Lastenverschuiving door
uniformering van BTW-tarieven
S. Cnossen*
H
et huidige duale BTW-tarief- een normaal tariefvan 17,5% en een verlaagd
tariefvan 696- is een anachronisme. Het verlaagde tariefheeft hoegenaamd geen
matigend effect op de drukverdeling voor minder draagkrachtigen, is een bron van
concurrentieverstoring, en heeft een aanmerkelijke verzwaring van de
nalevingskosten voor sommige bedrijfstakken tot gevolg. De meeropbrengst van een
uniform getarifeerde BTW zou kunnen warden aangewend om de lasten op arbeid te
verlagen, met als bijkomend voordeel een verbetering van de concurrentiepositie.
Het duale tarief geldt al vanaf de invoering van de
BTW in 1969. Indertijd werd betoogd dat de druk
van een proportionele BTW in verhouding tot het inkomen regressief is, omdat de belaste consumptieve
bestedingen van gezinshuishoudingen als fractie van
het inkomen zouden dalen bij stijging van het inkomen . Om dit veronderstelde effect te matigen werd
in Nederland en de vijf andere lidstaten van de toenmalige Europese Gemeenschap besloten verlaagde
tarieven te heffen op die artikelen die verhoudingsgewijs een belangrijke plaats innemen in het consumptiepakket van lagere inkomensgroepen.
Op grond van dit, inmiddels achterhaalde, argument passen anno 1995 dertien lidstaten (Denemarken en Finland zijn de uitzonderingen, zie tabel 1)
nog steeds een of meer verlaagde tarieven toe op
goederen en diensten, zoals levensmiddelen (verreweg de grootste bestedingscategorie),’medicijnen, farmaceutische produkten, kranten, boeken, tijdschriften en personenvervoer. In lerland en het Verenigd
Koninkrijk zijn deze goederen en diensten, alsook
kinderkleding en schoeisel, zelfs aan een nultarief onderworpen. Met andere woorden, de voorbelasting
wordt volledig in de laatste schakel, de detailhandel,
teruggegeven: een omslachtig gedoe dat per saldo
geen cent oplevert (maar wel nalevings- en inningskosten met zich brengt). Vroeger hieven een groot
aantal lidstaten ook een of meer verhoogde tarieven
op zogenaamde weelde-artikelen, maar in 1992 werd
overeengekomen die tarieven af te schaffen2.
In Europees verband zou uniformering van de
BTW-tarieven in Nederland een vrij unieke maatregel
zijn, omdat de Europese Unie (EU) voorstander is
van een duaal tarief. Toch zijn er steekhoudende argumenten die voor uniformering pleiten. Ten eerste,
het verlaagde tarief verlicht niet de druk voor minder
draagkrachtigen, zoals oorspronkelijk werd beoogd.
Ten tweede, uniformering zou de concurrentieverhoudingen minder verstoren. Ten derde, een uniform
tarief zou een vermindering van de niet geringe nale-
vings- en inningskosten van de BTW betekenen.
Deze argumenten passeren hieronder de revue.
Het gewogen gemiddelde BTW-tarief bedraagt
thans zo’n 14%; dat wil zeggen, de BTW brengt ongeveer/ 3 mrd per tariefpunt op3. Uniformering van de
tarieven op het niveau van 17,5% zou de opbrengst
met zo’n/ 10 mrd verhogen . Dat is een aanzienlijk
bedrag, dat ingezet zou kunnen worden om de lasten
op arbeid te verlagen ter stimulering van de werkgelegenheid, met als bijkomend voordeel een verbetering van de concurrentiepositie.
Drukverdeling
De BTW-druk voor verschillende inkomensgroepen
kan worden bepaald aan de hand van huishoudbudgetten die, samengesteld op basis van representatieve enquetes, inzicht geven in de inkomens en
bestedingspatronen van verschillende gezinnen. De
bestedingen aan diverse goederen en diensten, waarover wordt gerapporteerd, worden eenvoudig met
6/106 dan wel 17,5/117,5 vermenigvuldigd om de
BTW te kunnen afsplitsen. Na optelling en relatering
aan het bruto (jaar)inkomen (of de consumptieve be-
* De auteur is hoogleraar fiscale economic aan de Erasmus
Universiteit Rotterdam.
