Jrg. 62, editie 3104

ECONOMISCH STATISTISCHE BERICHTEN

UITGAVE VAN
DE

18 MEI 1977

ESt

STICHTING HET NEDERLANDS 62eJAARGANG

ECONOMISCH INSTITUUT No. 3104

Omgeving

Aan de andere kant van de grens wonen ook mensen met
economische problemen. Problemen die in grote lijnen de-
zelfde zijn als die in Nederland. Dit valt op na kennisnerning

van rapporten van de OECD, EG enz. Het viel mij ook op

tijdens het 13e Vlaams wetenschappelijk economisch con-

gres, dat op 22 en 23 april jI. te Antwerpen plaatsvond.
Belgen en Nederlanders zijn wat de economie betreft even
introvert. (Dat geldt overigens ook voor Duitsers, Engelsen,
Fransen en Amerikanen.) Bovendien denken zij dat het aan

de andere kant van de grens veel beter gaat; daar is men
de economische problemen de baas. Een prachtig voorbeeld
daarvan geeft
De Financieel Ekonomische Tijd
van 23 april

jI., die op het genoemde congres werd uitgereikt. ,,Loon-
inkomen steeg snelst in Belgie en Luxemburg”, luidt een kop
op de voorpagina. In Nederland stond in diverse bladen dat

de loonkosten in Nederland het hoogst zijn. Beide informaties
komen uit het sociaal verslag van de EG. Op blz. 5 van dit-zelfde blad staat een groot stuk over het aantrekken van de
Nederlandse conjunctuur; een grote kop luidt: ,,Nederlands
Centraal Bureau voor de Statistiek blaast deze keer warm”.

De conjunctuur trekt overigens ook in België aan. Niettemin

krijgt Prof. Coppé, een godheid onder de Vlaamse econo-
men, veel aandacht met zijn uitspraak op een studievergade-
ring van een Organisatie voor het midden- en kleinbedrijf:

,,Wie morgen nog in staat zal zijn 10 mensen tewerk te stellen
zal door zijn omgeving als een fenomeen aangezien worden”.

Het 13e Vlaams wetenschappelijk economisch congres

handelde over ,,Strategische ondernemingsplanning in een

evoluerende omgeving” 1). Ter discussie stonden 14 referaten,
waaraan een groot aantal Vlaamse economen had gewerkt.
Dit tweejaarlijkse congres is een groots Vlaams gebeuren.

Het slaagt er iedere keer in vele economen te mobiliseren op
een bepaald economisch thema. In Nederland ontbreekt
zoiets. Hier verdringen zich vele verenigingen van afgestu-
deerden met ieder haar eigen bezigheden. En de Vereniging
voor de Staathuishoudkunde legt zich meer toe op het ver-
diepen dan op het verbreden van wetenschappelijk inzicht.

Toevallig kwam een select gezelschap uit deze vereniging te
gelijk met het Vlaamse congres bijeen om in besloten kring

te vergaderen over de inkomensverdeling. De overige leden
mogen kennisnemen van het verslag, dat binnenkort in

ESB
verschijnt.

Het is onmogelijk alle referaten die in Antwerpen ter
discussie stonden op deze pagina te bespreken. Ik zal er
enkele krenten uitpikken. Iedere onderneming dient in zijn
planning rekening te houden met zich wijzigende externe

omstandigheden. Die omstandigheden betreffen ruw samen-
gevat de wensen van consumenten, werknemers, overheid

en actiegroepen, de dreigende schaarste aan grondstoffen, het
milieu en de technische veranderingen. Zij duiden erop dat

ondernemingen steeds meer gericht moeten worden op

maatschappelijke wensen. We zien dit duidelijk in de ontwik-
keling van de bedrijfseconomie: aanvankelijk geörienteerd
op de produktie, daarna op de marketing en thans op de
omgeving. Die omgeving maakt dat de onderneming een

conglomeraat van participanten is die allen hun wensen
inbrengen. Het is aan de manager er bij de planning voor te

zorgen daarmee rekening te houden. Die manager fungeert
als scheidsrechter. Maar dat niet alleen. Hij dient er tevens
voor te zorgen dat de onderneming in het maatschappelijk
bestel een bron van dynamiek en voortdurende vernieuwing

is. De Waalse Prof. De Woot zei in zijn openingsrede dat de

manager voortdurend moet aantonen dat zijn leiderschap
rechtmatig is omdat anders werknemers zijn positie aan-

tasten. Hij kan dat doen door rekening te houden met sociale
factoren.
De referaten geven duidelijk aan hoe in het ondernemings-

beleid met dit alles rekening moet worden gehouden. Degene
die een overzicht wil hebben van het bedrijfseconomische

gebeuren kan ik de referatenbundel ter lezing aanbevelen (wordt binnenkort uitgegeven door Kluwer). Veel nieuws
staat er overigens niet in. De onderneming wordt erin voor-

gesteld als een Organisatie die de veranderingen in de

maatschappij lijdelijk moet ondergaan. We moeten er echter

rekening mee houden dat de onderneming voor een deel,

afhankelijk van haar macht, haar eigen omgeving creëert.

Vooral in een periodevan dreigende schaarste aan grond-
stoffen en milieuproblemen heeft zij daarbij een grote ver-
antwoordelijkheid. Een manager die een succesvol onder-
nemingsbeleid voert, door adequaat met alle veranderingen

rekening te houden zonder op eigen initiatief dat beleid in
maatschappelijk gewenste richting te leiden, handelt onge-
twijfeld bedrijfseconomisch gezien juist, naar doet dat mi.
wel met oogkleppen voor. Dit aspect kwam nauwelijks ter
sprake. Ook niet vanuit het publiek, dat netjes klapte toen
Prof. Coppé zei dat niets zo slecht werkt als de staat; waar-
mee a priori is aangegeven dat z.i. de ondernemer de grote
maatschappelijke vernieuwer is. De Nederlandse Prof. Buiter

zag dit anders, toen hij constateerde dat de ondernemer
nooit de bron van de maatschappelijke vernieuwing is, en dat ook nooit kan zijn.

L. Hoffman

1) Zie ook de column van Prof. Dr. F. Rogiers in
ESB
van
4
meiji.

453

ECONOMISCH STATISTISCHE BERICHTEN

ESb

Weekblad van de Stichting Het Nederlands
Economisch Instituut

Inhoud

Drs. L. Hoffman:

Omgeving…………………………………………….453

Column
Vervroegde pensionering,
door Dr. J. Bariels ………………..
455

Prof Dr. P. Korteweg en Drs. E. J. Bomhoff.’

Inflatie en produktiegroei in 1977. Een monetaristische voorspelling

voor Nederland

………………………………………..456

Prof Dr.
B.
de Gaay Foriman en Dr. H. Thomas:

Op een kruispunt (III). Waarheen met het werk
9
………………460

Prof Dr. W. Eizenga en Prof Dr. L. H. Klaassen:

.Enkele gedachten over de grenzen van de macht van de overheid …

464

G. L. Sporre.’

De smalle marges van de bureaucratie ………………………469

Energiekroniek

Energieonderzoek in een klein land,
door Prof Dr. J. A. Goedkoop
472

Fisconomie

Het fiscale beleid van het kabinet-Den Uyl,
door Drs. D. A. 4Ibregtse
476

Boekennieuws

H. van der Weel: Endogene prijsstellingstheorie,
door Prof Dr. H. Booii
480

Mededelingen
…………………………………………..480

Wat de verkiezingen zullen brengen, daar kunt u niet van op

aan. Gelukkig dat u wel op
ESB
aan kunt.

Hierbij geef ik mij op voor een abonnement op
Economisch Statistische Berichten.

NAAM
.

………………………………………………….
….
.

STRAAT
.
………………………………………………….

PLAATS’ ………………………………………………….

Evt.: no. collegekaart (studentenabonnement)’ ………………………

Ingangsdatum
.
………………………………………………

Ongefrankeerd opzenden aa
n
*: ESB,
Antwoordnummer 2524
ROTTERDAM

Handtekening:

*bit adres alleen gebruiken voor opgeven van abonnementen.

Redactie

Commissie i’an redactie: H. C. Bos, R. livema, L. H. Klaassen, H. W. Lam bers,
P. J. Montagne, J. H. P. Pae/inck,
A. de Wil. Redacteur-secretaris: L. Hoffman.
Adjunct-redacteur-secretaris:
L. van der Geest.

–

Adres:
Burgemeester Oud/aan 50.
Rotterdam-3016: kopij voor de redactie:
postbus 4224.
Tel. (010) 14 55 II. toestel370l.
Bij adres wijziging s. v.p. steeds adresbandje meesturen.

–

Kopij voor de redactie:
in twee voud.
getipt, dubbele regelafstand, brede marge.

Abonnementsprijs:f
130,— per kalenderjaar
(mci.
4% BTW): studentenf 88,40
(mci.
4% BTW), franco per post voor
Nederland, België, Luxemburg, overzeese
rijksdelen (zeepost).
Abonnementen kunnen ingaan op elke
gewenste datum, maar slechts worden beëindigd per ultimo van een kalenderjaar.

Betaling:
Abonnementen en contributies
(na ontvangst van stortings/giro-
acceptkaart) op girorekening no. 122945, of op bankrekeningno. 25.50.56.877 van
Bank .Mees & Hope NV, Cooisingel 93,
Rotterdam, t.n. v. Economisch Statistische
Berichten te Rotterdam.

Losse nummers:
Prijs van dit nummerf 3,-
(mcl.
4% BTW en portokosten). Bestellingen lan losse nummers
uitsluitend door overmaking van de hierboven
vermelde prijs op girorekening no. 122945
t. n. i’. Economisch Statistische Berichten
te Rotterdam met vermelding i’an datum en nummer van het gewenste
exemplaar.

Advertentieverkoop:
Roelants/ EPR
Postbus 7021
Den Hqag
Telefoon (070) 68 17 75 / 23 41 03
Telex 33101

Stichting
Het Nederlands Economisch Instituut

Adres:
Burgemeester Oudlaan 50.
Rotterdam-3016: tel. (010) 1455 II.

Onderzoekafdelingen:

A rbeidsmarktonderzoek

Balanced International Growth

Bedrijfs-Economisch Onderzoek

Economisch- Technisch Onderzoek
Vestigingspatronen

Macro- Economisch Onderzoek

Projectstudies Ontwikkelingslanden
Regionaal Onderzoek

Statistisch- Mat hematisch Onderzoek

Transport-Economisch Onderzoek

454

Dr. J. Bariels

Vervroegde
pensionering

Er is ook in ons land gedurende
de laatste jaren veel gesproken en geschre.
ven over vervroegde pensionering. Wie

deze discussie eens overdenkt zal wellicht

terecht tot de conclusie komen, dat

dit vraagstuk nogal eenzijdig werd be-
licht. Te zeer toch werd vervroegde
pensionering gezien als een middel tot
een gedeeltelijke oplossing van het werk-
gelegenheidsvraagstuk.
Het onderwerp vervroegde pensio-

nering lijkt te belangrijk om het alleen
vanuit zulk een ,,negatieve” hoek te
beschouwen. Met veel waardering nam

ik derhalve kennis van een aan dit

vraagstuk gewijd rapport van ,,The Con-
ference Board”. Tegen de achtergrond

van de ontwikkelingen op dit gebied
in de Verenigde Staten onderwerpt deze

studie de wat in de inleiding wordt

gedoopt ,,retirement revolution” aan
een zeer fundamentele beschouwing.
Het kan als bekend worden veronder-
steld, dat Shakespeare toen hij ‘s men-
sen levensloop in zeven fasen onder
–

scheidde, geen pensioneringsfase inbouw-

de. Geen wonder, dat hij in zijn tijd aan

de nu bestaande achtste levensfase nog

niet kon denken: gepensioneerd worden
bestond in Shakespeare’s tijd nog niet.
Veel is er sindsdien voor de arbeidende

mens veranderd. Eerst kwam de verkor-

ting van de arbeidstijd per dag. Later
die van de arbeidsweek. Daarna die

van het arbeidsjaar door het voortdu-

rend groeiende aantal vakantiedagen.

Ten slotte kwam de verkorting van
het werkzaam leven. En aan heel dit

proces lijkt nog geen einde te zijn
gekomen.

Als wij aan het facet van dit proces,

dat vervroegde pensionering wordt ge-
noemd, nu weer onze aandacht geven,
valt het op, dat in een land als de

Verenigde Staten, waar de ,,early
retirement” in de jaren zestig van deze
eeuw inzette, steeds meer mensen zich
graag v66r het bereiken van 65-jarige
leeftijd laten pensioneren. De ruime
steekproef van de ,,Conference Board”
wees uit, dat bij de geënquêteerde bedrij-

ven in de jaren zeventig meer dan

de helft van de met pensioen vertrokken

werknemers, de 65-jarige leeftijd niet
hadden afgewacht.

Wat nu waren de factoren, die tot
deze ontwikkeling hebben geleid en deze

nog gaande houden? De belangrijkste

factor wordt gevonden in de groei van

de pensioenregelingen gekoppeld aan

het systeem van de sociale verzekeringen.

Zeer het proces bevorderend waren de
economische recessies van de tweede
helft van onze eeuw, die tot personeelsin-
krimping moesten Leiden. Daarbij maak-
te de snelle technologische ontwikke-

ling de ervaring van een aantal werken-
den op ieder niveau ,,obsolete”. Fabrieks-sluitingen of geografische verplaatsingen

waren al evenzeer een aanmoediging
voor velen tot vervroegde pensionering.
Een hoofdstuk apart vormt de ver-

vroegde pensionering van de managers.

Steeds meer heeft het inzicht veld gewon-
nen, dat de meeste managers hun creati-

viteit niet onbeperkt lang op peil weten te
houden. Hoe lang dan wel? De studie

van de ,,Conference Board” noemt 10
jaar als de meest genoemde periode.

Gewezen wordt ook op voorbeelden, waarbij topmanagers bij het bereiken
van de zestigjarige leeftijd zich uit de

dagelijkse leiding terugtrekken.

Vastgesteld kan worden, dat het noj

niet zo lang geleden is, dat met pensioen

gaan door vrijwel iedereen een weinig

benijdenswaardige aangelegenheid werd
gevonden. Daar is verandering in geko-
men. Dank zij de gemiddeld langere

levensduur is de achtste fase van ieders
leven een zeer volledige fase – althans

in tijd gemeten – geworden. Heel belang
rijk daarbij is, dat al lang – gelukkig –

de mens gewend is geraakt aan het

hebben van Vrije tijd en ook geleerd
heeft die vrije tijd actief te gebruiken, hetgeen overigens niet wegneemt, dat
niet kan worden gezegd, dat het pro-
bleem van de vrje-tijdsbesteding geheel

is opgelost. In dit verband frappeerde mij

wel, dat blijkbaar in de Verenigde Staten
meer werknemers voor vervroegde pen-

sionering opteren dan ik had verwacht
en daar zelfs belangrijk mindere inkom-

sten een horde zijn, die met Vrij groot
gemak wordt genomen. Ik durf niet
te stellen, dat de wens tot vervroegde

beëindiging van de dienstbetrekking in

ons land even sterk leeft als aan de

overzijde van de oceaan.

Zeker is, dat naarmate de werkenden

meer vrije tijd kregen, zij beter de
kans kregen die actief te leren gebruiken.

Hieruit resulteert dan somtijds de wens
om met pensioen te gaan op een moment,

dat men nog jong en fit genoeg is
om zich ten volle te kunnen wijden
aan die activiteiten, die men was

gaan ontwikkelen toen voldoende vrije
tijd en voldoende financiële middelen
ter beschikking waren gekomen.

Zo rijst dan wel de vraag of wij
wel kunnen en mogen spreken van
de ,,retirement revolution”. Is er niet

meer reden om van een evolutie en
niet van een revolutie te gewagen? De
economische evolutie – althans in de

westerse wereld – heeft de mogelijkheid
geschapen tot een leven, dat niet alleen

uit arbeiden bestaat. Steeds meer ruimte
is er gekomen voor activiteiten buiten

onze primaire taak in het arbeidsproces.
Het is dit stuk welvaart, dat vrije tijd

en ledigheid niet meer tot een Siamese

tweeling maakt. Het is dit stuk welvaart,
dat vervroegde pensionering voor steeds

meer werkenden tot een begerenswaar-
dig object maakt.

Dit object heeft – natuurlijk –
wel een prijs. Die prijs kan alleen
maar betaald worden door hen, die

nog in het arbeidsproces zijn ingescha-
keld. Naarmate steeds minder werken-

den voor steeds meer niet in het ar-
beidsproces ingeschakelden moeten

zorgen, zal de prijs – zelfs zonder infia-
toire tendenties – steeds hoger wor-

den. Dit blijft – wij zouden dat in
Nederland goed moeten beseffen –
het zwaard van Damocles, waarvan
de dreiging in ons land te veel jaren al is

gebagatelliseerd.
Het Cêntraal Planbureau besluit

hoofdstuk 1 van het
Centraal Econo-

misch Plan
1977 met de aanbeveling,

dat ,,beperking van de collectieve lasten-
stijging” voor de middellange termijn
onverminderd noodzakelijk blijft. Ik had

liever gelezen:
,,verdere
beperking van

de collectieve lastenstijging”.
ESB 18-5-1977

455

Inflatie en produktiegroei in 1977

Een monetaristische voorspelling voor Nederland

PROF. DR. P. KORTEWEG

DRS.
E. J.
BOMHOFF*

Het Centraal Planbureau voorspelt in het
Centraal Economisch Plan
voor 1977 een stijging van het prijspeil

van de particuliere consumptie met 6,5%. In vergelijking met deprjsinflatie van 10% in 1975 en 9% in 1976 betekent

dit een aanzienlijke reductie van de inflatie. Er is evenwel reden om aan de betrouwbaarheid van de CPB-voorspel
–

lingen te twijfelen
1).
Een vergelijking van de voorspellingen en realisaties met betrekking tot de inflatie over de

afgelopen jaren leert dat het CPB de inflatie voortdurend onderschat. In de
Macro-Economische Verkenning
(MEV),

die met Prinsjesdag wordt gepubliceerd en het cijfer bevat waarmee de regering zelf rekent, is de onderschatting

gemiddeld zo’n 1,5%. Het CEP dat verschijnt als al een paar maanden van het betreffende jaar zijn verstreken, voor-

spelt de inflatie ongeveer 1% te laag. Dat zou betekenen dat voor 1977 een consumptieprjsinflatie van rond 7,5%
in plaats van 6,5% verwacht zou moeten worden.

De oorzaken van de systematische ondervoorspelling van de inflatie door het CPB zijn niet geheel duidelijk.

Zij kunnen te maken hebben met de mate van correctheid van het gehanteerde model, maar ook met de veronder-

stellingen die ten aanzien van onder andere het overheidsbeleid, de importprjzen en de wereldhandel moeten

worden gemaakt. De voorspellingen van het CPB hebben namelijk een sterk
voorwaardelijk
karakter, in die zin
dat ten behoeve van bijvoorbeeld de inflatievoorspelling eerst een aantal voorspellingen moeten worden gedaan

over de wereldhandel, de importprjsinflatie annex wisselkoersmutaties, alsmede over het beleid dat de overheid

gaat voeren met betrekking tot uitgaven, belastingen, lonen en prijzen. Een dergelijke verknoping van voorspellin-

gen kan gemakkelijk leiden tot cumulatie van voorspelfouten. Bovendien kunnen de beleidsuitgangspunten die het

CPB door de regering worden aangedragen het karakter hebben van wensen in plaats van realiteiten.

In hetgeen volgt presenteren we onze voorspellingen over de inflatie en de groeivoet van de produktie in Neder-
land voor 1977, op grond van een simpel herleide vorm-model van de economie met doorzichtige en met de prijs-

theorie consistente eigenschappen. De inflatievoorspellingen op grond van dit model hebben in tegenstelling tot

die van het CPB, een sterk
onvoorwaardelijk
karakter. Dat wil zeggen dat we onze voorspelling van de inflatie vooral
baseren op reeds bekende economische groot heden en niet op variabelen die eerst zelf nog voorspeld moeten worden.

Bij de voorspelling van de verandering van deproduktiegroei hebben echter ook wij ramingen van nog niet bekende

variabelen nodig.

Het model

Het door ons gehanteerde model staat beschreven in

Korteweg (1977) en is een gecondenseerde en enigszins aan-
gepaste versie van de door Brunner en Meltzer (1976) ontwik-
kelde modellen 2). Voor de goede orde zij vermeld dat deze

modellen zeer eclectisch van aard zijn. Ze zijn in overeen-
stemming met de Keynesiaanse nadruk op de geaggregeerde

vraag als determinant van het inkomen, met de monetaris-
tische nadruk op het prijspeil als endogene variabele en in-

flatieverwachtingen als belangrijk determinant van het ge-
drag van het publiek, met het door Tobin en deYale-School

benadrukte beleggingsevenwicht op geldmarkt, krediet-
markt en kapitaalmarkt, en met de meer recente aandacht

voor de rol van het begrotingstekort en de wijze van finan-
cieren ervan in de dynamische macro-economie. Het gecon-
denseerde model bestaat uit een geaggregeerde vraag- en

aanbodrelatie met betrekking tot binnenlandse private

produktie:

(a>O)

(1)

de geaggregeerde aanbodrelatie en

S’=1
3

+/34g—f35T
+136 ”
+
ud
01
…..136>0),

(2)

de geaggregeerde vraagrelatie

Het model is geschreven in eerste verschillen van logarit-
men oftewel logaritmische groeivoeten, die staan aan-
gegeven met dakjes
()
boven de variabelen. Variabele
9
staat

voor de groeivoet van het volume van de private binnen-
landse produktie,
9
voor de ,,normale” produktiegroei,
voor de groeivoet van het prijspeil en voor die van het ver-

wachte prijspeil, M voor de groeivoet van de geldhoeveel-
heid,
S
voor die van de staatsschuld, g voor de groeivoet van

de autonome materiele overheidsbestedingen en t voor de groeivoet van autonome belastingen. De termen u
6
en
Ud
staan voor de toevallige verschuivingen die optreden in aan-
bod respectievelijk vraag ten gevolge van bijvoorbeeld ver-
anderingen in de preferenties van de consumenten, tech-
nische vindingen, misoogsten en dergelijke. We gaan ervan
uit dat de geldhoeveelheid M, en de staatsschuld S worden

* De auteurs zijn verbonden aan de Erasmus Universiteit Rotterdam,
Vakgroep Monetaire Economie.
t) Zie E. J. Bomhoff en J. Ooms, Een Naïef-Monetair model voor
de Nederlandse economie,
ESB,
23 juni 1976.
2) P. Korteweg,
The economics
of
infiation and ouiputjluctuations
in the Netherlands,
Working Paper 7727, april 1977, te publiceren in
Journal
of
Monelary Economics,
Suppiement to the February
1978-issue. K. Brunner en A. H. Meltzer, An aggregative theory for
a closed economy, in: J. L. Stem (cd.),
Moneiarism,
Amsterdam
1976, alsmede: Monetary and fiscal policy in open interdependent
economies with fixed exchange rates, in: F. Claassen en P. Salin
(ed.):
Recent issues in international monetary economics,
Amster- dam, 1976.

456

beheerst door de monetaire autoriteiten. Sterren
(S)
mdi-

ceren buitenlandse variabelen: zo staat
fr
voor de buitenland-

se infiatievoet en voor de groeivoet van de buitenlandse

produktie. Beide variabelen worden ten opzichte van het
binnenland als exogeen beschouwd. Hetzelfde geldt voor de

fiscaal-politieke variabelen g en t

De aanbodvergelijking van het model is gebaseerd op een

zogenaamde ,,expectations-augmented Phillipscurve” onder

de veronderstelling van een negatief verband tussen de werk-
loosheidsvoet in afwijking van zijn natuurlijke niveau en de
groeivoet van de produktie in afwijking van zijn normale

niveau
(9 – 9).
De vergelijking beschrijft dat de produktie-

groei slechts dan normaal is
(5′ = 9),
i.c. in overeenstemming

met de gewenste bezettingsgraad van de produktiecapaciteit en consistent met arbeidsmarktevenwicht zonder geldillusie,
wanneer de infiatieverwachtingen overeenkomen met de

werkelijkheid (e
= D).
Let wel, de normale groeivoet van de

produktie
(9)
is geen constante. Erachter liggen de vraag

naar en het aanbod van arbeid en fysiek kapitaal alsmede de
geaggregeerde produktiefunctie, waarop we in dit kader niet

ingaan. De vraagvergelijking van het model is gebaseerd op

de veronderstelling dat er evenwicht heerst op de geldmarkt,

de kredietmarkt (waarin de markt voor overheidsschuld),

de markt voor aandelen in kapitaalgoederen, en op de Key-

nesiaanse veronderstelling van inkomens-bestedings-
evenwicht. Het is dus een semi-herleide-vorm-vergelijking,

verkregen door substitutie in de inkomensbestedingsverge-

lijking van de evenwichtsoplossingen van de marktrente-
voeten op krediet en kapitaal. Ten aanzien van de geaggre-
geerde vraag- en aanbodvergelijkingen valt op te merken

dat vragers en aanbieders worden verondersteld zich ratio-
neel te gedragen, dat wil zeggen niet aan geldillusie onder-
hevi te zijn. Als alle nominale gedragsdeterminanten

(rt,
S,
p, oe, *) in dezelfde mate veranderen is er reëel geen

enkele verandering opgetreden. Volgens de prjstheorie ver-
andert dan het reële gedrag ook niet:
9
blijft ongewijzigd

zowel vanuit de vraagkant als vanuit de aanbodkant van
de produktie. Onze reële gedragsrelaties zijn met andere

woorden homogeen van de nulde graad in nominale varia-

belen.

Implicaties

De oplossing van de inflatievoet uit model (1) -(2) luidt als

volgt:

_
y
+f3
1
M+f3
2
S+f3
3p
*+/3
4g
_/3
5T
+

+
1
f369
*
+ (a,
–
f3′
13
2)P + u]

(3)

waarbij:
U = Ud

We zien dat de som van de coëfficiënten van de nominale
variabelen in vergelijking (3) gelijk is aan de eenheid. Inflatie

is met andere woorden homogeen van de eerste graad in zijn
nominale determinanten. Inflatie is een rationeel fenomeen,
vrij van geldillusie.

