Huidige tekortruimte decentrale overheden broodnodig

436Jaargang 100 (4713 & 4714) 9 juli 2015
Huidige tekortruimte decentrale overheden broodnodig
OPENBARE FINANCIËN
V
oor de lidstaten van de Europese Unie geldt
een schuldplafond van zestig procent bbp
en een begrenzing van drie procent bbp
voor het jaarlijks financieringstekort. Daar –
naast moeten de eurolanden sturen op een
voor conjunctuur geschoond begrotingssaldo, de middel –
langetermijndoelstelling (MTD). In Europees verband is
in het Verdrag over Stabiliteit, Coördinatie en Governance
afgesproken om voor de MTD structureel te sturen op een
begrotingsevenwicht. Geschoond voor conjunctuur mag er
dus geen sprake zijn van een financieringstekort. Voor Nederland geldt dan ook als MTD een EMU-
saldo van 0 ± 0,5 procent bbp. Aanvullend moeten landen
met een te hoge schuld de schuldquote omlaag brengen
met per jaar een twintigste deel van de overschrijding. Maar
daarvoor geldt een overgangsregiem. Deze opgaven gelden
voor de totale overheidsfinanciën, dus ook die van provin –
cies, gemeenten en waterschappen. Voor decentrale overheden geldt al vanaf 2004 een
vaste EMU-tekortruimte van 0,5 procent bbp. Ze hebben
die ruimte nodig voor vervangingsinvesteringen. Maar het
Rijk wil deze EMU-tekortruimte verkleinen naar 0,3 pro -cent bbp in 2017 en er is zelfs een ambitie van 0,2 procent
bbp vastgelegd. Hiermee krijgt het Rijk zelf meer begro
–
tingsruimte binnen de MTD. Door macro-economische stabilisatie tijdens de cri-
ses is de schuldquote van het Rijk flink opgelopen en de
EMU-schuldquote moet met positieve EMU-saldi en
economische groei worden afgebouwd. Daar betalen de –
centrale overheden aan mee doordat het Rijk bezuinigt
op overdrachten. Decentrale overheden hebben geen hoge
schuldquote en lenen – door wettelijke begrotingseisen –
hoofdzakelijk voor (vervangings)investeringen. Deze ver –
vangingsinvesteringen worden duurder, onder andere door
inflatie. Alleen al voor financiering van deze prijsstijgingen
is een vaste EMU-tekortruimte van 0,5 procent bbp nodig ,
dus ruimte voor tekortverlaging is er niet. Toch is er in de
huidige Europese beleidspraktijk geen sprake van een apar –
te tekortruimte voor dergelijke investeringen, en ook de Eu –
ropese verplichting van een begrotingsevenwicht voor het
EMU-saldo staat dat in de weg. Dit artikel beoogt uiteen te zetten waarom decentrale
overheden binnen de MTD een EMU-tekortruimte nodig
hebben. Voor het bepalen van de tekortruimte voor investe –
ringen van decentrale overheden wordt een methode gepre –
senteerd. Verder wordt beargumenteerd waarom er weinig
tot geen ruimte is voor verlaging van de EMU-tekort ruimte
voor decentrale overheden van 0,5 procent bbp.
HET RIJK MOET SCHULDQUOTE TERUGDRINGEN
Hoe de Europese begrotingsregels nationaal moet worden
vertaald, is vastgelegd in de Wet houdbare overheidsfinan –
ciën (Hof ) Hierin is voor de verdeling van de ruimte tus-
sen het Rijk en de gezamenlijke decentrale overheden een
coördinatiestelsel opgenomen. In gezamenlijk overleg moe –
ten de streefwaarde voor het EMU-saldo van de centrale
overheid en de streefwaarde voor het EMU-saldo van de
gezamenlijke decentrale overheden aan de hand van we –
gingscriteria worden bepaald. JAN VAN DER LEI
Senior beleidsme-
dewerker bij de
Vereniging van
Nederlandse
Gemeenten
Nederland moet van Europa groeien naar een structureel begro –
tingsevenwicht. Daarbij geldt een vaste EMU-tekortruimte voor
decentrale overheden van 0,5 procent bbp. Het kabinet wil deze
tekortruimte nu verlagen. Het houdt echter te weinig rekening met
het feit dat decentrale overheden moeten lenen voor investeringen,
en dat die duurder worden door inflatie, economische groei en
strengere eisen. Het Rijk zou de ambitie tot verkleining van de te –
kortruimte voor decentrale overheden daarom moeten laten varen.
