Integrale benadering belangrijke voorwaarde voor succesvolle energietransitie

• Wijst, T. van der, en A. van der Vooren (2021) ESB, 106(4804) 582-585 Download [197,03 kb]

In Nederland lijkt op dit moment de energietransitie ieders aandacht te hebben. De energietransitie wordt echter alleen een succes als ook aan circulariteit, biodiversiteits- en natuurherstel gewerkt wordt en als de landbouw verduurzaamd wordt. Welke stappen moeten er voor deze bredere groene transitie worden gezet?

De nieuwste wetenschappelijke inzichten laten er geen twijfel over bestaan: er is een intensivering van het mondiale klimaatbeleid nodig met scherpere (tussen)doelstellingen om de klimaatverandering beheersbaar te houden (IPCC, 2021). Het enorme tempo waarmee door het verlies van soorten (planten en dieren) de ecosystemen achteruitgaan als gevolg van menselijk handelen, is echter net zo onrustbarend (IPBES, 2019). En daarbij komt dat de ongebreidelde groei van het grondstoffenverbruik gepaard gaat met risico’s van grondstofuitputting en leveringsonzekerheid, een hoge milieudruk en geopolitieke spanningen.

Om het tij te keren is er op alle fronten actie vanuit beleid nodig. De energietransitie moet versnellen, er moet geïnvesteerd worden in biodiversiteitsbehoud en natuurkwaliteit, in de verduurzaming van de landbouw, en ook het circulaire gebruik van grondstoffen moet centraal komen te staan. Welke stappen moeten worden gezet en vooral wat heeft daarbij meer aandacht nodig?

Transities en transitiebeleid

Transities zijn langdurige complexe, non-lineaire en radicale veranderprocessen die leiden tot systeemverandering (Drift, 2019). Ze verlopen in fases: de patronen van opbouw beginnen met experimenten en monden via een versnellingsfase uiteindelijk uit in een nieuwe stabiele situatie. Zolang het nieuwe systeem in opbouw is, is de leercurve van nieuwe (doorbraak)technologieën met prijsdalingen en volumegroei nog niet doorlopen. Ook zullen de fysieke en institutionele voorwaarden (infrastructuur, wet- en regelgeving) meestal nog niet passen bij de nieuwe mogelijkheden.

Deze veranderingsprocessen gaan niet vanzelf, vanwege de padafhankelijkheden, gevestigde belangen, ontbrekende markten, technologische onzekerheden en ingebedde routines bij burgers, bedrijven en overheden. Het is daarom noodzakelijk om vernieuwers en uitdagers bij het beleid te betrekken. Bovendien raken bestaande systemen tijdens transities obsoleet en ontstaan destabiliserende patronen in het proces van uitfasering.

De rol van de overheid bestaat eruit systeem- en transformatiefalen aan te pakken en systeemveranderingen te faciliteren (Frenken en Hekkert, 2017). Gericht beleid (prijsprikkels, normstelling, marktcreatie) kan voor een exponentiële groei van de noodzakelijke doorbraaktechnologieën zorgen. Verder is er een vergaande vorm van interdepartementale samenwerking nodig om de verkokering en het partiële beleid terug te dringen.

De energietransitie loopt voor

De energietransitie bevindt zich in de versnellingsfase (zie kader 1), waarbij het bestaande systeem tekenen van destabilisatie vertoont. De energietransitie loopt daarbij voor op de andere groene transities (Rli, 2019).

Het nieuwe, koolstofarme energiesysteem is daarentegen nog onvoldragen, en bevindt zich volop in de opbouwfase. De overgang naar een circulaire economie en een verduurzaming van de landbouw bevinden zich in een nog eerdere transitiefase. De ambitie van het kabinet om de Nederlandse economie in 2050 volledig circulair te maken, wordt namelijk voorlopig vooral ingevuld met de optimalisering binnen het bestaande systeem, via bijvoorbeeld recycling- en efficiëntie­maatregelen. Er is nog te weinig aandacht voor het begin van productieprocessen. Het zijn vooral het productontwerp en de keuze van grondstoffen en materialen die bepalen of kringloopsluiting met waardebehoud mogelijk is.

