Het zoet der aarde:
de wereldsuikerhandel
DRS. M. F. VAN MARION*
Suiker is een stof die vrijwel overal ter wereld in de huishouding en in de levensmiddelenindustrie
op ruime schaal wordt gebruikt. Veelvuldig is geprobeerd de prijsfluctuaties van suiker op de
wereldsuikermarkt tegen te gaan door marktinterventies. Deze hadden naar de mening van de
auteur echter nimmer het beoogde effect van stabilisatie van de vraag- en aanbodverhoudingen. Dat
geldt ook voor de huidige International Sugar Agreement en het EG-beleid ten aanzien van suiker in
het kader van de Conventie van Lome. De auteur pleit voor een geleidelijke herinschakeling van het
prijsmechanisme als ordenend beginsel op de wereldsuikermarkt.
Inleiding
Er wordt nogal eens geloof gehecht aan de wenselijkheid en
mogelijkheid om nationale en intemationale markten te
reguleren en aldus producenten en/of consumenten te vrijwaren voor wisselvalligheden van de markt. Een produkt met
een zeer lange geschiedenis van overheidsingrijpen in markten
is suiker. Het is de vraag of deze regulering recht doet aan een
doelmatige intemationale arbeidsverdeling en, in verband
met de wereldvoedselsituatie, wenselijke doelmatige aanwending van landbouwgronden.
Consumptie
De consumptie van suiker kan in drie categoriee’n worden
verdeeld. Ten eerste is er de directe consumptie. Het wereldverbruik van suiker neemt langzaam toe, terwijl de consumptie in de EG in zijn geheel, absoluut en per hoofd gerekend, is
gestabiliseerd. Het suikerverbruik lijkt het volgende patroon
te hebben. Bij een aanvankelijk laag gebruiksniveau per
hoofd stijgt het met het inkomen per hoofd tot een bepaald
maximum. Stijgt het inkomen per hoofd verder, dan gaat het
suikerverbruik dalen; eerst een positieve, daarna een negatieve inkomenselasticiteit van de vraag dus. Is het verbruik
aanvankelijk hoog, zoals in rietsuikerproducerende ontwikkelingslanden, dan leidt een inkomensstijging (of het inkomenseffect van een prijsdaling) tot een dating van het verbruik. Het lijkt er op dat suiker in deze landen een Giffen-, of
een inferieur goed is.
Ten tweede is er de industriele aanwending van suiker. Ook
deze is gerelateerd aan het inkomen per hoofd van de
bevolking: naarmate het inkomen stijgt, vindt een verschuiving plaats in de richting van industriele consumptie. In
Europa varieert de industriele verwerking van suiker tussen
de 50 en 60%. Voor de Verenigde Staten geldt een percentage
van 75.
De derde toepassing van suiker is die voor de alcoholfabricage. De doelstelling van Brazilie om tegen het jaar 2000 75%
van de one-import door alcohol uit suikerriet te hebben vervangen, springt in het oog. Recent is er enige twijfel ontstaan
over de vervanging van bezine door ,,groene alcohol”. Toch
zal bij een verdere stijging van energieprijzen alcoholproduktie uit suiker waarschijnlijk aantrekkelijk zijn. Dat geldt
8
vooral voor rietsuiker. Rietvezel, of bagasse, is nl. tevens
brandstof voor distillatie. Bagasse levert ook de energie voor
de verwerking van suikerriet tot ruwe suiker.
Internationale regelingen in het verleden
Zowel biet- als rietsuikerproducenten hebben steeds te
kampen gehad met sterk wisselende opbrengsten, reden tot
een roep om ingrijpen door overheden om stabiele en zo mogelijk hogere inkomens-te verkrijgen. De geschiedenis leert
dat van deze mogelijkheid druk gebruik is gemaakt.
Een van de methoden om de verwerking van ruwe suiker en
het verbouwen van bietsuiker te beschermen is van oudsher
een accijns op gei’mporteerde ruwe rietsuiker en een hogere
restitutie dan de accijns op geexporteerde verwerkte biet- en
rietsuiker. Reeds in 1864 werd een Conventie van Parijs
gesloten, die een harmonisatie van de restituties bij export
beoogde. Aan het eind van de vorige eeuw begonnen de
restituties en premies zo op te lopen dat in 1903 een Brusselse
Suiker Conventie plaatsvond, die ten doel had paal en perk te
stellen aan subsidies en bescherming. De prijsdaling die dientengevolge ontstond, stimuleerde de consumptie, waardoor
de rietsuikerproducenten een grotere afzet kregen.
Tijdens de eerste wereldoorlog was de aanplant op Cuba zo
omvangrijk dat er in Europa een crisis dreigde. De crisis werd
uitgesteld doordat Cuba in 1925 kon worden overgehaald de
produktie te beperken, maar de ineenstorting kwam in 1929
toch.
In 1931 werd een conferentie georganiseerd door de Amerikaan Chadbourne tussen fabrikantenverenigingen uit Cuba,
Java, Duitsland, Tsjechoslowakije, Polen en Hongarije. Deze
mondde in mei van dat jaar uit in een overeenkomst waarin
voor vijf jaar uitvoerquota voor de deelnemende landen
werden vastgelegd. Deze afspraken leidden tot een halvering
van de produktie in drie jaar, ofwel met 6 mln. ton. De regeling had echter niet het gewenste resultaat. Niet-deelnemende
landen verhoogden hun produktie, wat de aanleiding was om
in 1935 de beperking ongedaan te maken.