ESB Openbare financiën

Openbare financiën ESB
437Jaargang 100 (4713 & 4714) 9 juli 2015
Een van deze wegingscriteria is de schuldpositie. Dat is
logisch, want het doel van de EMU-schuldnormering door
Europa is het beteugelen van te hoge overheidsschulden. In
Nederland zorgt het Rijk bij een neergaande conjunctuur
voor macro-economische stabilisatie – met schuldfinancie –
ring – waardoor het Rijk tijdens de crisis een hoge schuld –
quote heeft opgebouwd. De nettoschuld in procenten van
de inkomsten van de centrale overheid is volgens cijfers van
het CBS opgelopen van 73 procent eind 2007 naar 124
procent eind 2014. De schuldquote van het Rijk moet dus worden ver –
laagd, zodat bij een volgende conjuncturele neergang op –
nieuw leencapaciteit aanwezig is voor macro-economische
stabilisatie. Daarvoor heeft het Rijk positieve EMU-saldi
nodig voor zover economische groei de nettoschuldquote
niet snel genoeg laat dalen. Aan het terugdringen van deze
schuldquote betalen decentrale overheden ook mee door
kortingen op bestaande rijksoverdrachten aan decentrale
overheden én door kortingen op budgetten voor gedecen –
traliseerde taken, zoals de jeugdzorg. Voor decentrale overheden geldt als wettelijke begro –
tingseis een gouden regel, namelijk dat de meerjarenraming
in baten en lasten in evenwicht moet zijn. Economische
stabilisatie met schuldfinanciering van lopende uitgaven
is daardoor niet goed mogelijk. De netto schuldquote van
de gezamenlijke decentrale overheden is mede daarom niet
hoog.
INFLATIE, GROEI EN STRENGERE EISEN
Er zijn meerdere redenen waarom de EMU-tekortruimte
voor decentrale overheden niet beneden de huidige 0,5
procent bbp mag zakken. Zo moeten decentrale overhe –
den vanwege de kortingen op rijksoverdrachten ombuigen,
waarbij tijdelijk financieringstekorten ontstaan. Decentrale overheden hebben vooral een tekortruimte
nodig voor vervangingsinvesteringen. Zij lenen – door de
eerder genoemde gouden begrotingsregel – hoofdzakelijk
voor investeringen, waarbij ze met de schuldfinanciering
hiervan schommelingen in uitgaven tussen jaren opvangen.
Ook wordt met schuldfinanciering een zekere mate van in –
tergenerationele rechtvaardigheid gerealiseerd. Voor het vaststellen van de benodigde tekortruimte is
de omvang van investeringen bepalend – in bijvoorbeeld
wegen, scholen en dijken. Maar door de kleinere omvang
van decentrale overheden schommelen de uitgaven aan in –
vesteringen tussen de jaren. Een gemeente bouwt bijvoor –
beeld maar eens in de zoveel jaar een nieuwe school. Juist
om deze uitgavenpieken op te vangen, moeten decentrale
overheden schuldfinanciering gebruiken. Schuldfinancie –
ring dient zo voor belasting verevening over jaren, wat wel –
vaarttechnisch voordeliger is dan grote schommelingen in
belastingdruk (Pigou, 1928; Barro, 1979). Bij belasting verevening door een grote groep gemeen –
ten, provincies en waterschappen middelen de plussen en
minnen uit. Maar bij belasting verevening voor investerin –
gen leidt dat toch tot een structureel financieringstekort.
Ondanks de vaste omvang van vervangingsinvesteringen
neemt de nominale waarde van de productiemiddelen toe
door inflatie. De aanschafwaarde van de vervanging stijgt
dus ten opzichte van het afgeschreven actief. Hierdoor zijn er voor vervangingsinvesteringen steeds hogere leningen
nodig wat leidt tot een structureel financieringstekort. En
dit in nominale waarde uitdijen van de productiemiddelen
beperkt zich niet alleen tot inflatie. De omvang neemt ook
toe vanwege toename van het inwonertal in een regio, door
economische groei vanwege technologische vooruitgang ,
door hogere wettelijke en technische eisen en door decen
–
tralisatie van taken.
