Hoogte gemeentelijke belasting ongevoelig voor mee- of tegenvallers

314Jaargang 101 (4733) 28 april 2016
Hoogte gemeentelijke
belasting ongevoelig voor mee- of tegenvallers
OPENBARE FINANCIËN
M
et ingang van 1 januari 2015 zijn
gemeenten verantwoordelijk voor
jeugdzorg , de zorg voor langdurig zie –
ken en ouderen, en begeleiding naar
werk. Gemeenten ontvangen hier –
voor een rijksuitkering , maar dragen wel het financiële risi-
co. Indien gemeenten kosten weten te besparen, dan mogen
zij het bespaarde bedrag houden. Als de rijksuitkering ech –
ter ontoereikend blijkt, dan moeten gemeenten dit tekort
zelf financieren. Deze decentralisaties vergroten daarmee
de kans op financiële mee- en tegenvallers. Sommigen vre –
zen daarom dat door de decentralisatie van sociaal beleid de
gemeentelijke uitgaven aan onderhoud van het fysiek do –
mein (vaak aangeduid als ‘lantaarnpalen’) verdrongen kun –
nen worden, waardoor in de toekomst extra hoge uitgaven
dreigen (Rob en Rf v, 2012). Volgens de rationelekeuzetheorie besteedt een ge –
meente een structurele financiële meevaller voor het groot –
ste deel aan lagere lokale lasten en worden daarnaast be –
scheiden extra bedragen besteed aan lokale voorzieningen.
Ook een hoger inkomen van inwoners zou immers groten –
deels aan particuliere consumptie worden besteed, en maar voor een klein deel aan gemeentelijke voorzieningen. Net
zo voorspelt deze theorie dat een structurele financiële te
–
genvaller voor het grootste deel wordt opgevangen door de
lokale lasten te laten stijgen, terwijl daarnaast wordt bezui-
nigd op voorzieningen. Dit gebeurt ongeacht het domein
waarbinnen deze mee- of tegenvaller optreedt.
Al eerder
bleek uit onderzoek dat de praktijk anders is. Zo vinden
Allers en Vermeulen (2016) dat een herverdeling van de al –
gemene uitkering uit het gemeentefonds voor maar twintig
procent doorwerkte in de lokale belastingopbrengst. Nu is het één jaar na deze grote decentralisaties nog te
vroeg om de gevolgen op gemeentelijke uitgaven in kaart te
brengen. Het is echter wel mogelijk om na te gaan hoe ge –
meenten in het recente verleden omgingen met financiële
schokken. Op deze manier wordt inzichtelijk wat gemeenten
waarschijnlijk doen als ze meer of minder te besteden hebben.
FINANCIËLE SCHOKKEN
Nagegaan is hoe gemeenten zijn omgegaan met vier finan –
ciële schokken die optraden tussen 2007 en 2013 (Katten –
berg et al., 2016). Twee hiervan vielen binnen het sociaal
domein, twee in het fysiek domein. De eerste schok in het
sociaal domein is de stijging van de bijstandslasten van ge –
meenten vanaf 2009. Deze stijging kwam door de economi-
sche crisis en werd niet gecompenseerd door een gelijke ver –
hoging van de rijksuitkering voor het verlenen van bijstand,
omdat Rijk en gemeenten in 2007 waren overeengekomen
dit budget meerjarig vast te leggen. Daardoor stegen de
netto-bijstandslasten tussen 2008 en 2011 gemiddeld met
negentien euro per inwoner. De tweede schok in het sociaal domein was in de
hoogte van de uitkering die gemeenten ontvangen voor het
organiseren van huishoudelijke hulp. In 2007 werd deze
rijksuitkering nog tussen gemeenten verdeeld op basis van
historische uitgaven van zorgkantoren. Vanaf 2008 wordt
het budget verdeeld op basis van een objectief verdeelmo –
del en in 2011 is dit verdeelmodel nogmaals herzien. De
herzieningen leidden tot aanzienlijke herverdeeleffecten.
