten dat een effectieve belastingdrukverhoging in de toekomst nog ge-
TabeL Butgettaire gevolgen van wijzigigen in grondslag voor de inkomstenbelasting en premiebeffing (miljoenen guldens)
Winst
Vermogensaftrek op nihil (1% – 1,5% winst)
Zelfstandigenaftrek -25% en korten vanaf / 50.000
Arbeid
Reiskostenforfait afschaffen/reiskostenvergoeding belasten
Autokostenforfait naar 28%
Forfait niet-actieven naar/ 150
Vakantiebonnen op 100% waarderen
Beperking geschenkenvrijstelling/ 100
Afschaffen bedrijfsspaarregelingen
Forfait actieven 5%, met max. / 1.250 en een minimum van/ 625
Vermogen
Opbrengst huurwaardeforfait verhogen
Samenvoegen rente- en dividendvrijdstelling op/ 1.000 p.p.
Persoonlijke verplichtingen
Aftrek consumptieve rente afschaffen
Aftrek premies loondervingsverz en franchise WAO afschaffen
Buitengewone lasten
Studiekosten
Ziektekosteri (beperking tot niet-verzekerbare kosten)
Totaal
140
260
850
350
340
50
200
80
-535
550
80
750
6.980
115
375
10.585
ECONOMffi
makkelijker kan worden gerealiseerd. Elk procentpunt belastingverhoging levert immers bij een verbrede heffingsbasis meer op dan
daarvoor het geval was. Voorts ligt
het verder ophogen van het nietaftrekbaarheidspercentage van de gemengde kosten voor de hand zodra
een ongemerkte lastenverhoging politick wenselijk is.
Oort-wetgeving de vereenvoudigingswinsten van een dergelijk kortingsysteem onder de aandacht van
de politici gebracht. Het hierop gebaseerde amendement van de PvdA
sneuvelde toen echter onder het onaanvaardbaarheidsoordeel van de
WD en het CDA. Wellicht dat het
CDA thans wel voldoende politieke
ruimte heeft om zijn draai te maken.
De tariefhervormlng
Alleenstaanden
De commissie-Stevens kreeg — even-
haar voorstellen te doen binnen een
budgettair neutraal kader. Zij heeft
als uitgangspunt genomen dat haar
voorstellen voor tariefverlaging
moesten worden gedekt door verbre-
De overgangstoeslag alleenstaanden
is uitermate fraudegevoelig en legt
een zware last op de uitvoering. Het
is zeer wel verdedigbaar dat deze toeslag thans geheel gaat verdwijnen.
Het is beter anderszins aan de hogere
bestaanskosten van alleenstaanden te-
ding van de grondslag van de desbe-
gemoet te komen, bij voorbeeld door
Reiskostenforfait
treffende heffing. De commissie
heeft binnen die randvoorwaarde
het in de tabel weergegeven dekkingsplan opgesteld. De tussenbalansoperatie heeft dit dekkingsplan
echter al opgescheept met een zodanige voorlopige aanslag, dat voor
een deel naar een nieuwe dekking
moet worden gezocht.
hen lagere ziektekosten- en pensioenpremies in rekening te brengen.
De commissie stelt voor het reiskostenforfait af te schaffen. Consequentie daarvan is dat de reiskostenvergoedingen zullen worden belast.
Daarmee hangt voorts samen een
verdere verhoging van het autokostenforfait tot 28%.
Ik heb grote moeite met dit voorstel.
Het gaat immers om reeel gemaakte
kosten. Ze dienen in de maatstaf van
heffing te worden verwerkt, omdat anders het zicht op werkelijke inkomensverhoudingen verloren gaat. De
commissie volgt voor de afschaffing
trouwens een wonderlijke redenering
(biz. 61): “De met ingang van 1 augustus 1990 ingevoerde regeling is buitengewoon ingewikkeld gemaakt en
daarom is algehele afschaffing een bijdrage aan de vereenvoudiging.” Dat
is mij te gek! Het ‘oude’ reiskostenforfait anno 1989 was niet echt problematisch. Door de eerste 20 a 30 km
als ‘normale’, en derhalve niet-aftrekbare, reisafstanden aan te merken en
daarboven de aftrekbaarheid bij forfait in stand te houden, kan een zeer
werkbare oplossing worden bereikt.
