Jeugdwerkloosheid in
Zweden
Door de sociale partners zijn initiatieven ontplooid (Stichtingsakkoorden
van 1982, 1984 en 1985) gericht op
bestrijding van de Jeugdwerkloosheid.
Kernpunten zijn nadruk op scholing en
het opdoen van werkervaring, zo mogelijk in deeltijd en groeibanen. De
overheid heeft enerzijds een bijdrage
geleverd als werkgever, anderzijds zijn
knelpunten in de beloningssfeer en in
de sociale zekerheid aangepakt.
Deze initiatieven beginnen inmiddels vruchten af te werpen. Zo is de
Jeugdwerkloosheid (<23 jaar) gedaald
van 248.000 in 1983 naar 178.800 in
maart 1986. Ook de werkloosheid onder schoolverlaters is gedaald van
114.000 in 1983 naar 72.600 in maart
1986. Toch blijft het zinvol, gezien het
nog hoge niveau van de Jeugdwerkloosheid, na te gaan of aanvullend op
en in samenhang met de activiteiten
die sociale partners ontplooien nadere
maatregelen mogelijk zijn.
In veel landen zijn en worden
arbeidsmarktmaatregelen genomen
speciaal gericht op jongeren. Aandacht voor aanvullende scholing en
werkervaring zijn veel voorkomende
kenmerken. In een aantal landen wordt
jongeren daartoe een werkgarantie
geboden.
In het onderstaande wordt een korte
impressie gegeven van het Zweedse
arbeidsmarktbeleid voor jongeren 1).
Zweden voert een actief arbeidsmarktbeleid dat rust op een nationale consensus. Overheid en bedrijfsleven
hebben elkaar gevonden in een pragmatische samenwerking. De resultaten van dit beleid mogen gezien worden. Zweden is een land waar de
werkloosheid in het algemeen en ook
de Jeugdwerkloosheid, een zeker vergeleken met de andere OESO-landen
laag niveau hebben. Het aantal werklozen is 140.000 (3%), waarvan 24.000
jongeren tot 20 jaar.
Mede dank zij nieuwe maatregelen
die in 1984 van kracht zijn geworden, is
de stijging van de werkloosheid onder
jongeren omgebogen. Overigens zonder dat dit tot forse verhoging van de
werkloosheidscijfers van andere categorieen heeft geleid.
training voor een uitkering – wordt
reeds gedurende enkele decennia
door alle maatschappelijke groeperingen een hoeksteen geacht van het beleid. Overheid en sociale partners zijn
samen verantwoordelijk voor de inrichting en uitvoering van het arbeidsmarktbeleid. De arbeidsmarktinstanties bieden aan jongeren, die – ondanks intensieve bemiddeling – geen
regulier werk hebben kunnen vinden
een brede schakering van programma’s aan, die erop gericht zijn jongeren van 16 tot 20 jaar via werkervaring
en training een entree te geven op de
arbeidsmarkt. De jongere wordt daarmee een kans geboden zijn positie op
de arbeidsmarkt te verstevigen en via
praktijkervaring de arbeidsmotivatie
niet te verliezen. Wie die kans niet benut en derhalve werkloosheid prefereert (maar dit komt slechts sporadisch
voor) is tot 20 jaar verstoken van een
werkloosheidsuitkering.
Voorts valt op in de Zweedse aanpak
dat in het opvangmechanisme voor
jongeren sterke prikkels zijn ingebouwd tot regulier werk: het arbeidsbureau blijft alert op normaal werk en bemiddelt intensief; de jongere kan zijn
inkomenspositie beduidend verbeteren omdat werk in opvangprogramma’s hetzij lager wordt beloond (16- en
17-jarigen) hetzij qua arbeidstijd is gelimiteerd (18- en 19-jarigen: doorgaans
maximaal halve dagen tegen normaal
uurloon). De resultaten zijn gunstig:
het merendeel van de jongeren die in
arbeidsmarktprogramma’s zijn opgenomen, vindt een reguliere baan.