Ook voor de verduurzaming van de agrarische sector en de voedselketen geldt dat de versnellingsfase nog niet is bereikt (SER, 2021b). Deze sector kampt met de nadelen van het bestaande, geoptimaliseerde systeem: hoge milieulast van de intensieve veehouderij, overmatig gebruik van pesticiden in de landbouw, en de groeiende zorgen over het bodembeheer. De opdracht is om agrarische ondernemers een perspectief op een duurzaam verdienvermogen te bieden, dat recht doet aan de maatschappelijke kosten en baten van hun economische activiteiten (SER, 2021b).

Coördinatie wenselijk

Actie dient echter gecoördineerd plaats te vinden, wil deze effect sorteren. De problemen zijn namelijk met elkaar verbonden. Zo zet de stikstofproblematiek niet alleen een rem op agrarische en bouwactiviteiten, maar werken de effecten daarvan ook negatief door in tal van andere economische activiteiten. En zo kan, volgens PBL-berekeningen, in Nederland een duurzamer gebruik van grondstoffen en materialen een directe CO₂-winst van ten minste negentien procent opleveren (Drissen en Vollebergh, 2018), en is het ook nodig om te voorzien in de benodigde metaalvraag van de energietransitie (én de digitale transitie). Tot slot komt in de ruimtelijke dimensie alles samen: in een klein, dichtbevolkt land als Nederland met zijn intensieve landgebruik zijn concurrerende ruimteclaims onontkoombaar, bijvoorbeeld tussen windturbines en zonneweides enerzijds en behoud en verbetering van de natuurkwaliteit en biodiversiteit anderzijds.

Een eenzijdige nauwe focus op de noodzakelijke versnelling van de energietransitie is daarom onverstandig. De (beleids)concurrentie die hierdoor kan optreden met de andere transities op schaarse elementen – zoals ruimtebeslag, budget en politieke aandacht, arbeidskrachten en draagvlak (Rli, 2019) – kan namelijk alle transities tegelijkertijd remmen en zo tot een lagere welvaart leiden. Een integrale aanpak via een op brede welvaart gebaseerd afwegingskader is daarom nodig.

Samenhang en kansen

De noodzaak om de energietransitie te versnellen en de economische kansen die dat biedt, staan niet ter discussie. De energietransitie biedt kansen voor het Nederlandse bedrijfsleven en creëert werkgelegenheidsgroei in opkomende (niche)markten, zoals op het terrein van groene waterstof, nieuwe energietechnologieën, batterijtechnologieën, elektrische laadsystemen. Die kansen zijn er ook in de vijf grote energie-intensieve industriële clusters die ons land telt (SER, 2019). Door voorop te lopen bij de overgang naar een klimaatneutrale en circulaire industrie kunnen er first movers-voordelen ontstaan.

Aangescherpte klimaatdoelen zijn te realiseren door de energietransitie te versnellen. Maar dat kan wel ten koste gaan van de omslag naar een circulaire economie en de kwaliteit van de leefomgeving. De opgave is het urgentiegevoel te benutten om de CO₂-uitstoot te reduceren en draagvlak te genereren voor de andere verduurzamingopgaven op het gebied van energie, voedsel en de economie (Rli, 2019). Het gelijktijdig combineren van deze opgaven stelt hoge eisen aan de ruimtelijke inrichting. Waar opgaven botsen, is het zaak om de afwegingen en de keuze voor het een of het ander uit te leggen, en daarbij eenduidigheid te schetsen in de termen van fasering en prioritering.

