Gemeenten hebben een gemiddeld klein maar erg divers houdbaarheidstekort. Met een groter belastinggebied kunnen gemeenten financiële problemen beter opvangen omdat ze inkomsten en uitgaven makkelijker kunnen ombuigen.
ESB Openbare financiën
openbare financiën
Het houdbaarheidsÂtekort van Nederlandse
gemeenten
Het Rijk kort de komende periode 3,5 miljard euro op gemeenten. De ombuigingsopgaaf waarmee de gemeentelijke schulden
houdbaar blijven, wordt geschat met de methode voor landen en
uitgedrukt in het houdbaarheidstekort. Dit houdbaarheidstekort
van gemeenten bedraagt 4,3 procent van de uitgaven 2015. Dat
verontrust niet. Wel vergt de sterke spreiding voor individuele gemeenten een snel ingrijpen bij financiële problemen en beperking
van grote herverdeeleffecten door aanpassing van de verdeelstelsels.
jan van der lei
Senior beleidsmedewerker bij de
Vereniging van
Nederlandse
Gemeenten
88
N
ederland verkeert praktisch gezien al vanaf 2008 in een recessie. Door de steun aan
banken en EU-landen, de stijging van het
aantal werkloosheids- en bijstandsuitkeringen en de daling van belastinginkomsten heeft de overheid de bruto gevestigde schuld van 260
miljard euro sinds eind 2007 zien oplopen naar 449 miljard
euro aan het eind van het derde kwartaal van 2014. De EMUschuldquote steeg van 42,7 procent naar 69,0 procent.
Naast het Rijk hebben ook de gemeenten, door hogere
uitgaven dan inkomsten, een extreme vraaguitval helpen
voorkomen en de schuld zien stijgen. Zo hebben gemeenten
ondanks dalende inkomsten extra geïnvesteerd in het onderhoud en energiezuinig maken van schoolgebouwen. De bruto
gevestigde schuld steeg van 35,0 miljard euro eind 2007 naar
45,9 miljard euro eind derde kwartaal 2014.
Tegenover de brutoschuld hebben de gemeenten nog
financiële bezittingen in de vorm van geld op de bank, debiteurenvorderingen, uitgeleend geld, en aandelen in beursgenoteerde ondernemingen en beleggingsfondsen. Als dat in
mindering wordt gebracht, krijgen we de nettoschuld. De
nettoschuld van gemeenten is zelfs meer gestegen, van 13,6
miljard euro eind 2007 naar 30,3 miljard euro eind derde
kwartaal 2014.
Figuur 1 geeft de ontwikkeling van de nettoschuld in
procenten van de inkomsten van de totale overheid, van de
centrale overheid inclusief sociale fondsen, van de gezamenlijke gemeenten en van de totale sector lokale overheid. Ondanks dat gemeenten veel kapitaalintensiever zijn, ligt de nettoschuldquote van gemeenten beduidend lager dan die van
de centrale overheid. De schuld loopt ook minder snel op. De
nettoschuldquote van de totale sector lokale overheid ligt nog
lager en is door de opbrengst uit de verkoop van energiebedrijven niet wezenlijk gestegen.
Het Centraal Planbureau voorspelt in zijn decemberraming een terugkeer van de economische groei met 1,5
procent in 2015. De Nederlandsche Bank voorspelt in zijn
decemberraming voor 2015 een economische groei van 1,2
procent en dat deze groei in 2016 met 1,5 procent doorzet.
Daarbij wordt eind 2016 een lichte daling van de bruto gevestigde schuld (EMU-schuld) verwacht naar 68,8 procent van
het bbp.
Deze daling van de EMU-schuldquote komt, naast een
noemereffect, door het bezuinigingspakket van kabinetRutte II. Een aanzienlijk deel hiervan is voor rekening van
de gemeenten. Naast kortingen op de budgetten voor de gedecentraliseerde taken jeugdzorg en maatschappelijke ondersteuning vinden kortingen plaats op de budgetten voor huishoudelijke hulp en beschut werk voor gehandicapten. Ook
wordt de algemene uitkering gekort, zoals met de taakstelling
voor het samenvoegen van gemeenten.