De budgettaire kosten verbonden
met het werkloosheidsvraagstuk worden in Zweden als een geheel beschouwd. Een doelmatige aanwending
van de hiervoor beschikbare middelen
leidt in het Zweedse systeem tot een
prioriteit voor opvangmechanismen en
tot een posterioriteit voor uitkeringen.
Om een kwantitatieve indruk te krijgen
van de Zweedse arbeidsmarkt in relatie tot de onze zijn in onderstaande label enkele relevante grootheden weergegeven.
De Zweedse aanpak
Opvang voor 16- en
17-jarigen
De Zweedse aanpak van de Jeugdwerkloosheid (of veeleer: ter voorkoming van Jeugdwerkloosheid) kenmerkt zich door de eensluidende
opvatting dat werk(ervaring) en scholing c.q. training de allerhoogste prioriteit hebben. Die prioriteit – werk en
Gemeentelijke autoriteiten in samenwerking met de scholen dragen de
verantwoordelijkheid voor de opvang
van jongeren tot ze 18 jaar zij n. Ook het
arbeidsbureau en de sociale partners
op lokaal en regionaal niveau zijn hierbij betrokken.
554
Tabel 1. Vergelijking tussen de Nederlandse en Zweedse arbeidsmarkt
Nederland
Werkgelegenheid
Werkloosheid
w.v. <19 jaar
19-22
22-24
5,1 iln a)
760.000
50.000
163.000
73.000
Zweden
4,3 mln a)
140.000
1 1 .000
|
30.000
a) In personen.
Doelstelling is om door middel van
individuele onderwijsprogramma’s deze jongeren binnen ten hoogste 2 jaar
of wel weer het onderwijssysteem in te
loodsen (dit heeft de voorkeur) of wel
aan permanent werk te helpen.
Deze vervolgactiviteiten (vervolg op
de leerplichtige scholing) omvatten
o.a. cursussen gericht op onderwijsen beroepsorientatie, en voorlichting
door werkgevers en werknemers. Deze cursussen duren gemiddeld 6 weken en de jongeren ontvangen een studievergoeding (400 Zweedse kronen
(sek) per maand, ± f. 140), die gelijk is
aan de kinderbijslag die jongeren in
het reguliere onderwijs ontvangen.
Jongeren van 16 en 17 jaar hebben
geen recht op een werkloosheidsuitkering.
Daarnaast is er de mogelijkheid verder te gaan in het leerlingwezen. En
ten slotte is er nog de mogelijkheid
speciale cursussen te volgen die gelieerd zijn aan de arbeidsmarkttraining. Aan deze training mag pas vanaf
18 jaar deelgenomen worden. Deze
schakelcursussen voor 16- en 17-jarigen worden aan de reguliere scholen
gegeven.
De jongeren zelf voelen echter veelal meer voor de zogenaamde ‘kansen
voor jongeren’. Hierbij krijgen ze tijdelijk werk in de publieke of private sector. Hiertoe is een centraal akkoord
gesloten tussen werkgevers en werknemers. De beloning die de jongeren
ontvangen is lager dan het normale
loon voor volwassenen; dat is vanaf 18jarige leeftijd in de marktsector 10S120 sek (± f. 35) per dag voor 8 uur;
in de publieke sector is de beloning
85 sek. De subsidie bedraagt 75 sek
per dag. De vakbeweging is akkoord
gegaan met een lagere dan normale
beloning omdat men erkent dat jongeren zonder voltooide opleiding (en dat
geldt voor de meeste 16- en 17-jarigen)
de reguliere beloning nog niet ‘waard’
1) Een uitvoeriger reisverslag van een bezoek
aan Zweden is op aanvraag beschikbaar bij
hel Minislerie van Economische Zaken.
zijn. De banen duren ca. 6 maanden en
moeten boventallig zijn. Ruim 22.000
jongeren namen in 1984 deel aan deze
programma’s. Ongeveer de helft van
de programma’s vond in de marktsector plaats.
