Inkomensverdeling en
overheidspolitiek, 1938-1950
In de jaren na de tweede wereldoorlog heeft de Nederlandse economie een opvallende
gedaanteverwisseling ondergaan. De ‘wederopbouw’ ging gepaard met een snelle groei
van de Rationale produktie en de export en met een ongekende nivellering van de
inkomens. De auteur van dit artikel beschouwt de inkomensnivellering als een van de
factoren die de wederopbouw mogelijk hebben gemaakt. Hij concludeert dan ook dat er
niet per definitie een positief verband bestaat tussen economische prikkels en werklust.
DR. J.L. VAN ZANDEN
Inleiding
De periode van wederopbouw en herstel na de tweede
wereldoorlog mag zich in een groeiende belangstelling
van economen en historic! verheugen. Een van de redenen hiervoor is de metamorfose die de Nederlandse economie in die periode lijkt te hebben ondergaan. In de jaren
dertig waren de prestaties van de economie vergeleken
met de meeste Europese landen zeer slecht geweest. Zo
wist men niet te profiteren van het herstel van de Internationale conjunctuur na 1933 en bracht ook de devaluatie
van 1936 niet de ommekeer waarop gehoopt was 1). Na
1945 veranderde dit beeld ingrijpend. Nederland wist als
bijna geen ander Westeuropees land deel te nemen aan
de enorme groei van de Internationale handel. De export
en het bruto nationale produkt namen belangrijk sneller
toe dan het Europese gemiddelde 2).
Gewoonlijk wordt deze gedaanteverwisseling toegeschreven aan de veranderende rol van de overheid. De
reactieve politiek van de kabinetten-Colijn, die bijna uitsluitend tot doel had de ergste gevolgen van de crisis wat
te verzachten, was in diskrediet geraakt en de overheid
werd een actief promotor van industrialisatie, exportontwikkeling en loonbeheersing. Veel minder aandacht is
besteed aan de gevolgen van het gevoerde overheidsbeleid voor de inkomensverdeling 3). Door de combinatie van
al of niet gewenste effecten van overheidsmaatregelen en
de inflatiegolf die in de oorlogsjaren was’ontstaan, werd
het inkomen in Nederland tussen 1938 en 1950 ingrijpend
herverdeeld. Deze herverdeling kwam, en dit is nogal opmerkelijk, vooral de laagste inkomensgroepen en het
winstinkomen van ondernemers ten goede. In dit artikel
wordt betoogd dat deze tamelijk radicale herverdeling van
het inkomen een van de belangrijkste elementen is geweest in de geschetste gedaantewisseling van de Nederlandse economie die leidde tot de ‘gouden’ jaren van groei
tussen 1951 en 1973.
Geleide-loonpolitiek
Tussen 1938 en 1950 nam de ongelijkheid van de personele inkomensverdeling in Nederland zeer sterk af. Van de
768
totale afname van de ongelijkheid (voor belastingen) tussen 1914 en 1972 met volgens een studie ruim 50 procent,
vond bijna driekwart plaats in deze twaalf jaren 4). Daarbij
vergeleken valt de nivellering na 1950 vrijwel in het niet:
volgens dezelfde studie daalde de ongelijkheid tussen
1938 en 1950 met 38 procent en tussen 1950 en 1972
slechts met 4 procent 5). Kortom: nooit in de moderne Nederlandse historie werden de inkomens in zo korte tijd zo
sterk genivelleerd.
Deze radicale herverdeling van het inkomen was het gevolg van een samenspel van overheidsmaatregelen en
spontane economische ontwikkelingen. Van het grootste
belang was in de eerste plaats de loonpolitiek die na 1945
gevoerd werd. Deze politiek was er op gericht de lonen relatief laag te houden ten einde de concurrentiepositie van
het Nederlandse bedrijfsleven te verbeteren. Tot 1954 was
de ontwikkeling van de kosten van levensonderhoud het
belangrijkste criterium voor het bepalen van de hoogte van
de jaarlijkse loonronde. Daarnaast werden voor het
vaststellen van het niveau van de minimumlonen berekeningen gemaakt van de kosten van levensonderhoud in
stad en platteland, onder meer om het loonniveau van
arbeiders in sectoren en regie’s met relatief lage lonen te
kunnen aanpassen. De cao-lonen van deze arbeiders
* De auteur is verbonden aan de vakgroep geschiedenis van industriele samenlevingen van de subfaculteit maatschappijgeschiedenis i.o. van de Erasmus Universiteit Rotterdam.