1. Zie Kamerstukken II 1967/68, 9324, Memorie van Antwoord, biz. 12.
2. De verhoogde tarieven werden geheven op goederen,
zoals personenauto’s, audio-visuele hulpmiddelen, juwelen,
bont, reukartikelen en cosmetica. De verhoogde tarieven
kwamen hoofdzakelijk in Zuid Europese landen voor.
3. De BTW-grondslag bestaat voor ongeveer 30% uit aan
het verlaagde tarief en voor ongeveer 70% uit aan het normale tarief onderworpen goederen en diensten. Blijkens de
Miljoenennota 1996, tabel 3.1, bedroeg de BTW-opbrengst
in 1995/43 mrd.
4. Omdat de tariefsverhoging hoofdzakelijk prijsinelastische
goederen zou betreffen is aannemelijk dat de vraag niet
noemenswaardig zal teruglopen.
stedingen) blijkt dan welk percentage van het inkomen (of de consumptie) aan BTW wordt betaald5.
Een vergelijking tussen de percentages van verschillende inkomens- of huishoudingsklassen geeft vervolgens het verloop van de drukverdeling weer. Daalt
het percentage BTW bij stijging van het inkomen,
dan is de drukverdeling regressief; blijft het percentage gelijk dan is de drukverdeling proportioned; en
bij stijging van het percentage kan van een progressieve drukverdeling worden gesproken .
In de jaren zeventig en tachtig zijn internationaal
een groot aantal studies over de drukverdeling van
de BTW gepubliceerd die gebruik maakten van deze
techniek . De meeste studies kwamen tot de conclusie dat de BTW-druk in de meeste landen licht regressief verdeeld is indien zij gerelateerd wordt aan het
jaarlijkse inkomen en nagenoeg proportioned als zij
wordt afgezet tegen de consumptieve bestedingen.
Vier studies rond 1985 bevestigen dit beeld, maar tonen tevens aan dat de druk nauwelijks verandert als
levensmiddelen met een nultarief worden belast (zoals in het Verenigd Koninkrijk), met een verlaagd tarief worden getroffen (zoals in Nederland) of, zoals
alle andere goederen en diensten, aan het normale tarief worden onderworpen (zoals in Denemarken en
Noorwegen). De reden is dat de consumptiepatronen
van verschillende inkomensgroepen in de loop der jaren zijn geconvergeerd. Weliswaar kopen hogere inkomensgroepen in het algemeen duurdere varieteiten van eenzelfde produkt, maar de BTW moet
Tabel 1. BTW-tarleven in de Europese Vnie, %, 1995
Lidstaat
Normaal
Veriaagd
Tabel 2. Drukverdeling BTW, %, 1992
10%-groepen
van huish.
Bruto
inkomen
le (laagste)
2e
3e
4e
5e
6e
19.500
28.800
8,6
7,0
36.400
44.400
54.300
64.000
75.000
88.900
103.100
158.300
6,7
6,5
5,9
5,9
42.200
48.400
56.500
66.300
4,9
67.300
6,0
7e
8e
9e
lOe
Totaal
BTWdruk
7,3
6,7
6,3
Besteedbaar BTWinkomen
druk
Bestedingen
BTWdruk
18.785
22.089
27.474
8,9
32.643
96.900
11,6
9,8
9,4
10,5
10,1
10,9
10,0
9,3
9,2
7,9
37.139
40.894
47.346
51.598
57.704
75.543
9,9
9,8
9,9
10,3
10,2
10,5
10,3
43.800
9,2
41.010
9,9
14.500
20.600
25.900
30.900
36.100
daarvoor hetzelfde tarief in rekening brengen als
voor goedkopere varieteiten, omdat zij niet naar de
prijs van een produkt gedifferentieerd kan worden8.