Behalve dat de werkelijke inflatie rationeel wordt gevormd,
veronderstellen we voorts dat inflatieverwachtingen
rationeel

worden gevormd 3). Verkeerde verwachtingen leiden tot ver-
keerde en dus verliesgevende beslissingen. Dat vormt een

prikkel voor de economische subjecten en hun vertegen-

woordigers bij beslissingsmomenten om de herleide vorm

van de economie zo goed mogelijk te kennen. Marktpartijen
proberen wat ze niet weten zo goed mogelijk uit te drukken
in datgene wat ze wel weten. Beslissingen worden gebaseerd

op alle op het moment van beslissen voorhanden zijnde rele-
vante informatie. Met andere woorden, economisch gedrag
wordt medebepaald door verwachtingen omtrent het ver-

loop van de determinanten van het gedrag. En deze verwach-
tingen worden
rationeel
gevormd. Subjectieve voorspellin-

gen zijn in dat geval niet
systematisch
afwijkend van die van

het (theoretisch-economisch) juiste model van de economie.
Opgemerkt zij dat rationele verwachtingen geenszins fout-
loos zijn. Imperfecte informatie of een onvolledig gebruik

ervan vanwege hoge informatiekosten kan tot voorspelfouten

aanleiding geven. Die zullen echter evenals de voorspelfouten
van het ware model geen systematisch patroon vertonen.

Onder de veronderstelling van rationele verwachtingen kun-

nen de determinanten van de verwachte inflatie worden ge-
vonden door van vergelijking (3) de mathematische ver-

wachting te nemen:

–

1
‘=

–/3
+f33 1-9 +
j3,l

+/3
2
S
+/33p
6
+
pt

+f3
4
ge_f3
S
TC
±p
6
Y*eI

(4)

In deze vergelijking staat de indexe boven een variabele x,
i.c.
xeÇ
voor E,.1 (x,), de mathematische verwachting van een

variabele x op het moment t-1, gegeven alle op dat moment
beschikbare informatie. Wat opvalt is dat de som van de

coëfficiënten van de nominale determinanten van de ver-
wachte inflatie gelijk is aan één. De infiatieverwachtingen
worden met andere woorden niet alleen rationeel gevormd:
ze zijn tevens vrij van geldillusie. Wanneer we

van beide zijden van vergelijking (3) af-
trekken en vervolgens vergelijking (4) substitueren, volgt:

ppe

1

Üi +13
3

+ (3 ( —
e) – /
3
(t
—

+

+f36
(9* 9) + u]

(5)

Substitutie van vergelijking (5) in (1) geeft:

‘

/3
(e)+f3(e)+
[
9=
9+

+ P3
(j3″_
*c)
+f3. (_e)
—/3
(t —)+

/3
3

+
136

_____
(9*9*e
)J +

u
d
+

/
3 u

(6)

De vergelijkingen
(5)
en (6) beschrijven dat de groeivoeten

van het prijspeil en het produktievolume in de eerste plaats
worden gedomineerd door de verwachtingen omtrent inflatie

en economische groei
(
en
5′,
resp.). Afwijkingen tussen

de werkelijke en verwachte inflatievoet en tussen de werke-

lijke en normale produktiegroeivoet worden daarnaast ge-

heel bepaald door toevallig verdeelde schokken
(ud,
u) en
door
onvoorziene
bewegingen van de systematische fiscale,
monetaire en buitenlandse impulsen op de economie. Daar
de theorie van de rationele verwachtingen inhoudt dat bij het
vormen van verwachtingen met alle tot op dat moment be-
schikbare informatie rekening wordt gehouden, bestaan

de onvoorziene systematische impulsen – en daarmee de
onverwachte inflatie en produktiegroei
—
uit toevallig ver-

deelde voorspelfouten die ongecorreleerd zijn met alles wat
geweten wordt aan het begin van de voorspelperiode. Uit

de vergeljkingen (4) -(6) wordt duidelijk dat het
systematisch
toedienen van bijvoorbeeld fiscale, monetaire en financiële

impulsen geen enkel effect heeft op de groeivoet van de pro-duktie (in afwijking van zijn normale niveau). Systematische

vraagpolitieke en andere impulsen worden voorzien en ver
–

liezen daarmee hun reële effecten. Alleen onvoorziene im-
pulsen zijn in staat de produktiegroei te beïnvloeden, zij het

slechts tijdelijk. Systematische, en daarmee voorzienbare,
impulsen hebben slechts gevolgen voor de infiatievoet.

3) Zie P. Korteweg, Activisme ofautomatie in de monetaire politiek,
ESB, 26 mei
1976.

ESB 18-5-1977

457

De schattingen

Ter toetsing van de vergelijkingen (4) – (6) zijn empirische

tegenhangers nodig van de in die vergelijkingen gebezigde
variabelen. We geven ze kort weer; een uitvoeriger beschrij-

ving is te vinden in Korteweg (1977) 4). De infiatievoet
()
benaderen we door de logaritmische groeivoet te nemen van

de impliciete prijsdeflator van de particuliere consumptie.

De produktiegroeivoet
(S’)
benaderen we door de logarit-

mische groeivoet te nemen van de index van de industriële

produktie. De wereldinfiatievoet benaderen we door de

logaritmische groeivoet te nemen ofwel van het op dollar
–

gewichten gebaseerde gemiddelde van de consumptieprijs-

indices van de OECD-landen buiten Nederland
(),
ofwel

van het op guldensgewichten gebaseerde Nederlandse import-

prijspeil
().
Ter benadering van het beslag dat de rest van

de wereld op grond van de groei van het reële wereldinkomen

(S’s)
op de binnenlandse private produktie kan leggen, han-

teren we de logaritmische groeivoet van de herwogen wereld-

handel
(rfi*).
Ter benadering van de fiscale impulsen á en

hanteren we een lineaire combinatie van de autonome ver-
anderingen in de uitgaven en belastingontvangsten van de

overheid als fractie van het nationale inkomen (F1), onder
de veronderstelling dat uitgaven- en belastingveranderingen

dezelfde
effecten hebben op de economie. De gehanteerde

fiscale impuls variabele staat nauwkeurig beschreven in
Kortewe (1975, blz. 57 1-577) 5). De monetaire impuls (M)

benaderen we met de groeivoet van de
primaire
liquiditeiten-

massa. De financiële impuls
()
benaderen we met de groei-

voet van de buiten de centrale bank uitstaande staatsschuld.
De verwachte waarden van de geïntroduceerde impulsen

voor 1 =
M,
S
,
n’
i
*, *,
F1) benaderen we op de meest

naïeve wijze door te veronderstellen dat l = L,
.
De onver-

wachte impuls is in dat geval Ii – l = Al„. Ook de waarde

van normale produktiegroei
(9)
benaderen we op een soort-

gelijke naïeve manier, zodat
9
5’H en
S’
–
9
=
S’.
Meer

subtiele benaderingen van de verwachte en onverwachte
delen van de impulsen 1 ën de produktiegroeiS’ zijn mogelijk

door gebruik te maken van ARIMA-modellen. Daartoe ver-

wijzen we naar Korteweg (1977). We regresseren nu eerst naar analogie van vergelijking (4)

de infiatievoet
0
op de verwachte waarden van de impulsen,
waarvan de optimale vertraging een halfjaar blijkt te zijn,i.c.

1

,
hetgeen wordt benaderd door 1-
1
5
.
Deze vergelijking

levert een reeks op van de voorspelde inflatie
().
De resi-

duen van de vergelijking, i.c. (,
— )
worden dan naar

ti

analogie van vergelijking(S) geregresseerd op de onverwachte

delen van de impulsen, i.c.
L
1. Daarna wordt ter controle de

inflatie geregresseerd op zowel de verwachte als onverwachte

delen van de impulsen. Ten slotte regresseren we de onvoor-

ziene produktiegroei, hier benaderd door
S”
op de onver-

wachte delen van de systematische impulsen,
Ljh.
Tabel 1

geeft de resultaten weer voor de periode 1954-1975.

We zien dat de inflatie in Nederland gedurende 1954 tot en

met 1975 wordt gedomineerd door de verwachte geldgroei
en de verwachte wereldinfiatie. De som van beide coëfficiën-
ten is niet significant verschillend van één op het 1%-niveau.

De verwachte waarden van de andere impulsen spelen geen

enkele rol. Vergelijking tussen de regressievergelijkingen

2 en 4 leert dat toevoeging van de significante onverwachte
impulsen de coëfficiënten van de verwachte geldgroei en de
verwachte wereldinfiatie onverlet laat. Inspectie van de
residuen van regressievergelijking 2 leert dat 1968 een fors

negatief residu vertoont terwijl 1969 een ongeveer even groot

positief residu te zien geeft. We schrijven dit toe aan de in-voering van de BTW per 1 januari 1969. Kennelijk zijn eind

1968 allerlei pnjsveranderingen uitgesteld in afwachting van
de invoering van de BTW in 1969, om ze daarna samen met

de nieuwe BTW-tarieven door te voeren. Enig experi-
menteren met de onverwachte delen van de verschillende
impulsen bracht aan het licht dat het onvoorziene deel van
de inflatie, afgezien van het timing-effect van de BTW-

invoering, met name wordt bepaald door onverwachte groei
van de wereldhandel
(Ltri*)
en door onverwachte fiscale
impulsen, vooral wanneer deze worden gemeten niet zozeer
als L\F1 maar als acceleratie en deceleratie van de

belasting- en sociale-premiedruk als percentage van het
nationale inkomen (L\
2
TP). Samen verklaren de verwachte

binnenlandse geldgroei, de verwachte wereldconsumptie-

prijsinfiatie, het BTW-effect, en de onverwachte delen van de fiscale- en wereldhandelsimpulsen 92% van de variantie in de

inflatie in Nederland. De onvoorziene groei in de industriële

produktie, in ons geval benaderd door de acceleraties en
deceleraties in de industriële produktie
(LS’)
wordt met
name bepaald door de onvoorziene groei in de wereldhandel

(Lrfi*), door onvoorziene wereldinfiatie gemeten aan de

logaritmische groeivoet van de Nederlandse importprijsindex
(*) en door de onvoorziene groei van de staatsschuld een
periode terug

Er zij op gewezen dat, hoewel de impliciete prijsdeflator

van de particuliere consumptie en de index van de industriële
produktie niet met elkaar corresponderen, onvoorziene groei

in beide toch eenzelfde determinant heeft, i.c. de onver-

wachte groei van de wereldhandel. Voorts blijkt uit het feit
dat in regressievergelijking
5
de onvoorziene groei van de op

guldensgewichten gebaseerde Nederlandse importprijsindex

het beter doet dan de onvoorziene groei van de op dollar-

gewichten gebaseerde OECD-consumptieprijsindex, dat

onvoorziene wisselkoersveranderingen medebepalend zijn

voor onvoorziene produktiegroei. Verder volgt uit de posi-
tieve coëfficiënt van de onvoorziene groei van de staatsschuld
dat ,,crowding-out” van private bestedingen door met over-

heidsschuld gefinancierde overheidsuitgaven althans op korte
termijn niet optreedt zoals in sommige monetaristische krin-
gen wel wordt beweerd. Integendeel, aldus gefinancierde
overheidsuitgaven blijken de industriële produktiejuist voor-
bijgaand te stimuleren. Ten slotte blijkt dat demand
management via
systematische
fiscale, monetaire en
schuldpolitiek geen
blijvende
gevolgen heeft voor de groei-
voet van de produktie. Onvoorziene fiscale en monetaire
impulsen zijn al helemaal niet terug te vinden als determi-

nanten van de (onvoorziene) produktiegroei. Schuldpolitiek

heeft weliswaar reële gevolgen mits de ermee gepaard gaande

veranderingen in de overheidsschuld onvoorzien zijn, maar

deze gevolgen zijn van voorbijgaande aard. Demand
management blijkt ten opzichte van de produktie ineffectief.

De voorspeikracht

De voorspelkracht van onze regressievergelijkingen 4 en 5

kan worden beoordeeld door de bijbehorende ongelijkheids-coëfficiënten te vergelijken met die behorende bij de ,,same
change”-voorspelregel volgens welke x= x l voor x=
De ôngelijkheidscoëfficiënt wordt gedefinieerd als:

-R
V

.
/

,

..

—

1.1

I,t
U =V1u

waarbij. U
1
—
1

.1

VER2

en waarin:

n

= aantal waarnemingen;
V,’ = voorspelde waarde van variabele i in jaar t;

= gerealiseerde waarde van variabele i in jaar t.

Tabel 2 vat de waarden van de ongelijkheidscoëfficiënten
samen. We zien dat de voorspelkwaliteit van onze verge-
lijkingen die van de naïeve ,,same change”-voorspelregel

verre overtreffen. Met name de ongeljkheidscoëfficiënt met

Zie voetnoot 1.
P.
Korteweg, Infiation, economic activity and the operation of
fiscal, foreign, and monetary impulses in the Netherlands – a preli-
minary analysis,
1953-1973, De Economis:,
december
1975.

458

Tabel 1. De determinanten van inflatie en schommelingen in economische groei

VARU
R
2
DW

t.

=
-,58
+

,23 P

-1 5

,61

+

,I 1 rfi
1

+

,13 FI(

5
+

03

+
v
1

1,71
.76
2,52
,43)

(2,26)

(5,95)

(

,9I)

(

,72)

– ‘

(

.16)

=-

,66 +

,27
M
15
+

,59

*
c
15
+
v
2

1,58
.78
2,30
(1,01)

f(3,18)

(6,29)

v
2

= –

,16
+
3,01
shift
68/69
+
1,38

2TP5

+,12

rM
,54 ,62
2,28
(1,01)

(5,11)

(5,04)

(2,97)

,35
+

,27

+

,65

+
3,10
shift
68169
+
1,41

2TP5
+

,I4 L
fi
,58
1
92
2,33
.86)

(5,14)

(10,58)

(5,03)

(4,95)

(3,01)

i.9

,64
+

.71

L
fi’

+,l9 L»*
+

.48
4,36
.75
2,24
(I,43)

(7,27)

(2,9!)

(3,45)

Tussen haakjes staan de t-waarden;
VARU
=
voor vrijheidsgraden gecorrigeerde variantie van de residuen;
R2
=
gekwadrateerde correlatie-
cofficiënt, gecorrigeerd voor vrijheidsgraden; DW
=
Durbin-Watson statistiek voor autocorrelatie in de
storingstermen.

Tabel 2. Ongelijkheidscoèfficiënten

Regressievergelijking

Ui volgens

Ui volgens
en variabele (i)

onze vergelijkingen ,,same change”-regel

vergelijking
4;

p

120

,399
vergelijking
5;

9

1
456

1,0

betrekking tot onze infiatievoorspelling is zeer laag te
noemen.

De voorspellingen

De
prijsvoorspelling is
berekend met behulp van formule 4

uit tabel 1. Daarbij zijn de volgende gegevens gebruikt 6):

M
15
= 14,2
Jaarverslag 1976
van de Nederlandsche

Bank;

5

=

7,6 eigen berekeningen met behulp van In-
ternational Financial Statistics van

maart 1977;

Lt
2
TP
5
= – 1,0 CEP 1977, voorpublikatie van hoofd
–

stuk 1;
fi*

= – 4,6
CEP 1977,
voorpublikatie van hoofd-

stuk 1.

Het cijfer voor de vertraagde groei van de geldhoeveelheid
is definitief. Bij de wereldprijsstijging ontbreken nog voor
een paar (kleine) landen de gegevens over december 1976,
maar dat kan de uitkomst niet wezenlijk meer beïnvloeden.

De overige twee variabelen hebben betrekking op het lopende

jaar en berusten dus nog op ramingen.
Uit deze gegevens resulteert een procentuele prijsstijging

voor 1977 van 7,4, afgerond 7½%
7). Wanneer we nagaan
hoe de daardoor geïmpliceerde daling van de inflatie wordt

veroorzaakt, dan blijkt een duidelijk verschil tussen de

effecten van de twee buitenlandse determinanten en de beide

binnenlandse factoren. De internationale druk op de prijzen

neemt af: het wereldprijspeil is vorig jaar minder gestegen dan
in voorafgaande jaren en de wereldhandel lijkt in het
lopende jaar aanzienlijk mindeTi tezullen groeien dan in
1976. Tegenover deze matigende invloeden staat een binnen-
landse ontwikkeling die op zich zelfjuist tot meer inflatie zou

leiden. In de eerste plaats ondervinden we nog de invloed van de sterke geldgroei van 1975 en de eerste maanden van 1976.
In de tweede plaats is wat de variabele TP betreft (totale

belasting- en premiedruk) de enorme stijging van 1974 (2,8%

van het nationale inkomen) in twee jaar tijd tot 0% terug-

gebracht. Over het lopende jaar wordt een kleine daling van

de druk verwacht. Gezien de wijze waarop deze variabele
in onze formule voorkomt, betekent dit verloop dat de neer
–

waartse druk ervan op de prijzen groter was in 1976 dan in
1977. De gunstige effecten van de buitenlandse impulsen

zijn aanzienlijk sterker dan de opwaartse druk van de twee
binnenlandse determinanten. Dat leidt dus tot de voorspel-
ling dat het tempo van de prijsstijging met ongeveer 1
‘A%
zal

afnemen ten opzichte van 1976.
Vergelijking 5 uit tabel 1 is gebruikt voor onze voorspelling

van de groei in de
indust riële produktie.
De residuele varian-

tie van deze vergelijking is groter dan die van de prijsver
–

gelijking. Dat wordt veroorzaakt door de iets lagere ver
–

klaringsgraad van de vergelijking, maar vooral door het feit

dat de variantie in de reeks voor de produktie ongeveer
2’/2 maal zo groot is als de variantie van de prijsstijgingscijfers.
Om die reden, maar ook omdat de waarden van de twee be-

langrijkste verklarende variabelen zélf nog slechts op schat-
tingen berusten, is de onzekerheidsmarge in deze voorspel-

ling grQter dan bij de infiatieprognose.
Wij vinden een terug-

val in de groei van bijna 4% hetgeen resulteert in een voor
–

spelde groeivoet voor 1977 van 2,1%, afgerond 2%
8). De

gebruikte cijfers zijn 9):

r
f
i
*

= -4,6 voor
CEP 1977,
voorpublikatie van

hoofdstuk 1;

=- 1,9 voor
CEP 1977,
voorpublikatie van

–

hoofdstuk 1;

= 1,1 eigen schatting, gebaseerd op materiaal

uit het Maandschr(ft, CBS

Het Planbureau, dat in septembèr nog een toename in de

groei van ongeveer 2% voorzag, is in het CEP pessimistischer
geworden. Men voorspelt nu, evenals wij, een daling van de
groei, zij het een veel geringere terugval
(
1
/2%) dan uit onze

berekeningen volgt. De prognoses impliceren een sterke

daling van de werkgelegenheid in de industrie omdat volgens

schattingen van het Planbureau een produktiestijging van

ongeveer 7% vereist is om de werkgelegenheid constant te

houden. De meest recente voorspelling van het CPB (5½%)
en de 2% die wij vonden blijven daar ver onder.

P. Korteweg
E. J. Bomhoff

Het betreft hier met een factor lOO vermenigvuldigde logarit-
mische groeivoeten.
7,4%
correspondeert met een logaritmische groeivoet van
7,1
(100 X S 1fl Pc).
De formule geeft –
3,7
voor
AA
In y.
Het betreft hier weer veranderingen in logaritmische groeivoeten.

ESB 18-5-1977

459

Op een kruispunt (111)

Waarheen met het werk?

In de twee vorige artikelen zetten de auteurs

uiteen dat de nationale en internationale eco-

nomie op een kruispunt staan t.a.v. de econo-

mische groei
(ESB
van 20 april f1.) en t.a.v.

de inkomensproblematiek
(ESB
van 27 april

f1.). Thans gaan ze in op de werkgelegenheids-

situatie. In het slotartikel zullen ze een aantal
beleidsmaatregelen geven Ier bestrijding van

de werkloosheid.

De grijze jaren zeventig, zo wordt dezer dagen nogal

eens gesteld, zijn geen tijd voor maatschappijhervorming.

De mensen zijn nu niet zozeer op zoek naar verandering

als wel naar zekerheid. Men voelt zich bedreigd in zijn
bestaan. De werkloosheid neemt toe, het inkomen stijgt
nauwelijks meer en de problemen lijken in de toekomst
alleen maar groter te worden. Aan maatschappijhervorming
heeft niemand behoefte.

Het merkwaardige in bovenstaande redenering is dat

maatschappijhervorming daarin wordt beschouwd als een

luxe die we ons alleen in zeer goede tijden kunnen
permitteren. N.a.v. de ,,structuurhervormende” wetsont-
werpen van het kabinet-Den Uyl schreven negen onder-

nemers voorjaar 1976 in een open brief aan regering en
parlement: ,,Wij zijn van oordeel dat behoud van belang-
rijke sociale verworvenheden op basis van een gezonde
economische ontwikkeling thans veel belangrijker is dan
dergelijke experimenten”. De vraag is evenwel of een

gezonde economische ontwikkeling
wel mogelijk is zonder
ingrijpende veranderingen in onze economische orde.
Om die vraag te kunnen beantwoorden moeten we eerst

nagaan wat onder een ,,gezonde economische ontwikkeling”
moet worden verstaan. Wij menen dat het hier in de

eerste plaats gaat om het verwezenlijken van een recht
op inkomen, een recht op zeggenschap en een recht op
arbeid. Vooral dat laatste is het punt waarop onze economie vandaag faalt.

Hoewel in een vrije maatschappij dit niet kan worden

gepositiveerd in een subjectief recht (dat kan alleen als
de overheid alle arbeid in eigen beheer neemt) menen
wij toch dat moet worden uitgegaan van een recht op arbeid. Het gaat om
deelname
aan werkzaamheden die
in de gemeenschap noodzakelijk worden geacht. Daarmee

staat ook de plaats van het individu in de gemeenschap
op het spel. Het leed van de werkloosheid is eens kern-

achtig samengevat door Franklin D. Roosevelt. Op

4 maart 1933, in een tijd van ernstige economische crisis
hield hij zijn eerste rede als president van de Verenigde
Staten. De beheersers van het ruilverkeer, de bankiers,

kregen er flink van langs: ,,Zij hebben geen visie en

PROF. DR. B. DE GAAY FORTMAN
DR. H. THOMAS

waar visie ontbreekt gaat het volk ten onder”. Als maatstaf

voor het herstel zag Roosevelt de vraag in hoeverre

het zou lukken sociale waarden te hanteren, edeler dan

puur geldelijke winst en hij vervolgde:

,,Geluk zit niet louter in geidbezit; het ligt besloten in de
vreugde iets te bereiken, in het enthousiasme van de creatieve
inspanning. Het werk en de morele stimulans tot arbeid mogen
niet langer vergeten worden in de krankzinnige jacht op vluchtige
winst. Deze donkere dagen zullen alles waard zijn wat ze ons
nu kosten, als ze ons leren dat onze ware bestemming niet is
passief verzorgd te worden, maar te zorgen voor onszelf en voor
onze medemensen” 1).

Wat werklozen onthouden wordt, is de mogelijkheid
tot dienstbaarheid. Wat hen krenkt is het louter verzorgd
te moeten worden en niet mee te mogen zorgen. Een

maatschappij die de arbeid niet zo kan organiseren dat

een ieder mee kan doen overeenkomstig zijn of haar
capaciteiten, faalt in haar eerste taak.

Een recht op arbeid moet worden nagestreefd op basis
van de hoeveelheid arbeid die zinvol kan worden verricht.

Het meten van de hoeveelheid beschikbare arbeid valt niet samen met het aantal arbeidsplaatsen dat door het

Centraal Planbureau wordt aangegeven: de 4.600.000 plaat-
sen binnen de arbeidsmarkt 2). Ook buiten de arbeidsmarkt
is er bijzonder veel werk te doen dat nog niet wordt
verricht. De klassen in het lager onderwijs zijn nog te

groot; de zorg voor ouden van dagen laat veel te wensen
over; velen in het arbeidsproces zijn overspannen en
overwerkt en moeten elders worden opgevangen.

Het zou niet rechtvaardig zijn de corveewerkzaamheden
die in onze samenleving moeten worden verricht zonder
meer toe te schuiven naar de 80.000 mannen en vrouwen
in de leeftijdscategorie 15-24 jaar die als werkloos staan
geregistreerd. Anderzijds kunnen we ons afvragen of we

op de juiste weg zijn met het aantrekken van buitenlandse
werknemers voor het slechte werk. Binnen de arbeids-
markt is er te weinig vraag naar ,,slechte” banen en

een groot tekort aan ,,goede” banen. De meest recht-
vaardige oplossing voor dit probleem is niet mensen
die een ,,goede” baan hebben verloren zonder meer over

te hevelen naar ,,slecht” werk, maar zowel het goede
als het slechte werk eerlijk te verdelen. Op deze proble-

matiek komen we hieronder nog terug.

Op zich zelf is het aantal beschikbare arbeidsplaat-

sen een betrekkelijk begrip. Op lange termijn gezien is

de werkweek sterk gedaald, en te verwachten valt dat
dit proces, mits begeleid met een inkomenspolitiek, kan

Franklin D. Roosevelt, Inaugural address, 4 maart
1933
in
Frank Freidel,
FDR; Launching the New Deal,
Boston,
1973,
blz.
203
(onze vertaling).
CPB, De Nederlandse economie in 1980,
blz.
9,
tabel
1.2,
blz. 14, tabel
1.3.

460

worden versneld. Het beschikbare werk binnen de arbeids-

markt kan dan worden verdeeld over een groter aantal
mannen en vrouwen dan nu het geval is.

In dit artikel gaan we op zoek naar institutionele maat-
regelen die ertoe zouden kunnen bijdragen dat zowel

de werkloosheid als het beschikbare werk evenredig wordt

verdeeld over mannen en vrouwen in de leeftijdscategorie
van 18 tot 64 jaar. Ook voor bejaarden zal overigens een mo-

gelijkheid tot maatschappelijke participatie moeten worden
geboden. De positie van de vrouw noemen we nadrukkelijk
omdat de huidige crisis het emancipatieproces van de

vrouw dreigt terug te dringen.

Ook al is er oog voor wat buiten de arbeidsmarkt

kan worden gedaan, dan nog kunnen niet alle activiteiten

in de categorie ,,werk” worden inbegrepen. Onder werk
rekenen we niet de hobby’s en andere activiteiten die

mensen puur voor eigen genoegen verrichten. Het gaat

om een redelijke verdeling van de inspanningen die
wij ons moeten getroosten om brood op de plank te
krijgen en het maatschappelijk welzijn te bevorderen.