Een groeispurt van de circulaire economie biedt kansen om de energietransitie veel duurzamer tot stand te brengen (Van Exter et al., 2021). De snelle groei van het aantal windturbines, elektrische auto’s en elektronica (digitale transitie) gaat nu nog gepaard met de inzet van veel primaire grondstoffen, een hoog energieverbruik en veel CO₂-uitstoot. Verder is slechts een klein deel van de grondstoffen en materialen aan het eind van de gebruiksfase weer – zonder groot waardeverlies – herbruikbaar. Door slimme circulaire en modulaire ontwerpen en effectieve retoursystemen kan er een veel intensiever gebruik gemaakt worden van secundaire en hernieuwbare grondstoffen en materialen, vindt er minder verspilling en vervuiling plaats en kan op een duurzame manier het materiaal voor de energietransitie bijeen worden gebracht. Zeker in tijden van geopolitieke spanningen is een grotere strategische autonomie een ander belangrijk voordeel van circulaire energietechnologieën: de Nederlandse (en Europese) economie wordt minder afhankelijk van landen als China voor de aanvoer van essentiële grondstoffen, zoals kritieke aardmetalen (Van der Wijst en Van der Vooren, 2020). Dit raakt aan de betrouwbaarheid van het energiesysteem.

Verduurzaming van de landbouw draagt ook nadrukkelijk bij aan de klimaatopgave en aan de verbetering van de biodiversiteit. Zo zijn de klimaat- en stikstofdossiers sterk met elkaar verweven. Op dit moment staan investeringen in de energietransitie onder druk door een gebrek aan stikstofruimte. Er is synergie te realiseren tussen klimaat- en stikstofmaatregelen door de verduurzaming van de landbouw serieus ter hand te nemen en bijvoorbeeld agrariërs te belonen als zij inspelen op de maatschappelijke vraag naar natuur- en landschapswaarden (‘groene diensten’) en naar een goed waterbeheer (‘blauwe diensten’) (Bos, 2020).

Ten slotte resulteert een verduurzaming van de economie in een grotere vraag naar de inzet van biogrondstoffen voor diverse toepassingen, terwijl tegelijkertijd biogrondstoffen worden ingezet om energie op te wekken (SER, 2020). Het mondiale aanbod van biogrondstoffen dat aan strenge ecologische en sociale duurzaamheidseisen voldoet, is echter beperkt. De SER (2020) constateert dan ook dat Nederland daar geen onevenredig groot beslag op mag leggen. Hieruit trekt de raad de conclusie dat duurzame biogrondstoffen vooral voor hoogwaardige toepassingen moeten worden ingezet. Deze aanbeveling is door het kabinet overgenomen.

Voorwaarden voor meer integraliteit

Naast samenhang binnen de groene transitie is het noodzakelijk dat de energietransitie onderdeel is van integraal overheidsbeleid waarin de brede welvaart centraal staat (SER, 2021a).

Brede welvaart is daarbij een passent uitgangspunt, omdat het zowel aan de betaalbaarheid als aan de sociaal-economische kansen en risico’s van de energietransitie raakt – factoren die een belangrijke rol spelen voor het maatschappelijk draagvlak. Tekortschietend klimaat-, energie- en milieubeleid zal maatschappelijk ontwrichtende effecten hebben, en gepaard gaan met hoge maatschappelijke kosten.

Unieke kansen om meerdere duurzaamheidsopgaven gelijktijdig te verbinden, dreigen onbenut te raken doordat zowel de inhoudelijke als procesmatige samenhang ontbreekt, zoals de Rli (2019) illustreert voor de Zuidwestelijke Delta (Zeeland, Zuid-Hollandse eilanden en West-Brabant). Hierdoor dreigt er een beleidsconcurrentie te ontstaan om de schaarse ruimte, middelen, arbeidskrachten en het draagvlak, zoals we hieronder kort zullen illustreren.

