Krapte op de arbeidsmarkt: beleidsinitiatieven gewenst
Aute ur(s ):
Bijsterbosch, M.G. (auteur)
Nahuis, N.J. (auteur)
Afdeling Monetair en economisch beleid, De Nederlandsche Bank. De auteurs danken het CBS voor het b eschikb aar stellen van data uit de
Enquête b eroepsb evolking (EBB).
Ve rs che ne n in:
ESB, 85e jaargang, nr. 4281, pagina 920, 17 november 2000 (datum)
Rubrie k :
Tre fw oord(e n):
De omvang van het effectief inzetbare arbeidspotentieel is aanmerkelijk kleiner dan vaak wordt gedacht. Vooral demografische
factoren beperken het nieuwe arbeidsaanbod. Niettemin bestaan nog diverse beleidsopties om de belemmeringen bij toetreding tot de
arbeidsmarkt te reduceren. Hierbij kan worden gedacht aan fiscale faciliteiten, kinderopvang en onderwijsvoorzieningen.
De aanhoudende conjuncturele opgang in Nederland heeft de arbeidsmarkt aanmerkelijk verkrapt. Door het huidige lage
werkloosheidsniveau zal de groei van het arbeidsaanbod een groter deel van de werkgelegenheidsgroei moeten leveren. Een
tekortschietend arbeidsaanbod kan in een krappe arbeidsmarkt een relatief sterke loonreactie tot gevolg hebben. Zo laten simulaties
met het macro-economische model MORKMON van De Nederlandsche Bank zien dat in de huidige krappe arbeidsmarkt een 0,3
procentpunt lagere groei van het arbeidsaanbod dit en volgend jaar kan leiden tot een extra stijging van de lonen met één procentpunt
1.
Aangezien in de komende jaren de demografische ontwikkeling een verkrappende invloed zal hebben op de arbeidsmarkt, zullen andere
bronnen van potentieel arbeidsaanbod moeten worden aangeboord 2. Dit artikel gaat in op de omvang en samenstelling van het nog
beschikbare arbeidspotentieel en op de belemmeringen bij de activering hiervan. We concluderen dat er nog verschillende beleidsopties
beschikbaar zijn om de krapte op de arbeidsmarkt te bestrijden.
Wie zit in welke arbeidsmarktstatistiek?
De wirwar aan arbeidsmarktstatistieken versluiert het zicht op de omvang van het onbenutte arbeidspotentieel. Eén van de redenen
hiervoor is dat in Nederland gebruik wordt gemaakt van uiteenlopende werkloosheidsdefinities. Belangrijker is echter dat het aantal
personen dat werk zoekt, dan wel het aantal dat inzetbaar is, het aantal officiële werklozen sterk overtreft. Het onbenutte
arbeidspotentieel moet dus ook worden gezocht in andere categorieën van inactieven. figuur 1 toont schematisch de opbouw van de
groepen zoals die in de EBB worden onderscheiden, waarbij de omvang van elke groep is weergegeven in duizenden personen.