Het probleem daarbij is te voorkomen dat het recht

op arbeid in feite functioneert als een arbeidsplicht waarbij

binnen of buiten de arbeidsmarkt mensen op een centra-
listische en bureaucratische wijze worden ingeschakeld.
Naast recht op inkomen en recht op arbeid is ook
recht op zeggenschap een hoeksteen van een democratische
economie. In de slotparagrafen zal nog een aantal maat-
regelen worden voorgesteld die centralisatie en bureau-
cratische controle moeten tegengaan.

Een complïcerende factor is nu dat de Organisatie van

alle arbeid in belangrijke mate wordt bepaald door de
verhouding tussen collectief en particulier beslag op de

nationale middelen, en daarnaast door ongelijke verdeling
van de beschikkingsmacht over die middelen. De verdeling

van het werk wordt in de praktijk mede bepaald door
de afloop van een
1%-operatie
en door de bestaande
inkomensverhoudingen. De maatregelen die wij zullen voor-

stellen, kunnen des te gemakkelijker worden nagestreefd
naarmate de overheid meer mogelijkheden heeft geidstromen

te sturen naar soorten van arbeid die daar nu niet of
niet voldoende voor in aanmerking komen en naarmate
de inkomensongelijkheid geringer is.
Werkloosheid: theorie en praktijk

a. De vraag naar arbeid

Gewend als we waren aan lage cijfers voor de werkloos-
heid, heeft de ontwikkeling na 1970 ons overvallen. Terwijl
in 1970 nog slechts een werkloösheid van 56.000 werd
gemeten, bleek deze in 1975 te zijn opgelopen tot 206.000.

In 1976 liep deze verder op tot 220.000 en de hoop
is nu gevestigd op een door het CPB voorspelde geringe

daling tot 200.000 officieel geregistreerde werklozen 3).
Deze werkloosheid bestaat volgens het CPB uit conjunctuur-

werkloosheid, frictiewerkloosheid, en structuurwerkloos-
heid in enge zin. De structuurwerkloosheid wordt primair
beschouwd als een arbeidsmarktprobleem en niet als

een kwantitatief tekort aan arbeidsplaatsen op de arbeids-
markt 4). De cijfers overziende kunnen we ons dan

ook de optimistische visie van de voorspellers indenken;
als de conjunctuur maar aantrekt verdwijnt de conjuncturele

werkloosheid, en de frictiewerkloosheid is nog te overzien
al is er wel een aantal speciale maatregelen nodig. Daar-

naast moeten het herscholingsbeleid en de arbeidsmarkt-

politiek ervoor zorgen dat de kwalitatieve discrepantie

tussen vraag en aanbod op de arbeidsmarkt binnen enkele
jaren verdwijnt.

In het eerste artikel hebben wij aangegeven dat de

oorzaken van de huidige werkloosheid o.i. zo ernstig
zijn dat een algehele heroriëntatie geboden is. Nu is
het tijd nader op die oorzaken in te gaan.
De conjuncturele werkloosheid wordt veroorzaakt door

een stagnatie in de wereldhandel en de nationale produktie.
Door de overinvestering in voorgaande jaren is er nu

een grote overcapaciteit in veel bedrijfstakken. Gezien

de
structurele
veranderingen in de internationale economi-

sche verhoudingen lijkt het ons overigens onjuist het
structurele tekort aan arbeidsplaatsen op nihil te schatten

en de conjuncturele werkloosheid alle gewicht toe te ken-
nen. Voor een argumentatie op dit punt zij verwezen

naar het eerste artikel in deze reeks:
Waarheen met

de groei?
In de daar vermelde gegevens zijn o.i. duidelijke

aanwijzingen te vinden dat het conjuncturele aspect te
veel nadruk krijgt in de voorspellingen van het CPB,

terwijl de structurele aspecten worden onderschat. Het
jongste Centraal Economisch Plan lijkt dit te erkennen

in een opmerking over het al te rooskleurige karakter
van globale macro-economische analyses.

Ook de regering legt in haar werkgelegenheidsbeleid
te veel nadruk op het conjuncturele aspect. Na een periode
waarin vooral werd gekozen voor een program van aanvul-
lende publieke werken, wordt nu in de eerste plaats

getracht de investeringen van het particuliere bedrijfsleven
te stimuleren. Het is evenwel een illusie te denken dat

bedrijven met overcapaciteit door middel van premies

en subsidies verleid kunnen worden tot het doen van
investeringen. Het capaciteitsprobleem zal geleidelijk aan

zich zelf moeten oplossen. Intussen zal al gewaakt moeten
worden voor nieuwe overinvestering. Het is vooral de

strijd om vergroting van het marktaandeel die daaraan ten

grondslag ligt. Een typerend voorbeeld van de ramp-

zalige gevolgen waartoe die kan leiden, biedt de Europese
synthetische garen- en vezelindustrie. Door overinvestering

is daar voor miljarden guldens aan kapitaal verspild

en hebben duizenden arbeiders bij bedrijfssluitingen hun

baan verloren. Maatschappelijke coordinatie van de inves-

teringen lijkt dan ook dringend noodzakelijk. Op dit
terrein stellen zowel de Selectieve Investerings Regeling

(SIR) als de Wet op de Investeringsrekening (WIR) nog
niet veel voor. De WIR biedt wel een uitermate teleur-
stellende aanpak van de werkloosheid. Hier wordt
f. 13 mrd. overgeheveld van de collectieve sector naar
de particuliere sector zonder enige garantie dat daarmee

ook op een verantwoorde wijze arbeidsplaatsen worden
geschapen. Tekenend is het commentaar van Henne Pauli

in het VNO-blad
Onderneming op
de WIR zoals die
er nu ligt:

,,Vooralsnog is er alleen maar reden tot gedempt juichen
De nadruk op het arbeidsplaatsen-aspect zal in de Investerings-
rekening pas na 1 januari 1980 goed tot haar recht komen.
Het probleem hoe daarvbor betrouwbare en objectieve normen
uit te werken, kon niet tijdig worden opgelost . . . . Het zal
overigens een hele toer worden als men bij de uitwerking van
de tweede fase van de WIR ook zaken als milieubehoud, de
kwaliteit van de arbeid en de bijdrage aan de ontwikkeling van de
Derde Wereld in tabellen wil vangen. Dat kan ook in politiek op-
zicht een ademstokkend schouwspel op gaan leveren” 5).

Traditionele Keynesiaanse remedies schieten te kort.

Overheidsprogramma’s voor aanvullende werken zijn welis-

waar niet onbelangrijk, maar wel aan grenzen onder-

worpen. Berekeningen van Driehuis hebben aangetoond
dat het groeipercentage voor de autonome bestedingen
(woningbouw, overheidsinvesteringen en materiële overheids-
consumptie) de laatste tijd sterk is teruggelopen. Van

1951-1970 was de jaarlijkse volumegroei in deze categorie die in zo belangrijke mate door de overheid wordt bepaald,

6,5%, doch in de periode 1971-1974 liep dit terug tot

Raad voor de Arbeidsmarkt, Symposium ,,De Arbeidsmarkt
vandaag en morgen”, maart 1977, Bijlage blz. 23-25, tabel 111-6,
tabel 111-7.
Symposium, blr. 39, tabel lV-9.
Onderneming,
januari, 1977.

ESB 18-5-1977

461

-0,5% 6). Macro-economisch gezien heeft een aanvullend

bouwprogramma dus wel degelijk zin, maar anderzijds

moet het ook corresponderen met de maatschappelijke

behoeften. Na voltooiing van de werken moeten bovendien
de exploitatiekosten worden opgebracht. Van betekenis
is ook de organisatie van de besteding van overheids-

gelden. De ervaring leert dat al spoedig nieuwe controle-

apparaten in het leven worden geroepen die een democrati-
sering van de economische en sociale verhoudingen in

de weg staan.
Algemene koopkrachtinjecties, een laatste Keynesiaans
middel, zijn eveneens een zwak instrument om de werkgele-
genheid te verbeteren. Een redelijke schatting is dat van

elke gulden die op deze wijze wordt uitgegeven 70 cent

vertaald wordt in prijsinflatie 7).
De structurele aard van de problematiek komt, zoals

bekend, onder meer tot uiting in de kwalitatieve discre-

panties op de arbeidsmarkt en de te sterk gestegen arbeidskos-
ten. Niet ontkend kan worden dat de hoogte van de

arbeidskosten één van de factoren is die bij de werkloosheid

een rol speelt. Er is vrijwel geen smid meer te vinden

die nog leerlingen in dienst heeft; de broodbezorger is
verdwenen; het aantal portiers werd drastisch beperkt

door opstelling van televisiecamera’s bij ingangen en in

hallen; postbestellers werden vervangen door plastic buiten-
bussen enz. In al deze gevallen kon de arbeid bij het

bestaande loonpeil niet concurreren tegen automatisering

of rationalisatie.
Volgens cijfers van de Europese Gemeenschap zijn de

gemiddelde arbeidskosten in Nederland van 1950-1975

sneller gestegen dan in andere lidstaten 8).
Het terugdringen van de kosteninfiatie vraagt een in-

komens- en prijsbeleid. Over het inkomensbeleid schre-
ven we al in het vorige artikel. Hier moet nog gewezen
worden op een belangrijk vraagstuk van institutionele

aard. Controle op de inkomensstijging is op zich zelf
al veel eenvoudiger dan prjscontrole terwijl van alle
inkomens die van de werknemers welke binnen een col-

lectieve arbeidsovereenkomst vallen weer het gemakkelijkst
beheerst kunnen worden. Hier ligt een belangrijke oorzaak

van het verzet van de werknemers tegen een inkomens-

beleid. De ontwikkeling van doelmatige instrumenten voor

het beheersen van de ontwikkeling van
alle
inkomens

zal evenwel veel tijd vragen. Op korte termijn ligt daarom

het belangrij kste aanknopingspunt voor institutionele verbe-
tering in het beheersen van de
winsten. Hier liggen aan-
knopingspunten voor beleidsmaatregelen. In het volgende

artikel komen we daarop terug.

b. Het arbeidsaanbod

Het komt ons voor dat de verkenningen van het
Centraal Planbureau in belangrijke mate te kort schieten
met betrekking tot voorspellingen die aansluiten op de
zojuist geschetste situatie. We noemden reeds een opti-
misme t.a.v. de omvang van de conjuncturele component
in de totale werkloosheid. De voorspellingen van het

arbeidsaanbod gaan eveneens van vooronderstellingen uit
die de ernst van de situatie verbloemen.

Het is vermeldenswaard dat het CPB bij de voorspelling

van het trendmatig binnenlands aanbod tot en met 1980

rekening houdt met een groot aantal mannen en vrouwen
die niet langer aan het arbeidsproces kunnen en willen deel-
nemen. Er wordt eerst verondersteld dat vanaf 1977 tot

en met 1985 222.000 mensen in de WAO en AWW terecht-

komen. Pas
daarna
wordt het trendmatig binnenlands

aanbod berekend 9).

Een tweede reden tot ongerustheid betreft
de duur

van de werkloosheid. Geconstateerd kan worden dat in 1971 bij 1,9% werkloze mannen, 1,5% minder dan zes

maanden werkloos was. In 1975 is de gemiddelde werkloos-
heid opgelopen tot 5,2%, terwijl 3,5% minder dan zes
maanden werkloos was. De gemiddelde duur van de

werkloosheid is sterk opgelopen 10). De tabel laat dit
duidelijk zien.

Ontwikkeling werklozenbestand en aantal inschrijvingen
in het bestand (1965-1975)

1965

1970

1975

Gemiddeld werklozen-
bestand (X .000)
………..
25,2

44,5

195,3
Inschrijving
van
werklozen
bij de GAB’s (X .000)
…….
287.0

337.5

612,0

Gemiddelde duur werkloosheid

5< 365 dagen)
……………
32 dagen

48 dagen

116 dagen

Bron: Arbeidsmarkt Symposium. Bijlage blz. 33. tabel IV-3.

Hierin zien we dat de gemiddelde duur van de werkloos-

heid in 10 jaar tijds is opgelopen van ongeveer 1 maand
tot bijna 4 maanden! Dit komt niet tot uitdrukking

wanneer de duur van werkloosheid wordt onderverdeeld

in: minder dan 6 maanden, 6-12 maanden, en langer dan 12 maanden. Gezien het feit dat nog steeds 70%
van de ingeschrevenen minder dan 1 maand werkloos

is moet dit cijfer verklaard worden uit de grote toe-

name van de langdurige werkloosheidheid. Voor die laat-

ste groep is er nog maar nauwelijks perspectief. Het

Directoraat-Generaal voor de Arbeidsvoorziening heeft

berekend dat wie nu langer dan een jaar werkloos is

nog maar 7% kans heeft om bemiddeld te worden.
Een volgende zeer verontrustende trend betreft het hoge werkloosheidspercentage in bepaalde leeftijdscategorieën.

Van de verzekerde vrouwen is de werkloosheid in de
leeftijdscategorie 55-59 van 1969 tot 1975 opgelopen van
33,5% tot 44,8% en in de leeftijdscategorie 60 tot 64

van 69,4% tot 79,1%. Nog enkele jaren, en alle vrouwen

ouder dan 60 jaar zijn opgenomen in de WAO en al

of niet verborgen werkloos. De discussie over vervroegde

pensionering voor deze groep kan dan als achterhaald

worden beschouwd. Voor mannen lopen de percentages
in de categorie 55-59 op van 22,8% tot 39,6% in

1975 en in de categorie 60-64 van 37,0% in 1969 tot
54,8% in 1975.
Als dit wordt bezien tegen de achtergrond van een

situatie waarin Nederland, met Italië en Ierland binnen
de OESO tot de landen behoort die de geringste beroeps-
deelnamegraad voor vrouwen kent, dan is wel duidelijk
hoe zorgelijk de situatie is en hoe weinig uitzicht op

verbetering er met name voor vrouwen is.

Segmentazie van de arbeidsmarkt

In de vorige paragraaf bleek uit de statistische gegevens
dat de werkloosheid niet ,,eerlijk” is verdeeld. In de

eerste plaats is er het lage deelnemingspercentage van

vrouwen in alle leeftijdscategorieën, vervolgens treft werk-
loosheid vrouwen meer dan mannen. Daarnaast valt op
dat jongeren veel tegenstand ondervinden bij hun pogingen zich in de arbeidsmarkt te voegen.
Ook binnen de arbeidsmarkt is veel ongelijkheid te

constateren. Begrippen als ,,dubbele arbeidsmarkt”, ,,inter
–

ne” en ,,externe” arbeidsmarkt, en ,,segmentatie” van

W. Driehuis,
An anall’sis
of
the impaci of clemand and cost
faciors on emplovment in the Netherlands,
Research Memorandum
7604, Economische Faculteit, Universiteit van Amsterdam.
Vgl. J. S. Flemming,
Infiation,
Londen, 1976.
Vgl. CPB,
De Nederlandse economie in 1980.
blz. 38, tabel
11-7 en blz. 65, grafiek 111.1.1.
CPB,
De Nederlandse economie in 1980,
blz. 97, tabel
111-18. Zie ook M. H. Droppert, De ,,verborgen” werkloosheid,
ESB,
2 maart 1977, blz. 204-207. Droppert betoogt dat in
1977 een verborgen werkloosheid bestaat van 237.000 bij een
deelnemingspercentage van 37.4, oplopend tot 359.000 in 1980.
Nota langdurig werklozen,
Ministerie van Sociale Zaken,
november 1976, overgenomen in Arbeidsmarkt Symposium, blz. 31,
tabel IV-1 en blz. 33, tabel IV-3.

462

arbeïdsmarkten worden thans zo belangrijk geacht dat

de Raad voor de Arbeidsmarkt er onlangs een studiedag

aan wijdde. Het gaat hier niet om een nieuw verschijnsel.

Al in 1954 wees Clark Kerr op ,,The balkanization of

labor markets” in de Verenigde Staten. Hij benadrukte
dat de arbeidsmarktproblematiek niet alleen in een strak
neo-klassiek kader bestudeerd mag worden; daarnaast is

,,balkanization” een autonome factor ter verklaring van
de waargenomen verschijnselen ii). In de jaren zestig

zijn tal van klemmende vragen op de arbeidseconomen
in de Verenigde Staten afgekomen. Hoe is het mogelijk

dat armoede zich als een permanent verschijnsel manifes-
teert, ook als alle maatregelen die het neo-klassieke instrumen-

tarium voorschrijft daadwerkelijk worden genomen? Hoe
komt het dat er zoveel discriminatie blijft bestaan in
arbeidsmarkten? Waar ligt de oorzaak van verschillen

in ,,earnings structures” van ,,black males” en ,,white

males”?
Piore en Doeringer wezen in 1971 op het bestaan

van een dubbele arbeidsmarkt, een thema dat sindsdien
empirisch en theoretisch bijzonder veel aandacht heeft

gekregen 12).
Al sinds 1967 wordt in de ontwikkelingsliteratuur veel

aandacht gegeven aan het bestaan van een informele

naast een formele sector in de stedelijke arbeidsmarkten

in de derde wereld 13). Het valt buiten het kader van

deze artikelen hierop uitgebreid in te gaan. Voor voortreffe-
lijke overzichten van de stand van zaken verwijzen wij

naar een samenvattend artikel door Cain 14) over de
problematiek van de segmentatie van arbeidsmarkten en

naar recente publikaties van Breeman over de stand van
zaken met betrekking tot de begrippen ,,forniele” en

,,informele” sector 15).
In Nederland heeft A. L. Mok in een preadvies voor
de Vereniging voor de Staathuishoudkunde aan de hand

van de resultaten van een aantal onderzoekingen deze
problematiek duidelijk aan de orde gesteld: ,,ledere ver-
dere investering in nieuwe machines en apparatuur, iedere

verhoging van de graad van mechanisering en automati-
sering bleek enkele hogere gekwalificeerde functies in

het leven te roepen, maar nog veel meer lager gekwalifi-

ceerde banen te scheppen” 16). Terwijl door de verbeterde
opleidingskansen het kwalificatieniveau van de werknemers

in het algemeen werd verhoogd nam de kwaliteit van

de taakinhoud gelijktijdig af. Het gevolg is dat een betrek-kelijk groot aantal mensen uit goede banen werd gestoten.

Het gaat daarbij om mensen die om de een of andere
reden door werkgevers als ,,inferieur” worden beschouwd.

Dat zijn vooral oudere werknemers, jongeren, fysiek en

mentaal gehandicapten, buitenlandse werknemers, vrouwen,

mensen zonder scholing of met een verouderde opleiding

en mensen afkomstig uit bepaalde ,,inferieure” bedrijfstakken
of regio’s. Als zulke mensen een goede (stabiele, prettige)
baan verliezen, blijken er voor hen alleen nog slechte
(onstabiele, onprettige) banen beschikbaar. In feite, stelt

Mok, is er in Nederland een dubbele arbeidsmarkt, los

van de kwalificatiestructuur van de werkzoekenden. Er
zijn ,,goede banen” voor de ,,superieuren” en ,,slechte
banen” voor de ,,inferieuren”.

Recente cijfers van de arbeidsbureaus ondersteunen de

stelling van Mok. Het aantal langdurig werklozen is
de laatste jaren zeer kras toegenomen, zowel bij de oudere

leeftijdscategorie als bij de jongeren. Onder deze groep
bevinden zich inderdaad vooral mensen met één of meer
van de genoemde ,,inferioriteitskenmerken” die door be-

drijfssluitingen of ,,reorganisaties” hun goede baan verloren.
Vanzelfsprekend zijn zij niet zonder meer bereid een
slechte baan te aanvaarden. Als zij dit na een betrekkelijk

lange periode van werkloosheid wel doen, dan duurt

de nieuwe arbeidsrelatie veelal niet lang. Werkgever noch
werknemer hebben de neiging een stabiele arbeidsverhouding

aan te gaan.
Aan het hier beschreven verschijnsel van de selectie-

werkloosheid wordt door economen te gemakkelijk voorbij-

gegaan. Globale maatregelen bieden hier geen oplossing.

Door maatregelen ter beperking van de stijging van de

arbeidskosten kan wel een aantal bedrijfssluitingen worden

voorkomen, maar daarmee zijn de langdurig werklozen
van vandaag nog niet geholpen. Het is bovendien een illusie

te menen dat door de stimulering van investeringen met
behulp van forse premies een zo groot aantal ,,goede

banen” kan worden geschapen dat daarvoor weer ,,inferieu-

ren” aan de beurt zouden komen. De macro-economische

berekeningen op het punt van de relatie tussen investeringen en werkgelegenheid gaan geheel voorbij aan het verschijnsel

van de dubbele arbeidsmarkt.

Wie zou denken dat de overheid als werkgever de
,,inferieuren” wel goede banen zou bieden, vergist zich.
Op de arbeidsbureaus is men uiterst teleurgesteld in de

overheid als werkgever. Toch heeft de overheid wellicht
meer dan het bedrijfsleven de kans goede banen te bie-
den. Om te beginnen moet worden voorkomen dat goede

banen bij de overheid teloor gaan. Wij denken dan niet

alleen aan leraren en onderwijzers, maar ook aan portiers,
koffiejuffrouwen en postbestellers. Er is voldoende reden
te betwijfelen of bewaking met behulp van televisie-

camera’s, invoering van koffiemachines en plastic buiten-

bussen wel een gunstig netto effect op de arbeids- en
levensvreugde hebben.

Te verwachten valt dat op dit gebied – evenals in

de Verenigde Staten – een stroom van publikaties zal

loskomen die in veel nuances de problematiek schetsen
en beleidsmaatregelen voorstellen. Lambooy heeft speciaal

aandacht gevraagd voor de snelle toename van de stedelijke
werkloosheid in Nederland 17). Van Voorden wijst op

de noodzaak tot een zodanige institutionalisering van
arbeidsmarktoverleg dat rekening kan worden gehouden

met de segmentatie die in de werkelijke arbeidsmarkt be-
staat 18). Onzerzijds bestaat de vrees dat het rendement
van deze studies gering zal blijken te zijn, omdat de seg-

mentatie van arbeïdsmarkten niet een zelfstandig ver-
schijnsel is, maar het resultaat van de Organisatie van de
produktie binnen de markteconomie en binnen de collectieve
sector 19). Het gevaar bestaat dan dat een zeker defaitisme
zal ontstaan dat er aan dit verschijnsel weinig is te doen.

In de Verenigde Staten valt zo’n malaise-sfeer al te con-

stateren 20).

B. de Gaay Fortman H. Thomas

II) Clark Kerr, The balkanization of labor markets, blz. 92-
110, in
Labor, Mobility and economie opportunitu’.
Essays
door E. W. Bakke, P. M. Hauser, 01. Palmer, et.aI. New York,
1954.
Peter Doeringer en J. Piore,
Internal labor markets and man-
power analysis,
1971.
Voor een bibliografie, zie Jan Breman:
Een dualistisch arbeids-
bestel?,
Van Gennep, Rotterdam, 1976.
Glen G. Cain, The challenge of segmented labor market
theories to orthodox theory: a survey,
Journal
of
Economie
Literature,
december 1976.
Zie voetnoot
13
en Jan Breman, A dualistic labour system?,
Economie and Politie weekly, Vol. Xl,
no 47, 48 and 49.
A. L. Mok,
Werkloosheid; Aard, omvang, structurele oor-
zaken en beleidsalgernatieven,
Vereniging voor de Staathuishoud-
kunde, 1975, blz. 145-160.
J. G. Lambooy, Urbaan-ekonomische aspekten van de arbeids-
markt, SER Symposium, maart 1977.
W. van Voorden,
Institutionalisering en arbeidsmarktbeleid,
Samsom, 1975; van dezelfde auteur: Institutionalisering van het
arbeidsmarktbeleid, Arbeidsmarkt Symposium, maart 1977.
H. Thomas, Further evidence on substitution assumptions
in manpower planning,
De Economisi,
123,
nr.
2,
1975. Een
relatief hoge substitutie-elasticiteit tussen categorieen van arbeid
wordt geconstateerd in Joegoslavie. Dit wijst erop dat inderdaad
de organisatie van produktie – arbeiderszelfbestuur – een duide-
lijke invloed heeft op de segmentatie van arbeidsmarkten. Het
,,duale” karakter komt dan scherp tot uiting in een
scheiding
van actieven en niet-actieven.
Psacharopoulos onderzoekt dit verschijnsel in Engeland in
Labour market quality and income distribution: The case
of
the
UK., International Economics Association Conference on Personal Income Distribution, april, 1977.

ESB 18-5-1977

463

Enkele gedachten over de grenzen

van de macht van de overheid

PROF. DR. W. EIZENGA

PROF. DR. L. H. KLAASSEN

In de maatschappij voltrekken zich zoveel ver-

anderingen, dat het steeds moeilijker wordt door

iedereen aanvaarde beslissingen te nemen op

het terrein van de economische politiek. In dit

artikel wordt nagegaan of het sinds jaren gang-

bare systeem van economische politiek thans

nog geldt. liet antwoord luidt ontkennend.

Problemen worden mei de dag complexer en

standpunten daarover meer verdeeld. Algemene

erkenning van de grenzen van de macht van de

overheid is nodig. Dat dwingt zowel een regering

als de burgers tot bescheidenheid, aldus de

auteurs, resp. hoogleraar economie aan de

Rijksuniversiteit te Leiden en president-directeur

van het Nederlands Economisch Instituut.

1. Inleiding

In 1956 schreef Prof. Dr. J. Tinbergen zijn uitermate ver
–

helderend boek 1) over de principes van de economische

politiek, dat sindsdien in Nederland en daarbuiten een be-
langrijke invloed op de praktijk van de economische poli-

tiek heeft uitgeoefend. De principes waren düidelijk:
er zijn eenduidig gedefinieerde doeleinden van econo-

mische politiek;
er zijn instrumenten die via een bekend interdependent
systeem van grootheden in positieve zin kunnen bijdragen

tot het bereiken van de doeleinden;

de orde van grootte van de invloed van de instrumenten

is bekend;
de overheid beschikt naar eigen inzicht over het gebruik
van de instrumenten en is onder bepaalde voorwaarden
in staat de doeleinden te doen bereiken.

De veranderingen die zich in de maatschappij hebben vol-

trokken, leiden tot de vraag in hoeverre dit systeem van

economische politiek ook thans nog geldt. Het navolgende
betoog tracht tot het inzicht in deze materie bij te dragen.