1) Zie de klassieke studie van F.A.G. Keesing, De conjuncturele ontwikkeling van Nederland en de evolutie van de economische overheidspolitiek, 1918-1939, Utrecht/Antwerpen, 1947.
2) Zie b.v. de cijfers verzameld in A.P. Thirwall, The balance of payments constraint as an explanation of international growth rate differences, Banca Nazionale del Lavoro Quarterly Review, 1979, biz.
45-53.
3) Enkele recente publikaties over deze periode: H. de Liagre Bohl
e.a. (red.), Nederland industrialiseertl, Nijmegen, 1981; P. Fortuyn,
Sociaal-economische politiek in Nederland 1945-1949, Alphen a/d
Rijn, 1981; J.T.J.M. van der Linden, Economische ontwikkeling en de
rol van de overheid. Nederland 1945-1955, Amsterdam, 1985; P.E. de
Hen, Actieve en re-actieve industriepolitiek in Nederland, Amsterdam, 1980. Alleen de studie van C. Weststrate, Economic policy in
practice: The Netherlands 1950-1957, Leiden, 1959, besteedt systematische aandacht aan de inkomensverdeling.
4) J. Hartog en J.C. Veenbergen, Dutch treat. Long-run changes in
personal income distribution, De Economist, nr. 126, 1978, biz.
521-549.
5) J. Hartog en J.C. Veenbergen, op.cit., biz. 530; zie ook Statistische
en Economische Onderzoekingen, 1960, nr. 2, biz. 55-57.
Mbchten dan meer verhoogd worden dan de landelijk
voorgeschreven loonronden 6).
De arbeiders met de laagste lonen, zoals landarbeiders
enongeschoolden in de nijverheid, hebben hiervan geproflteerd. Tussen 1938 en 1950 verdrievoudigden de caolonen in de landbouw bijna, terwijl de cao-lonen in de nijverheid amper verdubbelden 7). Hierdoor werden de grote
verschillen in beloning tussen de landbouw en de rest van
de economie, die voor 1940 normaal waren, vrijwel teniet
gedaan. Ook de loonverschillen tussen ongeschoolden,
geoefenden en geschoolden namen in belangrijke mate af
I (zie tabel 1). Per saldo gingen de geschoolden waarschijnI lijk achteruit en de ongeschoolden vooruit in koopkracht,
1 maar precieze uitspraken hierover zijn onmogelijk, omdat
I de verschillen vrij gering waren -en de prijzen zeer sterk
I stegen 8). Door deze ontwikkelingen namen ook de belo| ningsverschillen tussen de verschillende takken van nij| verheid sterk af 9).
Tabel 1. Procentuele verandering van de lonen in nijverheid 0n de landbouw, 1939-1950
Nominate
lonen
Cao-lonen
– landbouw
– nijverheid
– te zamen
– administratief personeel a)
Werkelijk verdiende weeklonen in de nijverheid
– geschoolden
– geoefenden
– ongeschoolden
– gehele nijverheid
– nijverheid grote steden
Reele
lonen
198
96
111
25,8
-17,0
-11,0
81
-23,5
waren, evenals overigens de directe controle op de lonen,
gebaseerd op door de bezetters uitgevaardigde besluiten.