Figuur 1. Relatie indicatoren onbenut arbeidsaanbod, in duizenden personen, 1999
Onderverdeling
De beroepsgeschikte bevolking, gedefinieerd als iedereen tussen 15 en 65 jaar, omvat ruim 10,6 miljoen personen. Terwijl het grootste
deel van de beroepsgeschikte bevolking als werkend staat geregistreerd, zijn circa 3,8 miljoen personen in de relevante leeftijdscategorie
economisch niet actief. Hiervan geven ruim drie miljoen personen aan niet te kunnen of te willen werken. Deze groep omvat bijvoorbeeld
ontvangers van een WAO-uitkering en scholieren. Hoewel wellicht ook de WAO een verborgen werkloosheidscomponent bevat, zullen
de betrokken personen vermoedelijk niet op korte termijn beschikbaar zijn. In dit artikel richten wij ons niet op de WAO-problematiek
maar op de 805.000 personen, die minstens twaalf uur per week willen werken. Wij definiëren deze groep als het onbenutte
arbeidspotentieel. Uit figuur 1 blijkt dat de werkloze beroepsbevolking, die bestaat uit alle niet-werkenden tussen de 15 en 65 jaar die de
laatste vier weken actief naar werk hebben gezocht en die op korte termijn beschikbaar zijn, hiervan slechts grofweg een derde deel
uitmaakt. Op basis van een eerste indruk van de cijfers lijkt de arbeidsmarkt dus aanzienlijk minder krap dan het werkloosheidsniveau
suggereert. Deze indruk is echter te optimistisch. Zo blijkt het additionele arbeidsaanbod, hier gedefinieerd als het verschil tussen het
onbenutte arbeidspotentieel en de werkloze beroepsbevolking (513.000 personen), niet altijd op korte termijn inzetbaar te zijn. Hieronder
gaan wij in detail in op de vraag waarom het effectief inzetbare arbeidspotentieel aanmerkelijk kleiner is dan het onbenutte
arbeidspotentieel suggereert.
Kansarm of kansrijk?
Het onbenutte arbeidspotentieel bestaat uit individuen met een uiteenlopende kans op de arbeidsmarkt. Het kansrijke deel kan worden
beschouwd als een indicatie van het inzetbare arbeidspotentieel dat met de juiste economische prikkels kan worden gemobiliseerd. Wij
maken een benadering van de omvang van deze groep aan de hand van twee criteria: leeftijd en werkervaring. Ook de gevolgde opleiding
speelt een belangrijke rol bij de arbeidsmarktkansen van individuen. Dit element komt later in dit artikel aan de orde. Een onderscheid
tussen kansarm en kansrijk lijkt op het eerste oog merkwaardig. Immers, waarom zoeken (werkloze) kansarmen (actief) naar werk als hun
pogingen reeds van te voren vruchteloos zijn? Bedacht dient echter te worden dat vele werklozen een sollicitatieplicht kennen om in
aanmerking te komen voor een uitkering. Zonder deze verplichting zou wellicht het zoekgedrag van een deel van de huidige werklozen
aanzienlijk lager liggen.
Met uitzondering van schoolverlaters, die alle worden geacht tot de kansrijken te behoren, veronderstellen wij dat werkervaring
essentieel is voor het vinden van een baan. Dit wordt bevestigd door het feit dat het aantal werkzoekenden zonder werkervaring redelijk
stabiel is. Het belang van leeftijd blijkt uit de sterk met de leeftijd afnemende werkhervattingskansen van ontvangers van een WWuitkering. Zo hebben 55-plussers een werkhervattingskans van slechts zes procent, tegen 26 procent voor 45-54 jarigen en meer dan
veertig procent voor WW-ontvangers jonger dan 45 jaar3. In dit artikel stellen wij de kritische leeftijdsgrens op 55 jaar, zodat de definitie
voor de kansrijke groep als volgt luidt: schoolverlaters en personen van 54 jaar en jonger die ooit meer dan twaalf uur per week hebben
gewerkt.
Vier groepen
Uitgaande van dit globale onderscheid tussen kansarm en kansrijk is het onbenutte arbeidspotentieel opgedeeld in vier groepen. Dit zijn
de kansarme en kansrijke werkloze beroepsbevolking en het kansarme en kansrijke additionele arbeidsaanbod. figuur 2 toont de
ontwikkeling van deze vier groepen in de periode 1992-1999. In het afgelopen jaar omvatte de groep kansrijken in totaal 544.000 personen,
terwijl het aantal kansarmen uitkwam op 261.000. Nadat het aantal kansarmen tot en met 1997 opvallend constant was, valt de laatste
jaren voor het eerst ook in deze groep een daling waar te nemen. Waarschijnlijk gaat het hierbij niet zozeer om een toegenomen uitstroom
naar werk, maar eerder om een afgenomen instroom van 55-plussers in deze groep. Door de krappe arbeidsmarkt is de arbeidsdeelname
van ouderen de laatste twee jaren licht aan het stijgen.