Opvang van 18- en 19-jarigen
Voor jongeren vanaf 18 jaar zijn de
arbeidsbureaus verantwoordelijk wat
betreft bemiddeling, arbeidsmarkttraining e.d. De eerste prioriteit is het bemiddelen naar een reguliere baan.
Daarnaast volgt waar mogelijk en gewenst arbeidsmarkttraining.
Als laatste opvangmiddel geldt vanaf 1 januari 1984 een speciale jeugdregeling, waarbij jongeren van 18 en 19
jaar tijdelijk werk wordt gegarandeerd
in de kwartaire sector. Deze ‘garantie’
is vastgelegd in een wet. Over deze regeling is overeenstemming bereikt met
sociale partners. In het vervolg van deze paragraaf zullen we ons op deze
jeugdregeling toespitsen.
De lagere overheden zijn verantwoordelijk voor de uitvoering. Zij dienen voor voldoende tijdelijke plaatsen
te zorgen. Het gaat daarbij om boventallige banen in de kwartaire sector.
Uitgangspunt daarbij is zinvol en nuttig
werk te vinden dat regulier werk zo min
mogelijk verdringt. Het merendeel van
de werkzaamheden vindt plaats in de
kwartaire sector: het openbaar bestuur
ziekenhuizen, scholen en kinderopvang. Er wordt zoveel mogelijk aangesloten bij vooropleiding en belangstelling van de jongeren.
De jongeren in deze garantiebanen
werken over het algemeen 4 uur per
dag (dus 20 uur per week) tegen een
regulier uurloon. In tegenstelling tot
16- en 17-jarigen, hebben deze jongeren van 18 en 19 jaar over het algemeen hun beroepsopleiding voltooid
en komen daarmee in aanmerking
voor een reguliere beloning. De volledige loonkosten en enige administratieve indirecte kosten komen voor
rekening van de rijksoverheid. De jongeren blijven geregistreerd als werkzoekenden bij het arbeidsbureau en
moeten de garantiebaan opgeven zodra er een reguliere, al dan niet tijdelijke baan voor hen beschikbaar komt of
wanneer er andere mogelijkheden zoals training en dergelijke beschikbaar
komen. De jongeren kunnen dus gedurende hun 18een 19ejaar verschillende periodes in de jeugdregeling zitten,
afgewisseld met periodes van regulier
werk c.q. training. Het streven is erop
gericht de jongeren zo kort mogelijk in
deze opvangbanen te houden. Snelle
doorstroming naar reguliere banen
heefl de voorkeur. Om dit te bereiken
zijn inmiddels extra gelden uitgetrokken om bemiddeling te intensiveren en
is in aanvulling op de werkgarantie een
verplichte sollicitatiecursus opgenomen. Omdat er een werkgarantie werd
gecreeerd, werd het recht op een werkloosheidsuitkering voor 18 en 19 jarigen tegelijkertijd afgeschaft. De werkloosheidsuitkering waar men veelal
recht op had bedroeg 100 sek (± f. 35)
per dag. De beloning in de ‘opvangbaan’ komt bij 4 uur werken op ca. 120
sek (+ f. 42) per dag. Beide bedragen
zijn overigens onvoldoende om er in
Zweden zelfstandig van gehuisvest te
zijn.
Na deze speciale jeugdregeling, dus
vanaf 20 jaar, gelden de gebruikelijke arbeidsmarktregelingen: hulp
bij bemiddeling, arbeidsmarkttraining,
eventueel bemiddeling naar het volgen
van een beroepsopleiding in het leger
Tabel 2. Maatregelen en vergoeding voor jongeren
18-17 jaar
Activiteiten
reguliere school
cursussen,
bijscholing, enz.
leerlingwezen
kansen voor
jongeren
geen
Vergoeding
40 sek per maand
volgens leercontract,
kan per sector
verschillen
85-1 20 sek
per dag
geen
(voor 8 uur)
18-19jaar
Activiteiten
(arbeidsmarkt)training enz.
jeugdregeling
werkverschaffing
geen
Vergoeding
studievergoeding,
vaneert tussen
130 en 31 5 sek
per dag
reguliere beloning
4 uur per dag
(120 sek)
reguliere beloning
geen
Vergoeding
(arbeidsmarkt)training
werkverschaffing
studievergoeding
varieert tussen ISO31 5 sek per dag
reguliere beloning
geen
(maar ingeschreven
als werkzoekende)
kas-uitkering
= 100 sek per dag.