De prijspolitiek had eveneens belangrijke gevolgen voor
de inkomensverdeling. Ondanks de grote woningnoocr
werden de huren tot 1952 op een vrijwel constant niveau
gehouden. Het gemiddelde aandeel van het inkomen dat
vergelijkbare werknemersgezinnen uitgaven aan huur
daaldevan 16,6procentin 1936 naar 9 procent in 1947 en
minder dan 7 procent in 1951 14). De overige prijzen van
consumptiegoederen stegen met 100 tot 200 procent, hetgeen betekende dat huizenbezitters hun reele inkomen
zagen dalen tot minder dan de helft van het oorspronkelijke niveau (tabel 2).
De eigenaren van landbouwgronden trof eenzelfde lot.
De pachtprijzen stegen tussen 1940 en 1949 slechts met
zo’n 20 procent, terwijl de landbouwprijzen bijna verdrievoudigden 15). Door de inflatiegolf tijdens en na de oorlog
leden ook de bezitters van spaartegoeden, pensioenen,
obligaties en andere niet tegen de prijsstijging beschermde activa zeer gevoelige verliezen. Ten slotte werd ook de
doorde bezetters ingevoerde dividendbeperking na 1945
voortgezet, al werd deze na 1947 wel verlicht 16). Een en
ander bracht de overheid er overigens wel toe om de bejaarden die moesten leven van een pensioen dat na de oor-
Tabel 2. De stijging van de prijzen van verschillende groepen consumptiegoederen, 1938-1950, index 1938/39 =
100
I— –
1946
118
135
151
132
76 b)
– 8,0
– 0,7
6,3
– 1,7
-18,4b)
a) Maandsalaris volgens regelingen.
b) 1939-1949.
Bronnen: CBS, Statistisch Zakboek, 1950, biz. 83; idem, 1951/52, biz. 120-121.
Deze ontwikkeling werd overigens mede gestimuleerd
door onderliggende economische veranderingen. Van
groot belang was de sterke stijging van de prijzen van landbouwprodukten door enerzijds het wegvallen van de Internationale handel na 1940 en anderzijds de dating van de
produktieomvang met meer dan 50 procent tussen 1939
en 1945. De landbouwprijzen verdrievoudigden tussen
1938 en 1950 bijna; vooral tijdens de oorlog werden in bepaalde marktsegmenten buitensporige prijzen betaald.
Het totale prijsniveau verdubbelde in deze periode
‘slechts’ ruim 10). Ter illustratie van de sterk positieve ontwikkeling van de ruilvoet van de agrarische sector kan
aangevoerd worden dat, terwijl het aandeel in de totale
produktie niet steeg, het aandeel in het nationale inkomen
toenam van 9 procent in 1938 tot 13 procent in 1948 11).
De relatieve voorspoed in de landbouw leidde tot een tekort aan arbeidskrachten op het platteland in de jaren vlak
na de oorlog, hetgeen de lonen aldaar meer dan elders opdreef 12). Ook de arbeiders in andere, over het algemeen
laag betaalde, activiteiten op het platteland profiteerden
daarvan.
Voedingsmiddelen
Kleding
Schoeisel
Reiniging
Woninginrichting
Huur
Totaal prijsindex
Gezinsconsumptie
1947
1948
1949
1950
190
300
309
292
302
100
208
297
315
305
303
100
225
297
318
313
299
100
245
301
336
369
297
100
273
342
374
371
327
100
189
196
203
216
235
Bran: CBS, Statistisch Zakboek, 1950, biz. 82
log veel minder waard bleek te zijn, tegemoet te komen
door het instellen van een door de overheid betaalde uitkering, de voorloper van de AOW 17).
Het winstinkomen
Door de inflatie en door de prijsmaatregelen van de
overheid werd het reele inkomen uit ‘renteniers-kapitaal’
zoals huizen, landbouwgronden, effecten e.d. meer dan
gehalveerd. In 1938 had dit inkomen naar schatting 23,6
procent van het nationale inkomen tegen factorkosten ge-
6) C. Weststrate,op.cit., biz. 156. J.P. WindmullerenC. deGalan,Arbeidsverhoudingen in Nederland, Utrecht/Antwerpen, 1979, deel 2,
biz. 60.