MARK
KATTENBERG
Wetenschappelijk
medewerker bij het
Centraal Planbureau

KENNY
MARTENS
Wetenschappelijk
medewerker bij het
Centraal Planbureau
MAARTEN
ALLERS
Hoogleraar aan
de Rijksuniversi-
teit Groningen en
directeur van het
Centrum voor
Onderzoek van de
Economie van de
Lagere Overheden
De recente decentralisaties van de jeugdzorg , de langdurige zorg
voor ouderen en gehandicapten en van de begeleiding naar werk
vergroten de kans op financiële mee- en tegenvallers voor gemeen –
ten. In het recente verleden vingen gemeenten een financiële schok
binnen het sociaal domein op door aanpassing van uitgaven bin –
nen datzelfde domein. Financiële schokken voortkomend uit de
verkoop van bezit werden voornamelijk opgevangen door aanpas-
sing van schulden en (financiële) bezittingen. Maar op de lokale
belastingen hadden deze schokken geen enkele invloed.
ESB Openbare financiën

Openbare financiën ESB
315Jaargang 101 (4733) 28 april 2016
0
3
0
6
0
9
0
1
20
–1 000 –500 050 0 10 00 15 0 0 2000 25000
3
0
6
0
9
0
1
20
–1 000 –500 050 0 10 00 15 0 0 2000 2500
0
3
0
6
0
9
0
1
20
0
3
0
6
0
9
0
1
20
–1 80 –120 –60 0 60 120–1 80 120 60 060 120
Sommige gemeenten gingen er twintig euro per inwoner op
vooruit, terwijl andere juist vijftig euro per inwoner inlever –
den. Echter, vergeleken met de gemiddelde gemeentelijke
uitgaven van ongeveer 2.530 euro per inwoner in 2013 zijn
de schokken in het sociaal domein beperkt van omvang. Twee andere schokken vielen binnen het fysiek do –
mein: in 2009 werden Essent en Nuon verkocht aan RWE
en Vattenfall. Hierdoor had bijna de helft van de Neder –
landse gemeenten een meevaller van gemiddeld 532 euro
per inwoner, ongeveer een vijfde van de jaarlijkse gemid –
delde uitgaven per inwoner. De andere gemeenten hadden
deze aandelen niet. Door deze verkoop vielen uiteraard de
jaarlijkse dividendopbrengsten weg. De tweede schok binnen het fysiek domein is de da –
ling in de netto-baten uit bouwgrondexploitatie. Voor de
crisis genereerden veel gemeenten aanzienlijke baten door
grond bouwrijp te maken en deze te verkopen aan markt –
partijen. Door de crisis op de woningmarkt daalden de net –
to-baten uit bouwgrondexploitaties tussen 2007 en 2013
met gemiddeld bijna 55 euro per inwoner. Schokken zijn zo weergegeven dat een positief getal
een financiële meevaller weergeeft. (figuur 1) Profijt van
de aandelenverkoop zijn de totale verkoopopbrengsten
tussen 2009 en 2013, exclusief eventueel dividend voor
de 192 gemeenten die profiteerden van verkoop (211 ge –
meenten zonder profijt niet getoond). De breedte van de
staven is tien euro voor de schokken in het sociaal domein
en vijftig euro voor de schokken in het fysiek domein.
De schokken in het sociaal domein verschillen van die in het
fysiek domein. De schokken in het sociaal domein zijn klei-
ner, zeker vergeleken met opbrengsten uit de verkoop van
Essent en Nuon (figuur 1). Dit is van belang omdat gemeen –
ten kleine schokken desgewenst binnen één domein kunnen
opvangen, terwijl ze grotere schokken wellicht moeten uit –
smeren in de tijd of over verschillende domeinen. Een ander verschil is dat de schokken in het fysiek
domein voortkomen uit vermogenswinsten (de eenmalige
verkoop van bezit), terwijl schokken in het sociaal domein
structurele veranderingen in lopende baten weerspiegelen.
Hierdoor ligt het voor de hand dat de schokken in het so –
Bron gegevens CBS (2016), bewerking door de auteurs.