Figuur 2. Opbouw van het onbenutte arbeidspotentieel, 1992-1999
Profiel kansrijke onbenutte arbeidsaanbod
In hoeverre de 544.000 personen in het hierboven aangeduide kansrijke deel van het onbenutte arbeidsaanbod ook daadwerkelijk
inzetbaar zijn, hangt af van de specifieke kenmerken en wensen van deze groep. tabel 1 geeft inzicht in het profiel van beide kansrijke
groepen op basis van geslacht, burgerlijke staat, positie in het huishouden en gewenste arbeidsduur. Hieruit blijkt dat de kenmerken van
het kansrijke additionele arbeidsaanbod verschillen van die van de kansrijke werkloze beroepsbevolking. De eerstgenoemde groep
bestaat voor driekwart uit vrouwen, voor ruim zestig procent uit gehuwden en het merendeel heeft kinderen. De kansrijke werkloze
beroepsbevolking daarentegen, bestaat voor een relatief groter deel uit mannen, ongehuwden en alleenstaanden dan wel personen
zonder kinderen. Het grotere aandeel vrouwen, gehuwden en personen met kinderen, groepen die elkaar deels zullen overlappen, in het
additionele arbeidsaanbod doet vermoeden dat het minder intensieve zoekgedrag van deze groep is toe te schrijven aan diverse
obstakels bij het combineren van betaald werk met zorgtaken (zie figuur 1). De uiteenlopende karakteristieken van beide groepen uiten
zich ook in de gewenste wekelijkse arbeidsduur. In tegenstelling tot de kansrijke werkloze beroepsbevolking wil het merendeel van het
kansrijke additionele arbeidsaanbod in deeltijd werken. Slechts een kwart van deze laatste groep is beschikbaar voor een voltijdbaan. De
geuite voorkeur voor een deeltijdbaan kan echter ook deels een gedwongen karakter hebben door bijvoorbeeld het gebrek aan faciliteiten
voor kinderopvang.
Tabel 1. Profiel van het kansrijke onbenutte arbeidsaanbod, 1999
totaal
totaal in duizenden
in voltijdsequivalenten (vte’s)
in procenten van het totaal
geslacht
man
vrouw
burgerlijke staat
ongehuwd
gehuwd
verweduwd/gescheiden
leefvorm
eenpersoonshuishouden
lid van een kinderloos paar
lid van ouderpaar
alleenstaande ouder
overige leden
gewenste arbeidsduur
12-19 uur per week
20-34 uur per week
> 35 uur per week
onbekend
kansrijken in:
werkloze
beroepsbevolking
544
410
208
168
30
70
38
28
36
17
24
62
15
19
19
44
7
11
24
42
32
1
25
75
51
13
17
50
9
7
336
242
62
58
14
additionele
arbeidsaanbod
15
16
54
10
5
17
37
45
1
29
46
24
1
Bron: eigen berekeningen op basis van CBS-cijfers.
Vrouwen
Uitgaande van de gewenste arbeidsduur van de relevante groepen blijkt het effectief inzetbare arbeidspotentieel dus aanmerkelijk
geringer te zijn dan de eerder geïdentificeerde 544.000 personen. Wanneer we rekening houden met de deeltijdfactor, afgeleid uit de
gewenste arbeidsduur, komt in voltijdseenheden (vte’s) uitgedrukt het kansrijke arbeidsaanbod uit op 410.000 personen. Het kansrijke
additionele arbeidsaanbod neemt in voltijdseenheden het sterkst af vanwege de grotere voorkeur voor deeltijd. Aangezien deze groep
voornamelijk uit (gehuwde) vrouwen bestaat, is dit vooral van betekenis voor de toekomstige ontwikkeling van de arbeidsparticipatie
van vrouwen. De afgelopen jaren heeft de toegenomen arbeidsparticipatie van vrouwen een sterke bijdrage geleverd aan de
arbeidsaanbodgroei. In het licht van de gesignaleerde belemmeringen zou het stijgingstempo van de vrouwenparticipatie in de toekomst
wel eens lager kunnen liggen. De uitdaging voor het beleid ligt voornamelijk in het wegnemen van toetredingsbelemmeringen die de
hiervoor geschetste groepen ondervinden.