Een recente studie van De Kam en Wetzels, gebaseerd op een CBS-budgetonderzoek van 1992, bevestigt dit beeld9. Zoals label 2 aangeeft, bedroeg de
BTW in dat jaar 6% van het geaggregeerde bruto inkomen van de bijna 6,3 miljoen huishoudens die Nederland toen telde. Laten we de huishoudens in de
eerste 10%-groep en de laatste 10%-groep weg , dan
schommelde de gemiddelde BTW-druk tussen de 7%
bij een bruto inkomen van/ 28.800 en 5,9% bij een
bruto inkomen van/ 103.100. Dit licht regressieve
6; 12″
_b
Duitsland
15
7
Finland
22
20,6
6; 12C
drukbeeld wordt nagenoeg proportioned als de betaalde BTW wordt gerelateerd aan het besteedbaar inkomen. Relatering aan de bestedingen, ten slotte,
toont een licht progressief verloop van het drukbeeld
2,1; 5,5
van 9,2% tot 10,5%. Ten dele kan dit worden toege-
4; 8
lerland
18
21
schreven aan het feit dat het aandeel van de vrijgestelde bestedingen in de totale bestedingen bij de lagere 10%-groepen enkele punten hoger ligt dan bij
Italic
Luxemburg
Nederland
19
15
17,5
4; 9; 13e
3; 6; 12
6
Oostenrijk
Portugal
20
10
5
Denemarken
Frankrijk
Griekenland
Spanje
Verenigd Koninkrijk
Zweden
0; 10; 12,5d
16
16
4; 7
17,5
0
25
12; 21
Bron: OESO, Consumption tax trends, Parijs, 1995, tabellen
5 en 7a.
a. Belgie heft ook een verlaagd tarief van 0% op kranten,
sommige wekelijks verschijnende tijdschriften en auto’s
voor gehandicapten. Goud aangewend als beleggingsobject
wordt belast met 1%. .
b. Denemarken belast kranten met 0%.
c. Finland belast kranten, bosbouw, schepen en vliegtuigen
metO%.
d. lerland onderwerpt de verkoop van vee aan 2,5% BTW.
e. Italic belast kranten, boeken, oud papier, oud ijzer en de
verhuur van accomodatie met 0%.
ESB 15-11-1995
8,8
Samengesteld op basis van staten 1-3 van C.A. de Kam en W. Wetzels, 1994,
op.cit (zie voetnoot 9).
20,5
25
Belgie
9,2
5. Relatering aan het inkomen is juist indien het de bedoeling is de BTW te vergelijken met de inkomstenbelasting. Is
het echter de bedoeling om te bezien of de structuur van
de BTW minder regressief kan worden gemaakt dan is consumptie de aangewezen noemer. Om tijdelijke jaarlijkse af-
wijkingen te redresseren wordt er ook wel voor gepleit om
de BTW aan het permanente inkomen of de ‘life-cycle’ consumptie te relateren.
6. Zie OESO, The impact of consumption taxes at different
income levels, Parijs, 1981.
7. Voor een overzicht zie OESO, Consumption taxes, Parijs,
1988, i.h.b. hfdst. 8.
8. Hogere inkomensgroepen besteden ook meer aan buiten-
landse vakanties en onderwijs, maar deze bestedingen zijn
of niet in eigen land belast of vrijgesteld van BTW.
9. C.A. de Kam en W. Wetzels, Drukverdeling van bestedingsbelastingen en milieuheffingen 1992, Sociaal Economische Maandstatistiek, november 1994, biz. 11-14.
10. De eerste 10%-groep bestaat voor een belangrijk deel
uit huishoudens die tijdelijk een laag inkomen genieten en
ontsparen. Voor de hoogste 10%-groep heeft de BTW-druk
nauwelijks betekenis.
Tabel 3- Voorbeelden van onevenwicbtige tariefindeling van de BTW
6%-tarief
17,5%-tarief
Algemeen
Voedingsmiddelen, water,
hogere als voor lagere inkomensgroepen – een
niet-alcoholhoudende dranken
Kleding, schoeisel, linnengoed,
meubelen, verwarming, verlichting
Ontspanning e.d.