*De auteur is staflid van het Bureau voor Internationale Economische Betrekkingen van de N.V. Philips’ gloeilampenfabrieken.
In 1937 werd wederom een conferentie gehouden. Ditmaal
onder druk van de ,,World Monetary and Economic Conference”. De conferentie was internationaal, op overheidsniveau en leidde tot de Eerste Internationale Suikerovereenkomst, die per 1 September van dat jaar in werking trad, en
tot de oprichting van de ..International Sugar Organisation”.
de invoerpolitiek is zodanig dat de binnenlandse prijs niet onder
druk wordt gezet. De Amerikaanse binnenlandse prijs volgt
Het hoogste bestuursorgaan daarvan werd de ..International
thuismarkt veelal hoger dan die op de wereldmarkt. In
Sugar Council”, waarin de stemverdeling tussen import- en
exportlanden 45:55 was. De overeenkomst voorzag in exportquota en een voorraadverdeling. Zij stoelde op een prognose
van de consumptie-ontwikkeling. Ook ditmaal bleek de realiteit van de verwachting af te wijken. De prijs stortte spoedig
in. Ook deze overeenkomst leek het uiteindelijk te moeten
exporterende ontwikkelingslanden is de prijs soms lager dan
die op de wereldmarkt, afhankelijk van de politieke mondigheid van de stedelijke bevolking.
afleggen tegen de marktkrachten. Door het uitbreken van de
tweede wereldoorlog was de overeenkomst geen lang leven
beschoren.
In 1953, 1958, 1968, 1973 en 1978 werden opnieuw suikerovereenkomsten gesloten. De eerste twee onder auspicien van
de Verenigde Naties, andere onder die van de United Nations’
Conference on Trade and Development (UNCTAD). In de
naoorlogse jaren was het klimaat rijp voor grondstoffenover-
eenkomsten. De invloed van de instorting van grondstoffenprijzen in de jaren dertig en daarmee van de koopkracht in de
producerende landen en de invloed van het denken van
Keynes hadden een gunstig klimaat geschapen voor marktstabiliserende maatregelen 1). Vandaar dat in het ,,Havana
Charter” — de grondslag voor een International Trade
Organisation (die het levenslicht niet heeft mogen aanschou-
wen) — algemene regels voor grondstoffenregelingen waren
opgenomen. Anders dan in latere opvattingen van UNCTAD
werden niet zozeer verhoging en stabilisatie van inkomens
van producenten, alswel de stabiele voorziening van grondstoffen beoogd.
Het gesternte voor Internationale suikerovereenkomsten
schijnt nooit gunstig te zijn geweest. Er zijn altijd wel een paar
belangrijke exporterende en importerende landen geweest die
verstek hebben laten gaan. Bovendien werden zij alle afge-
sloten op een tijdstip dat de prijs laag was. Daarna steeg de
prijs, maar steeds vond een scherpe terugval plaats. Decyclus
bedraagt ongeveer tien jaar, waarvan er acht slecht voor de
producent waren. De overeenkomsten hebben de normale
cyclus niet doorbroken.
De wereldsuikermarkt
In de huidige consumptie van suiker wordt voornamelijk
voorzien via gereguleerde markten. De Comecon-landen
vormen het grootste blok; Oost-Europa en de Sovjet-Unie
zijn als blok netto importeur geworden. Cuba is de belangrijkste leverancier. Het handelsverkeer tussen deze landen
wordt op grond van jaarlijkse bilaterale overeenkomsten
afgewikkeld. De binnenlandse en bilaterale verrekenprijzen
zijn kunstmatig, d.w.z. wijken sterk af van de wereldmarktprijzen 2). Het zijn politieke prijzen. Ook de Volksrepubliek
China is een belangrijke afnemer van Cubaanse suiker,
eveneens op grond van jaarlijkse bilaterale contracten. De
importerende communistische landen dekken de rest van hun
suikerbehoefte op de ,,vrije wereldmarkt”, vaak door tussenkomst van makelaars, o.a. op de suikerbeurzen van Parijs,
Londen en New York.
De EG is exporteur van bietsuiker en importeur van rietsuiker. De EG heeft een prijsstabilisatiesysteem voor de
interne markt. De EG-suikerprijs wordt jaarlijks door de
Raad van Ministers vastgesteld. Deze is dus een politieke prijs
die afwijkt van de wereldmarktprijs. Overschotten worden
afgezet op de vrije wereldmarkt. Bovendien heeft de EG een
j Conventie van Lome gesloten waarin een protocol is opgeno- men dat enige landen in Afrika, het Carai’bisch Gebied en de
I Pacific (ACP) een garantie geeft voor de afzet van 1,3 mln. ton
;i}; van hun suiker tegen de in de EG heersende prijs.
II, De Verenigde Staten zijn netto importeur van suiker, maar
IB 6-1-1982
de ontwikkelingen op de vrije markt, zij het dat hij hoger ligt.
Vrijwel alle andere landen hebben hun nationale markten
door staatshandel, handelspolitieke of monetaire maatregelen beschermd. In de ontwikkelde landen is de prijs op de
De ,,vrije” suikermarkt
Het geringe aandeel van de ,,vrije” suikermarkt in de
dekking van de totale vraag is opvallend. Wanneer de EG
buiten beschouwing wordt gelaten, wordt slechts 8% van de
wereldvraag gedekt op de vrije markt. Inclusief EG-suiker
wordt ongeveer 11% van de wereldvraag op de vrije markt
gedekt. De EG-export naar de vrije markt maakt liefst 28%
hiervan uit. Het EG-landbouwbeleid is daarom niet alleen
bepalend voor de Europese boeren, maar ook voor de suikerrietproducenten die van de wereldmarkt afhankelijk zijn.