Naast taakwijzigingen is er de komende periode sprake
van een korting op rijksoverdrachten van 3,5 miljard euro.
Dat is zeven procent van de gemeentelijke inkomsten in
2014. Met de korting helpen gemeenten de schuldgroei van
de rijksoverheid terugdringen. Het Rijk heeft door de lagere
overdrachten een kleiner financieringstekort. Maar voor ge-
De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.
Jaargang 100 (4703) 12 februari 2015
Openbare financiën ESB
meenten ontstaat een extra bezuinigingsoperatie voor stabilisatie van de schuldquote. Voor de ombuigingen zijn aanvullend leningen als remweg nodig.
In Nederland kijken we voor de gezondheid van de gemeentefinanciën naar de baten en lasten en niet naar de geldstromen. Maar daarmee worden de hoogte van de schuld en
het structurele financieringstekort uit het oog verloren (Van
der Lei, 2011; 2014). De vraag rijst wat de houdbaarheid van
de gemeentefinanciën is, gemeten in toekomstige geldstromen.
Model voor houdbare gemeentefinanciën
Met een kasstroommodel wordt met de balanscijfers en
exploitatiecijfers uit de gemeentelijke jaarrekeningen 2013 –
over het materiële bezit, het financiële bezit, de schulden en
de inkomsten en uitgaven – de houdbaarheid van de gemeentefinanciën op de middellange termijn bij een slechtweerscenario geschat. Het model is afgeleid van de methode om de
houdbaarheid op de middellange termijn van schulden van
landen in beeld te brengen. Deze methode wordt onder andere toegepast door het IMF en de Wereldbank.
De intertemporele budgetrestrictie is een begrenzing aan
toekomstige begrotingsruimte waarbij de financiën net niet
ontsporen. Voor het schatten van de houdbaarheid van overheidsfinanciën wordt voor deze budgetrestrictie vaak de eis
van solventie gehanteerd. Opdat een van de geldverstrekkers
in de toekomst niet met een onbetaalde rekening blijft zitten,
moet de netto contante waarde van de toekomstige financieringsresultaten kleiner dan of gelijk zijn aan de huidige voorraad schuld (Da Costa, 2010).
Op deze eis van solventie is kritiek. Hij is te beperkend.
De overheid wordt tussentijds niet geliquideerd en kan aan
het eind van de beschouwde periode prima een schuld dragen.
Een andere kritiek luidt dat bij deze eis voor de houdbaarheidsberekeningen geen goede langetermijnschattingen mogelijk zijn voor de toekomstige inflatie, rente, economische
groei en demografie. Maar deze factoren bepalen wel in hoge
mate de uitkomst (Wyplosz, 2007).
Arrow et al. (2004) geven een goed alternatief voor de eis
van solventie. De netto contante waarde van de toekomstige
financieringsresultaten minus de huidige schuld mag niet
toenemen. De huidige schuld kan worden geherfinancierd.
Wyplosz noemt dit de conditie van een stationaire schuld en
stelt voor om bij het operationaliseren een vereenvoudigde
vorm te kiezen. De schuld als aandeel van het bbp moet op de
middellange termijn stabiel zijn of licht dalen. Daarmee beslaat de berekening een korte periode en wordt het probleem
van onzekere langetermijnschattingen voor inflatie en dergelijke uit de weg gegaan.
Het model hanteert deze eis van een stationaire schuld
op de middellange termijn. De schuldquote wordt daarbij
uitgedrukt in een nettoschuld, als aandeel van de inkomsten maar exclusief uitgeleende gelden met een publiek doel.