Circussen, dierentuinen,
Sportevenementen, recreatieparken,
reizende kermisexploitanten;
speelhallen;
Kamperen, logics in
de horecasector;
Boeken, dag- en weekbladen,
tijdschriften;
braille drukwerken;
Wettelijk geregeld onderwijs,
vak-, beroeps- en schriftelijk
onderwijs (vrijgesteld);
Verhuur van pleziervaartuigen;
Grammofoonplaten en casettes
met gesproken tekst;
Huiswerkhulp, rij- en muziekonderricht, anti-slipcursussen,
sport-, ballet- en dansscholen;
Kunstfotografie
Beeldhouwwerken, schilderstukken,
tekeningen, etsen, gravures,
houtsneden
Gezondheidszorg e.a.
Geneesmiddelen van de apotheek;
Wettelijk geregelde paramedische
beroepen (vrijgesteld)
Invalidewagentjes en krukken,
gingsinstellingen (vrijgesteld);
(vrijgesteld)
Agrarische sector
Stro;
Meststoffen;
vreemde manier om de armen flscaal te helpen. Toepassing van het normale tarief van 17,5% op levensmiddelen zou een veelvoud opleveren van wat nodig
zou zijn om de (iets) grotere regressiviteit te matigen.
Kortom, de BTW is een ondoelmatig instrument
om de drukverdeling te beinvloeden. Als dat de bedoeling is dan zijn er betere fiscale kunstgrepen voor
handen. Zo is de inkomstenbelasting een veel gevoeliger instrument om rekening te houden met de economische positie en de persoonlijke omstandigheden
van het individu . En in de meeste gevallen is de
problematiek van de lagere inkomensgroepen veeleer een kwestie die de sociale uitkeringen regardeert
dan het belastingstelsel. Voor de BTW geldt nog sterker dan voor andere heffingen dat een belasting mensen wel armer maar niet rijker kan maken 15
Concurrentieverstoringen
Geneesmiddelen van de drogist;
Magnetiseurs, acupuncturisten,
huidverzorgers, chiropractoren,
yogaspecialisten
Bladomslagapparaten, letterplankjes
invalidenwagentjes, verrijdbare
kunstledematen, gehoorapparaten,
orthopedische schoeisel;
stoelen, invalidenauto’s;
Wasdiensten in verpleeg- en verzor- Wasserijen, wasserettes;
Rechtskundige bijstand in het personen- en familierecht en zaken
voor onvermogenden;
Vuilophaaldiensten van de overheid
uit eten, gooien meer voedsel weg, etc. Wat ook de
reden is, het verlaagde 6%-tarief betekent, in guldens, anderhalf maal zoveel belastingverlichting voor
Rechtskundige bijstand op het
gebied van huur-, arbeids-, straf-
en verzekeringsrecht
Vuilophaaldiensten van
particulieren
Boomschors, papierpulp,
houtvezels;
Potgrond, bladaarde, turfstrooisel
Met name indien de afstand tussen de tarieven groot
is, zal een duaal tarief concurrentieverstorende gevolgen hebben. De prijsverschillen die toegeschreven
kunnen worden aan het verschil in BTW-druk zullen
de gevraagde hoeveelheden beinvloeden en intersectorale bewegingen van produktiefactoren in gang zetten met daarmee gepaard gaande wijzigingen in beloningsvoeten. Voor zover de prijselasticiteit van de
vraag gering is, zal de verstoring niet zo groot zijn,
maar in sommige gevallen is dat niet zo, of zijn differentieel belaste goederen zo nauw verwant dat de
marktverhoudingen wel degelijk worden vervalst.
Tabel 3 geeft daarvan een aantal sprekende voorbeelden. Waarom de vraag naar levensmiddelen stimuleren ten koste van de vraag naar kleding, schoeisel of
verwarming? Waarom kamperen met 6% belasten,
maar zeilen met 17,5%? Waarom komt de krant er
met 6% af, maar moet voor een cassette met gespro-
bolsterturf
Agrarische loonbedrijven;
Gas en olie in de tuinbouw
Ontsmettingsbedrijven,
beroepsgoederenvervoer
Gas en olie
de hogere 10%-groepen . Dit zou niet veranderen
als de tarieven zouden worden geiiniformeerd.