De prijzen op de vrije suikermarkt fluctueren meer dan
prijzen van andere grondstoffendiealsexportprodukt voor de
ontwikkelingslanden van belang zijn 3). De wereldmarktprijs
(exclusief inflatie) steeg tussen 1968 en 1974 met 650% en was
in 1978 weer gedaald tot 17,5% van het niveau van 1974 4). De
hevigheid van de schommelingen kan voor een deel worden
toegeschreven aan de geringe omvang van de vrije wereldmarkt in verhouding tot vraag en aanbod. Voor een ander
deel kan de hevigheid van de schommelingen worden verklaard uit een vertraagde reactie van producenten op het
marktgebeuren. De mate van reactievertraging kan verschillen naargelang de landbouwpolitiek van diverse landen.
Overwegingen van binnenlandse politick en van binnen- en
buitenlands politick prestige hebben de wereldmarkt voor
suiker tot een hoofdzakelijk politieke arena gemaakt. Vandaar ook dat de wereldhandel in suiker zich voornamelijk
voltrekt buiten de spelregels van de Algemene Overeenkomst
inzake Tarieven en Handel (GATT) om en doelmatigheidsoverwegingen op de achtergrond zijn gebleven. En dat wil
zeggen dat de suikermarkt niet de functie uitoefent die
markten over het algemeen wordt toegedacht.
Nationale suikerregelingen
Het Engelse model
Staatshandel is in wezen een vorm van bescherming, daar
het volledige vrije mededinging uitschakelt. Waar centrale
aan- en verkoopverplichtingen worden aangegaan, is een
centrale instantie nodig die deze kan nakomen. De Engelse
,,Sugar Board” was tot de toetreding van Engeland tot de EG
de instantie die de verplichtingen in het kader van de
1) J. W. F. Rowe, Primary commodities in international trade,
Cambridge, 1965, biz. 157. Clair Wilcox, A charterfor world trade,
1949, geeft een schets van dit keynesiaanse denken in Internationale
kringen.
2) Francoise Lemoine, Les prix des echanges a I’interieur du Conseil
d’Aide Economique Mutuelle, in: Comecon: progress and prospects,
Nato-directorate of Economic Affairs series no. 6, Brussel, 1977, biz.
135-176, gaat uitgebreid in op de merkwaardige prijsvorming in de
handel van de Comecon. De prijzen lopen ver achter bij die op de
wereldmarkt.
3) UNCTAD, The world commodity outlook, biz. S.laateenvariatie
zien van maar liefst 33,4% rond de trend.
4) Jos de Vries, Sugar: long-term perspective, in: 1980 Agricultural
Outlook, Papers presented at the Agricultural Outlook Conference,
Washington, 1979, biz. 365.
Commonwealth Sugar Agreement (CSA) afwikkelde. De
Board kocht de ruwe CSA-suiker tegen een jaarlijks overeengekomen prijs en verkocht de gei’mporteerde suiker tegen
wereldmarktprijzen door aan Britse raffinadeurs, waarvan
door deze prijzen in efficiente gebieden als de Benelux en
Noord-Frankrijk overproduktie zou ontstaan.
Aangenomen moet worden dat voor de boeren in de EG
Tate and Lyle de belangrijkste was. Bovendien betaalde de
Board het verschil bij aan de in 1936 opgerichte British Sugar
Corporation (BSC) tussen de door deze onderneming aan
bietentelers gegarandeerde prijs en de wereldmarktprijs.
De Britse Board was voornamelijk een vereveningsinstituut, dat niet ingreep in de fysieke dagelijkse gang van
handelszaken. Het betrof voornamelijk papieren transacties.
De suikerondernemingen distribueerden de suiker, waarvan
de prijs door de Board werd gereguleerd. Aangezien de CSA
een veelheid van leveringsverplichtingen inhoudt, treft men in
(voormalige) Gemenebestlanden soortgelijke instellingen
aan. Zij onderscheiden zich van staatshandelsorganisaties
van communistische en ontwikkelingslanden doordat zij de
distributee aan particuliere ondernemingen overlaten.
is bereikt. Reeds werd vastgesteld dat het interne EG-verbruik
is gestabiliseerd. Verdere produktietoenemingen zullen dan
moeten worden geexporteerd. Aangezien de landbouwbegroting de grenzen van de groei heeft bereikt 5), zal de
overproduktie vooral moeten worden afgezet door heffingen
op B-suiker (dit zijn aanvullende quota i.t.t. de z.g. A-quota
of basisquota). In het nieuwe, van 1981 tot 1985 geldende
systeem, wordt in die mogelijkheid dan ook voorzien. De
kans is groot dat de rendementen op B-suiker echter gaan
dalen als gevolg van een mogelijk noodzakelijkerwijs hogere
heffing om de export van de overschotten te bekostigen. De
omvang van bietenteelt zal in toeriemende mate afhankelijk
Het Europese suikerbeleid
Instellingen als de British Sugar Board bestaan in de Verenigde Staten en de EG niet. De positie van de Commissie van
de Europese Gemeenschappen is er nog enigszins mee te
vergelijken. De Commissie heeft echter verantwoordelijkheid
voor voorstellen voor en uitvoering van het gehele landbouwbeleid van de EG. De Europese Commissie moet het prijspeil
in de EG op het niveau houden dat door de Raad van
Ministers is vastgesteld. De Board overbrugde prijsverschillen op een zodanige wijze dat de wereldmarktprijs voor suiker
op de Engelse markt van kracht was en de Britse boer zijn
gegarandeerde prijs kreeg. Dit wordt het systeem van ,,deficiency payments” genoemd. De bekoorlijkheid ervan is dat
het in beginsel mogelijk is per produkt vast te stellen wat de
omvang van de ondersteuning is (,,montant de soutien”). In
de EG is dat al moeilijker vaststelbaar omdat de ondersteuning daar niet alleen via de begroting, maar ook via de door de
consument te betalen prijs loopt.