Multifunctioneel ruimtegebruik

Rivaliserende ruimteclaims van maatschappelijke opgaven maken multifunctioneel ruimtegebruik noodzakelijk. Er zijn nieuwe locaties nodig voor woningbouw, voor windmolens, zonnepanelen en de productie van duurzame biomassa, terwijl de draagkracht van bodem, water en biodiversiteit nu al onder druk staat. Dit vereist integrale afwegingen om te komen tot een optimale inrichting van de ruimte. Duidelijke landelijke kaders vormen dan de basis voor een zorgvuldige afweging tussen verschillende functies in de afzonderlijke gebieden (SER, 2021b). Het is van belang om te sturen op goede functiecombinaties, zoals natuurinclusieve vormen van landbouw rondom natuurgebieden. Verder vereist integraal beleid dat bij nieuwbouwplannen niet alleen de norm van energieneutraliteit wordt gesteld, maar nadrukkelijk ook dat hierbij circulariteit en natuurinclusiviteit betrokken zijn.

Middelen en ambtelijke ondersteuning

Van beleidsconcurrentie is ook sprake tussen de energietransitie en circulaire economie. Zo is de overgang naar de circulaire economie vooral ‘meegelift’ met het energie- en klimaatbeleid, maar is er met deze aanpak onvoldoende voortgang bereikt. Gezien het grote belang van de circulaire economie voor zowel de energietransitie als de kwaliteit van de leefomgeving is er een beleidsintensivering nodig, waar mogelijk ook in Europees verband (PBL, 2021a; RCE, 2021). Voor een integrale aanpak van de groene transities is ook een goede toerusting van het ambtelijk apparaat (nationaal en regionaal) een vereiste in verband met de noodzakelijke regie, coördinatie en sturing. Snelle doorstroming en roulatie van personeel zijn fnuikend voor de kennisopbouw en beleidscontinuïteit van ambtelijke organisaties. Verder zijn specifieke kennis en vaardigheden noodzakelijk om transitieprocessen effectief op te zetten en te begeleiden, inclusief het betrekken van burgers, ondernemers en maatschappelijke organisaties bij de vormgeving en uitvoering van het beleid in de dagelijkse praktijk.

Arbeidsmarkt

Een tekort aan arbeidskrachten met de juiste scholing en vaardigheden vormt steeds vaker de achilleshiel van de energietransitie en het duurzaamheidsbeleid. Extra inspanningen op dit gebied zijn dan ook noodzakelijk (Klimaatakkoord, 2020). Bij onvoldoende geschikt personeel is de toepassing van innovatieve en duurzame technieken al gauw het slachtoffer. Naast een sectorale aanpak is een regionale verbijzondering van belang om de vacatures in ‘groene banen’ te kunnen vervullen (SER Brabant et al., 2021). Daarnaast is het ook essentieel dat de resulterende werkgelegenheidsverschuivingen van de transities gepaard gaan met een passend arbeidsmarkt- en scholingsbeleid (SER, 2021a). Afspraken zijn nodig om de sociale risico’s bij dreigend baanverlies in de fossiele sectoren goed op te vangen. Ook is het van belang dat nieuwe, ‘groene’ banen goede arbeidsvoorwaarden en -omstandigheden kennen (SER, 2018). Zulk beleid is behalve sociaal wenselijk ook economisch noodzakelijk.

Draagkracht

Vooral een eerlijke verdeling van de lasten en lusten tussen huishoudens, mkb-bedrijven en de industrie zorgt voor het maatschappelijke draagvlak van de energietransitie en de andere duurzaamheidsopgaven. Deels kan dit door stringente integrale toepassing van het ‘vervuiler-betaalt’-beginsel. Maar ook draagkracht speelt hierbij een rol. Terecht krijgt de noodzaak van een just transition grote aandacht (SER, 2021c). Adequate overheidsondersteuning, zowel financieel als anderszins (bijvoorbeeld ‘ontzorging’), vormt het centrale aangrijpingspunt, omdat vele burgers en bedrijven de financiering van de benodigde investeringen niet zonder meer kunnen opbrengen. Koopkrachtverliezen voor de laagste inkomensgroepen en kleine bedrijven kunnen worden gecompenseerd, maar voor efficiënte ondersteuning is maatwerk wenselijk. Naast nationale overheidsondersteuning voorziet ook de Green Deal van de Europese Commissie in steunmaatregelen. Een nieuw sociaal klimaatfonds moet mensen helpen te investeren in energiebesparing, nieuwe verwarmingssystemen en schonere mobiliteit.