Het uitgangspunt dat de keuze van de
woonplaats op een persoonlijke keuze berust mag dan wel juist zijn, maar
dat geldt vaak niet voor de werk-
als de commissie-Oort — de opdracht
Uitruil
De commissie-Stevens heeft, evenals
de commissie-Oort gekozen voor
een uitruil van tariefverlaging tegen
grondslagverbreding. Het terugbrengen van het drie-schijvehsysteem
naar een twee-schijvensysteem is
een duidelijke vereenvoudiging. De
eerste schijf tot/ 57.000 kent een tarief van 33,6%, waarvan 10,3% belasting en 23,3% premie volksverzekering is. In de tweede schijf wordt
alleen belasting geheven. Het tarief
bedraagt 55%.
Het tarief van de 65-plusser is echter
ingewikkelder. De eerste schijf
wordt verdeeld in twee subschijven,
waarvan de eerste tot/ 46.500 bestaat uit een belastingdeel van 10,3%
en een premiedeel van 8,1%. Daarboven is in het restant van het eerste inkomenstraject – dus van/ 46.500 tot
/ 57.000 – 33,6% belasting verschuldigd. Wederom blijkt hier de poppenkast rond de status van de premieheffing volksverzekeringen. Wat
bij de gewone burger premie heet,
wordt bij de 65-plusser plotseling belasting genoemd.
Verbreding inkomensbegrip
Verbreding van het inkomensbegrip
is alleen verdedigbaar daar waar het
fiscale inkomensbegrip ten opzichte
van de maatschappelijke inkomensbeleving te beperkt is. De genoemde
introductie van de gemengde-kostendoctrine betekende dan ook bepaald
geen versterking van het rechtvaardigheidsgehalte van de belastingwetgeving. Ik vind het teleurstellend dat
de commissie-Stevens de gemengdekostenproblematiek niet kritischer
heeft bekeken. Het lijkt er soms op
dat de commissie zich te eenzijdig
heeft beperkt tot het zoeken naar
dekking voor de voorgestelde tariefverlagingen.
Rente-aftrek
De commissie stelt voor de aftrekbaarheid van de rente van consumptief krediet geheel af te schaffen en
de rente-en dividendvrijstelling te beperken tot samen/ 1.000. Afschaffing van de renteaftrek over consumptief krediet is uitvoeringstechnisch evenwel geen vereenvoudiging. Zo is het begrip ‘consumptieve
Omzetting van de inkomensaftrek in
een tax credit-systeem (ofte wel basiskorting) juich ik ten zeerste toe.
De basiskorting is gesteld op
/ 2.175; voor 65-plussers:/ 1.185. Ik
heb bij de totstandkoming van de
waarschuwing aan het adres van de
commissie dat haar belastingvoorstellen geen afbreuk mogen doen aan
de bevordering van het eigen-woningbezit klinkt nog wat wonderlijk
na in de oren van degene die de recente politieke discussie rond het
huurwaardeforfait heeft gevolgd. De
commissie-Stevens vond een huurwaardeforfait van 2,5% mooi genoeg.
rente’ niet gemakkelijk af te bake-
plaats. Voorts is het voor samenlevers
nen. Vallen rente over studieleningen en de heffings- en invorderingsrente hier bij voorbeeld ook onder?
Overigens is het opmerkelijk dat de
giftenaftrek buiten schot blijft.
veelal feitelijk niet mogelijk om beide
in de werkplaats te wonen.
Het schrappen van de aftrekbaarheid van dergelijke kosten heeft als
onwenselijk maatschappelijk effect
dat het onaantrekkelijk wordt voor
werk kosten te maken. Ik betwijfel
of deze afstandsvergroting tussen actieven en niet-actieven door verhoging van het arbeidskostenforfait tot
/ 1.250 voor actieven en verkleining
van het vaste-kostenforfait tot/ 150
voor niet-actieven wel voldoende
groot is om dit effect tegen te gaan.