In de EG kent men een markt- en prijsbeleid dat in het
algemeen als volgt functioneert. Jaarlijks worden minimum(interventie- of garantie-), richt- (orientatie-) en sluis- (drempel-)prijzen vastgesteld. Dat zijn resp. de prijzen die de boer
minimaal kan krijgen, de prijzen die hij geacht wordt te
krijgen en de prijzen waartegen concurrerende invoer de EG
kan binnenkomen. Het verschil tussen vastgestelde sluis(drempel-) en wereldmarktprijs wordt belast met een variabele heffing in geval van import (of, voor het geval de wereldmarktprijs hoger ligt dan de EG-prijs, bij export) of gesubsidieerd met een variabele restitutie bij export. Heffingen
komen in het Europese Orientatie- en Garantiefonds voor de
•Landbouw (EOGFL), waaruit tevens restituties (subsidies bij
export) en kosten van interventie worden bestreden. Zolang
de import voldoende inkomsten oplevert om kosten verbonden aan interventie en exportsubsidies te compenseren, levert
dit systeem geen financieringsproblemen op. De consument
betaalt, zonder dat duidelijk is hoeveel.
Suiker onderscheidt zich van andere produkten waarvoor
een marktordening in de EG geldt, doordat er naast het prijsmechanisme een kwantitatief element in de vorm van quota
bestaat. Er zijn basishoeveelheden voor de lidstaten vastgesteld en deze zijn over suikerbieten- en melasseverwerkende
bedrijven verdeeld. Het suikerbeleid van de Gemeenschap
heeft wel als voorbeeld gediend voor andere landbouwprodukten waarvoor een overschot bestaat of dreigt. Het quotasysteem druist echter in tegen het specialisatiebeginsel dat aan
het gemeenschappelijk landbouwbeleid ten grondslag ligt.
Historische reden voor het suikerbeleid van de EG is dat de
bestaanskansen van bietenbouwers in grote mate afhankelijk
zijn van de nabijheid van suikerfabrieken. Een prijsstelling
werd gezocht opdat minder efficiente fabrieken kunnen
blijven draaien en daarmee hun toeleveranciers, de bietentelers, kunnen blijven telen. Quota moesten voorkomen dat
10
de grens van economisch acceptabele produktietoenemingen
worden van kostenontwikkelingen en prijzen van alternatieve
produkten. Aannemelijk is dat de consumptie vooral zal
stijgen in landen met een laag inkomen per hoofd. De deviezenbeschikbaarheid in deze landen is meestal zo gering dat
toeneming van het suikerverbruik zo mogelijk door eigen
produktie wordt gedekt 6). De toekomst voor de suikerexport
van de EG lijkt niet rooskleurig.
De Verenigde Staten
Wanneer in een land zowel riet- als bietsuiker wordt
geproduceerd en op grote schaal mai’s, een bron van de
concurrerende zoetstof isoglucose, dan moet de discussie over
het landbouwbeleid, gezien de verschillen in kosten en
opbrengst per hectare en verschillen in kosten van verwerking, ook heftig zijn. In het Amerikaanse politieke systeem,
dat sterk gebaseerd is op regionale belangenvertegenwoordiging, is dat zeker het geval.
In 1978 liepen de bepalingen inzake suiker in het kader van
de ,,Food and Agricultural Act” af. Regering en volksvertegenwoordiging zijn er sedertdien niet in geslaagd overeenstemming te bereiken over een suikerwetgeving. Deze zou,
naar de mening van de regering, moeten aansluiten bij de
International Sugar Agreement (ISA). In de Verenigde Staten
bestaat echter de opvatting dat Cuba een meer dan evenredig
begunstigd lid van de ISA is. Deze opvatting en belangentegenstellingen staan een meer definitieve regeling in de weg.
De huidige Amerikaanse regeling voor suiker is tijdelijk.
Op grond van de landbouwwetten van 1949 en 1956 wordt de
binnenlandse prijs, onder andere d.m.v. de ..Commodity
Credit Corporation” en invoer- en bijkomende rechten,
ondersteund. Deze prijsondersteuning heeft tot 1974 een
redelijk stabiliserende werking gehad. De Amerikaanse prijs
ligt iets boven de internationale prijs op de beurs in New
York. Tot voor 1978 voorzag het Amerikaanse systeem in een
preferentieel invoerregiem, waarin een aantal landen tegen
verlaagde invoerrechten vastgestelde hoeveelheden (tariefcontingenten) konden leveren. De nieuwe ontwerp-wetgeving
kent deze preferenties niet. Tussen exporterende ondertekenaars van de ISA zou niet meer gediscrimineerd worden. In
april 1980 tekende president Carter de wetgeving die de
Amerikaanse deelname aan de ISA implementeerde.