LIEVER SCHULDEN DAN OPPOTTEN VAN GELD
Lenen voor de aanschaf van productiemiddelen als dijken,
wegen en schoolgebouwen vergt dus een structurele ruimte
voor een EMU-tekort. Dit mechanisme werkt ook bij gel –
delijke reserves en bij investeringen van de centrale over –
heid. Zonder voldoende ruimte voor EMU-tekorten pot –
ten decentrale overheden jaarlijks geld op om te benutten
voor belasting verevening. Dit scheelt decentrale overheden
rentekosten. Maar er zijn twee welvaarttechnische argu –
menten die pleiten voor belasting verevening met schulden
en tegen het oppotten van geld. Ten eerste lenen overheden goedkoper dan particulie –
re huishoudens omdat ze niet geliquideerd worden, omdat
ze de inkomsten door belasting verhoging kunnen vergro –
ten en omdat de transactiekosten vanwege grotere volumes
lager liggen (Wagner, 2005). Nederlandse gemeenten heb –
ben ook nog een onderling vangnet voor saneringssteun
bij financiële problemen. Gemeenten, provincies en wa –
terschappen betalen daarom voor een tienjaars lening een
rentevergoeding die ongeveer twee procent lager ligt dan
de rente van een hypotheeklening voor een particulier huis-
houden met een rentevaste periode van tien jaar. Als decentrale overheden in plaats van lenen de belas-
tingopbrengst uit toekomstige jaren naar voren halen voor
belasting verevening bij een positief financieel vermogen,
wordt de schuld van particuliere huishoudens hoger. En die
betalen dan deze twee procent meer rente ten opzichte van
de situatie waarin decentrale overheden de schuld voor hun
rekening nemen en via belastingen de rentekosten verhalen. Ten tweede bewerkstelligt schuldfinanciering van pu –
blieke investeringen intergenerationele rechtvaardigheid.
Investeringen hebben meerjarig nut en het zijn de toekom –
stige inwoners die daar profijt van hebben. Met schuldfi-
nanciering worden de kosten van de aanschaf van investe –
ringen verplaatst naar de toekomst. Bij schuldfinanciering
van bijvoorbeeld de aanleg van riolering worden met de
inkomsten uit de rioolheffing de aflossingen en rente be –
taald. Daarmee worden de kosten van publieke investerin –
gen neergelegd bij de toekomstige gebruikers en krijgt het
profijtbeginsel invulling (Lutz, 1947; De Kam, 2012).
GEEN RUIMTE VOOR TEKORTVERLAGING
Er zijn voornamelijk twee mechanismen die de hoogte
bepalen van de EMU-tekortruimte voor investeringen.
Ten eerste wordt de toename van de nominale waarde aan
productiemiddelen bepaald door de kapitaalintensiviteit
in combinatie met de inflatie, economische groei (door in –
wonertal en technische vooruitgang ) en hogere wettelijke
eisen. Ten tweede is het concept evenwichtsschuld van Do –
mar (1944) ook op decentrale overheden van toepassing.
Een trendmatige groei van de nominale inkomsten en een

ESB Openbare financiën
438Jaargang 100 (4713 & 4714) 9 juli 2015
constante schuldquote levert ruimte voor een structurele
groei van de nominale schuld en daarmee ruimte voor een
structureel financieringstekort (Van der Lei, 2011).
Bij de veronderstelling dat de productiemiddelen vol –
ledig met schuld zijn gefinancierd, kan deze schuld voor
de evenwichtsschuldquote worden gebruikt om de ruimte
voor het jaarlijks financieringstekort te berekenen. Bij een
gelijk takenpakket groeien de inkomsten van decentrale
overheden in de tijd met inflatie en economische groei. Met
de trendmatige groei van de inkomsten en de evenwichts-
schuld kan de benodigde ruimte voor het jaarlijks financie –
ringstekort worden gevonden. Eind 2013 bedroeg de balanswaarde van de produc-
tiemiddelen van decentrale overheden 83,7 miljard euro.
Gegeven de gezamenlijke inkomsten (voor bestemming
reserves) van 70,3 miljard euro bedraagt de fictieve even –
wichtsschuld voor berekening van de structurele tekort –
ruimte (100 procent × balanswaarde niet-financiële activa:
inkomsten) 119 procent. De Europese Centrale Bank streeft een inflatie na
van twee procent. De ECB verwacht voor 2016 en 2017
respectievelijk 1,5 en 1,8 procent inflatie. De trendmatige
economische groei voor Nederland wordt geschat op an –
derhalf procent. DNB voorspelt in haar jongste ramingen
een werkelijke groei van 1,8 procent in 2016 en 2,2 procent
in 2017. Als we afzien van taakwijzigingen en uitgaan van
een gelijkblijvend aandeel van decentrale overheden in de
economie, kan worden uitgegaan van een nominale trend –
matige groei van de inkomsten van 3,5 procent. Met deze trendmatige groei van de inkomsten en de
fictieve evenwichtsschuld van 119 procent komt de ruimte
voor het structurele EMU-tekort van decentrale overheden
uit op (3,5 procent × 119 procent =) 4,2 procent van 70,3
miljard euro. Gegeven de omvang van het Nederlandse
bbp van 642,9 miljard euro in 2013 komt de structurele
EMU-tekortruimte voor decentrale overheden uit op (4,2
procent × 70,3 miljard euro : 642,9 miljard euro =) 0,46
procent van het bbp, afgerond komt dit uit op 0,5 procent.