In tegenstelling tot wat oorspronkelijk de bedoeling was matigt het duale tarief de drukverdeling van
de BTW, afgezet tegen het inkomen, derhalve niet of
nauwelijks. De BTW blijkt een ineffectief instrument
om verschillen in inkomens-voor-belasting te verkleinen en, in het verlengde daarvan, om de druk op lagere inkomens te verlichten. De reden ligt voor de
hand. In Nederland en andere EU-lidstaten besteden
lagere inkomensgroepen weliswaar relatief meer (i.e.
12%) van hun (netto) inkomen aan levensmiddelen
dan hogere inkomensgroepen, maar in absolute bedragen geven hogere groepen per gezinslid anderhalf maal zoveel uit aan levensmiddelen als lagere
groepen . Hogere inkomensgroepen kopen duurdere varieteiten van een voedingsmiddel, gaan vaker
11. De Kara en Wetzels, 1994, op.cit., biz. 14, voetnoot 5.
12. Zie Centraal Bureau voor de Statistiek, Budgetonderzoek 1992, tabel 12, waaruit blijkt dat de eerste 25%-groep
(van het netto-inkomen) jaarlijks/ 3.137 per gezinslid aan
levensmiddelen uitgeeft tegenover/ 4.552 per gezinslid
voor de hoogste 25%-groep.
13. Een Zweedse studie toonde aan dat de afschaffing van
het normale BTW-tarief voor levensmiddelen vooral ten
goede zou komen aan alleenstaanden met hogere inkomens. Zie Shall matmomsen slopas (Moet de BTW worden
afgeschaft voor voeding?), Stockholm, SOU, 1983.
14. Voor het Verenigd Koninkrijk is berekend dat afschaffing van het nultarief op levensmiddelen en enkele andere
produkten hoegenaamd niets zou veranderen aan de drukverdeling van het gehele belastingstelsel indien het basistarief van de inkomstenbelasting met 1%-punt zou worden
verlaagd en de belastingvrije som zou worden verhoogd.
Zie R. Hemming en J.A. Kay, The United Kingdom, in H.J.
Aaron (red.), The value-added tax: lessons from Europe,
Washington DC, Brookings Institution, 1981, biz. 75-89.
15. Ook heeft de toepassing van een verlaagd tarief soms
geen zin, omdat de prijs wordt gereguleerd of de prestatie
wordt gesubsidieerd (zoals bij stedelijk openbaar vervoer).
Zouden het tarief en de subsidie tegelijkertijd worden verhoogd, dan hoeft de passagier daar niets van te merken.
ken tekst 17,5% worden betaald? Is een bladomslagapparaat (17,5%) minder noodzakelijk dan een gehoorapparaat (6%)? Waarom verschillende vormen
van rechtskundige bijstand verschillend belasten?
Hoewel uniformering van de tarieven een
verbetering van de concurrentieverhoudingen zou
betekenen, houdt dit niet in dat de BTW daarmee
Tabel 4. Nalevings- en inningskosten van belangrijke heffingen, 199O
Heffmg
Premies, Ib, ib
opbrengst
/ mrd
%
volledig neutraal zou worden met betrekking tot het
BTW
economisch keuzegedrag van consumenten en producenten. De verstoringen op het gebied van de
vrijstellingen die bijna een derde van de potentiele
heffingsgrondslag omvatten, blijven namelijk bestaan. De niet-aftrekbare voorbelasting is een onvolkomen substituut voor de theoretisch verschuldigde
belasting. Ook zal zij onsystematisch in de prijzen
terecht komen en verondersteld mag worden dat de
druk op arbeidsintensieve diensten geringer is dan
op kapitaalintensieve prestaties.