De internationale suikerovereenkomst
De laatste Internationale Suikerovereenkomst (ISA) werd
in 1977 gesloten en trad op 1 januari 1978 in werking voor de
5) De Europese Commissie beaamt dit in Voorstel voor een Verordening (EEC) van deRaadhoudende een Gemeenschappelijke Ordening in
de Sector Suiker, Com (80) 553, def. 30 September 1980, biz. 3.
6) D. G. Schenk, Het Financieele Dagblad, 20 december 1980. Een
opvatting die bij het Amerikaanse Ministerie van Landbouw, blijkens
1980 Agricultural Outlook, biz. 363, blijkt te leven.
duur van vijf jaar. De Verenigde Staten konden niet tot een
implementerende suikerwetgeving komen en hielden de ratificatie daardoor op tot 1980. Onderdelen van de overeenkomst
waren toen al wel in werking getreden. Het akkoord voorziet
in z.g. basis-exporttonnages (bet’s), quota die over de exporterende landen worden verdeeld. De exportquota worden
gewijzigd bij prijsveranderingen.
De importeurs verplichten zich hun aankopen te beperken
uit landen die geen lid zijn van de Internationale Suikerorganisatie (ISO), indien de door de ISO vastgestelde gemiddelde
marktprijs over de laatste vijftien marktdagen, gedurende vijf
achtereenvolgende marktdagen beneden 21 dollarcent per
pound (454 gram) komt. De importerende leden zullen dan de
invoer uit niet-ledenlanden tot 75% van het gemiddelde van
de hoogste invoerjaren van de periode 1973 t/m 1976 terugbrengen. Deze situatie werd in juni van dit jaar bereikt.
Aankooptransacties die plaatsvinden binnen negentig dagen
na de datum waarop de ISO vaststelt dat deze situatie zich
voordoet, blijven buiten deze beperking. Daalt de prijs tot beneden 12 dollarcent, dan geldt een percentage van 55% van dat
gemiddelde. Dit om te voorkomen dat ,,wilde” exporteurs,
d.w.z. niet-ISO-leden, de maatregelen die op grond van de
overeenkomst ten behoeve van prijsondersteuning zijn genomen, teniet zouden doen.
Speciale voorraden zouden met een snelheid van 40%, 40%,
20% in drie jaar worden opgebouwd, ter hoogte van 2,5 mln.
ton te verdelen naar rato van de bet’s. Financiering zou geschieden d.m.v. een belasting. De importerende landen zouden er op toe moeten zien dat belastingbetaling uit de uitvoerof invoerdocumenten blijkt en belasting heffen indien dat niet
het geval is. Een te vormen fonds zou renteloze leningen
moeten geven aan de landen die voorraden aanhouden.
Verkoop van een derde van de voorraad zou bij een prijs van
meer dan 20 dollarcent moeten plaatsvinden, nog een derde
bij een prijs van meer dan 21 dollarcent en totale verkoop bij
een prijs hoger dan 22 dollarcent. Onderstaand schema vat de
werking van de overeenkomst samen 7):
Suikerprijs per
pound in
doltarcenten
I
I
alles ———^> 22
2/3 — ————»- 21
————»- 20
19
Wanneer de prijzen stijgen: y
18
Wanneer de prijzen dalen: 1
5%
Ifyjf
Quotakortingen en
aanvulling voorraden
De Verenigde Staten wilden wel meedoen aan de ISA, maar
aangezien de suikerwetgeving niet werd aanvaard kon de
grootste suikerimporteur pas in 1980 deelnemen. Met als
gevolg dat tot die tijd de financieringsparagraaf niet in
werking kon treden, omdat immers de controle op belastingbetaling door de — in dit geval grootste — importeur moet
geschieden. Wel hebben de VS zich bij hun invoergedrag door
de ISA laten leiden.
De EG doet in het geheel niet mee aan de ISA. Andere
landen wilden de EG geen basis-exporttonnages toekennen,
gezien de wijze waarop export plaatsvond. De EG stelde een
soort associatie met de ISA voor, vast te leggen in een speciaal
statuut, waarin zij soortgelijke verplichtingen op zich zou
nemen als landen waarin wel bet’s waren toegewezen. Sommige landen huldigden de opvatting dat, zo er al bet’s aan de EG
moesten worden toegewezen, er bij de vaststelling van een
exportquotum rekening mee moest worden gehouden dat de
EG 1,3 mln. ton ACP-suiker importeerde. Omdat de EG een
equivalent van deze hoeveelheid naast de drie mln. ton
normale export op de wereldmarkt afzet, meende de EG dat
een bet van 3 mln. ton toch wel te krap zou zijn. De EG
behield door niet mee te doen de ,,vrijheid van handelen”,
d.w.z. van exporteren.