Huurwaardeforfait
Basiskorting
reeds onderwerp van politieke afweging is geweest.
De voorgestelde gefaseerde ophoging van het huurwaardeforfait tot
3,3% heeft reeds vele gemoederen in
beroering gebracht. Voor de commissie-Stevens is daarmee de room al
volledig van de melk geschept. De
Bij herijking van het fiscale inkomensbegrip is herbezinning van de
fiscale faciliering van het eigen wo-
ningbezit een voor de hand liggend
aandachtspunt. Het is dan ook niet
verwonderlijk dat in de Tussenbalansoperatie het huurwaardenforfait
DEZEWEEK
Vermogensinkomsten
De commissievoorstellen op het terrain van de fiscale behandeling van
Vermogensinkomsten stellen teleur.
Het regime voor inkomsten uit aandelen kent momenteel vier verschillende tarieven voor economische
gelijke of nagenoeg gelijke opbrengsten van aandelen. Het is onbevredigend dat gelijke opbrengsten zo verschillend worden belast, al naar
gelang het wetsartikel waarin het fiscale balletje (toevallig?) roll. Ik vraag
mij af of het niet beter is alle opbrengsten uit aandelen te onderwerpen aan een vast tarief van bij voorbeeld 30%. De dubbele heffing over
uitgekeerde vennootschapswinsten
zou zodoende tot aanvaardbare properties worden teruggebracht.
Vborts verdient verlaging van het tarief van de vermogensbelasting
en/of substantiele verhoging van de
huidige vrijstelling voor het ondernemingsvermogen serieuze overweging. Het draagkrachteffect daarvan
is niet slechter dan dat van de huidige regeling.
schaffen. Zij voert daartoe als reden
aan dat een dergelijke maatregel
past in de uniformering van de heffingsgrondslag van de loonbelasting
en de premies werknemersverzekeringen. Deze operatic leidt tot een
grondslagverbreding voor de heffing
van werknemerspremies ter grootte
van/ 29 miljard. Deze motivatie
acht ik niet realistisch. De commissie
sluit kennelijk de ogen voor de aanpassingsproblemen die een dergelijke geforceerde maatregel in de sfeer
van de secundaire arbeidsverhoudingen gaat oproepen.
Werknemersverzekeringen
In kwantitatief opzicht was de grondslagverbreding door uniformering
van de heffingsgrondslag voor de
loon- en inkomstenbelasting enerzijds en premies volksverzekeringen
anderzijds verreweg de belangrijkste
ingreep van de Oortwetgeving. Om
uitstralingseffecten van deze bruteringsoperatie naar de pensioensfeer
en andere loon- c.q. inkomensafhankelijke regelingen te voorkomen,
werd een bruteringsmethode ontwikkeld waarbij de werknemer in plaats
van de brutering een zogenaamde
Overhevelingstoeslag ontvangt. Deze
vergoeding wordt uitsluitend voor
de belastingheffing en premiehef-
De loonbegrippen van de loonbelasting en de werknemersverzekeringen drijven steeds verder uit elkaar.
De commissie bepleit de heffingsgrondslag van de premies WW, ZW
en WAO en de loonbelasting te baseren op een geuniformeerd loonbegrip, waardoor het mogelijk is de
heffing van loonbelasting en premies in elkaar te schuiven. Vanuit
vereenvoudigingsgezichtspunt is dit
een goede zaak. De wens te komen
tot een uitruil van grondslagverbreding en tariefverlaging blijkt ook
hier de leidende gedachte te zijn.
Dat heeft consequenties:
Ten eerste dat werkgeversvergoedingen voor ziektekosten voortaan tot
het premieloon worden gerekend.
Ten tweede dat het werknemersdeel
van premies WAO/WW/ZW voor de
bepaling van de verschuldigde loonhe ffing niet langer aftrekbaar is. De
werkgeverspremies blijven echter
buiten het fiscale loonbegrip en zijn
dus onbelast. Dit betekent een ongelijke behandeling van het werkgevers- en het werknemersaandeel.