Daarbij hanteert het model een aanvullende eis. Gemeenten
lenen voornamelijk voor investeringen, zoals in infrastructuur en schoolgebouwen. Voor economisch herstel is het
belangrijk dat deze investeringen op peil blijven en daarom
wordt er niet omgebogen op vervangingsinvesteringen. Daarmee luidt de voorwaarde voor houdbare gemeentefinanciën:
‘Een gemeente kan, bij een slechtweerscenario in vijf jaar met
Jaargang 100 (4703) 12 februari 2015
Ontwikkeling netto schuld
140
FIGUUR 1
In procenten inkomsten overheid
120
100
80
60
40
20
0
2005
2006
2007
Overheid totaal
Gemeenten
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Centrale overheid & Socialezekerheidsfondsen
Lokale overheid totaal
Bron: eigen berekeningen op basis van gegevens CBS
ombuigingen op de kasstroom uit de baten en lasten, de nettoschuldquote stabiliseren of licht laten dalen zonder daarbij
vervangingsinvesteringen uit te stellen’.
Het model berekent eerst het trendmatige groeipad van
de inkomsten en uitgaven in kasstromen. De kasstroom wordt
daarvoor in drie delen gesplitst. Ten eerste: de kasstroom uit
de baten en lasten exclusief renteresultaat en bouwgrondexploitatie. Ten tweede: de kasstroom uit de vervangingsinvesteringen en bouwgrondexploitatie. Ten derde: de kasstroom
die volgt uit de rente van de bestaande financieringsstructuur
inclusief herfinanciering. De financieringsresultaten van deze
drie stromen vormen tezamen met de rente over deze resultaten het trendmatige pad van de toekomstige schuldevolutie
(Van der Lei, 2013).
Op dit trendmatige pad wordt als slechtweerscenario in
2015 de netto contante waarde van de kortingen waarmee gemeenten de komende periode worden geconfronteerd, losgelaten. Daarnaast wordt een stijging van de financieringsrente
met drie procent, een daling van de inkomsten grondexploitatie met tien procent, en tien procent wanbetaling op uitgeleende gelden als schok ingeboekt. Bij de meeste gemeenten
loopt dan de nettoschuldquote op. Alleen bij gemeenten met
een groot financieringsoverschot door lage lasten is dit niet
het geval. Vervolgens wordt gekeken hoeveel het houdbaarheidstekort bedraagt om de nettoschuldquote vanaf 2020
licht te laten dalen. Het houdbaarheidstekort is hierbij het
totaalbedrag aan structurele ombuigingen.
De korting van 3,5 miljard euro op rijksoverdrachten
gaat gepaard met een herverdeling door aanpassing van de
verdeelstelsels waarmee de rijksgelden onder gemeenten worden verdeeld. Deze herverdeling tussen gemeenten is nog niet
bekend. De veronderstelling is dat deze herverdeling leidt tot
een nadeel van veertig euro per inwoner. Hoewel een herverdeling landelijk neutraal uitpakt, wordt daarom voor het
slechtweerscenario uitgegaan van een korting van afgerond
4,2 miljard euro.
De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.
89
ESB Openbare financiën
Operationalisering van het model
De ombuigingen voor houdbare financiën bij het slechtweerscenario worden in vijf jaarlijkse stappen van gelijke omvang
ingevuld op de kasstroom uit de baten en lasten. Maar ombuigen is slechts op een beperkt deel van deze kasstroom mogelijk. Het aandeel van deze kasstroom waarop gemeenten succesvol kunnen ombuigen, varieert tussen minder dan vijftig
procent en meer dan tachtig procent van de totale lasten, en is
dus bepalend voor de uitkomst.
Aan de inkomstenkant zijn de mogelijkheden beperkt
tot de onbenutte belastingcapaciteit van de onroerendezaakbelasting. Aan de lastenkant kunnen gemeenten niet ombuigen op rente, afschrijvingen en uitgaven specifieke uitkeringen voor verplichte taken. Ombuigen op taken waarvoor
verbruiksvergoedingen worden geheven, is beperkt. Dat kan
alleen als lagere dan kostendekkende tarieven in rekening
worden gebracht. Volgens de wet mogen ten hoogste kostendekkende tarieven worden geheven. Bij snijden in kosten voor
bijvoorbeeld het riool moeten ook de tarieven omlaag als die
kostendekkend zijn.