Aantal gemeenten met de financiële schokken in euro per inwoner¹FIGUUR 1
1a. Het vastleggen van het budget voor de bijstand in com –
binatie met het uitbreken van de financiële crisis
Sociaal domein
Fysiek domein
1c. De verkoop van aandelen Essent en Nuon 1b. De herziening van het verdeelmodel van de Wmo-uitke
–
ring waarmee gemeenten de huishoudelijke hulp bekostigen
1d. De daling in de netto-baten uit bouwgrondexploitatie
¹ Schokken zijn zo weergegeven dat een positief getal een financiële meevaller weergeeft. Profijt van de aandelenverkoop zijn de totale verkoopopbrengsten tussen
2009 en 2013, exclusief eventueel dividend voor de 192 gemeenten die profiteerden van verkoop (211 gemeenten zonder profijt niet getoond). De breedte van de staven
is tien euro voor de schokken in het sociaal domein en vijftig euro voor
de schokken in het fysiek domein.

ESB Openbare financiën
316Jaargang 101 (4733) 28 april 2016
ciaal domein structureel doorwerken in de gemeentelijke
uitgaven, terwijl schokken in het fysiek domein, in elk ge –
val aanvankelijk, doorwerken in de bezittingen en schulden
van gemeenten. Een derde aspect waarop de schokken van elkaar ver –
schillen is dat de verkoop van de energiebedrijven en de her –
verdeling van de Wmo exogeen waren voor de gemeenten,
terwijl de gemeenten invloed hadden op de andere twee
schokken. Zo kan een gemeente het moment kiezen waar –
op ze verlies bij de grondexploitatie neemt, bijvoorbeeld tot
een tijdstip waarop dit kan zonder de reservepositie al te
veel in gevaar te brengen. En de netto-lasten aan bijstand
hangen niet alleen af van de (destijds achterblijvende) rijks-
uitkering , maar ook van de inspanning van de gemeente om
mensen aan het werk te helpen. Dit kan dan ook de reden
zijn dat (tegen de trend in) voor sommige gemeenten de
netto-baten uit bouwgrond stegen of de netto-lasten voor
de bijstand daalden.GEVOLGEN
Nagegaan is hoe deze schokken het uitgavenpatroon van
gemeenten beïnvloed hebben aan de hand van door het
CBS verzamelde jaarrekeningen van gemeenten (Kat –
tenberg et al. (2016). In dit onderzoek kijken ze naar het
langetermijneffect van financiële schokken in een periode
waarin het takenpakket van gemeenten ongeveer constant
bleef. De afhankelijke variabele is de verandering in uitga –
ven en het niveau van langlopende bezittingen en schulden
tussen 2007 en 2013 en de verklarende variabelen zijn de
vier financiële schokken. Omdat tijdens de onderzoeksperi-
ode een economische crisis uitbrak die de regio’s in Neder –
land verschillend geraakt heeft, is gecorrigeerd voor locatie
en een algemene tijdtrend. Uit het onderzoek blijkt dat gemeenten hun uitga –
venpatroon en bezittingen wijzigden na de twee exogene
schokken (herverdeling Wmo-uitkering en aandelenver –
koop). Voor de schok bij het grondbedrijf wordt geen ro –
buust effect gevonden; voor de bijstandschok alleen als uit –
bijters in de data buiten de analyse worden gelaten (tabel 1). De verandering van de Wmo-uitkering had alleen ef-
fect op de uitgaven binnen het sociaal domein; de uitgaven
aan het fysiek domein reageerden hier niet op. Dit resul –
taat ondersteunt dus niet de vrees dat stijgende uitgaven
in het sociaal domein de uitgaven aan het fysiek domein
hebben verdrongen. Wel is de afgelopen jaren het aandeel
van uitgaven aan het sociaal domein in het totaal van ge –
meentelijke uitgaven gegroeid, terwijl uitgaven aan het fy –
siek domein juist een kleiner aandeel hebben gekregen. De
resultaten tonen echter aan dat deze afname van fysieke uit –
gaven en toename van sociale uitgaven niet het gevolg zijn
van de onderzochte financiële schokken. Mogelijk spelen
economische omstandigheden, een vergrijzende bevolking
of een andere prioriteitstelling hierbij een rol. Niet alleen blijven de gevolgen van de herziening van
het Wmo-verdeelmodel binnen het sociaal domein; daar –
binnen werken ze hoofdzakelijk door op de aan de Wmo
verbonden doelgroep. Vooral de uitgaven aan huishoude-
lijke verzorging en aan overige sociale voorzieningen veran –
deren met deze schok. Deze uitgaven komen ten goede
aan ouderen en gehandicapten. Het lijkt er dus op dat een
wijziging in de Wmo-uitkering opgevangen wordt door ou –
deren en gehandicapten, terwijl groepen als werklozen of
gezinnen met schoolgaande kinderen buiten schot blijven.