7) CBS, Statistisch Zakboek, 1950, biz. 83.
8) Naast de cijfers gebruikt in tabel 1 publiceerde het CBS nog ande-
re indexcijfers van de kosten van levensonderhoud (zie voor een overzicht: Prijsindexcijfers
van het levensonderhoud van gezinnen,
Utrecht, 1955.
Prijspolitiek
De na de oorlog gevoerde loonpolitiek werd ondersteund door een aantal prijspolitieke maatregelen die gericht waren op het beperkt houden van de stijging van de
kosten van levensonderhoud. De prijzen van de belangrijkste levensmiddelen waren aan maxima gebonden en
de huren werden bevroren op het niveau van 1940. Om de
landbouwers tegemoet te komen, want vooral zij hadden
belang bij hoge prijzen van levensmiddelen, werden ook
de pachtprijzen vrijwel bevroren 13). Al deze maatregelen
9) Volgens berekeningen van C. Weststrate, op cit., biz. 169, namen
beloningsverschillen tussen industriele bedrijfstakken met ongeveer
30 procent af tussen 1939 en 1950.
10) CBS, Statistisch Zakboek, 1950, biz. 40.
11) CBS, Statistisch Zakboek, 1951/52, biz. 92.
12) P. Fortuyn, op.cit., biz. 192-193.
13) C. Weststrate, op.cit.
14) CBS, Huishoudrekeningen van hand- en hoofdarbeiders in enkele middelgrote en kleine steden, deel 11,1948, nr. 4, biz. 72; CBS, Nationaal Budgetonderzoek, 1951, serie A, nr. 2.
15) CBS, Statistisch Zakboek, 1950, biz. 40-41.
16) P. Fortuyn, op.cit., biz. 297. Het maximaal uit te keren dividend
werd hierbij beperkt tot 6 procent.
17) P. Fortuyn, op.cit., biz. 332-333.
vormd. In 1948, toen het inkomen per hoofd het peil van
1938 bijna evenaarde, was dit 10,9 procent en in 1950
slechts 9,6 procent. Op dit dieptepunt was het (relatieve)
inkomen van vermogensbezitters dus met 70 procent gedaald ten opzichte van hat vooroorlogse niveau (zie label
3) 18).
Het ‘vrijgekomen’ inkomen is niet ten goede gekomen
aan de arbeiders. Het gemiddelde reele loon was na 1945
eerder lager dan hoger dan in 1938 19). In feite moest een
zekere daling van het loontarief gecompenseerd worden
door langere werktijden, getuige het verschil in ontwikkeling tussen de cao-lonen en de werkelijk per week verdiende lonen in label 1. Pas in 1954 stegen de gemiddelde
reele cao-lonen boven hel niveau van 1938. Hel aandeel
van de lonen in het nationals inkomen bleef ongeveer gelijk of daalde enigszins, al naar gelang de methode van berekening 20).
Randslad en de resl van hel land. Tussen 1910 en 1938
was de ongelijkheid van de regionale inkomensverdeling
afgenomen mel zo’n 30 procenl, maar de verschillen bleven fors 22). Ook in dit opzicht is de onlwikkeling tussen
1938 en 1950 zeer radicaal: de mate van ongelijkheid daall
dan met bijna tweederde, al blijft Holland het centrum met
de relalief hoge inkomens (zie label 4). Na 1950 stabiliseert deze slrucluur zich en neeml de ongelijkheidscoefficienl nog slechls langzaam af 23). De doorbraak naar een
gei’nlegreerde economie, waarin grole regionale inkomensverschillen zijn verdwenen, vindl dus ook in deze jaren plaats.
Tabel 4. Gemiddeld inkomen per hoofd van de bevolking in
de provincies, 1938, 1946, 1950, index Nederland = 100.