Voorts worden vrijgestelde ondernemingen, zoals
ziekenhuizen, aangemoedigd hun was-, schoonmaaken administratieve activiteiten zelf te verrichten teneinde de betaling van voorbelasting te ontgaan. In de
praktijk is het tevens mogelijk dat financiele instellingen rente op belasting besparen door hun kapitaalintensieve activiteiten, zoals computerfaciliteiten,
waarop voorbelasting drukt, onder te brengen in
belastingplichtige dochterondernemingen. En ten slotte is het mogelijk dat grote ondernemingen een voordeel hebben, omdat zij de verrichting van sommige
vrijgestelde prestaties op het gebied van de gezondheidszorg of de financiele dienstverlening tot op zekere hoogte met hun hoofdactiviteiten kunnen integreren zodat toch aftrek van voorbelasting kan
worden genoten.
De vrijstellingen zijn echter in verregaande mate
geharmoniseerd in EU-verband en Nederland zou
hen niet unilateraal kunnen wijzigen. Voorts doet het
er niet zoveel toe hoe de meeste vrijstellingen voor
de BTW worden behandeld. De prijzen op het gebied van de gezondheidszorg, huisvesting, en sociale
dienstverlening, welke gezamenlijk meer dan 80%
van de vrijgestelde bestedingen uitmaken, worden namelijk in verregaande mate beheerst. De feitelijke belasting op intermediaire goederen en investeringen,
noch een belasting gebaseerd op de toegevoegde
waarde, zal daarom nauwkeurig in de prijzen worden weerspiegeld. Indien vergoedingen grotendeels
buiten de markt om worden vastgesteld, is de neerslag van de BTW onbepaald en komt het vraagstuk
van haar neutraliteit niet of nauwelijks aan de orde.
Accijnzen
Andere
130,0
17,0
38,0
9,7
15,3
Totaal
210,0
Vpb
61,9
8,1
18,1
4,6
100,0
kosten (% opbr.)
Naleving Inning Totaal
0,9
1,2
0,7
0,8
6,2
. 1,5
4,0
1,1
5,1
7,3
Samengesteld o.b.v. M. Alters, 1994, op.cit (voetnoot 16), label 7.1.
nistreerd worden. Zijn kleinhandelaren niet in staat
de verkopen per tarief te registreren, dan moet de
BTW op forfaitaire wijze worden bepaald. Meestal geschiedt dat op basis van de wel afzonderlijk geboekte inkopen. Afgezien van de extra kosten die dit met
zich brengt, is het natuurlijk hoogst merkwaardig dat
alle aan de kleinhandel voorafgaande schakels hun
produkten nauwkeurig tariferen, maar dat in de laatste schakel overgegaan wordt op een forfaitaire berekening van de BTW.
Allers heeft onderzoek gedaan naar de nalevingsen inningskosten van verschillende belastingen en
premies, waaronder de BTW. De resultaten van zijn
onderzoek zijn samengevat in label 4. Duidelijk is dat
de BTW van alle belastingen en premies verreweg de
hoogste nalevingskosten heeft, namelijk 5,5% van de
opbrengst tegenover 3,9% voor andere heffingen, zoals premies, loon-, inkomsten- en vennootschapsbelasting. Als percentage van de omzet zijn de nalevingskosten van kleine ondernemingen met een
omzet tot/ 500.000 veertig maal zo hoog als de nalevingskosten van ondernemingen met een omzet van
/ 10-50 mln . Studies voor andere landen bevestigen
dit resultaat. Bovendien tonen zij aan dat het middenen kleinbedrijf ook in absolute zin het leeuwedeel
van de nalevingskosten moet ophoesten . Hoewel
het drukbeeld van de BTW zelf nauwelijks regressief
is te noemen, zijn de nalevingskosten wel sterk regressief verdeeld, omdat kleine ondernemers meestal
kleine inkomens hebben.
Hieruit blijkt dat de hoogte van de nalevingskosten niet alleen aan het duale tarief moet worden toegeschreven. Zij heeft in belangrijke mate ook te maken met de kleine-ondernemersvrijstelling in
Nederland, die slechts/ 2.174 bedraagt. Dit komt
overeen met een jaaromzet van/ 15.500, berekend
Nalevings- en inningskosten
naar het gewogen gemiddelde tarief van 14% (zonder
Het duale tarief impliceert een belangrijke verzwaring van de nalevings- en inningskosten van de BTW.