2.
Het uitdijen van het systeem

Tinbergens systeem was in essentie een economisch

systeem. De instrumenten zowel als de doeleinden waren in de meest strikte zin economische variabelen. Het lijkt waar
–

schijnlijk dat zijn stelsel in deze zin nog steeds geldigheid
bezit. De vraag is in welke zin een en ander aangepast zou
dienen te worden indien niet slechts het economische systeem,

doch ook andere, niet-economische, systemen met andere
variabelen in het in wezen economische macro-systeem

worden betrokken. Opgemerkt zij hierbij dat uiteraard ook

Tinbergen zich bij zeer veel gelegenheden met dit vraagstuk
heeft beziggehouden.
Het lijkt zinvol eerst enkele opmerkingen te maken over
de terminologie en het begrippenapparaat die wij indit artikel

bij het beoordelen van beleidsmaatregelen zullen gebrui-

ken 2). We beoordelen een politiek 3) op zijn consistentie en
zijn efficientie. Een politiek is consïstent wanneer de doel-

einden ndch met elkander (interne consistentie) ndch met

doeleinden van andere politieken (externe consistentie) con-
flicteren. In de economische politiek kan nimmer volledige
interne consistentie worden bereikt en het lijkt zeer onwaar
–

schijnlijk dat er bij iedere politiek die wordt gevoerd, inclu-
sief de economische politiek, van externe consistentie
sprake is.

We zullen de termen interne en externe consistentie in een
enge betekenis gebruiken. Een politiek zal als intern inconsis-

tent worden beschouwd indien haar expliciet geformuleerde

doeleinden met geen enkele combinatie van instrumenten

kunnen worden bereikt. Hieruit volgt dat een politiék extern

inconsistent is indien de combinatie van expliciet geformu-

leerde doelstellingen met geen enkele combinatie van alle

denkbare in alle politieken gebruikte instrumenten kan
worden bereikt.

Een politiek is efficiënt indien de instrumenten daarin
gehanteerd in aanzienlijke mate tot het bereiken van de doel-
einden kunnen bijdragen. Interne efficiëntie bestaat er voor
een politiek als er in aanzienlijke mate tot de directe doel-
einden van die politiek wordt bijgedragen en externe effi-ciëntie als er ook een bijdrage plaatsvindt tot het bereiken
van doeleinden van andere politieken.

In principe kunnen vele combinaties van consistentie en
efficiëntie voorkomen. Een maatregel kan bijv. bijdragen tot de industriële groei en is dan intern efficiënt, doch het
prijsniveau opvoeren (waardoor deze maatregel inconsistent
wordt) en door de soort industrie waarop zij inwerkt milieu-

verontreinigend werken (externe inefficiëntie en incon-
sistentie).

De vraag is nu, of we thans, gegeven de eerder omschreven

principes van een te voeren politiek, in staat zijn om te zeggen
of een politiek aan de eisen van efficiëntie en consistentie vol-

doet. Zouden we aannemelijk kunnen maken dat zulks niet
het geval is, of dat we niet de kennis bezitten om te beoordelen
of dat al of niet het geval is, dan hebben we een eerste begin

van een oordeel over de vraag of regeren thans nog wel zo
eenvoudig is als het vroeger leek te zijn.

Ten einde deze vraag te beantwoorden dienen we aller-
eerst vast te stellen dat de wereld sinds de naoorlogse jaren

J. Tinbergen,
Economic policy: principles and design,
Amster-
dam, 1956.
Verg. L. H. Klaassen en P. Drewe,
Migralionpo/icy in Europe.
Westmead, 1973.
Onder een politiek moet hier verstaan worden het hanteren van
een set beleidsinstrumenten ter bereiking van een set specifieke
doeleinden.

464

gecompliceerder is geworden. De onstuitbaar lijkende econo-
mische groei, de afwezigheid van zorg om het milieu, de

ruimte en de beperktheid van de grondstoffenvoorraden en

de volledige werkgelegenheid gaven er geen aanleiding toe

diep na te denken over de consequenties van economisch-
politieke maatregelen op een ander dan het puur econo-

mische terrein. De situatie wijkt thans, dertig jaar nadien,
wel aanzienlijk af van die in de naoorlogse jaren. Men is zich

ervan bewust geworden dat praktisch ieder probleem een
economisch aspect bezit, een sociaal aspect, een milieu-
aspect, een arbeidsmarktaspect enz., dat ieder instrument

gehanteerd in iedere politiek effecten op al deze z.g. neven-

gebieden heeft en dat de wenselijkheid van het gebruik daar
–

van dan ook niet zonder meer kan worden bepaald, doch
dat studie op zeer vele gebieden nodig is alvorens daarover

een positief of negatief advies kan worden gegeven.

,,Dit verschijnsel is doorgedrongen op het gebied van de
stadsbouw, de wegenbouw, de ruilverkavelingen, de gezond-

heidszorg, de arbeidsmarkt, kortom eigenlijk op alle ge-

bieden van ons leven. Overal ontdekken we bij het voor-bereiden van projecten effecten daarvan op andere, vaak

onvermoede, terreinen die soms positief, doch maar al te vaak
negatief zijn en die het beoogde resultaat plotseling veel

minder attractief doen schijnen dan vroeger het geval was.
Scheen het Deltaplan voor degenen die de watersnoodramp

van 1953 hebben meegemaakt op dat moment een zegen voor
ons land, thans bestaat er, nu andere zaken om voorrang
vragen, allerwegen twijfel of niet andere oplossingen dan de
gekozene toch om andere redenen dan veiligheid alléén,
mede in de beschouwingen hadden moeten worden betrok-

ken. Waar in België en Duitsland de regionale winkelcentra

tot heil van de consument-automobilist bij honderden uit

de grond werden gestampt, vraagt men zich nu af of de daar-

uit resulterende verkeersconsequenties, de aantasting van het
landschap, de verzwakking van de kracht van de stedelijke centra en de daling van het voorzieningenpeil voor de niet-

autobezitter wel voldoende door de voordelen van deze

winkelcentra ,,auf der grunen Wiese” worden gecompen-
seerd. Met andere woorden, men vraagt zich af of de mono-
disciplinaire benadering niet langzamerhand vervangen
moet worden door een multidisciplinaire benadering waarin,

al dan niet gekwantificeerd, met alle effecten op andere ge-
bieden rekening wordt gehouden.
De vraag rijst wat in het licht van deze zich onmiskenbaar

doorzettende maatschappelijke ontwikkelingen de taak van
de wetenschap zou kunnen zijn. Een belangrijke taak springt

uit het voorgaande al direct naar voren, nI. het pogen om alle

relevante effecten (dus economische en niet-economische)
die een bepaalde maatregel of een bepaalde ontwikkeling
heeft, te kwantificeren en zo mogelijk op één noemer te

brengen. Daardoor wordt het immers mogelijk een steeds
groter aantal effecten samen te nemen en kosten en op-

brengsten daarvan wat hun onderlinge grootte betreft, te

vergelijken. Deze pogingen worden aangewend in het kader
van de z.g. kosten-batenanalyse. Dit is een systematische

en zoveel als mogelijk gekwantificeerde opstelling van maat-schappelijke offers en maatschappelijke baten die met de uit-
voering van een bepaald project, resp. met een bepaalde
ontwikkeling, gepaard gaan.
Trachten we op deze wijze, ten dele ons baserend op posi-
tieve kennis, ten dele min of meer op gevoel, projecten te
beoordelen door de voor- en nadelen op een rijtje te zetten

en zoveel als mogelijk te kwantificeren, dan zijn we in feite
bezig met het bestuderen van relaties tussen verschillende
aspecten en dus tussen disciplines. We bezien de invloed van

spanningen op de arbeidsmarkt op het ziekteverzuim, de

invloed van bepaalde wegconstructies op de aard van de ver-
keersongevallen, de invloed van betere medicijnen tegen

maagaandoeningen op het aantal produktieve dagen van de

patiënt, de invloed van het toenemend luchtverkeer op het

functioneren van de gehoororganen van de omwonenden

van het vliegveld, de invloed van ploegenarbeid op het aan-tal echtscheidingen, de invloed van de recreatie op de kwali-
teit van het water in de Friese meren enz. enz. Onnodig te
zeggen dat dit een uitzonderlijk belangrijke bezigheid isdieer

al reeds in aanzienlijke mate toe leidt dat wetenschappelijke

onderzoekers op verschillende terreinen elkander moeten
vinden en ook reeds gevonden hebben. De samenwerking tus-

sen disciplines wordt op deze wijze a.h.w. afgedwongen.

De onderzoeker, geschoold in één discipline, kan dit soort
werk en dus ook zijn eigen werk niet meer goed doen zonder
samenwerking met onderzoekers uit een of meer andere
disciplines, waarvan de aard uit het bestudeerde probleem
volgt. De econoom kan zich niet meer veroorloven alléén

econoom te zijn, de socioloog schiet te kort als hij alléén
socioloog is en de technicus vindt in zijn technische kennis

onvoldoende houvast om zijn projecten, hoe vernuftig ook
gezien vanuit de technische gezichtshoek, maatschappelijk

aanvaardbaar te maken. Hetzelfde geldt voor beoefenaren
der andere disciplines.
Toch is een dergelijke benadering, hoe verruimend zij ook

moge werken, slechts een eerste stap op de weg naar een
in:erdisciplinaire aanpak van de problematiek. Kenmerk

van de benadering, zoals in het kader van de kosten-baten-
analyse omschreven, is immers dat de invloed van (de uit-
voering van) een bepaald project op een ander terrein dan
dat waarop het project traditioneel ligt, wordt geanalyseerd.
Evenwel, dit is slechts een deel van het analytisch kader waar-

binnen het probleem in feite zou dienen te worden aangevat.
Een voorbeeld moge dit verduidelijken. Stel, in een bepaald

gebied vindt een sterke industriële ontwikkeling plaats. Bij

een kosten-batenanalyse betreffende een groot nieuw pro-
ject, dat in een reeds industrieel gebied wordt overwogen,
wordt volgens de hiervoor aangeduide regels om. rekening

gehouden met de invloed die dit nieuwe grote project op de

kwaliteit van het milieu in die regio heeft. Met name zal hier-
bij de meerdere lucht- en waterverontreiniging worden

onderzocht. Zou alleen op grond van de na deze analyse be-
schikbaar komende informatie worden besloten het project

te doen doorgaan, dan is dit besluit gebaseerd op een on-
volledige analyse.

Uit onderzoekingen in het Roergebied en het Rijnmond-gebied is komen vast te staan, dat de gevoeligheid voor het

milieu onder vele lagen van de bevolking zodanig is ge-

stegen dat een te kort schietende milieukwaliteit een duide-

lijke reden kan zijn voor een emigratie uit resp. verminderde

immigratie naar industriegebieden. Betreft deze migratie in
eerste instantie bijv. personen van een bepaalde scholings-
graad, dan wordt hierdoor de structuur van de arbeidsmarkt
beïnvloed en daarmee weer het geheel van vestigingsvoor-

waarden van de industrie zelf. In het Roergebied is mede

hierdoor de noodzaak ontstaan tot de import van grote
aantallen gastarbeiders in sterke mate werkzaam in de metaalnijverheid. De daarmee gepaard gaande sociale

problemen zijn uiteraard bekend. Voor zover deze gast-

arbeiders een andere culturele achtergrond hebben en een
ander gedragspatroon kunnen deze eigenschappen gemak-
kelijk tot vorming van ghetto’s en andere segregatiever-

schijnselen leiden.
Men zou nog lang kunnen diorgaan met het verlengen van

deze keten van oorzaak en gevolg waarin bovendien nog tal
van dwarsverbindingen voorkomen. Een gedeeltelijke pre-
sentatie van het probleem moge echter reeds voldoende dui-

delijk maken dat hier een zeer groot aantal interrelaties
tussen verschillende deelgebieden van wetenschap bestaan.
Deze maken duidelijk dat in een kosten-batenanalyse niet

kan worden volstaan met het bestuderen en evalueren van directe effecten, ontstaan als gevolg van de uitvoering van

een bepaald project, doch dat wel degelijk ook indirecte effec-

ten die via verscheidene disciplines kunnen lopen (die men

circulaire effecten zou kunnen noemen), voor zover als rede-
lijkerwijs mogelijk is, in de beschouwing dienen te worden

betrokken.

ESB 18-5-1977

465

Doen we deze stap, dan zijn we inderdaad aangeland op het

terrein van een interdisciplinaire aanpak van het probleem.

De disciplines worden dan immers als een systeem van onder-
ling intensief samenhangende deelgebieden van wetenschap

beschouwd, waarbinnen tijdens de studiefase geen enkele
discipline voorrang boven een andere kan claimen. Natuurlijk

zal het in de praktijk van de aard van het bestudeerde pro-
bleem afhangen op welke discipline(s) tijdens de beslissings-

fase uiteindelijk het zwaartepunt zal komen te liggen, doch

zelden zal dit a priori kunnen worden vastgesteld. Pas na de
integrale analyse zal vaststaan welke effecten tot de belang-rijkste mogen worden gerekend” 4).

Hier is een punt bereikt waarop een tweetal belangrijke

zaken kan worden vastgesteld.
Een politiek kan pas op consistentie en efficientie worden

beoordeeld indien alle belangrijke eindeffecten, die zich

door het gebruik van de instrumenten op alle andere

gebieden manifesteren, bekend zijn.
Het systeem van disciplines is z6 complex, zo weinig ge-
analyseerd en wellicht ook zo weinig toegankelijk voor

vooral kwantitatieve analyse, dat het onwaarschijnlijk
moet worden geacht dat de effecten ooit in volle omvang

bekend zullen zijn.

Eenduidig gedefinieerde doeleinden?

Uit beide punten volgt dat het ten gevolge van de hiervoor

beschreven ontwikkelingen onwaarschijnlijker is geworden

dat de overheid in staat is een consistente en efficiënte
politiek te voeren. Hiermede zijnde veronderstellingen 2 en 3,

waarvan men in de economische politiek uitging, op een

wat wankeler grondslag komen te rusten.

De volgende vraag is nu of in het licht van het voren-

staande ook iets gezegd kan worden over de aanwezigheid
van eenduidig gedefinieerde doeleinden.

We zien daarbij een ogenblik af van de overigens bijzon-
der interessante vraag of er in de werkelijkheid van vandaag

nog steeds sprake is van eenduidig gedefinieerde doeleinden

van overheidspolitiek. We nemen aan dat er gedurende een

bepaalde regeringsperiode inderdaad eenduidig gedefinïeerde
doeleinden zijn. Wat dan echter onmiddellijk in de be-
schouwingen betrokken dient te worden is het feit dat mét
het uitdijen van het relevante interdisciplinaire stelsel 66k
het aantal doeleinden toegenomen is en wel in zeer aanzien-
lijke mate. Milieudoeleinden, verschillende sociale doel-
einden en vele doeleinden op het gebied van de ruimtelijke

ordening zijn in feite van zeer recente datum. Deze ontwikke-
ling op zich zelf kan als een verheugende zaak worden be-
schouwd. Daarbij rijst echter wel de vraag of daarmee niet

tevens het gevaar dreigt dat het gebruik van verschillende
instrumenten tot interne inconsistenties leidt. Hoe groter

het aantal instrumenten en het aantal doeleinden, des te gro-
ter immers ook dit gevaar. De mogelijkheid dat door het

ontbreken van goed inzicht in het interdisciplinaire systeem

inconsistenties gaan optreden is geenszins denkbeeldig.

Alleen al de mogelijkheid dat er iets vergeten wordt, neemt
sterk toe indien het aantal doeleinden en instrumenten toe-

neemt.
Een goed voorbeeld hiervan is wellicht de grondpolitiek
die met de regelmaat van een klok voor moeilijkheden op het

politieke vlak zorgt. Stelt men dat de grond op een zodanige
wijze dient te worden gebruikt dat het nut daarvan voor de

gemeenschap zo groot mogelijk is, dan bevindt men zich nog
op neutraal terrein. Anders wordt het wanneer men een con-

creet voorstel doet omtrent de beloning die aan de eigenaar bij
(maatschappelijk gewenste) onteigeningen dient te worden
betaald. Daarbij kan men min of meer tegemoetkomen aan
de marktwaarde of aan de gebruikswaarde, afhankelijk van
de afweging van de belangen van de huidige eigenaren (die

een groep in de maatschappij vormen) of de toekomstige ge-

bruikers (die een andere, grotere groep vormen). Kiest men
voor de gebruikswaarde en wordt de grond dan onteigend

tegen een overigens moeilijk eenduidig vast te stellen bedrag

(contante waarde van de netto-opbrengsten, verkoopwaarde
van agrarische grond, of verkoopprijs van gronden voor be-

drjfsvergroting of van gehele bedrijven) dan bereikt men

daarmee dat stadsuitbreiding relatief goedkoper wordt omdat

de daarop te bouwen woningen een relatief lage huurwaarde

zullen hebben en openbaar groen
(mcl.
sportvelden) en infra-

structuur eveneens minder middelen zullen vergen. Evenwel spreken we dan slechts over grond aan de randen der steden.

Of hetzelfde principe ook zou dienen te gelden voor grond in

de binnensteden die voor kantooractiviteiten wordt gebruikt en die men nu voor woningbouw zou wensen te bestemmen,

is de vraag. Stel dat deze vraag bevestigend wordt beant-

woord, dan wordt de grond voor woningbouwdoeleinden in

de binnensteden, voor zover deze onttrokken is aan andere
bestemmingen, relatief duur en die aan de randen der steden

relatief goedkoop. Dit zou er echter wel toe kunnen leiden

dat vele gemeenten, met hun krappe financiële middelen
rekening houdend, gronden in de binnensteden voor kantoor-

ruimten blijven besteden en die aan de randen voor woning-

bouw. Een tendens dus tegengesteld aan die welke thans al-
gemeen wenselijk wordt geacht.

We kunnen hier de conclusie trekken dat er weliswaar een-

duidig gedefinieerde doeleinden zijn, maar dat hun aantal z6
groot is geworden, dat niet zeker is welke mate van consisten-
tie tussen de doeleinden onderling bestaat en a fortiori niet

welke werking er van de verschillende instrumenten op de
verschillende doeleinden uitgaat.

Vrijheid van het gebruik van instrumenten

We komen nu tot de vraag in hoeverre, mede in het licht
van het voorgaande, het vierde punt, waarin gesteld werd
dat de overheid
5)
naar eigen inzicht beschikt over het ge-
bruik van de instrumenten, nog te handhaven is. In feite is

deze vraag reeds min of meer impliciet beantwoord. Gecon-

stateerd werd immers dat een essentieel kenmerk van de ont-
wikkeling in de laatste jaren geweest is het uitdijen van het in
oorsprong economische stelsel tot een interdisciplinair stel-sel. Dit houdt in dat naast de groepen die vooral hun econo-misch belang door de overheidspolitiek gediend wensten te
zien er nieuwe groepen direct in de politiek werden betrokken
die daar voorheen min of meer buiten stonden. Deze belan-

gengemeenschappen kunnen grofweg in drie groepen worden
ingedeeld. De eerste groep wordt gevormd door degenen die

zich op een bepaald aspect van het maatschappelijk leven concentreren en zich bijv. sterk maken voor vermindering van het autoverkeer, versterkte invoering van milieumaat-

regelen, verhindering van de produktie van elektriciteit d.m.v.

kerncentrales enz. Zij hebben zich de bevordering van het

bereiken van een bepaald doel voor ogen gesteld en pogen

met alle mogelijke middelen en bij alle mogelijke gelegen-

heden hun standpunt naar voren te brengen en te verdedigen.
Een kenmerk van hun streven is dat zij hun doelstelling veelal
geïsoleerd bezien, los van de maatschappelijke context waar
–

in deze eigenlijk geplaatst zou dienen te worden. Zij geven een

overwicht aan één aspect van het maatschappelijk leven,

waarmee uiteraard niet gezegd wil zijn dat het sterk be-
nadrukken van dit aspect niet nuttig zou zijn.

De tweede groep richt zich op het benadrukken van de
belangen van bepaalde groepen van personen in de maat-

schappij. De vrouwen, de ouden van dagen, de voetgangers,
de fietsers, de automobilisten, de werkgevers, de werknemers

L. H. Klaassen, Universiteit en bestuur; een intërdisciplinaire
notitie,
Zeeuws Tijdschrft,
76-4176-5.
Onder overheid verstaan wij, behoudens een enkel geval waarin
een lagere overheid wordt bedoeld, de regeritg.
466

enz. hebben allen hun eigen organisaties die, soms krachtig,
soms bedeesd, hun verlangens naar voren brengen ten einde

het eigen belang te dienen. Hun belangen lopen somtijds
parallel met en zijn soms tegengesteld aan die van de eerste

groepering.
De derde groep ten slotte richt zich op de belangen van een

bepaalde regio. Deze regio kan soms groot zijn, deze kan

bijv. betrekking hebben op het Noorden des Lands, de Wad-

denzee of Zuid-Limburg, en soms klein, men denke aan
het Oude Westen in Rotterdam. Deze groepen stellen zich ten

doel het welzijn van hun deel-maatschappij veilig te stellen

resp. te bevorderen. Zij ijveren voor de behartiging van dit

belang door de overheid en leggen daardoor het accent weer

wat anders dan de beide voorgaande groepen, al zijn er

natuurlijk onmiskenbare aanrakingspunten.
Het karakteristieke van het ijveren dezer groepen is niet

zozeer gelegen in de strjdigheid van hun doelstellingen met
die van de overheid als wel in het zeer sterk benadrukken van

bepaalde specifieke belangen. De overheid moet deze be-
langen afwegen en eigenlijk steeds Salomons-oordelen vellen.

De beperkingen die aan deze wijze van handelen zijn ver-
bonden, zijn duidelijk. Hoe sterker de groepering is, des te

moeilijker het de overheid zal vallen aan haar verlangens

voorbij te gaan.

Bedoelde pressiegroepen kunnen met hun acties bereiken dat de accenten in de overheidspolitiek anders komen te lig-
gen dan de overheid, indien zij in alle vrijheid te zamen met
het parlement had kunnen beslissen, gewenst zou hebben

geacht. Dit laatste leidt ertoe dat bepaalde groeperingen
de overheid kunnen pressen maatregelen te nemen die zij

anders, onbeïnvloed, niet zou hebben genomen en die ertoe
kunnen leiden dat voor de andere maatregelen die zij zelf

zou wensen te nemen onvoldoende geld ter beschikking blijft.

Een duidelijk voorbeeld hiervan vormen de politiemaatrege-

len die moeten worden getroffen ter bescherming van lucht-
passagiers en vliegtuigen. Deze worden in feite veroorzaakt
door meestal politieke groeperingen met een van het normale
patroon afwijkende politieke visie. Alleen al de financiële
consequenties van het treffen van bijv. politiemaatregelen
missen hun invloed op de overige maatregelen niet.
Een groep die formeel reeds in de derde groep begrepen is,

wordt gevormd door internationale organisaties. Daarbij

kan bijv. gedacht worden aan de UNO, het IMF, de OECD,
de EG, de NATO. Ook deze ,,actors” beïnvloeden, hoewel

niet alle in dezelfde mate, de nationale politiek, hetgeen
de bewegingsvrijheid van de centrale overheden in zekere

mate kan beperken. Met verschillende dezer organisaties

bestaan er bindende afspraken op de totstandkoming waar-
van de nationale regeringen slechts gedeeltelijk invloed

kunnen uitoefenen, doch waaraan deze zich veelal niet zonder
moeite kunnen onttrekken. Bij dit alles moet echter in de be-
schouwing worden betrokken dat er duidelijke indicaties

zijn waar te nemen dat het voor nationale overheden ten ge-
volge van het opgekomen machtspluralisme op nationaal
niveau aanzienlijk moeilijker is geworden internationale

afspraken na te komen.
Bezien we dit beeld, dan realiseren we ons dat er naast en

tegenover het parlement en de daarin vertegenwoordigde

politieke organisaties een lange reeks van andere organisaties

met wisselend succes het overheidsbeleid beïnvloedt en in feite een stuk van de macht heeft opgeëist. Inspraakproce-
dures behoren thans tot de orde van de dag en hebben zon-

der enige twijfel aanzienlijke invloed op de overheids-

beslissingen uitgeoefend.
Uit het voorgaande wordt duidelijk dat regeren vandaag

de dag een niet zo overzichtelijke en doorzichtige bezigheid is als vroeger het geval was toen normaliter een veel grotere

mate van eenstemmigheid bestond betreffende doeleinden
en instrumenten. Ook brengt de geschetste ontwikkeling
met zich dat dikwijls zeer lange procedures moeten worden
gevolgd waarvan de uitslag bij voorbaat geenszins vaststaat.
Tot op de huidige dag is de wijze waarop de Oosterschelde

al dan niet zal worden afgesloten onduidelijk en het is zelfs

de vraag of er uberhaupt wel een beslissing bestaat die niet
grote groepen van de bevolking ontevreden achterlaat.

Een algemeen aanvaarde afweging van belangen dreigt on-

mogelijk te worden door de kracht waarmee de individuele
gezichtspunten worden verdedigd en gehandhaafd. Het ge-

vecht betreft hier wellicht niet de algemene doelstelling die

moet zijn het bevorderen van het algemeen welzijn, doch
wél de gewichten die aan de elementen daarvan dienen te

worden toegekend. Zolang die niet bepaald zijn blijft de uit-

komst subjectief en open voor aanvallen door groeperingen

die impliciet afwijkende gewichten aan deze elementen

toekennen.

Pluralisme van macht

Wij zagen in het voorgaande hoe in onze westerse samen-leving van vandaag organisaties ontstaan met het doel om te
streven naar de behartiging van bepaalde (groeps-)belangen
op velerlei terreinen. Aldus leren wij een uitgebreid tableau
kennen van verschillende maatschappelijke verschijnings-

vormen betreffende een gewenste inkomensnivellering, een

optimale ruimtelijke ordening, een optimale verdeling van
zeggenschap, een rechtvaardige rechtspleging enz. In dit
kader verdient de typering van Belinfante van de Westerse

staat en deszelfs beslissingsmacht de aandacht. Belinfante

beschrijft deze als een beurs, waarop de verschillende in-

vloedssferen hun machtspositie afwegen en tot een bepaalde
koers van ieders macht komen. Daarmee wordt tevens de

koers van de staatsmacht bepaald 6). In termen van Prakke
betekent dit: ,,De staat heeft dan wel niet meer het monopolie

van de macht, maar heeft zich dankzij de bij hem verblijvende

officialiteit wel kunnen ontwikkelen tot platform waarop en

door middel waarvan een confrontatie en afweging van de
om voorrang strijdende belangen plaatsvindt. Het is een
verrekenkantoor van maatschappelijke druk en tegendruk,

middel tot jurificatie van het sociale evenwicht” 7). Immers,
overheidsbeleid kan pas succesvol worden genoemd wan-
neer de verschillende belangengroeperingen qua doeleinden

onder één noemer worden gebracht, althans wanneer in dit
kader sprake is van een brede maatschappelijke aanvaarding.
Voor ons probleem is dit alles van groot belang omdat uit
het voorgaande blijkt dat en hoe de macht van de staat niet

onaanzienlijk is ingeperkt. In het verleden hebben wij ervaren
dat politieke partijen in de verkiezingstijd met kracht hun
programma’s naar voren brengen, en zich bij het vormen van

een regeringscoalitie genoodzaakt zien, resp. bereid zijn,

belangrijke concessies op de desbetreffende terreinen te doen.