1938
Tabel 3. Het inkomen uit vermogen en het winstinkomen,
1938-1950, in mln. gld. en in procenten van het nationale
inkomen
1938
Rente en dividend
uit het buitenland
Rentebetalingen van de overheid
Dividenden van Nederlandse N.V.’s
Obligatierente van Nederlandse
ondernemingen en hypotheekrente
Exploitatie van onroerend goed
Totaal
1948
1950
57
122
218
169
275
330
143
226
390
120
641
1.158
90
541
1.405
100
640
1.499
Totaal als percentage van
het nationale inkomen
Totaal ‘overig inkomen’ als
percentage van het nationale inkomen
Geschat winstinkomen als
percentage van het nationale inkomen
21,5
9,9
8,5
44,3
39,8
29,9
Friesland
Drenthe
Overijssel
Gelderland
Utrecht
Noord-Holland
Zuid-Holland
Zeeland
Noord-Brabant
Limburg
Standaarddeviatie
1950
91,4
79,4
68,6
87,6
86,3
107,7
124,5
115,0
90,9
77,6
80,8
92,9
96,9
84,4
86,9
91,5
101,5
108,6
106,1
98,7
94,9
96,5
97,7
98,5
91,5
94,4
90,7
99,7
107,0
105,9
104,3
91,9
94,6
17,5
7,6
6,0
Bronnen: J.B.D. Derksen, Enkele schattingen over het volksinkomen der provincien,
Maandschritt CBS, 37, 1942, nr. 223.
CBS, Inkomensverdeling 1974. Regionale gegevens, deel I, biz. 24.
40,7
22,8
Groningen
I946
32,2
Bron: Ch. Glasz, Tien jaarontwikkeling van devermogensstructuur, in: Tien jaar econo-
misch leven in Nederland. Herstelbank 1945-1955, ‘s-Gravenhage, 1955, biz. 253.
CPB, Enige globale gegevens betreffende de inkomensverdellng in Nederland, ‘s-Gravenhage, 1958, biz. 31.
Afgezien van een bescheiden loename van hel overheidsinkomen van 9 procenl lol 11 a 12 procenl van hel nalionaal inkomen, moel vooral hel ondernemersinkomen
van deze veranderingen geprofileerd hebben. Zo werd hel
inkomen dal vrijkwam door de reele verlaging van de huren via de geleide-loonpoliliek, die de lonen koppelde aan
de koslen van levensonderhoud, doorgegeven aan de ondernemers, die de reele arbeidskoslen zagen afnemen.
Evenzo werd de lasl van langlopende passivazoals obligatieleningen door de enorme inflatie meer dan gehalveerd.
Hel aandeel van hel winslinkomen in hel nalionale inkomen is tussen 1938 en 1950 met naar schalling 10 procenlpunl geslegen, dal is mel bijna de helfl 21) (zie label 3). Oil
had overigens niel uitsluitend de-nivellerende effeclen.
Ook de keulerboer en de kleine middenslander kunnen
hiervan geprofileerd hebben.
Sociaal-democratisch sprookje
Hel lijkl wel een sociaal-democralisch sprookje: de inkomensverschillen worden slerk verminderd, lerwijl de ondernemers, onder meer door lagere loonkoslen, loch meer
winsl kunnen maken en de invesleringen en de export
kunnen gaan opvoeren.
Hel unieke overheidsingrijpen in deze jaren, dat leidde
lol een enorme daling van hel reele inkomen voor belangrijke groepen vermogensbezillers, was slechts mogelijk
doordat men overtuigd was van de ‘noodsilualie’ waarin
de Nederlandse economie zich in 1945 bevond. Deze
‘nood’, onder meer lol uildrukking komend in hoge, naar
laler bleek nogal overdreven, schallingen van het verlies
aan kapitaalgoederen tijdens de oorlog, brak de wel die
gebood dal de overheid de vrije beschikkingsmachl over
hel particuliere eigendom niet diende aan te tasten. Wat
voor 1940 onmogelijk en zelfs ondenkbaar was, namelijk
een reele halvering van de waarde van grond en huizen
door overheidsingrijpen, was nu wel mogelijk omdat de
werderopbouw versneld moest worden.