Beleidsinspanningen
Het mobiliseren van het hierboven beschreven arbeidspotentieel vereist een vermindering van de toetredingsbelemmeringen tot de
arbeidsmarkt. Hierbij valt te denken aan maatregelen gericht op het combineren van werk en zorg zoals de mogelijkheid tot flexibele
werktijden, ouderschapsverlof, ‘job-sharing’ en kinderopvang [4]>850920_n4. Vooral subsidies gericht op uitbreiding van kinderopvang
zijn een effectief middel [5]>850920_n5. Uit de Miljoenennota 2001 blijkt dat het kabinet streeft naar een verdere uitbreiding van de
kinderopvangcapaciteit met 70.000 tot 160.000 plaatsen in de komende twee jaren. Niettemin kan Nederland zich in internationaal
perspectief nog geen koploper noemen, want die rol is vooralsnog weggelegd voor de Scandinavische landen.
Ook fiscale prikkels kunnen leiden tot het verlagen van toetredingsdrempels. Het nieuwe belastingstelsel in 2001 levert een positieve
bijdrage via de verlaging van de marginale belastingtarieven en de introductie van een arbeids- en een heffingskorting. Volgens een
doorrekening van het CPB heeft het belastingplan op het arbeidsaanbod op de lange termijn een opwaarts effect van cumulatief 0,7
procentpunt [6]>850920_n6. Uitgaande van een lange termijn van tien jaar, zou dit slechts een druppel op de gloeiende plaat zijn in
verhouding tot de jaarlijkse werkgelegenheidsgroei van 1,5 procent. Hoewel de heffingskorting de negatieve inkomensgevolgen van de
overdraagbaarheid van de belastingvrije voet op het huishoudinkomen wegneemt, die optreedt als het inkomen van de partner stijgt tot
boven de belastingvrije voet, zou de groei van het arbeidsaanbod hoger zijn uitgevallen indien ook de overdraagbaarheid van de
heffingskorting was afgeschaft. Dit zou leiden tot een additionele stijging van het arbeidsaanbod met circa 0,7 procentpunt ten opzichte
van het huidige belastingplan [7]>850920_n7. Afschaffing van de overdraagbaarheid van de heffingskorting heeft echter negatieve
koopkrachtconsequenties voor voormalige overhevelaars, waardoor deze maatregel politiek gevoelig ligt.
Ouderen
Een andere belangrijke bron van arbeidsaanbod, die buiten het bestek van dit artikel valt, is een verhoging van de in internationaal
perspectief lage arbeidsdeelname van ouderen. Een belangrijk aandachtspunt is het beperken van de uitstroom van ouderen uit het
arbeidsproces, die voornamelijk loopt via grotendeels collectief gefinancierde regelingen (VUT, maar ook de WAO en de WW). Door
deze regelingen ondervinden vervroegde uittreders slechts een geringe inkomensachteruitgang, terwijl het ook werkgevers een
mogelijkheid biedt om zonder veel extra kosten oudere werknemers te laten afvloeien. Een meer evenwichtige balans van financiële
prikkels, met meer aandacht voor leeftijdsbewust personeelsbeleid, kan hier een bijdrage leveren aan een hogere participatiegraad van
ouderen en daarmee aan de groei van het arbeidsaanbod.
De mismatch naar opleiding
Bovenstaande analyse heeft betrekking op de arbeidsmarkt als geheel, waarbij geen onderscheid is gemaakt naar segmenten.