De observatie dat schokken binnen het sociaal domein niet
alleen worden opgevangen binnen datzelfde domein, maar
ook door de doelgroep daarbinnen, wordt versterkt door
de uitkomst dat een stijging van de netto-bijstandslasten sa –
mengaat met een daling van de uitgaven voor participatie –
beleid. Deze relatie is echter alleen significant als uitbijters
buiten de regressie worden gelaten. Zoals verwacht slaat de verkoop van Essent- en Nuon –
aandelen in eerste instantie neer in de hoogte van bezit –
tingen en schuld. Voor iedere euro aan inkomsten uit de
verkoop van aandelen neemt de vaste schuld gemiddeld af
met 34 cent. Gemeenten lossen met name leningen af van
binnenlandse financiële instellingen (vooral banken). Tege –
lijkertijd nemen de financiële activa toe met gemiddeld 63
cent, vooral door langdurige uitzettingen zoals deposito –
rekeningen. We vinden geen aanwijzingen dat de verkoop
Bron: Kattenberg et al., 2016
Effect financiële schokken op uitgavencategorieën
en bezittingenTABEL 1
Domein SociaalFysiek

Schok Herver­
deling
WmoHogere
netto­
bijstands­
lasten
Verkoop
Essent /
NuonTegen valler
grond­
bedrijf
R²
Effect op uitgavencategorieën
Fysiek domein 0,660,03 0,01–0,13
2,3,40,08
Sociaal domein 1,48**–0,55
5,6–0,03 0,000,26
Sociale zaken 0,86**–0,45
5,6–0,03 0,010,24
Huish. verzorging 0,35**0,01 –0,00 0,000,17
Overig 0,33**
2–0,07–0,000,000,07
Participatie 0,18–0,39
(5,6)–0,03 0,010,26
Volksgezondheid –0,010,04 0,01**–0,00
5,60,11
Overige lasten 0,52–0,20 0,010,080,09
Belastinginkomsten 0,160,05 –0,00–0,030,11
Effect op bezittingen en schulden
Materiële vaste activa –3,080,63 0,04–0,15 0,18
Financiële vaste activa 2,181,29 0,63–0,05 0,24
Vaste schuld 2,521,47–0,34**–0,74**
2,3,40,15
Netto-schuld –1,291,18–0,88**–1,09**
3,40,25
** Significant op vijfprocentsniveau
1
Resultaten gebaseerd op 349 observaties, significantie berekend op basis van robuuste standaardfouten.
2 Insignificant bij een significantieniveau van 5 procent als uitbijters verwijderd zijn.
3 Insignificant bij een significantieniveau van 5 procent als uitbijters verwijderd zijn en controlevariabelen
voor compositie van de gemeente zijn toegevoegd.
4 Insignificant bij een significantieniveau van 5 procent als controlevariabelen voor compositie van de
gemeente zijn toegevoegd.
5 Significant bij een significantieniveau van 5 procent als uitbijters verwijderd zijn.
6 Significant bij een significantieniveau van 5 procent als uitbijters verwijderd zijn en controlevariabelen
voor compositie van de gemeente zijn toegevoegd.