Het verlaagde tarief is van toepassing op niet minder
dan 25 categorieen goederen en 9 soorten diensten,
geldt een aflopende vermindering van BTW. Van
deze kleine ‘vrijgestelde’ bedrijven moet de omzet
echter worden berekend en aangegeven om teruggaaf van BTW te kunnen krijgen. Een significante ver-
met diverse onderverdelingen. Met name het middenen kleinbedrijf dat een groot assortment verschillend
belaste produkten verhandeld en ook de BTW-gevolgen van statiegeld, waardebonnen, zegels, e.d. moet
verwerken, zal het duale tarief als onereus ervaren.
De in- en verkoop van de verschillend getarifeerde
produkten moet afzonderlijk gefactureerd en geadmi-
16. Op basis van tabellen 5.18 en 5.19 in M. Allers, Administrative and compliance costs of taxation and public transfers in the Netherlands, Groningen, Wolters-Noordhoff, 1994.
17. S. Cnossen, Administrative and compliance costs of the
VAT: A review of the evidence, Tax Notes International, 26
juni 1994, biz. 1649-1668.
rekening te houden met voorbelasting). Tot/ 4.150
ESB 15-11-1995
4,8
5,1
3,9
3,9
5,5
0,7
hoging van de kleine-ondernemersvrijstelling (zonder teruggaaf, tenzij voor de BTW wordt geopteerd)
zou wel eens de belangrijkste bijdrage kunnen vormen aan een verlichting van de nalevings- en inningskosten van de BTW.
Verruiming van de kleine-ondernemersvrijstelling
zou het ook mogelijk maken de landbouwregeling
op te heffen. Onder de landbouwregeling zijn landbouwers niet BTW-plichtig, maar wordt de gemiddelde voordruk op hun met BTW-belaste inkopen gecompenseerd door een forfaitaire vooraftrek van
5.6% te verstrekken aan BTW-plichtige afnemers van
landbouwprodukten. Deze regeling is onevenwichtig, omdat zij een subsidie betekent voor bedrijven
waarvan de gemiddelde voordruk lager is en een extra belasting voor bedrijven die met een hogere voordruk worden geconfronteerd18. Integratie van de
landbouwsector in de BTW, zoals in Scandinavia en
het Verenigd Koninkrijk, is het betere alternatief.
Een nadeel van een eventuele uniformering van
de BTW is dat zij de belasting wel eens fraudegevoeliger zou kunnen maken, met name wat betreft direct
aan de consument bewezen diensten (timmer- en
schilderwerk, tuinonderhoud, kappers, etc.). Maar dit
effect zal waarschijnlijk niet veel groter zijn dan thans
het geval is, omdat ontduiking van de BTW meestal
zal samengaan met ontduiking van de financieel
belangrijker inkomstenbelasting. Het effect zou kleiner zijn, indien de kleine-ondernemersvrijstelling
zodanig zou worden verhoogd dat de meeste klusjesmensen niet meer BTW-plichtig zouden zijn. De
opbrengstderving van een verruiming van de kleineondernemersregeling zou gering zijn, indien vrijgestelde kleine-ondernemers wel BTW over hun inkopen zouden moeten betalen.
Evaluatie
Van de drie argumenten ten gunste van een uniform
BTW-tarief (de drukverdeling verandert nauwelijks,
er is minder verstoring van de concurrentie, en de nalevingskosten zijn geringer), legt het argument van
de concurrentieverstoring waarschijnlijk het minste
gewicht in de schaal. Het ligt niet voor de hand —
vraagelasticiteiten wijzen ook in die richting – dat
een significante verschuiving in de bestedingspatronen zal optreden ten nadele van levensmiddelen en
andere laag-getarifeerde goederen en diensten.
Een veel krachtiger argument ten gunste van een
uniform tarief is het feit dat het verlaagde tarief hoegenaamd geen matigende invloed heeft op de drukverdeling ten gunste van de minder draagkrachtigen.