Spanningen op de arbeidsmarkt uiten zich echter vooral ook op bepaalde deelmarkten, zoals de it-sector. Deze gebrekkige aansluiting
tussen de samenstelling van vraag en aanbod, de mismatch, meten we voor elk arbeidsmarktsegment af aan respectievelijk het aantal
openstaande vacatures en de eerder genoemde kansrijke groepen inactieven [8]>850920_n8. figuur 3 toont de verhouding tussen
werklozen en vacatures in afwijking van het Nederlandse gemiddelde, waarbij een arbeidsmarktsegment als relatief ruim (krap) is
bestempeld wanneer deze verhouding boven (onder) nul ligt.
Figuur 3. Relatieve krapte op de arbeidsmarkt, naar opleiding, 1999
De structuur van het arbeidsaanbod blijkt niet goed aan te sluiten op de structuur van de arbeidsvraag. Personeelstekorten doen zich
vooral voor in de segmenten waarvoor een technische of economische beroepsopleiding is vereist. Hier staat tegenover dat het
onbenutte arbeidspotentieel vooral bestaat uit personen met als hoogst genoten opleiding basisonderwijs, mavo/havo/vwo en
verzorgend (inclusief sociaal-cultureel) onderwijs. Deze discrepanties doen zich zowel voor bij het kansrijke deel van de werkloze
beroepsbevolking als bij het kansrijke additionele arbeidsaanbod. Al met al blijkt dat ook de discrepantie tussen de samenstelling van de
vraag en die van het (kansrijke) aanbod op de arbeidsmarkt een belemmering vormt voor de inzetbaarheid van het onbenutte
arbeidspotentieel.
Het voorgaande neemt niet weg dat feitelijke en dreigende discrepanties personen wellicht aanzetten tot her-, om- en bijscholing.
Hierdoor worden tekorten in segmenten opgevangen door een instroom van arbeidskrachten vanuit andere deelmarkten. De overheid
speelt hier een rol door het aanbieden en toegankelijk maken van bijvoorbeeld onderwijsvoorzieningen en omscholingscursussen. Wel
zou de overheid dit scholingsbeleid niet alleen moeten richten op de ‘officiële’ werklozen/uitkeringsontvangers, maar ook op het
additionele arbeidsaanbod. Voorts is het verontrustend dat veel jongeren de opleiding voortijdig verlaten, met name onder allochtonen.
Het overschot aan arbeidskrachten met als hoogste opleiding basisschool of mavo/havo/vwo laat zien dat met het tegengaan van
schooluitval en het stimuleren van de deelname aan een vervolgopleiding de mismatch op de arbeidsmarkt eveneens kan worden
bestreden.
Conclusies
Terwijl op het eerste gezicht het beschikbare arbeidspotentieel nog omvangrijk lijkt, blijkt uit een nadere analyse dat hiervan een groot
deel moeilijk of niet inzetbaar is. Deze beperkte inzetbaarheid vloeit niet alleen voort uit de leeftijdsopbouw, de ervaringsgraad en
opleidingsachtergrond van het nog onbenutte arbeidspotentieel, maar ook uit het feit dat een grote groep aangeeft alleen voor een
deeltijdbaan beschikbaar te zijn. Gegeven de verwachte demografische ontwikkeling in de komende jaren, lijkt het tot dusverre in gang
gezette beleid een terugval in de groei van het arbeidsaanbod niet te kunnen verhinderen. Niettemin zijn op het terrein van het onderwijs,
de fiscaliteit en de kinderopvang nog verschillende beleidsopties beschikbaar om het krapteprobleem te bestrijden
1 Kwartaalbericht DNB, De Nederlandse economie in 2000-2002: een voorspelling met MORKMON, Amsterdam, juni 2000.
2 In een uitgebreidere versie van dit artikel, dat kan worden aangevraagd bij de auteurs (n.j.nahuis@dnb.nl), wordt tevens ingegaan op
de demografische ontwikkeling in de komende jaren.
Copyright © 2000 – 2003 Economisch Statistische Berichten (www.economie.nl)