Internationaal politieke, nationaal landbouwpolitieke en
economische belangen lopen tijdens de onderhandelingen
over de ISA zo door elkaar en de solidariteit tussen landen
pleegt zo gering te zijn, dat het verwonderlijk is dat er in 1978
een overeenkomst tot stand is gekomen. Werkt de overeenkomst? Dat schijnt haast een religieuze kwestie. Onder
degenen die er in geloven zijn voor- en tegenstanders. De
vorige minister van Ontwikkelingssamenwerking J. de Koning, heeft zich voorstander en pleitbezorger betoond van
EG-deelname aan de ISA, zonder overigens in te gaan op de
strijdigheid tussen het mechanisme van de ISA en dat van de
EG 9). De ISA tracht door beheersing van te exporteren hoeveelheden de wereldmarktprijs stabiel te houden. De EG
tracht de interne prijs op het vastgesteld niveau te houden en
wereldmarkt. Hoe de EG zonder het eigen beleid drastisch te
markt vrij van quota,
rcstricties of interventie
met reservevoorraden
_
17
16
————+~ 13
n
scheppen voor de Cubaanse suiker 8).
deponeert overschotten op, of onttrekt tekorten aan de
wijzigen aan de ISA zou kunnen deelnemen is moeilijk in te
zien.
Tegenstanders vindt men o.a. in de kring van belanghebbenden bij het huidige EG-beleid. In die kringen wordt
overigens de ISA juist verantwoordelijk geacht voor ernstige
prijsschommelingen op de wereldmarkt. Er wordt dan gesteld
dat de onderhandelingen over de akkoorden van 1968 en 1978
plaatsvonden wanneer de prijzen laag en de voorraden hoog
minimum ISO-prijs
waren en dat gedurende reeds een lange periode. Twee jaar na
23
Vrijgave
reserve-
een notoir tekortland, wist een exportquotum van 75.000 ton
te bedingen en daardoor nog de nodige speelruimte te
_
maximum ISO-prijs
10
9
De onderhandelingen die tot deze suikerovereenkomst
hebben geleid, hebben een bittere smaak achtergelaten.
Vooral de manier waarop Cuba en de andere Comecon-landen de onderhandelingen hebben gevoerd, waarbij steeds de
grootst mogelijke politieke druk werd uitgeoefend en steeds
het gevaar werd geriskeerd dat er geen overeenkomst zou
de inwerkingtreding zijn de prijsdoelstellingen van de overeenkomst bereikt, de produktie is bij de consumptie achtergebleven, de voorraden zijn geslonken. Overinvesteringen
leiden vervolgens tot drastische prijsdalingen 10).
Sinds 1900 wordt de wereldmarkt in acht van de tien jaar
overyoerd met suiker. ,,Aangezien deze constatering ook
geldt voor elk decennium sinds 1950 is er geen reden om aan te
nemen dat hierin verandering zal komen” 11). Een voor de
werkzaamheden van de ISO en voor de ISA’s weinig bemoe-
komen. Cuba wist gedaan te krijgen dat de eigen invoer naar
Comecon- en andere socialistische landen niet in mindering
zou worden gebracht op de exportquota in het kader van
;:;:
3
,-..-K
1;
:*
de ISA. Bovendien claimden de Sovjetunie en de Duitse
Democratische Republiek exportquota. Sedert 1971 heeft de
Sovjetunie jaarlijks ten minste 1,5 mln. ton geiimporteerd.
Toch dwong het een exportquotum voor de vrije markt van
maar liefst 500.000 ton af. Als de Cubaanse produktie
omvangrijk is, kan hiervan op deze manier altijd nog wat
doorgeschoven worden naar de vrije markt. De DDR, ook
5: ESB 6-1-1982
7) Het schema is ontleend aan het Maandblad Suiker Unie, jg. 14, nr.
5, mei 1980, biz. 12.
8) A. Viton, Rapport sur la Conference surle Sucre etlenouvelaccord,
Confederation Internationale des Betterayiers Europeans, 15 oktober
1977, D 56.
9) J. de Koning, lezing voor de Algemene Boeren- en Tuindersbond
(ABTB), 27 november 1980.
10) Bachelier, 1968-1980: le cycle du sucre, CIBE D 194/ 24.6.1980.
11) Europese Commissie, Com. (80) 553 def. biz. 4.
11
digende constatering die men tegenover voorgaande stalling
kan plaatsen. Zo dat al niet duidelijk zou worden uit het
prijsverloop, moge het geringe effect van de ISA blijken uit
het bloeiende bestaan van een aantal suikertermijnmarkten.
Waar prijsstabiliteit bestaat, verdwijnt de termijnmarkt 12).
In 1977 werd een einde gemaakt aan de suikernoteringen op
de beurs van New York omdat een rechter de wijze van prijsvaststelling in strijd met de wet oordeelde. De ISA van 1978
vermocht het verlangen naar heropening niet te doven. De
ISA is kennelijk onvoldoende om de behoefte aan afdekken
van risico’s te bevredigen. Positieve aanwijzingen dat van
Internationale suikerovereenkomsten, zo er van enig effect
sprake is, een heilzaam effect uitgaat, zijn er niet. Hoogstens
worden hier en daar valse verwachtingen gewekt.
De Conventie van Lome
Tijdens de tweede wereldoorlog kqcht het Verenigd Koninkrijk centraal suiker in uit het Gemenebest. Deze praktijk
had o.a. ten doel om de prijs, althans voor de kopende partij,
op een redelijk niveau te houden. Na de oorlog werd deze
praktijk voortgezet. In 1951 werd de Commonwealth Sugar
Agreement (CSA) getekend. De overwegingen die in de
tweede wereldoorlog op de voorgrond stonden, werden toen
minder van belang. De overeenkomst hield afname- en
leveringsverplichtingen op lange termijn in. Door de overeenkomst werd ongeveer twee derde van de suikerbehoefte
van het Verenigd Koninkrijk gedekt 13).