Reguliere
werkloosheids-
uitkering bedraagt
180-300 sek
ESB 4-6-1986
Enkele ervaringscijfers
Voor de jeugdregeling voor 18- en
19-jarigen waren begin 1984 reeds
22.000 deeltijdbanen gecreeerd. Eind
1984 waren ca. 40.000 jongeren op deze wijze tijdelijk aan de slag; dit aantal
loopt weer wat terug onder invloed van
de aantrekkende arbeidsmarkt. Voor
1986 wordt rekening gehouden met
een behoefte aan ca. 25.000 opvangbanen.
De flexibiliteit van de lagere overheden blijkt dus groot te zijn. Een opvallend punt is voorts dat de jongeren als
regel niet ‘blijven hangen’ in de collectieve sector ondanks het feit dat ze
daar hun eerste meestal als positief ervaren werkervaring opdoen. Ongeveer
tweederde van de jongeren die deelnemen aan dit opvangprogramma in de
collectieve sector stroomt door naar de
marktsector.
In Zweden wordt erkend dat er ten
gevolge van de speciale jeugdregeling
sprake zal zijn van enige verdringing
van reguliere werkgelegenheid in de
collectieve sector. Ook de positie van
andere (oudere) werklozen wordt enigermate verzwakt. Dit wordt evenwel
geaccepteerd omdat het opdoen van
werkervaring voor schoolverlaters die
nog geen of weinig werkervaring hebben, zeer belangrijk wordt geacht. Zoals een van onze gesprekspartners het
formuleerde: ,,Van een auto die een
paar maanden heeft stilgestaan kan je
niet verwachten dat hij meteen zonder
problemen weg rijdt. Hoeveel te meer
geldt dat dan voor jongeren die nog
geen werkervaring hebben opgedaan,
bij hun intrede op de reguliere arbeidsmarkt”.
De verdringing van regulier werk in
de collectieve sector is overigens niet
zo groot. Van de jongeren in de opvangbanen stroomt zoals gezegd,
tweederde door naar de marktsector.
Ook verdringing van jongeren die net
buiten de regeling vallen, valt mee. Het
aantal werklozen van 20 tot 24 jaar is in
1984 ten opzichte van 1983 vrijwel constant gebleven, terwijl de werkloosheid
onder 16- en 17-jarigen met 2,1% en
onder 18- en 19-jarigen met 7,1% is
gedaald.
Lessen voor Nederland
Vanaf 20 jaar
Activiteiten
en werkverschaffingsprojecten, al of
niet in combinatie met training. In label
2 zijn globaal de maatregelen en vergoedingen voor jongeren samengevat.
De filosofie, die ten grondslag ligt
aan de Zweedse arbeidsmarktmaatregelen spreekt aan: handhaven of aanbieden van werk(ervaring) staat voorop; werk of sending in de eerste
plaats, een uitkering alleen wanneer er
geen andere maatregel mogelijk is.
Deze filosofie klinkt ook verder door in
de economie: de arbeidsmarktpartici555
patie is hoog, 82% tegen 56% voor Nederland, sociale voorzieningen zijn
goed, maar zijn sterk gericht op inpassing in de arbeidsmarkt. De werkloosheidsuitkering is vrij hoog, maar is wel
kortlopend. Voorts wordt er veel gedaan aan om-, her- en bijscholing.