In feite ontvalt hiermee de dragende gedachte aan
het duale tarief. Uniformering van de tarieven op het
niveau van het algemene tarief zou een meeropbrengst genereren die een veelvoud zou zijn van de
uitgaven die nodig zouden zijn om minder draagkrachtigen via de inkomstenbelasting of de sociale
uitkeringen te compenseren.
Een belangrijk argument ten gunste van een uniform tarief is de verlichting van de nalevingskosten
die dit mee zou brengen . Aparte facturering en administratie van aan verschillende BTW-tarieven on-
derworpen goederen en diensten zou dan niet meer
nodig zijn. Ook zou de BTW als percentage van de
kleinhandelsprijs altijd in overeenstemming met het
wettelijke tarief zijn. De forfaitaire regelingen voor de
kleinhandel zouden kunnen worden afgeschaft. Het
gunstige effect op de nalevingskosten voor het midden- en kleinbedrijf zou kunnen worden versterkt
door de vrijstelling voor kleine ondernemers aanzienlijk te verruimen. De landbouwregeling zou dan kunnen verdwijnen.
Een uniform BTW-tarief zou een effectief instrument zijn om de collectieve-lastendruk te verschuiven van arbeidsinkomen naar consumptie. Uniformering op 17,5% zou/ 10 mrd opleveren waarmee de
lasten op arbeid zouden kunnen worden verlaagd.
Verdere verhoging tot 20% (een tarief dat in Nederland ook van 1 oktober 1986 tot 31 december 1988
heeft gegolden) zou in totaal zo’n/ 18 miljard voor
lastenverlichting beschikbaar maken. De lastenverlichting zal niet ten voile aan actieven ten goede komen, omdat ook zij de BTW ten dele dragen. Het
deel van de hogere BTW echter dat door inactieven
wordt gedragen kan wel naar de actieven worden
doorgesluisd. Grosso modo is dat nog altijd de helft.
Verder zal de concurrentiepositie verbeteren, omdat
loonbelasting en premies wel op de uitvoer drukken,
maar de BTW niet omdat zij bij de grens wordt teruggegeven20.
Ten slotte, uniformering van BTW-tarieven en terugsluizing van de meeropbrengst is een gerichtere
maatregel ter stimulering van de werkgelegenheid
dan het overbrengen van een aantal arbeidsintensieve diensten (schilderwerk, reparaties, tuinonderhoud) naar het verlaagde tarief, waarvoor in de politick nogal eens wordt gepleit21. De vermindering van
11,5% van de bruto prijs van arbeidsintensieve diensten is slechts een fractie van het verschil tussen
zwart en wit uurloon. De totale vraag naar arbeid
wordt niet groter voor zover sprake is van omzetting
van zwart in wit werk. Ook zal het verlaagde tarief
complementaire, aan het normale tarief onderworpen goederen, meetrekken. De benoeming van de
preferentieel belaste arbeidsintensieve diensten zal tevens talrijke sterk casui’stisch getinte geschillen oproepen, die de controle en de naleving zullen bemoeilijken.
S. Cnossen
18. Landbouwers kunnen voor de BTW opteren en zodoende hun vooraftrek verrekenen. Zij zullen dit echter alleen
doen indien zij blijvend een hogere voordruk dan 5,6% van
hun omzet verwachten.
19. Vanaf 1989 zijn de nalevingskosten reeds verlicht door
een groot aantal ‘luxe’ voedingsmiddelen over te brengen
naar het verlaagde tarief.
20. In de jaren zestig voerde Frankrijk een soortgelijke exercitie uit door de BTW te verhogen en de sociale premies te
verlagen. Zie S. Cnossen, Interjurisdictional coordination of
value-added taxes, hoofdstuk 4 in M. Gillis, C.S. Shoup en
G.P. Sicat, Value added taxation in developing countries,
Wereldbank, Washington DC, 1990, biz. 47.
21. Belangrijke arbeidsintensieve diensten, zoals de horeca,
vallen reeds onder het verlaagde tarief. De bouwnijverheid
is ook kandidaat voor tariefsverlaging, maar de afbakeningsproblemen en de opbrengstderving zouden aanzienlijk zijn.