De CSA-regeling liep in 1974 af. Engeland had bij de
toetreding tot de EG gestipuleerd dat de EG de verplichtingen
tegenover de CSA-landen zou overnemen. Een te drastische
verandering op de wereldmarkt van suiker en (vooral) ook
van raffinagecapaciteit in het Verenigd Koninkrijk kon
daardoor worden voorkomen. Op 25 februari 1975 werd de
Conventie van Lome ondertekend. Protocol nr. 3 van de Conventie garandeert de ACP-landen de afzet van 1,3 mln. ton
tegen de EG-interventieprijs. Het jaar 1974 was voor de EG
een slecht jaar om er de toekomstige suikerpolitiek op te
baseren. De Europese Commissie moet hebben gedacht dat
de Lome-overeenkomst zo slecht nog niet was, gezien de
wereldmarktprijs die toen de onderhandelingen ten einde
liepen ver boven de interventieprijs lag. Spoedig bleek de EG
zelf overschotten te produceren die moesten worden afgezet
op een wereldmarkt in depressie.
De financiering van de suikergarantie in het kader van de
Conventie van Lome vindt plaats door het EOFGL. De
directe kosten van de suikerregeling voor de belastingbetaler
zijn vrijwel nihil. De Europese bietentelers hebben daarom
niet ten onrechte de indruk dat zij de Lome-regeling financieren door de heffmg op hun B-suiker. De stelling van de
Europese bietenbouwers dat zij prijsgaranties in het kader
EG bijeenkomst protesteerden tegen deze gang van zaken 16).
Toen daarop de EG voorstelde om de prijs voor ruwe suiker
met 7,5% en die van geraffineerde suiker met 8,5% te
verhogen, noemde de woordvoerder van de ACP-landen, de
Mauritiaanse minister Boolell, dit discriminerend ten voordele van Tate and Lyle en ten nadele van de ACP-landen, die de
suiker voor 90% ongeraffineerd uitvoeren 17).
Rietsuiker verliest terrein. In Engeland is het marktaandeel
van de bietenraffinadeur BSC van een derde in 1974 tot de
helft in 1980 gestegen. Een marktverlies voor net van 400.000
ton. Gezien de overschotten van de EG is dat niet onbegrijpelijk. Dat bij de toelating van Zimbabwe tot het suikerprotocol
van de Lome-conventie, waarbij een quotum van 25.000 ton
werd toegekend, het totale ACP-plafond niet werd verhoogd,
is kenmerkend voor de positie die binnen de EG aan
ACP-suiker wordt toegedacht. Met India is een soortgelijke
overeenkomst gesloten voor de leverantie van (dus overtollige) suiker tegen interventieprijs. De prijsgarantie lijkt nog
slechts een vorm van ontwikkelingshulp te zijn.
Als het stelsel van interventieprijzen inderdaad moet
worden gezien als ontwikkelingshulp is de wijze van financiering van het suikerprotocol van de Conventie van Lome
onjuist. Indien dit protocol bedoeld is als handelspolitiek
contract, zou de ACP-suiker met de EG-suiker concurreren
en het marktaanbod aanvullen. Het zou dan niet een overschot zijn dat zelf of in de vorm van een equivalent bietsuiker
op de wereldmarkt wordt gedeponeerd. Indien het protocol
een soort ontwikkelingshulp is, dan moeten niet de Europese
boeren deze bekostigen, maar dan dient het een expliciete
begrotingspost te zijn ten laste van belastingplichtige burgers.
De textielindustrie b.v. wordt ook niet belast voor de in de EG
geimporteerde textiel. Uiteindelijk betaalt de suikerconsument deze hulp in de prijs.
De partijen die belang hebben bij de bestaande regeling lij ken
vooral de suikerfabrikanten. Riet- en bietraffmadeurs kunnen
nog blijven bestaan c.q. kunnen dank zij overschotten nog
groeien. De boeren en consumenten financieren dit geheel. De
ACP-landen krijgen weliswaar een gegarandeerde prijs, maar
voor hun overige suiker, rond 700.000 ton, ontvangen zij een
prijs die door het equivalent van hun leverantie aan de EG en
door EG-overschotten onderdruk wordt gezet. Landenin Latijns-Amerika en Azie die geen ACP-land zijn, zoals Belize, de
Dominicaanse Republiek, Guatemala, de Philippijnen, Thailand en Taiwan, worden geconfronteerd met die sterk schommelende, vaak gedrukte wereldmarktprijzen.
Conclusies
suiker bekostigen, is voor de hand liggendengedeeltelijkjuist.
Het is echter onjuist het zo voor te stellen alsof de
ACP-suiker weliswaar een prijsgarantie krijgt, maar niet in de
EG wordt geconsumeerd en uitsluitend wordt geherexpor-
Het ingrijpen van overheden op de suikermarkten, nationaal en internationaal, heeft geen stabiliteit gebracht. De
wereldmarkt, die met steeds grotere EG-overschotten wordt
overvoerd, is verhoudingsgewijs versmald. Dit gaat vooral
ten koste van producenten die niet over een omvangrijke
beschermde thuismarkt beschikken of geen speciale overeenkomst hebben gesloten.