Thans ervaren wij dat het aldus overeengekomen regerings-programma slechts (zeer) ten dele kan worden gerealiseerd.

Programmapunten van een zittend kabinet vormen op de
markt van beleidsvoorstellen slechts één (soms bescheiden)
segment van het totale oligopolistische aanbod daarvan.

Deze verminderde beleidsmacht van de overheid zal zich des

te sterker manifesteren naarmate de regeringscoalitie zwak-

ker is 8). De frequente kabinetscrises in verschillende landen

in West-Europa mogen zulks illustreren.

Een dynamisch systeem

Bij dit alles wijzen wij erop dat het hier beschreven systeem
een dynamisch karakter heeft. Wij hebben in de loop der tij-

L. Prakke,
Pluralisme en staaismacht,
Deventer, 1974, blz. II.
L. Prakke, op. cit., blz. II en 12.
D.w.z., naarmate de eensgezindheid onder de kabinetsleden
minder groot is, naarmate het parlement minder constructieve steun
geeft, naarmate het maatschappelijke draagvlak beperkter is en
naarmate de regeringscoalitie meer afhankelijk is van belangen-
groeperingen.

ESB 18-5-1977

467

den een veranderend tableau van doeleinden van het over-

heidsbeleid kunnen waarnemen. Met deze veranderingen

trachtte de overheid tegemoet te komen aan de voortdurend

opnieuw via ,,pressiegroepen” tot uitdrukking gebrachte

veranderende voorkeuren welke in onze samenleving be-
staan. Deze redering geldt niet alleen voor de ontwikkeling

van de doeleinden van het overheidsbeleid, deze is evenzeer van toepassing op de veranderingen in de doeleinden van de

verschillende belangengroeperingen. Ook deze laatste zullen

in harmonie moeten worden gebracht met de ontwikkeling
van de bij de achterban levende wensen. Ter wille van de

fictie van de beheersbaarheid van het ,,macro-systeem” (het

totale samenlevingsmodel) en het subsysteem (belangen-
groeperingen) is uiteraard van groot belang dat de signalen

uitgaande van de achterban door de desbetreffende beleids-
organen op de juiste wijze worden geïnterpreteerd. Dit is

immers een eerste voorwaarde tot het indien nodig adequaat

aanpassen van de beleidsdoeleinden. Voorts zal duidelijk zijn
dat indien bij de achterban niet voldoende eenstemmigheid

bestaat met betrekking tot de beleidsdoeleinden welke na-
strevenswaard worden geacht, aan de beheersbaarheid van

het (sub)systeem (ernstige) afbreuk kan worden gedaan.

Het is geenszins de bedoeling van dit artikel uitvoerig in te

gaan op de vraag waarom het maatschappelijk proces in

beweging blijft. Wel wijzen wij erop dat het als inherent kan

worden beschouwd aan een wereld gekenmerkt door on-

zekerheid dat de resultaten van ondernomen acties veelal

niet corresponderen met de verwachting. Het is zeer wel

denkbaar dat uit de aldus ontstane spanning tussen werke-
lijkheid en verwachting een nieuwe actie geboren wordt.

Deze redenering geldt niet alleen met betrekking tot de doel-

einden welker realisering wordt beoogd, maar ook met
betrekking tot de middelen welke worden aangewend. Een
herziening van de gebruikte instrumenten wordt pas over-

wogen wanneer het gebruik daarvan onvoldoende effectief
blijkt te zijn. In beide gevallen is derhalve sprake van een
leerproces.

Sinds 1963 kan, vergeleken met voorgaande jaren, van een
duidelijk andere opstelling van de vakcentrales worden ge-
sproken, zowel met betrekking tot de nagestreefde doel-

einden, alsook betreffende de procedure 9). Deze verandering

kan als een reactie worden gezien op de onvoldoende aanwas
van het ledental van vakcentrales in de loop van de jaren
vijftig en het begin van de jaren zestig en het bestaan van span-

ningen binnen het bestaande ledenbestand. Deze ontwikke-
lingen werden in verband gebracht met het beleid van de vak-

centrales dat zich niet uitsluitend richtte op het direct mate-

rieel voordeel voor de werknemers, maar tevens op het be-

hartigen van meer algemeen sociaal-economische belangen,

zoals volledige werkgelegenheid en een evenwichtige be-

talingsbalans. De vakcentrales werd verweten dat deze langs

deze weg meewerkten aan het relatief laag houden van lonen.
Als reactie daarop werd uiteindelijk het systeem van geleide loonpolitiek vervangen door het systeem van z.g. Vrije loon-vorming en werden aanzienlijk hogere looneisen gesteld dan

tevoren het geval was. Bovendien werd het pakket van be-
leidsdoeleinden uitgebreid.

Ten einde de verloren gegane consensus met betrekking
tot de opstelling te herwinnen beperkte men zich niet meer

tot de z.g. arbeidsvoorwaarden, maar werden ook bijv.
belasting en welzijnsbeleid in het kader der verlangens be-
trokken. Sinds enige jaren komen daarbij ook voorstellen
inzake een hervorming van de samenleving aan de orde.
Met betrekking tot de procedure kan worden gesteld dat

de vakcentrales een hardere opstelling kozen, meer in de rich-
ting van confrontatie. Bovendien kwam men tot een duidelijk

politiek engagement hetgeen tot uitdrukking kwam in het

stemadvies van enkele bonden bij de verkiezingen in 1972.
Aldus trachten deze centrales een belangentehuis te blijven
voor werknemers.

Een tweede illustratie betreft de sterk verslechterende
financiële positie van bedrijven. Sinds het begin van de jaren

zeventig heeft het Centraal Planbureau cijfers gepresenteerd
waaruit tot 1976 een duidelijk snel verslechterende rende-

mentspositie van het Nederlandse bedrijfsleven kan worden

geconcludeerd. Gedurende een aantal jaren is hierop

nauwelijks gereageerd. Vermoedelijk heeft men gedurende

deze tijd het verband tussen rendement en produktie en

werkgelegenheid onvoldoende erkenning gegeven. In het

jaar 1974 werd echter duidelijk dat de sterk toenemende

werkloosheid niet alleen haar oorzaak vond in de terugge-

lopen (internationale) conjunctuur, maar tevens voor een

niet onaanzienlijk deel in de ongunstige ontwikkeling van

bedrjfsrendementen. Deze worden op haar beurt be-
invloed door de hoge arbeidskosten. Pas sinds kort, sinds men
ervaart dat werkgelegenheid niet onbeperkt kan worden

gekocht door de prijs van inflatie te betalen, wordt op de

signalen uitgaande van het Centraal Planbureau en het
bedrijfsleven door de overheid gereageerd in de vorm van de
erkenning van de te lage rendementen als een der oorzaken

van de werkloosheid. In het kader van beleidsvoornemens
wordt thans gesproken over een afremming van de arbeids-
kosten en van de groei van de overheidsuitgaven. Bij dit

laatste refereren wij aan de discussie over het 1%-beleid.
Van een maatschappelijke consensus betreffende de inter-

pretatie van bedoelde signalen kan echter bepaald niet
worden gesproken.

Intussen zij gewezen op een verschil in opinie van het be-

lang van adequate bedrjfsrendementen in de Verenigde

Staten en Nederland. In Nederland hebben bedrijven reeds

geruime tijd haar beschermende politieke laag verloren.

In de jaren vijftig en zestig heeft het Nederlandse bedrijfs-

leven een grote voorkeur aan de dag gelegd voor financiering

met vreemd vermogen in de verwachting dat zulks het netto
(na aftrek van belasting) bedrjfsrendement ten goede zou

komen. Bovendien werd aldus voorkomen dat met name bij

de familie-onderneming zeggenschap verloren ging. Daar-

mee werd de groei van het aandelenbezit belemmerd, d.w.z.
het aantal dergenen die in de vorm van dividendgerechtig-

heid een belang hadden bij bedrjfswinsten werd aldus be-
perkt. In tegenstelling tot Nederland wordt in de VS dit
belang veel sterker ervaren, zulks mede omdat in de VS de

relatief kleine coupures van aandelen aanzienlijk bijdroegen
tot de spreiding daarvan. Ten gevolge hiervan is in de VS

bij het beoordelen van loonstijgingen bij veel bredere lagen
der bevolking de neiging aanwezig het effect daarvan op divi-

denden en aandelenkoersen in de beschouwing te betrekken.
Aldus verkrjgt het bedrijfsleven bij het streven naar behoud
dan wel verbetering van het rendement een zekere protectie
in de samenleving.

Het is begrijpelijk dat een groot aantal ondernemers-
organisaties thans tracht begrip te kweken voor de moeilijk-

heden waarmee het bedrijfsleven in onze jaren wordt ge-

confronteerd. In dit licht zij ook genoemd de advertentie
welke op 7 oktober 1975 in landelijke ochtendbladen ver-

scheen, de dag waarop in de Tweede Kamer de debatten
aanvingen over het regeringsprogramma voor het komend

jaar: ,,Wij willen U (en wij nemen aan dat de volksvertegen-

woordigers meelezen) vertellen hoe kritiek de situatie is.
En welke gevolgen aanvaarding van het regeringsprogramma

heeft voor de bedrijven”. In deze advertentie wordt ver-
volgens verteld welke consequenties de ongunstige ver-

houding tussen lonen en winsten heeft voor de investeringen
en de werkgelegenheid.
De gebruikte voorbeelden tonen aan dat de maatschappe-

lijke ontwikkelingen zelve naast de vaak lange-termijn-

werking van overheidsmaatregelen, nieuwe inzichten kunnen

doen ontstaan die zelve weer invloed gaan uitoefenen op
wat er in de volgende fase gebeurt, resp. welke maatregelen
er in de volgende fase worden genomen. Het systeem ver-

9) Andriessen, Miedema, Oort, Ridder,
De sociaal-economische
besturing van Nederland,
Groningen, 1974, blz. 100-102.

468

De smalle marges van de bureaucratie

G. L. SPORRE

Begin dit jaar zijn bij de Kamer een tweetal

wetsontwerpen gedeponeerd die onze bestuur-

lijke organisatie bij de tijd moeten brengen. Aan-

genomen mag worden dat deze vernieuwing van

het openbaar bestuur punt van onderhandeling

zal worden bij de komende kabinetsformatie.

Aan een vernieuwing van het openbaar bestuur

zitten echter nogal wat haken en ogen vast. De

heer G. L. Sporre, M. Sc., werkzaam als organi-

satie-adviseur bij de provincie Overijssel, geeft

een overzicht van de problematiek binnen ons

bestuur zowel op macro- als op mesoniveau en

bespreekt vervolgens de voorgestelde verande-

ringen. Hij komt tot de conclusie dat, hoewel

veranderingen noodzakelijk zijn, de marges tot

veranderingen smal zijn. Dit artikel -is op per-

soonlijke titel geschreven.

In de eens zo overdadige organisatorische rust rond de

indeling van ons binnenlands bestuur is de laatste jaren een
kentering gekomen. Het begint er naar uit te zien dat het

inmiddels 1 25-jarige Thorbeckiaanse bestuursmodel een serieuze kans maakt om aan een grondige opknapbeurt te

worden onderworpen. Eigenlijk kon het niet uitblijven. Het zou getuigen van een beperkte realiteitszin om te veronder-

stellen dat een voortschrijdende maatschappelijke ontwikke-

ling uitgerekend onze bestuurlijke organisatie onaangetast
zou laten. De organisatieleer met z’n doorgaans breed uit-
gemeten beschouwingen over ,,open systeem”, ,,omgevings-

dynamiek”, ,,permanente wisselwerking”, ,,adaptatievermo-

gen” enz. zou hiermee al te zeer geweld aan worden gedaan.
Een vernieuwing zou ons openbaar bestuur niet misstaan.

We zouden ons daarmee scharen in de rij van Engeland,

Duitsland, België en de Skandinavische landen, waar zich de

afgelopen jaren soortgelijke processen hebben voltrokken.
Het behoeft ni. nauwelijks enig betoog dat onze huidige be-

stuurlijke Organisatie op wezenlijk andere maatschappelijke

processen moet inspelen dan ten tijde van haar oprichting.
Denken we alleen maar aan de schaalvergroting die teweeg

werd gebracht door de overgang van een agrarische naar een

industriële samenleving. Ondanks zeer nadrukkelijke ver
–

anderingen zijn de aanpassingen in ons bestuursmodel be-

perkt gebleven. Met name betrof het hier diverse moeizame gemeentelijke herindelingen en een fors aantal – soms nogal

facetachtige en nauwelijks controleerbare – gemeenschap-
pelij ke regelingen zoals schooladviesdiensten, gezondheids-
zorg, drinkwater’torziening, vuilverwerking enz. Van een

plaatst zich zelve daarmee in de tijd naar een volgende fase
met kenmerken waarvan in een eerdere fase de kiem reeds is
gelegd. Het beleid dreigt daarmee, althans ten dele,

,,volgend” te worden, het krijgt de neiging in te spelen op de

situatie van het moment omdat het politiek onmogelijk is
iets anders te doen, doch waarmee tevens weer gestalte
wordt gegeven aan een nabije of verdere toekomst. Deze toe-
komst zal op haar beurt weer haar ,,vraagvolgende” eisen

gaan stellen.
Naast de in het voorgaande besproken structuurver
–

anderingen in de maatschappij, de toegenomen onover
–

zichtelijkheid van het maatschappelijk gebeuren, de be-

perking in de vrijheid van het handelen van de overheid,

voortvloeiende uit de kracht waarmee alle groeperingen hun
verlangens naar voren brengen, is het vooral ook deze interne

dynamiek van de maatschappij die ertoe leidt dat vele maat-
regelen die worden genomen in feite endogeen zijn, bepaald
zijn door de dynamiek van het systeem, ook al doen ze zich
aan ons in korte-termijnbeschouwingen voor als het gebruik
van exogene instrumenten.

7.
Conclusie

De conclusie uit hetgeen tot hier is gezegd, heeft niet
betrekking op een bepaalde regering, op een regering van een

bepaalde politieke samenstelling. Deze heeft betrekking op
iedere. regering in een democratisch land. Dit betekent dat
regeren een weinig benijdenswaardige aangelegenheid ge-
worden is. Talrijke groeperingen willen mééregeren en een

niet mis te verstane invloed op het beleid uitoefenen. De

problemen worden met de dag complexer ende standpunten
over de problemen meer verdeeld. Een politieke partij die
dit niet in haar streven heeft geïncorporeerd, ontbreekt de

wijsheid die thans voor regeren nodig is. De kiezers die zich

de moeilijkheden van de regeerders niet bewust zijn, ont-

breekt het aan inzicht en de problemen en verspelen daarmee
eigenlijk – hoe hard het ook klinkt – een deel van hun
recht van kritiek.

Algemene erkenning van de grenzen van de macht van
centrale en lokale overheden in haar feitelijk beleid is nodig

om een regering een faire kans te geven. Het resultaat van
het regeren dient niet te worden afgemeten aan de mate waar
–

in de gegeven doelstellingen zijn bereikt, doch naar de mate
waarin dit, gegeven de omstandigheden waaronder het na-

streven daarvan plaats heeft gevonden, menselijkerwijs ge-
sproken, mogelijk was. Anderzijds leidt het voorgaande

tot de conclusie dat ook voor een regering de noodzaak be-
staat in wijsheid een zekere bescheidenheid te betrachten bij
het opstellen van haar programma.

W. Eizenga

L. H. Klaassen

ESB 18-5-1977

469

enigszins fundamentele aanpassing van de Organisatie van

het binnenlands bestuur is dus eigenlijk geen sprake geweest. Dit betekent dat vormen van organisatorisch dysfunctioneren
bepaald geen zeldzaamheid meer waren binnen ons bestuurs-
mechanisme.

Macro- en meso-organisatie

Waar liggen nu de probleemvelden in ons huidige bestel?

Bij de beantwoording van deze vraag ontkomen we er m.i.
niet aan om een nuancering aan te brengen in de problema-
tiek. De Organisatie van ons binnenlandse bestuur kan nI.
bekeken worden vanuit zowel macro-, meso- als micro-
perspectief.

In de macro-sfeer hebben we te maken met de bekende bestuurlijke drielaag met daarbinnen enerzijds een onder-

linge taakverdeling en anderzijds een bepaalde geografische
indeling van provincies en gemeenten. Op meso-niveau zien

we een zeker zelfstandig opereren van de diverse organen

zoals de departementen en de provinciale en gemeentelijke
apparaten.

Op micro-niveau gaat het om de positie en het functio-

neren van de ambtenaar. Daar in dit artikel het accent komt
te liggen op de structurele kant van het openbaar bestuur,
blijft de micro-problematiek grotendeels buiten beschouwing.
Dit los van het feit, dat uit een oogpunt van democratisch

en rationeel bestuurde organisatorische en juridische positie
van de ambtenaar m.i. zeer beslist aan een ,,fatsoenering”
toe is. We beperken ons dus tot de macro- en meso-aspecten.

Nu moet gesteld worden dat de discussie rond ons open-
baar bestuur zich tot nu toe vrijwel uitsluitend heeft bewogen
in de macro-sfeer. Deels is dit begrijpelijk vanwege allerlei

grondwettelijke ïmplicaties. Aan de andere kant is het een

omissie, omdat hiermee naar mijn mening nogal lichtvoetig
voorbij wordt gegaan aan de betekenis van de meso-organi-
satie. Vanuit deze structuur – zeker op lokaal niveau –

wordt nI. de meest directe relatie onderhouden met de consu-
ment van de overheidsorganisatie. Dit betekent dat de effec-

tiviteit van ons openbaar bestuur sterk wordt medebepaald
door de mate waarin de meso-organisatie weet in te spelen op
haar maatschappelijke clientèle. De huidige over-accen-

tuering van de macro-structuur is naar mijn mening dan ook

niet alleen enigszins een miskenning van de realiteit – waar
wordt bestuur geeffectueerd? – ze draagt bovendien het ge-
vaar in zich van een onvolledig veranderingsmodel. De exclu-

sieve aandacht voor de bestuurlijke reorganisatie tendeert al
aardig in deze richting. Dit is jammer, omdat de knelpunten
binnen ons bestuur zich zowel op macro- als meso-niveau be-
vinden.

In de macro-sfeer is de problematiek globaal terug te voe-
ren tot een drietal punten, t.w.:

de nogal overdreven niet-functionele centralisatie, met
daaraan gekoppeld het onvermogen van de Haagse bureau-

cratie om hier op eigen initiatief verandering in aan te
brengen;

het identificatieprobleem van de burger met de provincie,

met name veroorzaakt door een nogal afstandelijk (toet-
sings)beleid en een inmiddels nauwelijks meer functioneel te noemen geografische indeling;

een uitholling van de bestuurskracht op het niveau van de
lokale democratie. En wel langs een tweetal wegen. Ener-
zijds werd het inspelen op gemeentegrens overschrijdende
maatschappelijke processen steeds moeilijker t), waardoor

tal van zaken ten prooi vielen aan ,,gemeenschappelijke
regelingen” of aan ,,sluipende centralisatie”. Anderzijds is

t.a.v. de gemeenten vrijwel constant sprake geweest van een
,,stagnerende decentralisatie” met als gevolg een beperking
in taken, bevoegdheden en financiële zeggenschap.
De problematiek in ons openbaar bestuur op meso-niveau is van andere aard. Hier hebben we te maken met de interne
Organisatie van de overheidsapparaten op rijks-, provin-

ciaal en gemeentelijk niveau: de ambtelijke apparaten die

in een complex geworden omgeving vorm moeten geven aan
het overheidsprodukt, de dienstverlening; een functie die niet
alleen een nauwkeurig op het maatschappelijk gebeuren af-

gestelde antenne verlangt, maar ook nieuwe eisen stelt aan de
organisatorische inrichting van de overheidsapparaten.

Over de mate waarin het overheidsbedrjf hierin tot nu toe is

geslaagd, kan men z’n twijfels hebben. Overheidsorganisaties

scoren doorgaans hoog op een schaal van ,,bureaucratie”.
Resultaten van een organisatie-onderzoek bij de overheid

geven op dit punt blijk van een opmerkelijke onderlinge
,,uitwisselbaarheid”. Opvallend is echter ook dat het corri-

gerend vermogen vanuit de omgeving t.a.v. het organisa-
torische functioneren van het overheidsapparaat tot voor

kort tamelijk summier is geweest. Tot daadwerkelijke druk,

die ook als zodanig door het apparaat wordt ervaren, is het in

vele gevallen echt nog niet gekomen. In tegenstelling tot het

bedrijfsleven, waar externe ontwikkelingen in het midden der

jaren zestig met name in het efficiency-vlak een duidelijke
organisatieverandering in gang hebben gezet, is het rond de
overheidsadministratie betrekkelijk rustig gebleven. Dat van-

uit een dergelijke situatie een autonoom handelen van het

overheidsbedrijf wordt bevorderd, ligt voor de hand. Hoewel
er culturen zijn waar het fenomeen bureaucratie zich minder
,,keurig” gedraagt als bij ons, is twijfel over deze autonomie
alleszins legitiem. Men ziet nl. dat vanuit dit betrekkelijk af-

geschermde opereren zich processen hebben ontwikkeld die in de regel het vervolgverhaal vormen op ,,bureaucratïe”. Ik

doel hierbij op het zich zelf versterkende proces van ,,bureau-cratisering” en het verschijnsel ,,bureaucratisme”2), ofwel het

scala van ongewenste neveneffecten als ,,red tape”, formalis-

me, cliché-taal, wachttijden, anonimiteit, het doorschuif- en
opspeelsysteem enz.

Het proces van organisationele invcilutie (starheid en een

beperkt vermogen tot aanpassing en anticipatie) dat zich

allengs binnen de overheidsbureaucratie heeft kunnen ont-

wikkelen, roept spanningsvelden op. Het verdraagt zich

steeds moeilijker met de randvoorwaarde die mi. terecht
steeds meer aan het functioneren van de overheid wordt ge-

steld, nI. die van maatschappelijke effectiviteit 3). Dit zowel

in de externe relatie naar de overheïdsconsument als t.a.v. de
interne situatie, waar het gaat om de democratisering van de

overheidsorganisatie. Een demontage van het bureaucra-
tische systeem en het tot ontwikkeling brengen van een meer eigentijdse structuur dringt zich op als een steeds dringender

gegeven. Men behoeft bepaald niet over een voorspellende

geest te beschikken om te onderkennen dat structuur en
mentaliteit zich in dit veranderingsproces op meso-niveau
spoedig zullen gaan manifesteren als remmende variabelen.
Bij het in kaart brengen van de problematiek binnen ons

bestuursapparaat is bewust gekozen voor een opdeling in

macro en meso. Niet zozeer om het plaatje onnodig gecom-
pliceerd te maken, als wel om aan te geven dat we te maken

hebben met een systeem waarvan het macro-deel (de bestuur-

lijke Organisatie) niet los mag worden gezien van het meso-
gebeuren (de interne Organisatie). Sterker nog, er behoort hier
sprake te zijn van onderling op elkaar afgestemde delen.

Aan de veranderingsmissie die zal moeten leiden tot een
modernisering van ons openbaar bestuur, kan men dezelfde
eis stellen. Hoe staat het hier nu mee?

Veranderingsperspectief op macro-niveau

Niet geheel Vrij van vertraging heeft minister De Gaay

Drs. A. van Stuivenberg, De financiële problematiek rond de
reorganisatie van het binnenlands bestuur,
ESB,
14januari 1976.
In zijn inleiding op het boek
Bureaucratie
van Martin Albrow
(UPR, 1971) maakt Prof. A. van Braam de terminologie rond het be-
grip bureaucratie e.d. wat meer toegankelijk.
Bram Peper, Evolutie, involutie en maatschappelijke effectiviteit,
ESB, 10
mei 1972.

470

Fortman begin dit jaar een tweetal wetsontwerpen bij de

Kamer gedeponeerd, die onze bestuurlijke organisatie bij de
tijd moeten brengen. Het gaat hier om de Wet reorganisatie
binnenlands bestuur en de Wet wijziging provinciale indeling.

Nadat een 10-jarig voorspel eerst een aantal onhaalbare be-

stuursvarianten 4) had opgeleverd die tendeerden naar een vierde bestuurslaag via gewestvorming (eerst van onderaf,

daarna nog eens van bovenaf), staan we nu – althans op

papier – aan de vooravond van een grootscheepse operatie.

De Gaay Fortman komt voorlopig in elk geval de eer toe, dat
hij de impasse, waarin het denken over de bestuurlijke orga-

satie inmiddels verzeild was geraakt, op z’n minst doorbro-

ken heeft. Of het ook een doorbraak in de praktijk zal be-
tekenen valt niet te voorzien. Hoe de behandeling in de

Kamer zal zijn, hangt ten dele af van de afspraken die hier
–

over bij de kabinetsformatie worden gemaakt. Voorlopig
betekent dit dat we in parlementair opzicht tot het komend

najaar op niets hoeven te rekenen. Een periode die instanties

als de provincie, de VNG en de Raad voor Territoriale
Decentralisatie niet onbenut zullen laten om het geheel van

kanttekeningen te voorzien. Wat zijn nu de essenties van het 24-model, en waar zitten

op het eerste gezicht een aantal pijnpunten? Het model gaat

uit van het volgende:

• de bestuurlijke driedeling rijk-provincie-gemeente blijft

gehandhaafd, er komt dus geen vierde bestuurslaag;

• er komt een opdeling in 24 provincies, waarbij alleen Gro-

ningen, Friesland en Zeeland intact worden gelaten;

• de gemeenten zullen via een streeksgewijze indeling op een

schaal van minimaal 10.000 inwoners worden gebracht.

