Twee weken geleden verschenen er verontrustende berichten in de media. De Belastingdienst zou jaarlijks miljarden aan belastinginkomsten van bedrijven mislopen door een nieuwe manier van toezicht. Dit nieuwe toezicht, horizontaal toezicht genaamd, is gebaseerd op wederzijds vertrouwen tussen de Belastingdienst en de belastingplichtige. In plaats van de controle van de belastingaangifte achteraf, richt horizontaal toezicht zich op de controle van de fiscale processen voorafgaand aan de uiteindelijke aangifte. Horizontaal toezicht heeft de potentie om de administratieve lastendruk van bedrijven fors te verminderen. Bovendien betekent het niet alleen een verschuiving maar ook een vermindering van toezichtsactiviteiten door de Belastingdienst, en dus een besparing voor de overheid.
Maar de nieuwe werkwijze, sinds 2005 gaandeweg geïntroduceerd bij voornamelijk grote bedrijven, is niet bij iedereen in de smaak gevallen. Veel belastingambtenaren menen, zo ontdekte de Volkskrant, dat belastingheffing niet op vertrouwen gebaseerd kan zijn. Volgens hen loopt de schatkist door het horizontale toezicht jaarlijks vele miljarden mis.
De staatssecretaris verwees in zijn reactie op deze berichten naar het op handen zijnde onderzoeksrapport van de commissie Stevens. Daaruit zou blijken of horizontaal toezicht effectief en efficiënt is.
Inmiddels is het rapport van de fiscaal econoom verschenen, en de conclusies zijn teleurstellend. Na anderhalf jaar onderzoek concludeert de commissie dat het “op basis van de verstrekte informatie geen antwoord [kan] geven op de vraag of het gevoerde beleid effectief en efficiënt is” (p. 83). De commissie heeft geen idee wat het effect van horizontaal toezicht op de belastingopbrengst is. Noch kan zij iets zeggen over de effecten op het aangiftegedrag, het betaalgedrag, het gebruik van belastingbesparende constructies, et cetera. Ook kan de commissie niet zeggen of er capaciteit is vrijgevallen bij de Belastingdienst door de nieuwe werkwijze.
Dit gebrek aan onderzoeksresultaten is enerzijds te wijten aan een gebrekkige bestuurlijke informatievoorziening. Het lukt de Belastingdienst simpelweg niet om de benodigde data boven water te krijgen. Dit maakt het niet alleen onmogelijk voor de commissie om haar onderzoek fatsoenlijk uit te voeren. De commissie concludeert terecht dat het hierdoor “onduidelijk [is] op basis waarvan de Belastingdienst sturing aan de organisatie en zijn medewerkers geeft.” (p. 122)
Anderzijds valt het de Belastingdienst te verwijten dat het horizontaal toezicht heeft geïntroduceerd zonder goed na te denken over de vraag hoe een paar jaar later op een gedegen wijze geëvalueerd kan worden. Goed meten is daarvoor een noodzakelijke voorwaarde. Maar je kunt pas echt iets leren als je gaat experimenteren.
De mogelijkheden daartoe lagen bij horizontaal toezicht voor het oprapen. Want het was en is simpelweg onmogelijk om horizontaal toezicht in één keer overal te introduceren, daarvoor ontbreekt de capaciteit. Hierdoor ontstaat bijna als vanzelf een controlegroep van bedrijven waar – door het gebrek aan capaciteit – het horizontale toezicht nog niet is geïntroduceerd naast een vergelijkbare groep bedrijven die al wel met het nieuwe toezicht te maken hebben. Door deze twee groepen te vergelijken, kan een betrouwbare inschatting gemaakt worden van de effecten van (het aanbieden van) horizontaal toezicht (zie voor voorbeelden in een andere beleidscontext dit artikel). Uiteraard is wel enige aansturing en coördinatie vereist om te zorgen voor vergelijkbare groepen. Daaraan heeft het nu, naast een gebrekkige informatievoorziening, ontbroken.
Helaas moeten we het nu dus doen zonder een betrouwbare effectmeting en kan niet anders dan opnieuw op basis van intuïtie besloten worden of horizontaal toezicht gecontinueerd of zelfs geïntensiveerd moet worden. Het ziet er naar uit dat een verdere uitrol van horizontaal toezicht gaat plaatsvinden. Het is te hopen dat de Belastingdienst hierbij het advies van de commissie Stevens om effectmeting verder te ontwikkelen de hoogste prioriteit geeft. Anders staat de volgende onderzoekscommissie opnieuw met lege handen.
Auteur
Categorieën