Voor de bouwgrondexploitatie wordt uitgegaan van
het gemiddelde financieringsresultaat in de afgelopen jaren.
Daarin zit door de recessie al een teruggang in inkomsten.
Aanvullend wordt vanaf 2015 een inkomstenval van tien
procent ingeboekt. Vervolgens wordt verondersteld dat bij
een voorspelde daling van het inwonertal het financieringsresultaat op termijn naar nul beweegt. De gemeente ziet van
de bouwplannen af om de wond van de bloeder te stelpen.
Bij gemeenten waar men een groei aan inwoners verwacht,
wordt een terugkeer naar een positief financieringsresultaat
verondersteld. De woningmarkt herstelt zich. Ombuigingen
op de bouwgrondexploitatie zitten daarom niet in het houdbaarheidstekort, maar de verliezen wel.
Houdbaarheidstekort gemeentefinanciën,
2014–2020
FIGUUR 2
In procenten van de uitgaven voor het realiseren van een
nettoschuldquote van negentig procent in het jaar 2020
50
30
10
-10
-30
-50
-70
-20
-10
0
10
20
30
40
In procenten van de ombuigingsrelevante kasstroom uit de baten en lasten
Bron: Monitor houdbare gemeentefinanciën, 2014
90
Bij een ideaalcomplex zijn de jaarlijkse afschrijvingen
maatgevend voor het niveau van de vervangingsinvesteringen.
Voor het toekomstige investeringsvolume wordt uitgegaan
van de hoogte van de afschrijvingen. Er vindt een correctie
plaats voor inflatie en groei van het aantal inwoners. Maar
voor het investeringsvolume wordt niet uitgegaan van de afschrijvingen van de gemeente zelf.
De hoogte van de afschrijvingen – exclusief inhaalafschrijvingen en versnelde afschrijvingen – uit de jaarrekeningen 2013 vertoont een lineair verband met het inwonertal
met een R² van 0,87. De logica hierachter is dat een stedelijke
gemeente weliswaar meer investeringsuitgaven aan openbare
gebouwen heeft, maar een landelijke gemeente meer meters
weg en riolering per woonhuis. Met dit lineaire verband van
een vast bedrag per inwoner wordt het meerjarige investeringsvolume bepaald. Daarmee wordt de situatie van een ideaalcomplex benaderd.
Voor gemeenten geldt een renterisico-norm. Deze verplicht gemeenten de aflossingen van leningen in de tijd te
spreiden om het renterisico bij herfinanciering te beperken.
Het model gaat met het oog op deze norm uit van leningen
met tien jaar looptijd. Jaarlijks wordt een tiende deel van de
portefeuille afgelost. Voor de rente wordt gevaren op de historie van de rente op tienjarige staatsleningen. De rente die
hieruit voor de leningportefeuille volgt, wordt vermeerderd
met een spread van 0,35 procent voor het verschil in gemeentelijke financieringsrente ten opzichte van staatsleningen. De
nieuwe financieringsbehoefte wordt ingevuld met aflossingsvrije leningen met tien jaar looptijd.
kengetallen voor het houdbaarheidstekort
Er worden twee kengetallen gebruikt voor het houdbaarheidstekort om zicht te krijgen op de mate van houdbaarheid
van de gemeentefinanciën op de middellange termijn. Deze
twee kengetallen sluiten aan bij de kengetallen voor houdbare
overheidsfinanciën, zoals voorgesteld door Blanchard (1990)
en Gramlich (1990) in hun studies naar in de toekomst kijkende indicatoren.
Het eerste kengetal is het houdbaarheidstekort uitgedrukt in procenten van de ombuigingsrelevante kasstroom
uit de baten en lasten. Het is een maat voor de inspanning
voor houdbare gemeentefinanciën als het slechtweerscenario
zich voltrekt. Hoe hoger het percentage, des te moeilijker de
ombuigingsopgave en des te groter het risico op onhoudbare
gemeentefinanciën. Bij een negatief percentage is ondanks
het slechtweerscenario nog ruimte voor extra uitgaven.