Dit betekent dat 50% van de ruim 800 gemeenten zal wor-

den opgeheven;

• er komt een nieuwe taakverdeling tussen rijk, provincie en
gemeente, een en ander aangevuld met een systeem van

,,complementair (onderling afgestemd c.q. aanvullend)

bestuur”;

• de regering heeft het ,,voornemen om te komen met een

plan” tot decentralisatie van rjkstaken;
• de ,,negatieve lijst” (activiteiten waarvan men zich moet
onthouden) komt voor de provincie te vervallen en is voor

de gemeenten danig ingekort;

• er gaan minder gemeentelijke taken naar de provincie

dan in het aanvankelijke 26-model. Met name op het gebied

van ruimtelijke ordening (bestemmingsplannen) en volks-

huisvesting (bouw- en woningtoezicht) zijn de zaken enigs-

zins ten goede voor de gemeente gekeerd;

• gemeente en provincie zullen in de toekomst voldoende
algemene uitkeringen krijgen uit het nieuwe Fonds pro-

vincie en gemeenten;

• de financiele consequenties van de reorganisatie worden

geraamd op f. 400 mln. per jaar.

Door het indienen van een z.g. ,,dubbel wetsontwerp” heeft
de regering het functionele deel van de reorganisatie zoveel
mogelijk ontkoppeld van de provinciale herindeling. Op zich

kunnen we hier gelukkig mee zijn. Territoriale emoties krij-

gen nu minder kans bij de discussies over de functionele kant
van de reorganisatie. Overigens geen overbodige luxe, omdat
de voorgestelde reorganisatie qua omvang en fundamenteel
karakter sowieso al alle aanleg heeft om te ontaarden in ge-
compliceerde discussies. Toegegeven moet worden dat het

wetsontwerp hiertoe een aantal opstapjes biedt. Het gaat hier-
bij om zaken waarop de kritiek niet spaarzaam zal blijven.
Een globale inventarisatie levert een aantal pijnpunten op
van a. functionele, b. financiële en c. veranderingsmetho-

dische aard.

Ad a. In functioneel opzicht concentreren de witte plek-

ken in de bestuurlijke reorganisatie zich rond zaken als

,,decentralisatie” en ,,complementair bestuur”. Eens te meer
is de afbouw van de Haagse bureaucratie via een proces van

decentralisatie blijven steken in de sfeer van de goede voor-
nemens; een en ander zal nI. nog nader onderzocht worden.

Een schrale troost, vooral als we bedenken dat vanuit deze
decentralisatie meer inhoud had moeten worden gegeven aan
de bestuurskracht op provinciaal en gemeentelijk niveau.

Ook het complementair bestuur heeft zich niet aan de nevelen

kunnen onttrekken, waarin het geheel zich ook bevond ten
tijde van het 26-model. Voorlopig oogt het allemaal nog te
veel naar vage praatclubs waar bestuurders van verschillen-

de lagen ,,op gelijk niveau” met elkaar zakendoen. Alsof een
bestuurlijke reorganisatie plotsklaps de hiërarchie in be-
stuurslagen opheft.
Ofschoon de gemeenten vergeleken met de vorige voorstel-
len wat meer speelruimte krijgen, loopt men in dit kamp niet

over van enthousiasme
5).
Nog even los van de reeds genoem-

de stagnerende decentralisatie, blijkt het draagvlakconcept
– het op een hoger bestuursniveau onderbrengen van te

zware of te omvangrijke taken – de gemeentelijke bestuurs-
kracht te kortwieken. Daar met name op dit niveau aan de

relatie bestuurder-bestuurden hoofdinhoud wordt gegeven,

kan men in dit overhevelingsproces van gemeente naar mini-
provincie niet zorgvuldig genoeg te werk gaan. Het parlement
zal hierin nog een nuttige corrigerende werking kunnen

hebben.
Ad b. De mate waarin de bestuurlijke reorganisatie kan

worden geëffectueerd, wordt sterk medebepaald door de
financiële consequenties. Een en ander kan worden terug-
gebracht tot de vraag ,,wat kost het en wat levert het op?”.

Bij organisatieveranderingsprocessen overigens geen onge-

bruikelijke vraagstelling.
Nu moet worden toegegeven dat het tot dusver bij ver-

anderingsprocessen een erg moeilijke zaak is gebleken om

met redelijke betrouwbaarheid ,,rendementsvoorspellingen” te doen. Daarvoor is het eindresultaat te moeilijk meetbaar.

Met name geldt dit voor de uitkomsten van de bestuurlijke

reorganisatie. Dit neemt echter niet weg dat het gehele reor
–

ganisatieplan een aantal andere aspecten in zich heeft, die wel

degelijk aan een financiële toetsing kunnen worden onder
–

worpen. Met een toenemende druk op de overheidsmiddelen
worden vragen van belang over dejuistheid en aanvaardbaar-
heid van de geraamde kosten. Voorlopig worden deze ge-

schat op f. 400 mln. per jaar met een verhoging in de aanloop-

fase, afhankelijk van de fasering. Achter de juistheid van de
gepresenteerde cijfers zijn inmiddels links en rechts een aantal
vraagtekens geplaatst. Met name Berg 6) signaleert een aantal

ongedekte p.m.-posten (vooral in het vlak van de onuitge-werkte decentralisatie) en een overdreven optimisme over

de kosten van complementair bestuur.
Als het gaat om de aanvaardbaarheid van de kosten, is de
vraag volstrekt legitiem of naast het thans aangereikte be-
stuursmodel geen alternatieven kunnen worden geplaatst.
Niet alleen zou de financiële afweging 7) er aanmerkelijk zorg-

vuldiger door worden, het zou bovendien het gehalte van de
politieke besluitvorming – het doen van keuzes – verbete-
ren. De gesignaleerde lacunes in de financiële paragraaf zijn

niet gevaarloos, al was het alleen maar dat de minister niet

geringe handvatten aanbiedt om de voortgang in het parle-

ment te stagneren.
Een goed overzicht van de ontwikkelingen rond de reorganisatie
van het binnenlands bestuur sinds 1975 geeft Prof. D. W. P. Ruiter
in
,4cta Politica.
197613.
Een eerste reactie van het VNG treft men aan in
De Nederlandse
Gemeente.
4 februari 1977.
Prof. E. L. Berg, Kosten miniprovincies sterk onderschat,
B & G,
januari 1977.
Drs. L. Hoffman wijst op de bijdrage die de COBA zeer zeker in
dit opzicht had kunnen leveren,
ESB,
16 februari 1977.

ESB 18-5-1977

471

Energiekroniek

Energieonderzoek

in een klein land

PROF. DR. J. A. GOEDKOOP*

De Nederlander die daar plezier in heeft kan tegenwoordig een aan-

zienlijk deel van zijn tijd doorbrengen op congressen over energie.

Ondanks die overvloed was er toch wel iets bijzonders te beleven

voor de 1.200 belangstellenden die op 27 januari 1977 bijeenkwamen

in het Jaarbeurs Congrescentrum voor .,Energie, nu en in de toekomst ‘

georganiseerd door het Energieonderzoek Centrum Nederland. Allereerst

zal het niet vaak zijn voorgekomen dat twee ministers uit het thans

demissionajre kabinet, in dit geval die van Wetenschapsbeleid en van

Economische Zaken, zich op reis begaven om over één onderwerp

gezamenlijk het regeringssiandpunt bekend te maken. Dat onderwerp

was een tweetal boekjes 1) die in augustus door eerstgenoemde minister

zijn toegezonden aan de Tweede Kamer 2) en die hij deze gelegenheid

nog eens werden toegelicht door een aantal van de samenstellers:

de voorzitter en enkele leden van de Landelijke Stuurgroep Energie

Onderzoek.

Behalve deze snelle en homogene
standpuntbepaling – die was voorbe-

reid door een ambachtelijke commis-
sie 3) en die dezelfde dag ter kennis

is gebracht van de Tweede Kamer 4)
– waren er nog meer opmerkelijke
dingen. Eén daarvan was dat meteen
ook de opheffing van de LSEO werd

aangekondigd, een handeling die in Ne-
derland veel minder voorkomt dan de
instelling van advieslichamen. Verder
had de regering over de LSEO-rappor-

ten de mening gevraagd van de Raad van Advies voor het Wetenschapsbe-

leid, maar deze had zijn bevindingen
5)
ook al vöÔr de Utrechtse bijeenkomst

ingeleverd, zodat de ministers die meteen

konden meenemen in hun standpunt-

bepaling. Deze laatste hield mede in

*)
Prof. Dr. J. A. Goedkoop is directeur
van het Energieonderzoek Centrum Neder-
land in Petten.
Energie
1976. Interimrapport van de Lan-delijke Stuurgroep Energie Onderzoek, ibid.,
nr.
4. Programma in hoofdlijnen.
Nationaal
Programma voor Energieonderzoek
1976,
Staatsuitgeverij, ‘s-Gravenhage,
1976.
Brief van de minister van Wetenschaps-
beleid aan de voorzitter van de Tweede
Kamer, d.d.
17
augustus
1976,
Tweede
Kamer, zitting 1975-1976, 13 250,
nr.
3.
Rapport van de interdepartementale werk-
groep energie inzake het nationaal program-ma energieonderzoek
1976,
met ref.
4
neer-
gelegd in de bibliotheek van de Tweede
Kamer.
Brief van de ministers Wetenschapsbeleid
en van Economische Zaken aan de voor-
zitter van de Tweede Kamer. d.d.
27
ianuari
1977,
Tweede Kamer, zitting
1976-1977, 13 250,
nr.
5.
Advies inzake het nationaal programma
voor energieonderzoek.
Raad van Advies
voor het Wetenschapsbeleid, ‘s-Graven-
hage,
1976.

Ad c. Methodisch bezien maakt het reorganisatieplan een

sterk mechanische indruk. Duidelijk spreekt uit de voorstel-

len een onevenredig grote aandacht voor de inhoudelijke
kant van de bestuurlijke blauwdruk 8). De juridisch-admi-
nistratieve geest komt hierbij volledig aan z’n trekken. De

praktijk heeft evenwel inmiddels voldoende bewezen dat er

voor de effectuering van de reorganisatie meer nodig is dan een
organisatorisch ontwerp. Onvoldoende oog voor de proces-

matige kant —voorbereiding en begeleiding – van de organi-

satieverandering zal zich onherroepelijk wreken via stagna-

ties e.d. Het heeft er alle schijn van dat de bestuurlijke reorga-

nisatie vanwege haar summiere en gebrekkige procesmatige

onderbouw niet van dit probleem verstoken zal blijven. De

aard van de reorganisatie alsmede de condities waaronder de-
ze moet plaatsvinden, bieden immers een allerminst aantrek-
kelijk perspectief. Met name op het punt van veranderings-
condities geeft het wetsontwerp blijk van een slechte inschat-
ting van de realiteit. Structuur en mentaliteit van de diverse

overheidsapparaten – en daarmee zitten we op de proble-
matiek op meso-niveau – lijken zich op dit ogenblik nauwe-
lijks te lenen voor een dergelijke fundamentele ingreep.

Daar komt nog bij, dat we hier te maken hebben met een

verandering die ,,extern” is ingegeven, waarvan men zich kan

afvragen of er wel voldoende gevoeligheid bestaat voor de
noodzaak ervan. Een situatie, die uit een oogpunt van ver-
anderingsmethodiek niet mag worden onderschat.

Betekenis van de meso-organisatie in het veranderings-
perspectief

Het is duidelijk, dat de bestuurlijke reorganisatie vooral
haar organisatorische vertaling zal hebben op meso-niveau.

Veranderingen in takenpakketten, het institutionaliseren van

nieuwe overleg- en coördinatieplatforms en diverse territo-
riale mutaties zullen nu eenmaal een aanpassing vereisen

van de interne Organisatie van de meeste apparaten op rijks-,
provinciaal en gemeentelijk niveau. De voortvarendheid

waarmee deze externe veranderingsimpuls wordt verwerkt,

valt voorlopig nauwelijks te voorspellen. Als reeds aan-

gegeven, hangt ze sterk af van de methodische benadering.

Er is echter meer aan te voeren, waardoor de betekenis van
de meso-structuur tot uitdrukking komt. Het komt me voor

dat rond de bestuurlijke reorganisatie inmiddels een soort

cultus is opgebouwd, als zou hiermee uiteindelijk de lang ge-

wenste vernieuwing in ons openbaar bestuur worden ge-
bracht, naar mijn mening een nogal overdreven verwachting.
Feit blijft immers altijd nog, dat het functioneren van de tal-
rijke overheidsapparaten sterk medebepalend is voor de
kwaliteit van de dienstverlening. Het rendement van de be-

8)
Wet reorganisatie binnenlands bestuur,
De overgang, blz.
1
35 e.v.

472

dat nog weer een nieuwe commissie,
door de RAWB voorgesteld speciaal

voor de kernenergie, niet wordt ingesteld.

Nu in het aprilnummer van het ECN-
maandblad
Energiespecirum
6) de in
Utrecht gehouden voordrachten volledig
zijn afgedrukt, is het mogelijk in deze

Energiekroniek enkele kanttekeningen

te plaatsen bij het thans vastgestelde
regeringsbeleid zoals dat is verwoord

in de twee ministeriële redevoeringen.

Een nationaal programma?

Voor een goed begrip van die stand-

puntbepaling is het nuttig nog eens

de
Nota Weienschapsbeleid
7) van eind

1974 op te slaan. Daarin wordt gerele-

veerd dat op 28 januari van dat jaar

het kabinet had besloten tot de instelling

van een ,,Nationaal Programma voor

het wetenschappelijk onderzoek en de
technologische ontwikkeling op het ge-

bied van de energie”. Uit de nota
blijkt verder dat dit programma zich

zou moeten beperken tot wat werd

genoemd ,,alternatieve energiebronnen”,
bijvoorbeeld verbranding van steenkool
niet rechtstreeks, maar wel na vergassing,
evenzo niet kernsplijting, wel kernfusie.
Voorts staat er dat ,,het energie-onder-
zoek wordt geleid door een stuurgroep”.

Deze laatste, de LSEO, werd op 4
juni 1974 door minister Trip ingesteld
met als eerste taak een Nationaal Pro-

gramma te formuleren.
Inderdaad draagt één van de LSEO-
rapporten die in Utrecht ter discussie

stonden de ondertitel ,,Nationaal Pro-
gramma voor Energieonderzoek 1976″.

Daarom rijst allereerst de vraag of
sinds 27 januari jI. ons land nu

zo’n programma heeft. Aanstonds zal

blijken dat deze vraag niet eenvoudig
bevestigend kan worden beantwoord,

maar de eerlijkheid gebïedt nu al te

vermelden dat de LSEO ook niet pre-
tendeert een afgerond programma te

hebben opgesteld. De eigenlijke titel van
het boekje luidt dan ook
Programma

in hoofdljnen
en in feite bevat het
alleen een opsomming van aanbevelin-

gen en onderzoekvoorstellen ingedeeld naar prioriteit.

Niettemin was de minister van Weten-

schapsbeleid kennelijk naar Utrecht ge-
komen in de overtuiging dat er al

een Nationaal Programma was. Al-

thans, in zijn openingstoespraak treft

men die term vele malen aan, éénmaal

zelfs gekoppeld aan een aansporing ge-richt tot de in de zaal aanwezige onder-

zoekers om eraan deel te nemen.

Meteen daarna komt echter de voorzit-
ter van de Stuurgroep, Prof. Dr. W.
van Gooi, met een opsomming van

zeven eisen waaraan zo’n Nationaal
Programma zou moeten voldoen, om
vervolgens te constateren dat het door
de LSEO in Utrecht gepresenteerde
werkstuk alleen voldoet aan de eerste

twee daarvan en dat de overige om

verschillende redenen onvervuld moeten

blijven.

Met de hierdoor veroorzaakte verwar-

ring blijft de lezer zitten bij het door-
nemen van de vaak zeer interessante
bijdragen van de LSEO-leden, zodat
hij weer recht overeind gaat zitten als

op de laatste bladzijde van zijn slottoe-spraak minister Lubbers aankondigt nu

te zullen mededelen tot welke conclusies
de regering is gekomen met betrekking

tot het ,,voorgestelde Nationaal Pro-

gramma”. Ook dan echter horen wij

nog niet wat de regering nu al of
niet heeft overgenomen van de voorstel-

len van de LSEO, maar wel dat voor
de uitvoering van het Nationaal Program.

ma
middelen zullen worden vrijgemaakt
door herprogrammering van lopend on-

derzoek en dat er bovendien over de
jaren 1976-1981 nog f. 115,4 mln, voor
zal worden gereserveerd. Afgezien van

f. 1
,5
mln, interdepartementale beleids-

ruimte zal dit bedrag worden verdeeld
zoals globaal is weergegeven in bijgaand

staatje.

Globale toewijzingen 1976-1 981 voor

Nationaal Programma voor Energie-

onderzoek

Integrale studies

…………………..
f.

2.5 mln.
Aanbod primaire energiedragers (problemen
samenhangend met toepassing van steen-
kool en uraan, windenergie, zonne-ener-
gie, organiseb afval)

……………..
f. 65.0 mln.
Conversie, transport en opslag van energie-
dragers

(kolenconversie,

voor-

en

na-
sehakelsystemen, energieopslog)
……..
f. 24,9 mln.
Eindverbruik

(besparing,

gebruik

afval-
warmte)

……………………….
f. 16,5 mln.
Ondersteunend onderzoek
……………
f.

6.5 mln.
Hierbij moet nog worden aangetekend

dat met het reeds lopende ,,energie-
onderzoek” in de jaren 1977 tot en
met 1981 naar schatting f. 1.500 mln.

zal zijn gemoeid.

Onderzoek, ontwikkeling en demonstra-
tie

Aldus was ook na de Utrechtse bijeen-

Energiespecirum, 1977,
nr. 1, blz.
86-
134.
Nota Wetenschapsbeleid,
Tweede Kamer,
zitting
1974-1975, 13 221,
nrs.
1-2.

stuurlijke reorganisatie is dan ook vooral afhankelijk van
organisatorische vernieuwing in de meso-organisatie.
In de wetsontwerpen komt dit vernieuwingsaspect slechts
zijdelings ter sprake. Op zich is dit te betreuren, te meer daar
veel overheidsorganisaties zich momenteel bevinden in pro-

cessen van organisatieverandering. Het zou het wetsontwerp
niet hebben misstaan als er een poging was ondernomen om
enigszins op deze processen in te spelen.
Een punt van zwaarwegender kritiek is echter dat het in de
wetsontwerpen ontbreekt aan een behoorlijk uitgewerkte
visie op de bestuurlijk-organisatorische rol van de overheid
in een toenemende verzorgingsstaat. Concreet gaat het hierbij

om de opstelling t.o.v. het buitengebeuren en de ,,gedrags-

lijn” (zowel juridisch als organisatorisch) die daaruit voort-

vloeit m.b.t. de dienstverlening. Een soortgelijke situatie heeft

zich voorgedaan in het bedrijfsleven en sectoren als gezond-
heidszorg en onderwijs, waar men zich veel eerder heeft moe-

ten toeleggen op een concept voor extern-gericht beleid.
We staan dus geenszins voor een novum en het lijkt nauwe-
lijks aannemelijk dat het overheidsapparaat zich aan een
dergelijke ontwikkeling kan onttrekken. Wat meer visie op

de dienstverlening zou in ieder geval een aantal problemen op
meso-niveau dichter bij een oplossing kunnen brengen, om

daarmee de uiteindeli
.
jke bestuurskracht te vergroten.

Zo zou het nogal uiteenlopende instrumentarium – denk
bijv. op planninggebied 9) – waarvan de diverse overheids-

apparaten zich bedienen wat meer doelgericht kunnen

worden gemaakt, maar evenzeer zouden een aantal span-ningsvelden kunnen worden doorbroken die zich rond de

positie van de ambtenaar gaan aftekenen. Men kan hierbij
denken aan de organisatorische en juridische constructies
rond zaken als de externe verantwoordelijkheid 10), de relatie

ambtenaar-bestuurder en het vraagstuk van de medezeggen-

schap (democratisering).

Hopelijk is hiermee voorlopig voldoende aangegeven dat

het democratische en rationele gehalte van ons openbaar

bestuur niet uitsluitend wordt vergroot door een bestuurlijke
reorganisatie. Daarvoor vervult de meso-organisatie in het

geheel een te vitale rol. Onvoldoende aandacht voor dit ge-
geven zou jammer zijn. De zo noodzakelijke vernieuwing die
de minister op het oog heeft, zou er danig door worden
ontkracht. Wat Den Uyl jaren geleden al erg verfijnd consta-
teerde in het politieke vlak, geldt evenzeer voor de bureau-

cratie: de marges tot verandering zijn er smal.

G.
L. Sporre
Ton Planken (red.) doet hier een interessant boekje over open
in
Wordt planning een plaag?,
Uitg. VNG, Den Haag,
1976.
Met name Zweden heeft de laatste jaren de ,,externe bewegings-
vrijheid” vati de ambtenaar uitgebreid, een en ander evenwel gekop-
peld aan nieuwe controlemogelijkheden voor de politieke vertegen-
woordiging.

ESB 18-5-1977

473

komst nog niet helemaal duidelijk of

Nederland een Nationaal Programma

voor Energieonderzoek heeft en wat

het precies inhoudt. Nu zal dat laatste

voor een levend onderzoekprogramma

zelden het geval zijn en aangezien thans

geldmiddelen zijn toegewezen en, naar

nog zal blijken, met sommige van de

genoemde deelprogramma’s wel degelijk

een begin is gemaakt, kan men de

vraag terzijde leggen als zijnde een

van woordkeuze, die misschien bij een

volgend kabinet weer anders zal zijn.

Maar juist met het oog daarop is het
misschien nuttig nog eens te overwegen
of een Nationaal Programma, gericht
op de Nederlandse energiehuishouding,
zich zinvol laat definieren zoals dat

is gedaan in de Nota Wetenschapsbe!eid.
Zolang het inderdaad gaat om energie-

onderzoek in de strikte zin van het

woord kan men deze vraag alleen maar
bevestigend beantwoorden. Het is zeker
nuttig de energiehuishouding van Neder-

land aan een systematisch onderzoek
te onderwerpen en daarbij in te gaan
op vragen als: hoeveel energie zal er

in de komende jaren nodig zijn, hoeveel
kan er met bekende methoden worden

bespaard, in welke hoeveelheden zullen

de verschillende energiedragers verkrijg-

baar zijn, welke technieken zijn beschik-
baar voor energieomzetting en -transport
en wat zullen van dit alles de economi-
sche, sociale en ecologische gevolgen

zijn? Dat zijn dan de in het staatje

van minister Lubbers genoemde ,,inte-

grale studies”, voor de uitvoering waar-
van inmiddels het door de LSEO al
eerder aanbevolen Energie Studie Cen-

trum is opgericht. Om zulke studies
goed mogelijk te maken zal men bepaal-

de gegevens moeten verwerven door

veldwerk of door laboratoriumonder-
zoek, bijvoorbeeld boringen in de Neder-

landse bodem op zoek naar aardgas,

aardwarmte of opbergmogelijkheden
voor kernspijtingsafval, analyse van het
windaanbod naar plaats en tijd, prestatie-
metingen aan zonnecollectors, warmte-

pompen en andere apparatuur die te
koop is en experimenteel onderzoek

naar de gevolgen van lozing van ver-

schillende stoffen.

Echter, behalve over deze soorten
onderzoek spreekt de
Nota Weten-
schapsbe!eid
ook over ,,technologische

ontwikkeling op het gebied van de
energie” en dienovereenkomstig heeft

de LSEO ook aanbevelingen gedaan
voor verbetering van exploratietechnie-

ken, rendementsverbetering van verwar-
mingsinstallaties en ontwikkeling van
afstandsbediende apparatuur. Op zich

zelf beschouwd ligt deze doortrekkïng

van onderzoek naar ontwikkeling voor
de hand; in feite treft men die ook

aan bij het lopende werk op het gebied
van de kernsplijting. Daar gaat de

overheid zelfs nog een stap verder door
te participeren in de beproeving van

de ontwikkelde apparatuur op volle

schaal (zoals in de kerncentrale Kalkar

en in de uraanverrijkingsinstallatie in
Almelo). Terecht draagt dan ook een

algemeen financieel overzicht in het

al genoemde ambtelijke rapport 3) de

titel ,,Energieonderzoek, ontwikkeling
en demonstratie”, een rechtstreekse verta-

ling van het ,,Research, development
and demonstration”-programma dat de

Energy Research and Development Ad-
ministration uitvoert om de toekomstige
energievoorziening van de Verenigde

Staten veilig te stellen.

Worden hiermede echter niet al te

klakkeloos begrippen van de Amerika-

nen overgenomen? Die hebben bijna
een heel continent voor zich, met

grote reserves aan steenkool en uraan, met woestijnen waar men het zonlicht

kan opvangen of afgewerkte splijtstofele-

menten wegzetten en met het meest
veelzijdige industriele apparaat ter we-

reld. Stel daartegenover veertien miljoen
Nederlanders, die weinig andere redenen

hebben om zich op een klein stukje
aangeslibde grond te verdringen dan
dat het goede mogelijkheden biedt voor
handel en verkeer. Gelukkig bevat hun

grondgebied dan nog zoveel aardgas

dat op het ogenblik de eigen energie-

behoefte gedekt kan worden uit de
binnenlandse produktie. Echter, in- en
uitvoer zijn ongeveer even groot als
produktie en verbruik, met andere

woorden voor Nederland is energie

handelswaar en dat zal sterker het ge-val worden naarmate het aardgas uit-

geput raakt. Maar niet alleen de energie,

doch ook de apparatuur die voor de

energiehuishouding wordt gebruikt is,

sinds het einde van het windmolentijd-

perk, handelswaar geweest, deels inge-

voerd, in andere gevallen in Nederland
gebouwd en dan soms in licentie. In
die situatie past misschien wel door
de overheid gesteund ontwikkelings-
werk, maar dan niet louter voor de

eigen energievoorziening.

De nucleaire ervaring

Het is jammer dat de LSEO, door

de omstandigheden waaronder zij werd
ingesteld en ook door haar samenstel-
ling, niet wat dieper is ingegaan op

onderzoek en ontwikkeling op het gebied
van de kernenergie. Niet alleen zijn

daardoor haar voorstellen in die sector
onsamenhangend gebleven, maar boven-
dien viel nu juist hier zoveel te leren
uit de geschiedenis.