Het ingrijpen in internationaal verband ter stabilisatie van
teerd. Volgens een brochure van de Europese Commissie is de
de wereldmarkt heeft nauwelijks de gewenste resultaten op-
firma Tate and Lyle de belangrijkste afnemer van ACPsuiker 14). Raadpleging van de suikerstatistieken levert een
ander beeld op. De invoer in het Verenigd Koninkrijk betreft
grote kwantiteiten aan ruwe suiker (in 1978-1979 bij voorbeeld 1,25 mln. ton) en de uitvoer van geraffineerde biet- en
rietsuiker (in dezelfde periode 0,068 mln. ton) is slechts 5%
van de invoer uit de ACP-landen. De conclusie is dat in
Engeland nog traditioneel rietsuiker wordt geconsumeerd.
geleverd. Hoogstens hebben enige landen door handige
politieke manoeuvres wat voordelen gei’ncasseerd, ten koste
van producenten die minder sterk in het politieke spel
stonden. Degenen die hoge verwachtingen van internationale
Tussen de interventieprijzen voor geraffineerde en ruwe
12) Gemmil en Gordon, op.cit.
13) The Economist, 31 januari 1981.
14) Suiker, de Europese Gemeenschap en de Overeenkomst van
Lome, Europa-informatie, 19/79, biz. 8.
15) The Economist, 31 januari 1981.
16) Europe Documents, no 1146, 15 april 1981, biz. 2 en 3.
van de Conventie van Lome voor de afzet van 1,3 mln. ton
suiker is een verwerkingsmarge voor de raffinaderij vastgesteld. De marge voor rietraffinage is zo gering dat b.v. Tate
and Lyle zich gedwongen heeft gezien de raffinaderij met een
capaciteit van 60.000 ton in Liverpool te sluiten 15). Dit tot
ontsteltenis van de ACP-landen, die in de ministeriele ACP12
17) Europe, 31 juni 1981; European Report, 18 juli 1981, nr. 793.
overeenkomsten zouden hebben gehad en daarom de termijnmarkt zouden hebben gemeden, moeten ongewoon grote
risico’s hebben gelopen.
Het ingrijpen in de markten door overheden heeft geleid tot
afwenteling van lasten op zwakke producenten of op consumenten. Het argument van de prijsstabiliteit, dat ter verdediging van het EG-beleid gehanteerd wordt, is onbevredigend.
In de EG betalen de consumenten weliswaar stabiele prijzen,
maar zij betalen acht van de tien jaar te veel.
De groei in de EG-produktie lijkt wel ten einde. De
EG-afzetmarkt is gestabiliseerd. Nog grotere overschotten
zouden uit hogere heffingen op z.g. B-suiker moeten worden
gefinancierd. Dat betekent rendementsdaling voor de boer,
hetgeen een produktiebeperkend effect kan hebben. Indien
men door prijsverhoging dit rendement zou willen herstellen,
zou de vraag afnemen. Een vicieuze cirkel dus. Slecbts
budgettaire middelen zouden een uitweg kunnen bieden. De
EG-begroting heeft echter zijn grens bereikt wat de landbouw
betreft 18).
Minister De Koning heeft als bewindsman voor Ontwikkelingssamenwerking gepleit voor deelname aan de ISA, zelfs al
snijdt dat in eigen vlees 19). Die opvatting is, wat het tweede
gedeelte ervan betreft, moedig. Zeker als hij ook wordt gehuldigd door een landbouwminister die de consequenties ervan
moet kennen. Een deelname aan de ISA lijkt niet veel op te
leveren, omdat er van de ISA zelf geen heil te verwachten valt.
Niet de uitschakeling van de markt moet worden nagestreefd,
want de economic en markt laten zich niet onderdrukken
zonder uiteindelijk distorsies en ondoelmatigheid op te
leveren. De markt moet juist worden verruimd en het contact
met het marktgebeuren, dat 170 jaar verbroken is geweest,
moet worden hersteld. Comparatieve kostenvoordelen moeten weer een kans krijgen. De wereld kan zich, juist waar het
voedselgewassen betreft, geen ondoelmatigheid veroorloven.
Natuurlijk kan alle goede wil niet van een kant komen. Het
heeft geen zin om zondebokken aan te wijzen en de EG-boeren en suikerbedrijven te laten lijden onder een nieuw suikerregiem. Wel zal een geleidelijke ombuiging nodig zijn. In de
GATT zouden landbouwzaken niet meer buiten beschouwing
moeten worden gelaten. Tegenover concessies van de EG
zullen afzetmogelijkheden gecreeerd moeten worden door
tegenconcessies. Landen als de Sovjetunie en Cuba, die aan
hun eigen vorm van handel de voorkeur geven, moeten dan
maar buiten dit soort onderhandelingen blijven. In het
EG-landbouwbeleid zullen overgangsmaatregelen moeten
worden opgesteld. Een daarvan is het scheiden van de ACPregeling en het financieringsmechanisme van de EG voor
suiker. Ontwikkelingshulp dient niet te worden gedragen
d.m.v. duistere financieringsregelingen door een bepaalde
beroepsgroep, maar dient expliciet op begrotingen te worden
vermeld.
Aan het streven van sommige ontwikkelingslanden naar
stabiliteit kan tegemoet worden gekomen doorrisicodekking
op de termijnmarkt. Commerciele scholing in het kader van
technische hulpverlening kan de huiver tegenover dit instituut
wellicht enigszins wegnemen. De handel in suiker kan zodoende worden wat deze lang niet geweest is, nl. een kristalhelder
marktgebeuren.
M. F. van Marion
18) D. G. Schenk, Het Financieele Dagblatl, 20december 1980.
19) J. de Koning, lezing 27 november 1980.
13