In Nederland is van oudsher voor
werklozen de inkomensgarantie nogal
benadrukt, zij het dat er sprake is van
enige accentverlegging. Zo zijn door
werkgevers en werknemers afspraken
gemaakt die gericht zijn op het extra
opnemen van jongeren. Ook voor
ouderen wordt het belang van werkervaring en scholing erkend, zoals ook
blijkt uit de recente rapporten van de
Stichting van de Arbeid.
Op het gebied van maatregelen voor
jongeren, zijn wellicht elementen uit
het Zweedse systeem het overwegen
waard. Een kopie van het Zweedse
systeem, dat is ingebed in het sociaaleconomische en maatschappelijke kader aldaar, is niet mogelijk en wenselijk. Een eigen Nederlandse aanpak,
waarin het belang van werkervaring en
werkgarantie verder wordt versterkt,
en waarbij rekening wordt gehouden
met specifieke Nederlandse omstandigheden verdient de voorkeur.
Structurele maatregelen ter verbetering van de arbeidsmarktsituatie dienen voorop te staan, zoals bevorderen
van de economische groei en matigen
van de loonkosten. Eventuele nieuwe
maatregelen zouden moeten aansluiten op de bestaande activiteiten, zoals
de verdubbeling van het leerlingwezen, de bevordering van praktijkleerplaatsen en deeltijd- en groeibanen
voor jongeren.
De betekenis van de Zweedse aanpak is gelegen in het feit dat jongeren
actief blijven en niet de kans (open
(langdurig) werkloos te worden. Door
bereikbaar te zijn voor bemiddeling en
door het opdoen van werkervaring worden hun kansen groter om door te kunnen stromen naar de reguliere scholings- en werkactiviteiten. Intensieve
bemiddeling is daarbij van groot belang. Het ‘vangnet’ moet veerkrachtig
zijn. Dit blijkt ook in Zweden waar
de bemiddelingsactiviteiten inmiddels
zijn gemtensiveerd. De opvangbanen
moeten ook voor jongeren aaritrekkelijk zijn, dus zoveel mogelijk aansluiten
bij hun belangstelling, maar uiteraard
dient ook rekening gehouden te worden met hun mogelijkheden en al of
niet beperkte of onafgemaakte opleiding. Er is in Zweden sprake van een
andere aanpak dan enige jaren geleden in discussie was bij het Gemeenschaptakenplan van de toenmalige
minister van CRM, Van der Louw. Daar
vormde de uitkering het uitgangspunt
en was er sprake van werken met behoud van uitkering. Bij de werkzaamheden stond het nut voor de gemeenschap voorop. In de Zweedse aanpak
wordt ervan uitgegaan dat jongeren
van 18 en 19 jaar volwaardige werknemers kunnen zijn, met een normale
beloning en rechtspositie.
Een ander belangrijk aspect is dat er
voldoende (financiele) prikkels moeten
zijn om vanuit de opvangbanen door te
stromen naar de reguliere activiteiten.
In de Zweedse aanpak worden de banen normaal betaald, de financiele
prikkel wordt dan bereikt door het aantal te werken uren in de opvangbanen
te beperken tot 20 uur. In dit verband
verdient ook de relatie met het uitkeringsregime de aandacht. In Zweden
heeft men geoordeeld dat het bieden
van een werkgarantie en daarmee een
inkomensgarantie het bestaan van een
zelfstandig uitkeringsregime voor
de betreffende doelgroep overbodig
maakt.
Al met al lijkt het de moeite waard te
bezien of de Zweedse aanpak een
bruikbare aanvulling kan vormen op de
Stichtingsakkoorden en tot een bundeling en daarmee mogelijk tot een versterking van allerlei initiatieven kan
leiden.
J.A. van den Bandt-Stel
Verbonden aan de directie Algemene Economische Politiek van het Ministerie van Economische Zaken.
Dit artikel is op persoonlijke titel geschreven in
samenwerking met drs. J.W. Oosterwijk (Economische Zaken) en dr. G.J.M. de Vries (Soci-
ale Zaken en Werkgelegenheid). De auteur is
verantwoordelijk voor de eindtekst.
i
i
1
I
i
|
<