Openbare financiën ESB
317Jaargang 101 (4733) 28 april 2016
heeft geleid tot veranderingen in gemeentelijke lasten, be-
houdens een kleine stijging van de gemeentelijke gezond –
heidszorg met minder dan een halve cent per inwoner voor
iedere ontvangen euro. Misschien wel de meest opvallende conclusie is dat
mee- en tegenvallers volkomen aan de belastingbetaler
voorbij gaan. De gemiddelde totale belastinginkomsten
van gemeenten zijn tussen 2007 en 2013 toegenomen van
196 naar 240 euro per inwoner. Er is echter geen verband
met (een van de) vier financiële schokken. Inwoners profi-
teren dus niet van lagere lokale lasten in geval van een mee –
valler in de gemeentefinanciën, maar dragen ook geen extra
lasten wanneer er sprake is van een tegenvaller. Dit spoort
met wat gemeenten aangeven in interviews gedaan door
Van Gemeren et al. (2015). Maar het komt niet overeen
met wat de rationelekeuzetheorie voorspelt. Het is belangrijk om in ogenschouw te nemen dat deze
statistische verbanden alleen als een causaal effect geïnter –
preteerd kunnen worden als gemeenten geen sterke invloed
konden uitoefenen op de hoogte van de financiële schok –
ken waarmee zij geconfronteerd werden, en als de controle –
variabelen het effect opvangen van alle niet-opgenomen va –
riabelen die samenhangen met de hoogte van de financiële
schok en het uitgavenpatroon van gemeenten. Door deze
twee beperkende voorwaarden geven de resultaten aan hoe
gemeenten zich aanpassen na een financiële schok, maar
kan het effect niet zonder meer toegekend worden aan
deze schok.
CONCLUSIES
In tegenstelling tot wat de rationelekeuzetheorie voorspelt,
blijken gemeenten tegenvallers niet op te vangen door be –
lasting verhogingen of door bezuinigingen in andere domei-
nen. De verandering in de Wmo-uitkering heeft juist geleid
tot aanpassing van de uitgaven aan de Wmo-doelgroep
binnen het sociaal domein, maar had geen effect op andere
uitgaven binnen het sociaal of fysiek domein. Omdat de
recente decentralisaties het financieel risico in het sociaal
domein vergroot hebben, geeft dit aan dat het risico op on –
derbesteding na een onverwachte tegenvaller relevant is. Vooralsnog wordt daarmee weinig bewijs gevonden
voor de stelling dat financiële schokken in het sociaal do –
mein doorwerken op het fysiek domein. De vrees dat de de –
centralisaties van het sociaal beleid naar gemeenten zullen
leiden tot een verdringing van uitgaven op andere terreinen
(‘lantaarnpalen’) is hiermee echter niet helemaal ontkracht. Grotere schokken dan die van de afgelopen periode zullen
misschien niet goed binnen het sociaal domein zijn te ab
–
sorberen. Dan kunnen zij wel uitgaven op andere terreinen
gaan beïnvloeden. De vermogenswinsten door de verkoop van aandelen
Essent en Nuon werden opgevangen door bezittingen te
vergroten en door schuld van gemeenten te verlagen. De
meest opvallende uitkomst is dat gemeenten financiële
schokken niet opvangen door belastingopbrengsten aan te
passen, maar door de lopende uitgaven of de hoogte van
investeringen en uitstaande schuld aan te passen. Mogelijk
komt dit doordat het lokale belastinggebied in Nederland
klein is. Om tegenvallers op te vangen zouden de belasting –
tarieven fors moeten stijgen, wat politiek riskant is.
LITERATUUR
Allers, M.A. en W. Vermeulen (2016) Capitalization of equalizing grants and the flypaper
effect. Regional Science and Urban Economics. 58, 115–129.
CBS (2016) Gemeenterekeningen; per gemeente, baten en lasten, heffingen. Cijfers op stat-
line.cbs.nl.
Gemeren, J. van, S.M. Hoogendoorn, P.J. Zwaneveld en M.A. Allers (2015) De invloed van
begrotingsdruk op de beleidspraktijk bij gemeenten. ESB, 100(4716), 500–503.
Kattenberg, M.A.C., K. Martens en M.A. Allers (2016) Hoe gaan gemeenten om met financi-
ele mee- en tegenvallers. CPB Notitie, 14 april.
Rob en Rfv (2012) Advies Regeerakkoord, brief aan de Minister van Binnenlandse Zaken en Ko
–
ninkrijksrelaties , 10 december. Den Haag: Raad voor het openbaar bestuur en Raad voor de
financiële verhoudingen.

▶ Financiële schokken leiden door-
gaans niet tot aanpassingen in de
lokale belastingen

▶ Een verandering van de WMO-
bijdrage van het Rijk wordt door ge-
meenten opgevangen door uitgaven
aan de doelgroep van de WMO
▶ De verkoop van aandelen in ener-
giebedrijven leidde niet tot merk-
baar hogere uitgaven, maar tot een
stijging van financiële bezittingen
en schuldreductie
In het kort