De oprichting van ECN (toen als

Reactor Centrum Nederland) in
1955
hield verband met de toenmalige ener-

giecrisis, die een kolencrisis was. De
Nederlandse energiebehoefte steeg uit

boven de produktiecapaciteit van de
Nederlandse mijnen en de invoer van

steenkool werd een te zware belasting

voor de betalingsbalans geacht. Dat
enkele jaren later de goedkope aardolie

het land zou binnenstromen en aardgas

uit de grond zou komen werd toen

nog niet voorzien en men meende dat

kernsplijtingsenergie soelaas zou kunnen

bieden. Al spoedig echter werd ingezien
dat Nederland niet zelf hele kerncen-

trales zou kunnen bouwen, later ook

dat er alleen keuze zou zijn uit en-

kele typen, aangeboden door de tradi-
tionele leveranciers van elektrische cen-

trales. Wat voor Nederland overbleef

was de ontwikkeling en fabricage, maar

dan voor de wereldmarkt, van bepaalde
componenten (reactordrukvaten, warm-

tewisselaars, pompen, afsluiters) of

dienstverlening in de splijtstofcyclus,

zoals isotopenscheiding en de fabricage

van splijtstofelementen. Vooral bij die

componentenfabricage was de grote

moeilijkheid het verwerven van systeem-

kennis, nodig om de gestelde eisen

te kunnen doorzien en op nieuwe ontwik-

kelingen te anticiperen. Daarnaast was
die systeemkennis nodig voor de beheer
–

ders van de centrales en voor de over
–

heidsinstaties die verantwoordelijk zijn

voor de verlening van bouw- en bedrijfs-

vergunningen.
Het was ter verwerving van deze

systeemkennis en om de industrie in
staat te stellen componenten te leveren

dat de overheid ging deelnemen in de
bouw van kerncentrales, eerst die in
Dodewaard, later in Kalkar. Aldus groei-

de op het gebied van de kernenergie
een overheidsbeleid dat vooral gericht

was op versterking van de industriële
structuur. Dit beleid culmineerde kort
na 1970, toen de term ,,industriële in-

novatie” in vele sectoren opgang maakte
en een speciale commissie werd ingesteld

die moest nagaan of het werk van

ECN niet beter kon worden afgestemd

op de behoeften van de industrie.

Zon en wind

Kort daarna kwam de oliecrisis en
geraakte de zorg voor de nationale
energievoorziening weer op de voor-

grond, meer dan vroeger ook in de

wetenschappelijke wereld. Hoogleraren
bouwden windmolens op de daken van
hun laboratoria of vestigden zich in huizen die door de zon worden ver-

warmd. Futurologen-nieuwe-stiji schil-
derden een arcadisch Nederland, elke

leefgemeenschap met zijn eigen wind-

molen en vergistingsinrichting voor het
maken van methaan dan wel alcohol.

Zulke initiatieven en denkbeelden heb-
ben mede ten grondslag gelegen aan

het Nationaal Programma zoals minister
Trip dat voorstelde, en een belangrijk

punt daarbij was dat de benodigde
apparaten, in tegenstelling tot kern-

centrales en andere grootschalige sys-

temen, in Nederland ontwikkeld en gefa-
briceerd zouden kunnen worden. Datzelf-

de gold voor ,,total energy”-systemen
die elektriciteit en warmte in combinatie

474

leveren, voor isolatiematerialen en voor

warmtepompen.
Uit die mogelijkheid volgt echter nog

niet dat het ook zal gebeuren en, indien

wel, of de produktie dan alleen voor
de Nederlandse energiehuishouding be-

stemd zal zijn. Immers, soortgelijke pro-

dukten zullen veelal ook in het buiten-
land worden ontwikkeld en gefabriceerd,
misschien beter, misschien slechter. Zijn

ze beter, dan zullen op de octrooien

wel licenties zijn te verkrijgen. Met

andere woorden, ook voor deze in massa
te produceren kleinschalige systemen zal door de Nederlandse overheid ge-

steund onderzoek en ontwikkelingswerk
in de eerste plaats een industrieel motief
moeten hebben.

In feite zijn zonnecollectors en kleine
windmolens nu al in de handel verkrijg-

baar. Er is thans ook reeds sprake

van de produktie, al dan niet in licen-
tie, van een apparaat dat bijzonder
op de Nederlandse situatie lijkt te zijn

toegesneden, namelijk de gasgedreven
warmtepomp. Naarmate de economi-
sche toestand zo verandert dat de term

,,industriele innovatie” weer beter in

de mond komt te liggen mag men

verwachten dat steeds meer de overheid
dit soort produktie zal gaan steunen.
Nog niet zover is het met de grote

systemen voor de opwekking en de

opslag (bijvoorbeeld in vliegwielen) van

elektriciteit. Bij die opwekking zal in
Nederland de zon geen rol spelen, mo-

gelijk wel de wind. Dit laatste brengt

ons tot de enige sector waar men thans,
zoals de voorzitter van de LSEO in

Utrecht ook deed, kan spreken van
een Nationaal Programma, maar dan

in de engere zin van een deelprogramma.
De ondernemingen en wetenschappelijke
instellingen die aan dit Nationale Pro-

gramma Windenergie deelnemen onder-

zoeken gezamenlijk welke bijdrage de

wind zou kunnen leveren tot de Neder-
landse elektriciteitsvoorziening. Niette-
min bevat ook dit programma ontwik-

kelingswerk aan windturbines, zodat

het toch wel kan zijn dat als de Ne-
derlandse landschapsbeschermers, voor

de keuze gesteld, toch maar liever een

kerncentrale zien dan duizend grote
windturbines, uiteindelijk ook dit pro-

gramma achteraf zal worden gerecht-vaardigd door export naar landen met meer ruimte, misschien in de passaat-

wind.
Fossiele brandstoffen

Intussen blijkt uit het veelbesproken
LSEO-,,scenario” voor de Nederlandse energie-grondstoffenvoorziening 6) dat

de bijdragen van deze ,,alternatieve”
energiebronnen klein zullen zijn verge-

leken met die van steenkool waarvan
rond 2.000 de jaarlijkse invoer driemaal
zo groot zal zijn als de Limburgse mijnen
ooit hebben geleverd. Daarmee komt

niet de potkachel terug, maar een bij

uitstek grootschalig systeem van havens,
overslagbedrijven en kolenparken. De
verbruiker zal de energie thuis krijgen
als elektriciteit of gas. Daarbij zullen

de elektrische centrales weinig S0
2

mogen lozen, dus zullen zij ofwel grote

chemische installaties moeten kopen om

de rookgassen te ontzwavelen, dan wel

de steenkool eerst ter plaatse moeten

vergassen. Voor het kleinverbruik zal dit

laatste proces vermoedelijk in grote in-

stallaties aan de kust plaatsvinden.

Er draait in Nederland één experimen-
tele kolenvergassingsinstallatie. Deze

maakt deel uit van een Shell-programma

waarvan de volgende stap, een proto-
type, in Hamburg komt te staan. Dit

illustreert hoe ook in deze sector de

technische ontwikkeling in internatio-
naal kader plaatsvindt. In dit verband
wordt vaak, zoals ook in Utrecht, de

NEOM genoemd, de Nederlandse Ener-
gie Ontwikkelings Maatschappij. Meer

en meer wordt echter duidelijk dat het
voorlaatste woord van deze naam niet in
de technische, maar in de economische
zin moet worden opgevat. Voor de

kolenvergassing betekent dit dat NEOM
de gasafnemers bijeen wil brengen, te
zamen met hen de (vermoedelijk buiten-
landse) installatie zal kiezen en even-

tueel kapitaal verschaffen. Van plannen

om, al dan niet via NEOM, technisch

ontwikkelingswerk te stimuleren om de
Nederlandse apparaten-industrie een

positie te verschaffen bij de kolenconver-
sie lijkt nog geen sprake te zijn.
Daarentegen kan wel overheidssteun
worden verwacht voor ontwikkeling van
de magnetohydrodynamische conver-

sie, die moet dienen om het rendement

van elektriciteitsopwekking uit fossiele

brandstoffen te verhogen. Hiertoe is on-
langs een deelprogrammavoorstel inge-
diend. Dit programma brengt voor
Nederland nieuwe technologische pro-

blemen mee, zoals de ontwikkeling van
supergeleidende spoelen en van materia-

len die bestand zijn tegen extreem hoge
temperaturen. Dergelijke geavanceerde
ontwikkelingen lijken te passen in een
industriebeleid waarvan de speerpunten
langzamerhand uit de Haagse contouren

beginnen op te rijzen.

Kernenergie

Noch kernsplijting, noch kernfusie
kregen veel aandacht in de in Utrecht
gehoorde ministeriele redevoeringen.

Na wat eerder in dit verband over de
LSEO werd opgemerkt is dat eerste niet

verwonderlijk. Het onderzoek en ont-

wikkelingswerk richt zich internationaal

vooral op het ,,sluiten van de splijtstof-

cyclus”, dat wil zeggen opwerking van
afgewerkte spljtstofelementen, opber-

ging van kernsplijtingsafval en herge-

bruik (in de snelle kweekreactor) van het
afgescheiden plutonium. Als dit artikel

ter perse gaat loopt in Salzburg de door

het International Atomic Energy

Agency georganiseerde conferentie over
,,Nuclear energy and its fuel cycle”.
Groot moet de verlegenheid van de

Amerikaanse sprekers zijn die hun con-
ferentiebijdragen hebben ingediend niet
wetende dat hun president vlak voor de

conferentie zou verklaren dat wat hem
betreft het tweede deel van die titel er

niet moet zijn. Het is niet waarschijnlijk

dat de minder rijk met energiegrond-

stoffen bedeelde en op dit gebied juist
technisch vergevorderde grote Europese

landen dit standpunt zullen overnemen,

zodat een nieuwe Concorde-kwestie

dreigt. Nederland, dat zich nog wel wat

op energiegebied kan veroorloven, zal
voor de vraag komen te staan of het

Carter dan wel een meer Europese lijn
wil volgen, met name bij de verdere
ontwikkeling te zamen met de buur-
landen van de snelle kweekreactor.
Merkwaardiger was de stilte rond de
kernfusie. Drie jaar geleden deed die
nog mee met de ,,alternatieven”, maar

vermoedelijk doordat doordrong dat een
thermonucleaire reactor niet Vrij
IS
van

radioactiviteit, noch van grootschalig-
heid, is de kernfusie nu in een politiek

niemandsland terechtgekomen dat blijk-
baar tevens een niemandsland is tussen
de ,,zuivere” en ,,toegepaste” weten-

schap. Dat hebben onlangs de twee

betrokken organisaties, de Stichting
voor Fundamenteel Onderzoek der

Materie, respectievelijk ECN, onder-
vonden toen zij de regering voorstelden

het kernfusiewerk in Nederland ratio-

neler te organiseren. Hun voorstel vond

geen weerklank, kennelijk doordat de
meestbetrokken ministeries geen stap

verder het niemandsiand binnen willen
gaan. Toch is er een ding waarover alle

betrokkenen het eens zijn, namelijk

dat de ontwikkeling van een groot sys-
teem als de fusiereactor in Europees
kader moet geschieden en dat Neder
–

land daaraan moet meedoen. Daarbij

zullen overwegingen van nationaal in-
dustriebeleid nauwelijks een rol kunnen
spelen en gaat het inderdaad om de
toekomstige energievoorziening, niet
speciaal van Nederland, maar van

Europa.

Gevolgtrekkingen

Hoewel deze rondgang langs het

Nederlandse energieonderzoek (én ont-
wikkeling én demonstratie) wat vluchtig

is geweest, zou men er voor de toekomst
de volgende conclusies uit kunnen trek-

ken:

• een Nationaal Programma voor on-
derzoek (in de strikte zin van het

woord) van de huidige en toekom-
stige Nederlandse energiehuishouding
is wenselijk voor een goed energie-

beleid:

ESB 18-5-1977

475

Fisconomie

Het fiscale beleid

van het kabinet-Den Uyl

DRS. D. A. ALBREGTSE

De officiële zitlingstermijn van het (eerste) kabinet-Den Uyl als volwaardig

kabinet is ten einde. Sinds 22 maart ji. leidt het kabinet een demissionair

bestaan. Op 25 mei worden Tweede-Kamerverkiezingen gehouden. Daarna

moet een nieuw kabinet worden
geformeerd.
Gezien de (parii/-)politieke

ontwikkelingen zal de formatie naar alle
waarschijnlijkheid
moeizaam ver-

lopen. Over de gevolgen van de verkiezingen voor het daarna te vormen

kabinet is nog weinig te zeggen. De tijd is rijp om de politieke balans van

(bijna) vier /aar kabinet-Den Uyl op te maken. Politici, wetens(-hapsbeoe/e-

naars en journalisten zijn hier druk mee bezig t). Opvallend weinig aan-
dacht is tot nu toe echter besteed aan het opmaken van de fiscale balans

van het kabinet. Hierin komt misschien door dit artikel verandering.

Beleidsevaluatie

Bij ieder beleid spelen twee zaken
een belangrijke rol. Dat zijn de doel-

stellingen van het beleid en de midde-

len, die de beleidsvoerders ter beschik-

king staan om die doelstellingen te ver
–

wezenlijken. In het algemeen kan men

stellen dat ieder beleid erop gericht is,

die middelen zodanig in te zetten, dat de
doelstellingen zo goed en zo snel moge-
lijk worden geëffectueerd. Beleids-
evaluatie heeft nu ten doel na te gaan,

in hoeverre de beleidsvoerders hierin
zijn geslaagd. Werkelijk gevoerd beleid

en voorgenomen beleid worden met
elkaar geconfronteerd en de nevenwer-
kingen van het gevoerde beleid worden

geanalyseerd. De factoren, die verant-

woordelijk zijn geweest voor eventuele
afwijkingen tussen voorgenomen en ge-
t

• ontwikkeling van apparatuur voor de

energiehuishouding, voor zover die

door de Nederlandse industrie kan
of zal kunnen worden gefabriceerd,
‘moet in de eerste plaats worden be-

zien vanuit het nationale industrie-
beleid;

• aan de ontwikkeling en demonstratie
van grote energiesystemen, voor zover

van potentieel belang voor de energie-
voorziening van Europa, dient Neder
–
land in internationaal kader deel te

nemen, ook als ze niet op korte termijn
van belang zijn voor de eigen in-

dustrie.

J. A. Goedkoop

voerd beleid worden daarna onder-
zocht 2).

In het kader van dit artikel moet ik

mij echter grote beperkingen opleggen.
Ten eerste is het erg moeilijk (neven)-

effecten van belastingmaatregelen, zeker
op zo’n korte termijn, op te sporen en

te meten. Daarnaast was er blijkens de
regeringsverklaring van 28 mei 1973

geen sprake van een concreet voorge-
nomen fiscaal beleid. Daarom beperk ik

me hier tot het aangeven van enige ont-
wikkelingen op fiscaal gebied, aan de
lezer overlatend in hoeverre deze ont-
wikkelingen passen in het algemeen

kabinetsbeleid. Ontwikkelingen op het
gebied van de sociale verzekeringen
blijven buiten beschouwing

Beperkingen van een fiscaal beleid

Bij de beoordeling van een fiscaal
kabinetsbeleid dient rekening te worden
gehouden met de beperkingen, welke

inherent zijn aan een dergelijk beleid.
Ten eerste is er de situatie, die het kabinet

bij haar optreden aantreft, haar uit-
gangssituatie. In een democratie als de
onze werkt het wetgevingsproces lang-
zaam. Het duurt enige tijd om de fiscale
wetgeving aan te passen aan het nieuwe
politieke wensenpakket. In beperkte
mate zijn maatregelen in de uitvoerings-

sfeer wellicht mogelijk. Echter, deze

dienen binnen het kader van de be-

staande wetgeving te blijven. Voorts
worden mogelijkheden voor het voeren
van een eigen fiscaal beleid ingeperkt
door de bestaande belastingstructuren

in het buitenland. Om niet al te grote
verstoringen, zoals internationale be-

lastingvermijdingsprocessen, een kans te

geven, dienen omringende landen en
landen, die intensieve (economische) be-

trekkingen met elkaar onderhouden, fis-

caal enigszins in de pas te lopen. Inter-
nationale afspraken, zoals die gemaakt
zijn in het kader van de harmonisatie

van de belastingstructuren in de lid-
staten van de Europese Gemeen-

schappen, zijn eveneens factoren, die
het voeren van een eigen beleid ernstig

kunnen beperken.
Verder is er de belastingstructuur

zelve. Aan de aan die structuur ten

grondslag liggende rechtsbeginselen kan

niet zonder meer voorbij worden gegaan.
Eén enkele wijziging in bijvoorbeeld
het tarief van de loon- en inkomsten-
belasting kan een inbreuk betekenen

op het gelijkheidsbeginsel en daarmee

de eenheid, die een belastingstructuur
moet kenmerken, verbreken 3). Zolang

dit bewust gebeurt en past in het kabi-
netsbeleid, is dit een politieke zaak,
waarover slechts politieke menings-
verschillen kunnen bestaan. In andere ge-
vallen echter kan dit een echte belas-
tingchaos doen ontstaan en ertoe leiden,

dat men geen greep meer heeft op de

structuur van de belastingen met alle
gevolgen van dien 4).

Ten slotte wil ik nog wijzen op de

Ik moge volstaan met te verwijzen naar
een tweetal themanummers van
Civis Mundi
over het beleid van het kabinet-Den Uyl,
t.w. dat van november
1976,
waarin vooral wetenschapsbeoefenaars en journalisten aan
het woord komen en dat van maart
1977,
waarin politici het gevoerde beleid evalueren.
Vergelijk Prof. Dr. H. M. in ‘t Veld-
Langeveld, Beleidsevaluatie, politiek en
bestuur, opgenomen in de bundel
Politise-ring van het open baar bestuur.
Vereniging van
Nederlandse Gemeenten, Den Haag,
1974,
blz.
162-171
en haar artikel De evaluatie
van het beleid, &leid belicht 1, sociaal-
wetenschappelijke beleidsanalyse,
onder
redactie van A. Hoogerwerf,
1972, blz.
204-224.
Vergelijk H. J. Hofstra,
Inleiding tot het
Nederlands belast ingrecht.
derde druk,
blz. 122.
Vergelijk K. Tipke, Chaos, Konglomerat oder System,
Steuer und Wirtschaft,
nr. 1,
1971, blz. 2-17.

476

eisen, die de uitvoering van de belas-

tingwetgeving stelt.

Het voorgenomen beleid

Een belangrijk onderdeel van iedere

beleidsevaluatie is confrontatie van

gevoerd en voorgenomen beleid. Van een
voorgenomen fiscaal beleid is nauwelijks

sprake geweest. In de regeringsver-
klaring van het kabinet-Den Uyl, op

28 mei 1973 in de Tweede Kamer uit-
gesproken, worden een tweetal studies

op fiscaal gebied aangekondigd, te weten

een studie ,,ten aanzien van het fiscaal

beleid met betrekking tot rente-in-
komsten en rente-uitgaven” en een studie

,,over een herziening van het successie-
recht, de vermogensbelasting en de ver-

mogenswinstbelasting, mede in hun onderling verband”. Aan die tweede

studie wordt, aldus de regerings-

verklaring een hoge prioriteit gegeven
en er wordt gestreefd deze met voort-

varendheid tot een einde te brengen,
opdat een beslissing over de invoering
van vermogenswinstbelasting zo spoedig

mogelijk kan worden genomen (Hande-
lingen Tweede Kamer, Zitting 1972-

1973, blz. 1567-1568).

Concrete fiscale maatregelen worden

in de regeringsverklaring niet aange-

kondigd. Wel wordt nog opgemerkt,
dat de uitvoering van de fiscale oude-
dagsvoorziening voor zelfstandigen zal
worden voortgezet. Tot zover het voor-
gesteld fiscaal beleid van het kabinet-

Den Uyl.
Men kan een fiscaal beleid echter niet

los zien van een algemeen kabinets-
beleid. Het staat veelal daarvan in dienst.

Het algemeen kabinetsbeleid is vooral
gericht geweest op een redelijker (lees:

geljkere) verdeling van inkomen, ver-
mogen, kennis en macht over de mensen.

Verder waren de bestrijding van inflatie
en werkloosheid belangrijke (sub)doel-

stellingen van het kabinetsbeleid.

Het gevoerde fiscale beleid

Tijdens het kabinet-Den Uyl zijn er

vele belastingmaatregelen voorgesteld
en genomen. Om enig inzicht te krijgen

in het gevoerde beleid is het noodzakelijk

deze maatregelen enigszins te ordenen.
Het zou in het kader van dit artikel

niet zinnig zijn om alle genomen en

voorgestelde maatregelen op te sommen.
Aan de hand van enige ordeningscriteria

zal ik echter de voornaamste ontwikke-

lingen trachten aan te geven en enige

conclusies proberen te trekken over het

gevoerde beleid.
Allereerst wil ik onderscheid maken

tussen:
• maatregelen, die gericht zijn op de

belastingstructuur zelve;
• maatregelen, die verband houden met

de inning van de belasting;
• overige belastingmaatregelen.

Maatregelen, die gericht zijn op de belas
–

tingsiructuur zelve

Deze maatregelen zijn op hun beurt

weer te onderscheiden in maatregelen ge-

richt op verandering, op bestendiging en
op verbetering van de bestaande struc-
tuur. Zou men verwachten dat een her-
vormingsgezind kabinet als het kabinet-

Den Uyl vele structuurveranderende

maatregelen zou hebben genomen, dan komt men bedrogen uit. Wat dit betreft

is het kabinet voor een belangrijk deel
in de studiefase blijven steken. Ik wees
al op de in de regeringsverklaring aan-
gekondigde studies over de fiscale be-
handelingen van rente-inkomsten en

-uitgaven en met betrekking tot een

eventuele invoering van een vermogens-
winstbelasting. Hoewel beide studies

nooit gepubliceerd zijn, is de regering

met betrekking tot de fiscale behandeling

van rente tot de slotsom gekomen, dat ze
zich ,,althans voor wat het huidige be-

lastingstelsel betreft” kan verenigen
met het bestaande regime met betrekking
tot rente-uitgaven, zb’als vermeld staat in

de Memorie van Toelichting bij de be-

groting van Financiën 1975
(Vakstudie-

Nieuws
1974, blz. 845). Tot structuur-
veranderende maatregelen hebben beide
studies geen aanleiding gegeven. Een studie over de invloed van de in-
flatie op de belastingheffing is begin
1975 ter hand genomen door een com-

missie onder leiding van Prof. Hofstra.
Ook deze studie is nog niet afgerond.
Wel is al financiële ruimte gemaakt voor

de invoering van een meer aan de inflatie
aangepaste winstbepaling
(Nota inzake

de selectieve groei,
Tweede Kamer,

zitting 1975-1976, 13 955, blz. 89).
Reeds door vorige kabinetten inge-
zette veranderingen zijn doorgevoerd
en verder uitgewerkt. Zo werd de fiscale
positie van de gehuwde vrouw verder
verzelfstandigd. De regeling ter zake van
rolwisseling werd uitgebreid. Maritale

verliescompensatie werd mogelijk ge-
maakt, terwijl de WAO-uitkeringen van
de gehuwde vrouw nu ook zelfstandig

bij haar worden belast. De laatste maat-

regel is overigens met de meest krappe
meerderheid in de Tweede Kamer aan-
genomen. Daarnaast werd de z.g. oude-
dagsvoorziening van zelfstandigen door-

gevoerd.
Wel zijn enige nieuwe concrete voor-

stellen tot wijziging van de structuur
gedaan. Ik noem het voorstel tot inte-

gratie van de kinderbijslag en -aftrek (de

kinderaftrek in het kader van loon- en.

inkomstenbelasting komt te vervallen

bij aanname van dit voorstel) en de

ontwerp-wet inzake een investerings-
rekening (één van de vier z.g. hervor-

mingsvoorstellen). De bestaande inves-
teringsfaciliteiten regelingen (investe-
ringsaftrek en vervroegde afschrijvingen)
komen dan te vervallen. Ofschoon door
deze voorgestelde maatregelen de struc-

tuur van de onderhavige wetten wijzigin-

gen ondergaat, is de bewering dat het

gaat om voorstellen om te komen tot be-
wuste structuurveranderingen maar ten

dele juist 5). De werking van de bestaan-

de faciliteiten is grof en weinig gericht.
De voorgestelde regelingen zijn veel ge-

detailleerder en vooral, via de intro-

ductie van allerlei bijzondere toelagen
veel gerichter. Belastingstructuurveran-

dering was niet het primaire motief om
de Wet Investeringsrekening voor te

stellen. Verfijning van het instrumen-

tarium ten behoeve van het voeren van
een economisch beleid, zoals voorgesteld

in de Nota inzake de selectieve groei
was veeleer de bedoeling.
Ten slotte is er de voorgestelde VAD-

regeling. Hoewel de uitvoering van de
vermogensaanwasdelingsregeling voor

een belangrijk deel geënt is op de aan-
slagregeling van devennootschapsbelas-

ting en het daarbij behorend begrippen-
apparaat, bestaan er belangrijke ver-
schillen van mening over de vraag, of hier
sprake is van een belasting 6). Persoon-

lijk ben ik van mening, dat deze vraag ontkennend moet worden beantwoord

op grond van het feit dat het in feite om

een louter private zaak gaat. De gelden
verlaten de private sfeer in beginsel niet.

Het in te stellen fonds komt immers
onder beheer van de vakbeweging.

Naast belastingstructuurveranderende
maatregelen onderscheid ik z.g. struc-

tuurbestendigende maatregelen. De
maatschappij is voortdurend in bewe-
ging. Dit heeft consequenties voor de
bestaande belastingstructuur. Indien

geen voorzieningen zouden worden ge-
troffen, zou een bewuste of onbewuste
verandering van die structuur het gevolg

zijn. Voortdurende inflatie eist maat-

regelen in de tariefsfeer van de loon- en
inkomstenbelasting. In de verschillende
belastingwetten zijn vele vaste bedragen
genoemd, zoals forfaits, vrjstellingen

e.d. Maatregelen zijn nodig om die

bedragen voortdurend ,,up to date” te
houden. Periodieke aanpassingen aan
loon- en prijsontwikkelingen, ziekte-

kostenontwikkelingen en ontwikkelin-
gen op het terrein van de arbeidstijd 7)
zijn nodig. Al deze maatregelen vat ik
samen onder de term ,,structuurbesten-

digende maatregelen”. Evenals tijdens vorige kabinetsperiodes wordt ook tij-
Nieuw is wel dat er een z.g. ,,tax credit”
als investeringsfaciliteit wordt ingevoerd.
De investeringsaftrek en de vervroegde af-
schrijvingen hadden betrekking op het be-
lastbaar inkomen, de belastbare winst. Het
behaalde voordeel was nu afhankelijk van het
bij dat inkomen behorend tarief. De in de
nieuwe regeling voorgestelde bijdragen en
toelagen komen echter rechtstreeks in min-
dering op de verschuldigde belasting, exclusief
die bijdragen en toetagen. Daardoor, en dat
is een nieuw fenomeen in ons belastingstelsel,
kan een negatief verschuldigd belastingbedrag
ontstaan.
Zie o.m. P. den Boer,
Vermogensaanwas-
deting. Een verkenning in hei randgebied van
belastingheffing en eigendomsbescherming.
Geschriften van de Vereniging voor Belas-
tingwetenschap nr. 143, Kluwer, Deventer,
1976, blz. 16-21 en de aldaar aangehaalde
literatuur..