EXACTE MACRONORM TE KRAP
De wet Hof spreekt over nog twee criteria voor het bepa –
len van de streefwaarden voor het EMU-saldo. Dit zijn de
geldelijke vermogens en de raming van het Centraal Planbu -reau van de EMU-tekortruimte. De provincies hebben gro
–
te geldelijke vermogens en om die terug te investeren in de
maatschappij is extra EMU-tekortruimte nodig. De raming
van het CPB van het EMU-tekort uit 2012 houdt rekening
met conjunctuur-effecten. Nu het Rijk na de economische
recessie fors bezuinigt op overdrachten aan decentrale over –
heden, dempt dat de investeringen. Daar staat wel tegenover
dat door decentralisaties de taken van decentrale overheden
in 2015 flink uitbreiden en ook de woningmarkt en dus de
bouwgrondexploitatie van gemeenten weer opveert. Dat
vraagt meer investeringen. De ombuigingen bij decentrale
overheden zelf vragen om tijdelijke tekortfinanciering als
remweg. Tot slot hebben decentrale overheden speling nodig ten
opzichte van een berekende EMU-tekortruimte als auto –
nome beslissingsruimte voor het inzetten van de financiële
vermogenspositie voor investeringsambities. Die speling ten
opzichte van een berekende tekortruimte is ook nodig , om –
dat de wet Hof een sanctie bevat als decentrale overheden
bij herhaling het toegewezen minimale EMU-saldo over –
schrijden. Individuele decentrale overheden tasten in het
donker over de realisatie van het gezamenlijke EMU-saldo,
waardoor exacte sturing op een macronorm onmogelijk is.
Bij een te eng gedefinieerde EMU-tekortruimte hangt te
snel een sanctie boven het hoofd van decentrale overheden.
CONCLUSIE
De onderzochte vraag is of de huidige EMU-tekortruimte
van decentrale overheden van 0,5 procent bbp kan worden
verlaagd. De autonome positie van decentrale overheden,
zoals vastgelegd in het Europees Handvest voor Lokale De –
mocratie, houdt in dat decentrale overheden met gezonde
financiën zelf mogen beslissen of ze hun financiële vermo –
genspositie inzetten voor investeringen of dat ze deze met
positieve resultaten op de exploitatie versterken. De huidige
financiële vermogenspositie van de gezamenlijke decentrale
overheden is gegeven hun lage nettoschuldquote van 37
procent gezond. De nominale trendmatige groei van Ne –
derland op de middellange termijn bedraagt 3,5 procent.
Dat rechtvaardigt een vaste EMU-tekortruimte voor de –
centrale overheden van 0,5 procent bbp voor investeringen. Met deze vaste EMU-tekortruimte is er sprake van
ruimte voor financiële autonomie en wordt invulling gege –
ven aan het coördinatiestelsel uit de wet Hof. Uit de MTD
en de stand van de conjunctuur volgt dan de streefwaarde
voor het werkelijke EMU-saldo van het Rijk. Bij een nieuwe MTD verdient het de aanbeveling re –
kening te houden met een aparte EMU-tekortruimte voor
investeringen van decentrale overheden (en investeringen
van de centrale overheid), dit vanwege de trendmatige
prijsstijging van vervangingsinvesteringen. Dan komen de
onderhandelingen tussen de centrale overheid en de decen –
trale overheden niet onnodig onder druk. Het onderscheid
tussen tekortfinanciering door macro-economische stabi-
lisatie van centrale overheden en tekortfinanciering voor
investeringen van decentrale overheden (en centrale over –
heid) ontbreekt in de Europese regels en beleidspraktijk.
Voor aanpassing is verruiming nodig van de Europese eis
van structureel begrotingsevenwicht.
LITERATUUR
Barro, R.J. (1979) On the determination of the public debt. The Journal of Political Economy,
87(5), 940–971.
Domar, E.D. (1944) The burden of the debt and the national income. The American Economic
Review, 34(4), 798–827.
Kam, F. de (2012) Decentrale overheden en de Europese begrotingsregels. ESB, 97(4639),
426–429.
Lei, J. van der (2011) Tekort gemeente is soms een voordeel. ESB, 96 (4613), 406–408.
Lutz, H.L. (1947) Public Finance. New York: D. Appleton-Century Company.
Pigou, A.C. (1928) A study in public finance. Londen: Macmillan.
Wagner, R.E. (2005) Debt, money, and public finance. In: Handbook of Public Finance. New
York: Springer US, 195–215.