Daarnaast lijkt in de bepaling van de overheidspoliliek,
zeker in de eersle jaren, een gevoel van onderlinge solida-
Regionale inkomensverschillen
18) Zie ook P. Fortuyn, op.cit., biz. 297-298.
De inkomensverschillen werden lussen 1938 en 1950
dus van Iwee kanlen verkleind: de laagsle lonen werden
relalief sterk verhoogd en het inkomen van de rijksten dat
voor een grool deel uil het bezil van onroerende goederen
en effeclen werd verkregen, werd belangrijk gereduceerd.
Te zamen verklaren deze onlwikkelingen goed de slerke
daling van de male van ongelijkheid van de inkomensverdeling lussen 1938 en 1950.
Ook de regionale inkomensverschillen namen slerk af
door de inkomensnivellering en de bloei van de agrarische
sector. Van oudsher werd de economische structuur van
Nederland gekenmerkt door de legenslelling lussen de
19) Zie label 1, noot 8 en de berekeningen in CPB, Enige globale gegevens betreffende de inkomensverdeling in Nederland, ‘s Gravenhage, 1958, biz. 15, volgens welke het reele loon in 1950 nog 7 a 10 procent beneden het niveau van 1938 lag.
20) C. Weststrate, op.cit., biz. 165; CPB, op.cit., biz. 11-12.
21) Winstinkomen en inkomen uit vermogenstitels worden in het
systeem van nationale rekeningen dat in 1945 ge’introduceerd wordt,
samengevoegd, zodat de toename van het winstinkomen slechts indirect bepaald kan worden. Zie b.v. CPB, op.cit., en label 3.
22) J.L. van Zanden, Economische groei in Nederland in de negenliende eeuw, enkele nieuwe resultaten, Economisch- en sociaalhistorische Jaarboek, 1987, ler perse.
23) Mel in totaal 15 procent tussen 1950 en 1974. Zie CBS, Inkomensverdeling 1974. Regionale gegevens, deel I, biz. 24.
riteit en de wens, te breken met de verhoudingen van voor
1940, een rol te spelen 24). Dit kwam bij voorbeeld tot uitdrukking in het streven de laagste lonen uit te zonderen
van de politiek van loonbeheersing en juist extra op te trekken, en het streven de bejaarden, wier spaargelden en
pensioenen sterk in waarde waren gereduceerd, te steunen door de installing van een overheidsuitkering. Misschien is een nog duidelijker teken van het gevoel van solidariteit dat de maatregelen gericht op de bevriezing van
huren en pachtprijzen grotendeels werden nageleefd, ondanks de door woningnood en hoogconjunctuur in de landbouwzeer verleidelijke marktsituatie. In de tegenwoordige
marktverhoudingen zouden de intenties van dergelijke
maatregelen vermoedelijk ten onder gaan in snel groeiende zwarte en grijze markten en andere listige vormen van
economisch handelen.
Ten slotte zijn deze ontwikkelingen ook vanuit een ander
gezichtspunt opmerkelijk. Het is tegenwoordig onder economen ‘bon ton’ om uit te gaan van een positieve relatie
tussen inkomensverschillen en werklust. Tussen 1938 en
1950 lijkt hiervan echter sprake geen sprake te zijn. Juist
de verkleining van de inkomensverschillen lijkt nieuwe
dynamiek in de economie gebracht te hebben en de aanzet gegeven te hebben tot het ‘harde werken’ in de jaren
vijftig. Ook in de praktijk kan economisch herstel samengaan met een rechtvaardiger inkomensverdeling en kunnen sociaal-democratische ‘sprookjes’ waarheid worden.
J.L. van Zanden
24) Misschien is een andere interpretatie mogelijk, namelijk dat de
maatregelen voor het optrekken van de inkomens van de minima
vooral onder druk van een na de oorlog zeer sterke vakbeweging en
PvdA zijn genomen, in ruil voor de stabilisering van de bestaande
sociaal-economische verhoudingen. Voor een kritische interpretatie
van deze jaren, zie: De Liagre Bohl, op.cit.