ESB 18-5-1977

477

dens het kabinet-Den Uyl veelal van

het jaarlijkse belastingplan gebruik ge-

maakt om dergelijke aanpassingen aan

te brengen. Interessant is te constateren

dat dit kabinet van deze aanpassingen

gebruik heeft weten te maken om nieuwe

inkomenspolitieke elementen in de be-

lastingheffing te introduceren. Daar-

naast speelden ook, maar dit was hele-

maal geen novum, budgettaire aspecten

een rol, hetgeen gezien het feit, dat de

aanpassingen plaatsvonden in het kader
van het belastïngplan, niet bevreemdend
is.

Aanpassingen zijn soms ook nood-

zakelijk als correctie van gevolgen voor

de belastingstructuur van andersoortige

belastingmaatregelen. Verlaging van het

laagste marginale tarief van loon- en
inkomstenbelasting van 25 tot 20% om
bijv. inkomenspolitieke redenen vereist

een aanpassing van het z.g. bijzondere

25-50%-tarief.
Tot slot van deze paragraaf de z.g.
structuurverbeterende maatregelen. De

term ,,verbeterende” moet niet worden

geïnterpreteerd als zijnde een waarde-

oordeel mijnerzijds. Ze moet worden

geïnterpreteerd vanuit de ratio van de bestaande structuur zelve. Aan de be-

staande structuur liggen enkele funda-
mentele principes ten grondslag. Wette-lijke regelingen hebben een doel. Het in
strijd handelen met dit doel, hetgeen zich

om. uit in ontgaan en ontduiking van de

wet, kan worden tegengegaan door het
creëren van nieuwe wetten en uitvoe-

ringsbesluiten. Maatregelen, die dit be-

ogen noem ik structuurverbeterende
maatregelen.

Als voorbeeld van een structuurver-
beterende maatregel tijdens het kabinet-

Den Uyl voorgesteld en genomen, is te

noemen de invoering van art. 9a in de
Wet Inkomstenbelasting 1964. Een be-

paling, die ten doel heeft te voorkomen,
dat bij de winstberekening rekening
wordt gehouden met de toekomstige stij-

ging van lonen en prijzen, hetgeen zich

vooral bij de pensioenreserveberekening wel voordeed. Eerder was een arrest ge-

wezen, krachtens welke deze handel-
wijze niet in strijd zou zijn met de wette-
lijke bepalingen 8). Met de regering

ben ik van mening, dat deze handelwijze
wel in strijd is met de bestaande be-
lastingstructuur. Immers, één der grond-
slagen van die structuur is de gulden-is-

gulden regel, het nominalisme. Door het
mogelijk te maken rekening te houden

met toekomstige loon- en prijsstijgingen
bij de fiscale winstberekening doen sub-

stantialistische elementen hun intrede.

Tegen het nominalistisch principe is
m.n. van de kant van het bedrijfsleven

veel verzet gerezen, hetgeen bij een voort-
durende inflatie begrijpelijk is. Het be-

lasten van schijnwinsten met name houdt
gevaren in voor de continuïteit van de
onderneming. Dit verzet uitte zich ook

weer toen art. 9a werd voorgesteld. Er
ontstonden buiten-parlementaire actie-
groepen van om, artsen, die pleitten

voor niet doorvoering, of althans dras-

tische amendering van de regeling. Hoe-

wel artsen, niet de enigen waren, die

protesteerden, is de regeling toch, zij het
enigszins geamendeerd, doorgevoerd.

Hoewel ik het met de regering eens

ben, dat art. 9a geheel in de bestaande

structuur past, begrijp ik ook zeer goed

waarom deze maatregel zoveel protest

oproept. Echter, de protesten zijn naar
mijn mening verkeerd gericht. Immers,

de structuur zelve is niet meer in overeen-

stemming met de maatschappelijke (in-
flatoire) ontwikkelingen. Art. 9a past in

die structuur. Het wachten is op het
resultaat van de studie van de commissie-

Hofstra naar aanleiding waarvan de

structuur wellicht wat de winstbereke-
ning betreft zal worden aangepast aan

die infiatoire ontwikkelingen. Als kritiek

op het gevoerde beleid kan worden ge-
geven dat men in afwachting van die

resultaten een zeer behoudende politiek
heeft gevoerd, terwijl toch wel duidelijk

is, welke kant het op zal gaan. De inge-
voerde regeling geldt overigens maar
tot 1980.

Als tweede voorbeeld van een (voor-

gestelde) structuurverbeterende maat-
regel is te noemen het wetsontwerp

,,betreffende de rente begrepen in kapi-
taalsuitkeringen uit levensverzekerin-

gen” 9). Hierbij gaat het om een regeling,
die een eind wil maken aan het misbruik,
dat men momenteel via allerlei construc-

ties maakt van de bestaande regeling.
Ook tegen deze regeling is wel enig
protest gerezen. Dit protest is echter veel
minder fundamenteel dan dat tegen in-
voering van art. 9a lB’64. Het richt zich

veel meer tegen de gecompliceerdheid
van de regeling, alsmede de inconsisten-
ties in de regeling, dan tegen de regeling als zodanig.

Over de huurwaarde eigen huis heb ik

reeds eerder geschreven 10). De vraag of

het hier gaat om een structuurverbete-

rende of een structuurveranderende
maatregel wordt verschillend beant-woord. Uit mijn artikel zal duidelijk
worden dat het hier naar mijn mening

om een structuurverbeterende maat-
regel gaat.

Maatregelen, die verband houden met
de inning van de belasting

Een wettelijke bepaling is pas effectief,

indien zij wordt uitgevoerd. Wat betreft
de belastingwetgeving staat de minister

van Financiën een uitgebreide regionaal
gespreide belastingdienst ter beschik-

king. Daarnaast is er nog de FIOD
(Fiscale inlichtingen- en opsporings-

dienst) en de Rijksaccountantsdienst.
Toch blijkt steeds weer, dat ontduiking
en ontgaan van belastingen een alle-

daags en algemeen verschijnsel is. Soms

worden met het oog hierop structuur-

verbeterende maatregelen genomen,

soms echter lost men een en ander op
met maatregelen in de uitvoeringssfeer.
Ik doel hiermee niet op de vele uitvoe-

ringsvoorschriften in de loon- en omzet-
belastingsfeer. Deze zijn voor het meren-

deel van louter fiscaal-technische aard.

Ik doel hier op maatregelen m.b.t. inten-

sievere controle e.d. Opvallend is dat

tijdens deze kabinetsperiode de controle

gerichter is geworden. Gewezen wordt
op de acties van minister Duisenberg
onder eigenaren van zeiljachten om

zwart geld op te sporen. Een en ander

heeft nog geleid tot een proces aange-

spannen door de Stad Rotterdam.

De meer gerichte controle en opspo-

ring van zwart geld heeft één belangrijk

nadeel. Zij kan leiden tot inbreuken op

het gelijkheidsbeginsel, wat ook in de uit-

voeringssfeer geldt. Indien de acties op
een gegeven moment gericht zijn op de
eigenaars van antiek en het controle-

apparaat daar geconcentreerd voor

wordt ingezet, betekent dat automatisch,
dat de kans dat andere categorieën be-
lastingplichtigen van controle gespaard
blijven, groter wordt II).

De opdracht, die aan Van Bijsterveld

is gegeven voor een studie naar enkele
aspecten van het ontduiken en ontgaan

van belastingen, moet ook in het kader

worden gezien van het streven van de
regering-Den Uyl om ontgaan en ont-

duiking te voorkomen.

Overige belastingmaatregelen
Veelal wordt de term ,,overige” ge-
bruikt om aan te duiden, dat er naast de
genoemde belangrijke zaken nog enige
zaken zijn van minder importantie, maar

toch wel waard om even aan te stippen.

Indien de titel van deze paragraaf dit

doet vermoeden, heb ik de titel verkeerd

gekozen. Het gaat hier namelijk om al
die belastingmaatregelen, die genomen

of voorgesteld zijn met het oog op mo-
tieven, die buiten het in stand houden,
bestendigen of veranderen van de be-

lastingstructuur liggen, alsmede die,
welke betrekking hebben op de uitvoe-

ring van de belastingwetten. Ze zijn te
onderscheiden in:
maatregelen in het kader van de alge-

mene begrotingspolitiek;

maatregelen in het kader van de
sociaal-economische politiek;
andere maatregelen.

Ad a.
Ongetwijfeld de oudste func-
tie van belastingheffing is het verkrijgen

van middelen ter dekking van over-
heidsuitgaven. Nog steeds is dat haar be-

Hiermee doel ik op aanpassingen in de
regeling met betrekking tot de in het bedrijf
van haar man meewerkende vrouw. Aflian-
kelijk van de uren, die zij meewerkt, wordt
een deel van de Winst uit onderneming haar
toegerekend.
Hoge Raad, 8 december 1972,
BNB,
1972/26.
Tweede Kamer, Zitting 1976-1977,
14053.
D. A. Albregtse, Huurwaarde eigen huis,
ESB,
21 november 1973, blz. 1014-1018.
II) Gewezen zij ook op de recentelijk aan-
gekondigde ,,acties” tegen architecten.

478

langrjkste functie. Een belangrijk deel

van de overheidsuitgaven wordt nog
steeds gedekt door belastingmiddelen,

alhoewel niet iedere stijging van het uit-gavenniveau meer dient te corresponde-

ren met een verhoging van de belasting-

druk en omgekeerd. Ook is tijdens deze

kabinetsperiode de belastingdruk weer
gestegen en wel van 29,7 in 1973 tot
32,3% in 1977. Jaarlijks werden ook

door het kabinet-Den Uyl z.g. belasting-
plannen als onderdeel van het algemene

totale dekkingsplan ingediend. Belas-

tingplannen kunnen worden beschouwd

als een pakket van maatregelen op be-
lastinggebied. Het pakket in zijn totali-
teit kan worden gekarakteriseerd als

een maatregel in het kader van de begro-
tingspolitiek. De omvang van het pakket

is afhankelijk van begrotingspolitieke

doelstellingen. Van belang zijn daarbij

de stijging van het uitgavenniveau, de
stijging van de niet-belastingmiddelen,

zoals aardgasbaten en het aanvaard

begrotingstekort, op zich weer afhanke-
lijk van de. conjuncturele en structurele

economische situatie 12). Bij de samen-

stelling van het pakket spelen echter ook
vaak andere motieven en overwegingen

een rol.
Overzien we de vier door het kabinet-

Den Uyl ingediende belastingplannen,
dan blijkt, dat evenals tijdens voorgaan-
de kabinetten vele van de in het kader

van het belastingplan genomen maat-
regelen als louter technische aanpassin-

gen (structuurbestendigende maatrege-
len) zijn aan te duiden. Opvallend is

echter dat het kabinet van de gelegen-
heid van de aanpassingen gebruik heeft
gemaakt om stukjes inkomenspolitiek te

bedrijven.
Zo werd in het eerste belastingplan van
het kabinet art. 54 lid 1 Wet IB buiten

werking gesteld. In art. 54 lid 1 is een
regeling opgenomen, krachtens welke

de tarieven jaarlijks automatisch worden
aangepast. De z.g. automatische inflatie-

correctie werd vooral om budgettaire

reden buiten werking gesteld, voor 1974.
Om het nadeel hiervan speciaal voor de

lage inkomens enigszins te compenseren
werden daarentegen alle belastingvrije
sommen met 5% verhoogd, terwijl de
eerste schijf met f. 332 ingekort werd.
De begrenzing van de inflatie-aanpassing
voor de tariefschijven van de loon- en

inkomstenbelasting van 58% en hoger,
zoals voor 1976 gold, is een tweede voor-

beeld.
In het gehele aanpassingsbeleid speel-

den inkomenspolitieke overwegingen
een rol. De aanpassingen kwamen voor-

al ten goede aan de lagere-inkomens-
trekkers en kleine ondernemers. Daar
–

naast werden lagere-inkomenstrekkers

bij het nemen van budgettaire belas-
tingmaatregelen vaak ontzien. Ik doel

hierbij op het ongemoeid laten van het

verlaagd BTW-tarief van
4%,
terwijl het

normale BTW-tarief van 16 tot 18% steeg
(per 1 oktober 1976). Het verhogen
van de voor de verschillende tariefschij-

ven geldende tariefpercentages met

1 procentpunt was eveneens een budget-

taire maatregel, die echter niet gold voor

het laagste tariefpercentage van 20.

Als zuiver budgettaire maatregelen

zijn ook te beschouwen, de bijna jaarlijks
terugkerende verhogingen van allerlei

accijnzen.

Ad b. Op
het gebied van het gebruik

van de belastingheffing als instrument
van economische politiek is weinig

spectaculairs gebeurd. Drie van de vijf
doelstellingen van economische politiek

stonden bij het kabinet-Den Uyl op de

voorgrond, t.w. een meer rechtvaardige
inkomensverdeling, infiatiebestrijding en

de werkloosheidsbestrijding.
Verwachtingen omtrent de ontwikke-
ling van de omvang van de werkloosheid en vooral ook vooronderstellingen m.b.t.

het karakter van de werkloosheid, die

steeds veranderden hebben invloed ge-
had op het economisch beleid. Ook het

fiscaal-economisch beleid is hierdoor be-
invloed. Het voortdurend, soms binnen

enkele maanden, wijzigen van de inves-
teringsaftrekregeling en van de ver-

Deze rubriek wordt verzorgd door het
Fiscaal-Economisch Instituut van de
Erasmus Universiteit Rotterdam

vroegde afschrijvingsregeling in in-

komsten- en vennootschapsbelasting
toont wel aan hoe onzeker men was.

Het steeds maar uitbreiden van de wer-
king van tijdelijke conjuncturele fiscale maatregelen is hier ook een bewijs van.
Gememoreerd dient te worden het

wetsontwerp inzake een investerings-
rekening. Hierdoor wordt het mogelijk

een meer gericht fiscaal-economisch be-

leid te voeren. De bestaande globaal
werkende investeringsaftrek en ver
–

vroegde afschrijving wordt hierbij ver
–

vangen door een systeem van algemene
bijdragen en speciale toeslagen voor be-

drijven in bepaalde omstandigheden.
Met name zwakke en verliesgevende

bedrijven profiteren van deze wijzi-

gingen.

Het fiscaal inkomensbeleid is hiervoor

al enige malen ter sprake gekomen.
Overeenkomstig de doelstellingen van

het kabinet is een fiscaal inkomensbeleid
gevoerd, dat gericht was op een meer
rechtvaardige verdeling van inkomens
en vermogens. De lagere inkomenstrek-
kers werden ontzien bij belastingverho-

gingen om budgettaire redenen. Belas-
tingverlagingen in het kader van de be-
strijding van de werkloosheid bijvoor
–

beeld werkten relatief ten gunste van
mensen met lage inkomens, terwijl het
z.g. aanpassïngsbeleid vele inkomens-
politieke elementen bevatte, gericht op

verkleining van inkomens- en ver
–

mogensverschillen.

Het geheel overziende moet ik toch
concludèren dat nauwelijks sprake is ge-

weest van een samenhangend fiscaal in-

komensbeleid. De in het kader van de

belastingpolitiek genomen maatregelen

waren te zeer verspreid door heel de be-

lastingwetgeving. Ze waren veelal
,,ondergedoken” in de jaarlijkse belas-
tingplannen en in pakketten ter stimu-
lering van de werkgelegenheid.

Als derde belangrijke doelstelling van

economische politiek is genoemd de be-
strijding van de inflatie. Van maatregelen

ter bestrijding van de inflatie is eigenlijk

geen sprake geweest. De hiervoor al
enige malen ter sprake gekomen auto-

matische inflatiecorrectie in de loon-

en inkomstenbelasting krachtens welke

de tarieven van die belastingen automa-
tisch jaarlijks worden aangepast, is ge-

durende het jaar 1974 volledig buiten

werking gesteld geweest. Voor 1975,

1976 en 1977 is ze slechts voor 80%door
–
gevoerd. In 1976 was bovendien de

inflatie-aanpassing begrensd voor de
tariefschijven van 58% en hoger. Ook

in de winstsfeer van de inkomsten- en
vennootschapsbelasting zijn tot nu toe

geen voorzieningen getroffen. Integen-

deel is door invoering van art. 9a IB de

bestaande, op het nominalisme geba-
seerde structuur verstevigd.

Ad
c.
Met betrekking tot de laatste categorie wil ik kort zijn. Naast maat-
regelen, voortvloeiend uit internationale

afspraken, zoals in het kader van de be-

lastingharmonisatïe in de EG gemaakt,
zou ik hiertoe willen rekenen andere

fiscale maatregelen, waarmee beoogd

wordt sociale en culturele doelstellingen van het kabinetsbeleid te dienen. Giften-
aftrekregelingen zijn hiervan een voor-
beeld. Maatregelen in de sfeer van de

buitengewone lasten kunnen ook onder
deze categorie worden gerangschikt.

Hetzelfde geldt voor maatregelen in de

sfeer van de arbeidsongeschiktheids-
aftrek en bejaardenaftrek, al spelen

hierbij mede inkomenspolitieke over-
wegingen een rol. Wezenlijke verande-
ringen zijn echter ten tijde van het kabi-

net niet opgetreden ten dezen aanzien.

Tot slot

Het gevoerde fiscale beleid door
vorige kabinetten is voor een belangrijk
deel, anders dan zou worden verwacht

van een hervormingsgezind kabinet als
dat van Den Uyl, gecontinueerd. Be-
langrijke structuurveranderende maat-
regelen zijn achterwege gebleven. Wel
zijn voorstellen in de richting van struc-

tuurverandering gedaan, te denken valt aan het wetsontwerp investeringsreke-
ning en aan het voorstel tot integratie

van kinderbijslag en kinderaftrek, maar
of deze voorstellen ooit de eindstreep

halen zal afhankelijk zijn van de partij-
politieke situatie na de verkiezingen.

Met name tegen het wetsontwerp inzake

12)
Verwezen zij naar H. M. van de Kar:
Het kabinet-Den Uyl en het structurele be-
grotingsbeleid,
Civis Mundi.
november
1976,
blz.
237-243.

ESB 18-5-1977

479

een investeringsrekening is verzet ge-

rezen. Niet alleen tegen de voorgestelde

regeling als zodanig, maar vooral ook,

omdat deze regeling een voortvloeisel

is uit de wens van het kabinet meer in-

vloed te krijgen op het ondernemings-

beleid.

De studie inzake de mogelijke invoe-
ring van een vermogenswinstbelasting,
zoals aangekondigd in de regeringsver-

klaring bij het optreden van het kabinet,

is nog steeds niet afgerond, althans hier-

van is publiekelijk geen melding ge-

maakt. Ook de studie ter zake van rente-
inkomsten en rente-uitgaven heeft nog

niet geleid tot structuurveranderende

maatregelen.
Door ontwikkelingen buiten de struc-

tuur gelegen heeft ook het kabinet-Den

Uyl vele maatregelen moeten nemen

om die structuur intact te houden. Ik

doel hiermee op de aanpassingen. Van

die aanpassingen is in vele gevallen ge-

bruik gemaakt om een stukje inkomens-

politiek te bedrijven. Ook zaten in pak-

ketten ter stimulering van de werk-

gelegenheid vaak inkomenspolitieke

elementen. Van een samenhangend fis-

caal inkomenspolitiek beleid is echter

geen sprake geweest.

Hoewel infiatiebestrijding een belang-
rijke doelstelling van economische poli-

tiek van dit kabinet was, weerspiegelde
zich dat niet in het fiscale beleid. De
automatische infiatiecorrectie is geen

enkel jaar volledig doorgevoerd. In de
winstsfeer hebben nog steeds geen aan-
passingen plaatsgevonden om de na-

delen van het belasten van schijnwïnsten
voor de ondernemingen tegen te gaan.

De continuïteit van de onderneming en
daarmee de werkgelegenheid kan hier-

door in gevaar komen. Het wachten is
echter op de resultaten van een studie
ter zake uitgevoerd door een commissie

onder leiding van Prof. Hofstra.

Het beleid ten aanzien van de werk-

loosheid wordt gekenmerkt door on-

zekerheden. Onzekerheden over de Ont-

wikkeling van de omvang van de werk-

loosheid, alsmede onzekerheden over
het karakter van de werkloosheid. Een
uitingsvorm van deze onzekerheid is het
herhaaldelijk, soms binnen enkele maan-
den wijzigen van investeringsaftrek- en
vervroegde afschrijvingsregelingen. Tot slot nog dit. ik heb me in het voor-
gaande zo weinig mogelijk aangetrokken

van politieke oordelen. De pro- en con-
tra-argumenten tegen de diverse maat-

regelen heb ik zeer bewust buiten be-

schouwing gelaten. Bedoeling was
slechts na te gaan in hoeverre het ge-
voerde fiscale beleid in overeenstem-

ming is geweest met het voorgenomen. In hoeverre dit gelukt is, laat ik aan het

oordeel van de lezer over. Tegenstanders
van het algemene kabinetsbeleid zullen

waarschijnlijk anders tegen de voor-
genomen en doorgevoerde fiscale maat-

regelen aankijken dan voorstanders.

D. A. Albregtse

In dit boek staat centraal de prijs-

stelling in een heterogeen oligopolis-

tische markt. Dit betekent uiteraard,
dat de reactiehypothesen van de aan-

bieders bij hun prijszetting hierbij het

belangrijkste element vormen. De auteur

zet zich af tegen de theorieën, die naast
de doelstelling van de oligopolisten een

aparte veronderstelling maken over de

reacties die ze verwachten als ze een
bepaalde prjsverandering overwegen.

De nieuwe aanpak van de auteur met
betrekking tot de reactiehypothesen is

deze, dat hij als veronderstelling hiervoor

hanteert, dat de doeleinden die de oh-

gopolisten nastreven ook nog eens
worden gebruikt om de reactiehypo-

thesen in te vullen. Deze zienswijze
houdt in, dat, als wordt verondersteld,

dat elk der aanbieders streeft naar winst-
maximalisatie voor de reacties, die in de

evenwichtssituaties zullen worden ver-
wacht en daadwerkelijk zullen optreden,

zal gelden dat deze zodanig zijn, dat de winstmaxïmalisatie wordt gerealiseerd.

De schrijver wijst er terecht op, dat
dit een nieuwe theorie is met betrekking
tot de reactiehypothesen.
De schrijver onderzoekt bij zijn pro-
bleemstelling ook in hoeverre een rand-
voorwaarde als bijv. met betrekking tot

de beschikbare capaciteit van een input,

invloed uitoefent op het evenwicht in het
heterogeen oligopolie.

ESb
Mededelingen

Symposium Structuurschema verkeer
en vervoer

Op 25 mei 1977 zal door KIVI/
NIROV/NVI/CVVO een symposium

,,Structuurschema verkeer en vervoer,
mede in het licht van de Verstedelijkings-
nota” worden gehouden. Door de vol-
gende sprekers wordt een inleiding ge-
houden:

• Prof. Ir. H. Wiggerts: Hét structuur-

schema en dit structuurschema;
waarom, wat en hoe?;

• Prof. Dr. G. A. Wissink: Stad, ver
–
stedelijking, verkeer en vervoer;

• Prof. Dr. L. H. Klaassen: Verkeers-

structuur en ruimtelijke structuur;
• Drs. A. de Groot: Structuurschema
verkeer en vervoer van uit de stede-
lijke optiek.

Plaats:

Jaarbeurscongrescentrum,

Utrecht. Tijd: 10.00-16.00 uur. Toe-

Een ander interessant probleem, dat

de schrijver behandelt, is, of het moge-

lijk is, om bij een multi-produktonder-
neming in heterogeen oligopolistische
markten decentralisatie in de besluit-

vorming over de prijzen van de ver
–

schillende produkten van de onderne-

ming toe te passen, zodanig, dat de

prijzen die hieruit resulteren toch dezelf-

de zullen zijn als bij een centralisatie
in de prijsvaststelling.

Nadat de auteur op deze wijze allerlei

uitwerkingen heeft gegeven, steeds uiter-

aard werkend met de bovengenoemde
gedachtengang aangaande reactiehypo-

thesen, geeft hij aan, hoe deze gedachten-

gang ook kan worden toegepast in de

theorie van het consumentengedrag,
indien de hoeveelheden produkt, die de

consumenten kopen, een functie zijn van

de aankopen van andere consumenten.

De auteur werkt de gedachtengang
met betrekking tot de reactiehypothesen
niet alleen statisch uit, maar hij geeft

ook enige modellen, die gebaseerd zijn

op een dynamisch proces. Het geheel
wordt op een sterk wiskundige wijze

gebracht en uitgewerkt.

Het is een stimulerend, uitdagend

boek, dat op zeer fraaie wijze een

originele theorie over de reactiehypo-

thesen in het heterogeen oligopolie
lanceert en uitwerkt.
H. Booij

gangsprijs: f. 20 zonder lunch (studen-
ten f. 10); f. 35 met lunch (studenten
f.
17,50).
Aanmelding: Congresbureau
KIVI, Den Haag. Inlichtingen: NVI,
Treubstraat 35, Den Haag, tel. (070)
99 95 90.

Lezingen Prof. Georgescu-Roegen

Op 23, 24 en 25 mei a.s. zal Prof.
Nicholas Georgescu-Roegen in Rotter
–

dam een drietal voordrachten houden.

De vermoedelijke onderwerpen zullen
zijn:

• Het begrip nut, waarvan hij betwijfelt

of dit wel in een nummerieke groot-
heid kan worden omgezet.

• Een kritische beschouwing van het
begrip waarschijnlijkheid.

• Kritiek op de wijze van toepassing

van de wiskunde in de economie.

Plaats: zaal A2, Erasmus Universiteit,
Burg. Oudlaan 50, Rotterdam. Aan-
vang: iedere middag 14.30 uur.

Boek

ieuws

H. van der Weel: Endogene prijsstellingstheorie.
H. E. Stenfert Kroese BV,
Leiden, 1975, 279 blz., f. 31,20

480