Het zou daarom mijn voorkeur hebben het onderscheid werkgevers- en
fing volksverzekeringen tot het loon
werknemerspremies te laten verval-
gerekend.
Deze Overhevelingstoeslag heeft de
loonstructuur er bepaald niet eenvoudiger op gemaakt. Het is daarom zeer
gewenst de mogelijkheid te onderzoeken orn de Overhevelingstoeslag zo
snel mogelijk af te breken. Zeker nu
in de loononderhandelingen ruimte
len.
Ten derde dat het arbeidskostenforfait ook bij de premies Werknemersverzekeringen moet worden toegepast. Dit betekent dat ook de
Overhevelingstoeslag
lijkt te bestaan voor loonsverhogingen moet het mogelijk zijn deze toeslag gefaseerd om te zetten in bruto
loon. De loonstructuur zou zich dan
geleidelijk en zonder schokeffecten
kunnen voegen naar een volledig gebruteerde loonstructuur.
De commissie-Stevens komt thans
echter met een veel rigoureuzer
voorstel. Zij stelt voor de Overhevelingstoeslag direct en ineens af te
ESB 10-7-1991
uitkeringsgrondslag in dat geval om-
laag gaat. Dit vergroot het inkomensverschil tussen actieven en de
ontvangers van een loondervingsuitkering.
Ten vierde dat de WAO-franchise zal
vervallen. De WAO-premie kent een
zeer smalle grondslag. Ze heeft daardoor een hoog tarief. Afschaffing
van de franchise presenteert de commissie als een grote vereenvoudiging. Ze vormt tevens een aanmerkelijke verbreding van de grondslag
(van/ 75 mrd naar/ 185 mrd). Het
tarief van de WAO-premie kan door
deze grondslagverbreding dalen van
12% naar 5,5%. Afschaffing van de
franchise is dus vergelijkbaar met
grondslagverbreding in de belastingheffing. Ik onderschrijf de mening
van de commissie dat een regeling
op dat punt onnodig ingewikkeld is.
Het verdient de voorkeur voor werknemers de WAO als basisvoorziening te beschouwen en de AAW als
aanvulling. Voor zover dit tot dubbel
premiebetaling leidt is het beter te
komen tot een dotatie vanuit het
AAW-fonds aan het WAO-fonds.
Ten vijfde vervalt de aftrekbaarheid
van de premies WAO/WW/ZW. Hiermee schiet de commissie te ver
door. Ook hier geldt dat de aftrekbaarheid van loon- en inkomstenbelasting voor de zuiverheid van het
fiscale inkomensbegrip gehandhaafd
moet blijven. Lang niet iedereen betaalt dergelijke premies en zeker niet
tot dezelfde bedragen. Wel is te overwegen de huidige verschillen in premiepercentages geleidelijk weg te
werken.
Conclusies
De commissie-Stevens heeft de door
de commissie-Oort uitgezette koers
doorgetrokken. Zij heeft de uitruil
tussen tariefverlaging en grondslagverbreding versterkt doorgevoerd en
deze mede betrokken op de sociale
Werknemersverzekeringen. Daarmee
is de betrouwbaarheid van het fiscale inkomen als maatstaf van draagkracht schade berokkend. De afschaffing van het reiskostenforfait is
daarvan een in het oog springend
voorbeeld.
De nieuwe tariefstructuur is een verbetering. Introductie van de basiskorting in plaats van de belastingvrije
som komt de eenvoud ten goede.
De afschaffing van de Overhevelingstoeslag en de uniformering van de
heffingsgrondslag loonbelasting en
werknemerspremieheffing zijn te rigoureus vorm gegeven. Een geleidelijke invoering heeft de voorkeur.
Voorts zijn grote administratieve vereenvoudigingen haalbaar zonder
over te moeten gaan tot een strakke
uniformering die haar eigen complicaties oproept. Het ziet er evenwel
naar uit dat bij een ingetogen politieke behandeling van de voorstellen
administratieve vereenvoudigingsmogelijkheden binnen handbereik liggen.
L.G.M. Stevens
De auteur is hoogleraar Fiscale Economic
aan de Erasmus Universiteit Rotterdam.