Draagvlak

Het maatschappelijke draagvlak wordt verder versterkt door burgers nadrukkelijker te betrekken bij het klimaatbeleid en de groene transities. Het advies Betrokkenheid bij klimaat van de commissie-Brenninkmeijer schetst hiervoor de voorwaarden (Adviescommissie Burgerbetrokkenheid, 2021). Klimaatraadpleging onder meer dan 10.000 Nederlanders laat zien dat vier voorwaarden erg belangrijk zijn om ervoor te zorgen dat de brede middengroep van ongeveer driekwart van de Nederlandse bevolking een ambitieuzer klimaatbeleid zal steunen (Mouter et al. (2021). Zo zijn de klimaatmaatregelen die de persoonlijke levenssfeer van burgers direct raken pas acceptabel als andere maatregelen zichtbaar maximaal zijn toegepast, en de overheid een streng beleid voert tegen grote vervuilende sectoren. Een tweede voorwaarde is dat de lage inkomensgroepen worden ontzien, en dat de kloof tussen arm en rijk niet groter wordt. Ten derde is er veel steun voor het beginsel dat de vervuiler betaalt. Tot slot moeten de baten van een maatregel hoger zijn dan de kosten, en mag er geen beter alternatief zijn.

Tot slot

Het beeld van de samenhang tussen de grote duurzaamheidsopgaven is nog fragmentarisch en verdient een systematische verdiepingsslag. Hierboven hebben we bijvoorbeeld geen aandacht besteed aan de integraliteit binnen, veelal internationale, productieketens. Zo worden bedrijven afgerekend op hun broeikasemissies aan de schoorsteen, dus los van de uitstoot van hun toeleveranciers en afnemers. Ook zijn er aanscherpingen nodig om ervoor te zorgen dat bedrijven die internationaal zaken doen zich houden aan internationale sociale en milieunormen, conform OESO- en VN-richtlijnen (SER, 2021d). Er is daarom behoefte aan een hanteerbaar afwegingkader dat een beter inzicht geeft in de synergie-effecten en afruilen tussen de verschillende domeinen. Zo’n afwegingskader biedt beleidsmakers een instrument voor een integraler beleid, cruciaal voor een toekomstbestendige en brede welvaartsgroei. Eerdere integrale afwegingskaders voor respectievelijk het Deltaprogramma (Biesbroek et al., 2014), biogrondstoffen (SER, 2020) en het Rijksbeleid – Integraal afwegingskader voor beleid en regelgeving – kunnen als inspiratie dienen.

Ook consumenten en ondernemers hebben behoefte aan meer eenduidige handelsperspectieven voor duurzaam gedrag. Moet ik als consument vanuit duurzaamheids­oogpunt kiezen voor de maximale levensduur van witgoed en elektrische apparaten, of is energie-efficiëntie de ­kritieke factor? En hoe moet ik als ondernemer omgaan met de plicht om nu in energie-efficiëntie te investeren, terwijl ik met dezelfde investering over enkele jaren veel meer milieuwinst en duurzaam grondstoffengebruik kan bereiken? Het uiteindelijke doel is dan ook dat iedere bestuurder en deelnemer aan het economische verkeer voor zijn belangrijkste koop- en investeringsbeslissingen over handelingsperspectieven gaat beschikken, die zullen aanzetten tot een maatschappelijk verantwoord en duurzaam gedrag.

Literatuur

Adviescommissie Burgerbetrokkenheid bij klimaatbeleid (2021) Betrokken bij klimaat: burgerfora aanbevolen. Eindrapportage, maart. Te vinden op www.rijksoverheid.nl.

Biesbroek, R., K. Termeer, A. Dewulf et al. (2014) Integraliteit in het Deltaprogramma: verkenning van knelpunten en mogelijke oplossingsrichtingen. Wageningen Universiteit, juli.

Bos, M. (2020) Maak Europese inkomenssteun landbouw gerichter via nationaal beleid. ESB, 105(4791S), 77–81.

Drift (2019) Staat van transitie: dynamiek in mobiliteit, klimaatadaptatie en circulaire economie. Rapport Dutch Research Institute for Sustainability Transitions, december.

Drissen, E. en H. Vollebergh (2018) Kan de circulaire economie een bijdrage leveren aan de energietransitie? PBL-publicatienummer 3277.

Exter, P. van, J. Bouwens, S. Bosch et al. (2021) Een circulaire energietransitie: verkenning van de metaalvraag van het Nederlandse energiesysteem en kansen voor de industrie. Studie Metabolic, Copper, Polaris, Quintel en Universiteit Leiden, juni. Te vinden op www.invest-nl.nl.

Frenken, K. en M. Hekkert (2017) Innovatiebeleid in tijden van maatschappelijke uitdagingen. Artikel op www.mejudice.nl, 11 april.

IPBES (2019) Global assessment report on biodiversity and ecosystem services. IPBES Rapport, 4 mei. Te vinden op ipbes.net.

IPCC (2021) Sixth Assessment Report Climate Change 2021: The Physical Basis, Switzerland.

Klimaatakkoord (2020) Handreiking RES en arbeidsmarkt. Te vinden op www.klimaatakkoord.nl.

Mouter, N., L. van Beek, A. de Ruijter et al. (2021) Brede steun voor ambitieus klimaatbeleid als aan vier voorwaarden is voldaan. TU Delft Rapport, 17 juni.

PBL (2021a) Integrale circulaire economie rapportage 2021. PBL-publicatienummer 4124.

PBL (2021b) Klimaat- en energieverkenning 2021. PBL-publicatienummer 4681.

PBL (2021c) Nederland Fit for 55? Mogelijke gevolgen van het voorgestelde EU-klimaatbeleid. PBL-publicatienummer 4697.

Reflectiegroep Circulaire Economie (2021) Circulaire economie op kantelpunt. SER Briefadvies, 21 januari.

Rli (2019) De som der delen: verkenning samenvallende opgaven in de regio. Raad voor de leefomgeving en infrastructuur, maart.

SER (2018) Energietransitie en werkgelegenheid: kansen voor een duurzame toekomst. SER-advies, 18/03.

SER (2019) Nationale klimaataanpak voor regionale industriële koplopers. SER-advies, 19/06.

SER (2020) Biomassa in balans: een duurzaamheidskader voor hoogwaardige inzet van biogrondstoffen. SER-advies, 20/07.

SER (2021a) Zekerheid voor mensen, een wendbare economie en herstel van de samenleving. SER-advies, 21/08.

SER (2021b) Naar duurzame toekomstperspectieven voor de landbouw. SER-verkenning 21/06.

SER (2021c) Rechtvaardige transitie, van abstract doel naar bruikbaar middel. Webinar, 7 oktober. Te zien op youtube.com.

SER (2021d) Effectieve Europese gepaste zorgvuldigheidswetgeving voor duurzame ketens, SER-advies 21/11.

SER Brabant, SER Noord-Nederland, SER Overijssel en SER Zeeland (2020) Brede welvaartsgroei in alle regio’s. Gezamenlijk advies, november. Te vinden op o.a. www.sernoordnederland.nl.

Wijst, T. van der, en A. van der Vooren (2020) Een circulaire economie bereik je niet met alleen maar energietransitie. ESB, 105(4785), 236–239.