Er zijn gemeenten met een lage of geen schuld die potverteren. Deze gemeenten moeten bij een slechtweerscenario
ook deze ruimte aan extra uitgaven ombuigen. Dat leidt tot
een hoog houdbaarheidstekort in procenten van de ombuigingsrelevante kasstroom uit de baten en lasten. Maar door
de lage schuld hebben ze een langere remweg tot hun beschikking voor het realiseren van ombuigingen. Omgekeerd zijn
er gemeenten met hoge schulden die al maatregelen hebben
genomen om de schuld af te bouwen. Dat leidt bij een slechtweerscenario tot een laag houdbaarheidstekort in procenten
van de ombuigingsrelevante kasstroom uit de baten en lasten.
Een deel van de ombuigingen is al gerealiseerd. Maar de hoge
schuld beperkt de remweg voor het realiseren van ombuigingen.
De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.
Jaargang 100 (4703) 12 februari 2015
Openbare financiën ESB
Om deze twee vertekeningen het hoofd te bieden wordt
een tweede kengetal voor het houdbaarheidstekort gehanteerd: het houdbaarheidstekort uitgedrukt in procenten van
de uitgaven voor het realiseren van een nettoschuldquote van
negentig procent in het jaar 2020. Deze negentig procent ligt
net onder de geschatte evenwichtsschuld van de gezamenlijke
gemeenten na de schok en is geen erg hoge schuld. Bij gemeenten met een lage schuld valt dit kengetal in de regel negatief uit. Er is ruimte voor meer uitgaven om de nettoschuldquote naar negentig procent te laten oplopen. Bij gemeenten
met een hoge schuld valt de uitkomst in de regel hoog uit.
Er moet extra worden omgebogen om de nettoschuldquote
te verlagen naar negentig procent.
Figuur 2 geeft de uitkomsten van de twee kengetallen
voor individuele gemeenten. Het model is vertaald naar een
monitor voor houdbare gemeentefinanciën met – naast deze
twee in de toekomst kijkende kengetallen – kengetallen over
de huidige financiële structuur van individuele gemeenten.
Deze monitor met financiële kengetallen per gemeente kan
worden opgevraagd bij de auteur.
Houdbaarheid op middellange termijn
Gemeenten met een hoge score op het houdbaarheidstekort, als aandeel van de ombuigingsrelevante kasstroom uit
de baten en lasten en een positief houdbaarheidstekort voor
een nettoschuldquote van negentig procent in 2020, gaan
een zware tijd tegemoet. Voor het stabiliseren van de nettoschuldquote moeten ze relatief veel ombuigen, terwijl ze door
de hoge schuld weinig remweg in de vorm van extra leningen hebben. De achterliggende oorzaak voor dit risicovolle
houdbaarheidstekort zit veelal in achterstallige bezuinigingsopgaven uit achterliggende jaren. Het primaire surplus uit de
baten en lasten ligt dicht bij nul of is zelfs negatief. Ook gemeenten met hoge schulden en hoge kapitaallasten door een
hoog investeringsniveau in het nabije verleden behoren tot
deze groep. Gemeenten met een hoge schuld door veel voorraad bouwgrond horen niet per definitie tot de risicovolle gemeenten. De grond is al betaald en de rentelasten vallen door
de lage rente mee.
Nederlandse gemeenten zijn via saneringssteun (artikel
12 Financiële-verhoudingswet) met elkaar verbonden. Een
gemeente in financiële nood krijgt extra geld uit het gemeentefonds en dus van de andere gemeenten. Daarmee zijn ze financieel te beschouwen als één gemeente. Hoe houdbaar zijn
de financiën van de gezamenlijke gemeenten bij dit slechtweerscenario van 4,2 miljard euro?
Het houdbaarheidstekort in procenten van de ombuigingsrelevante kasstroom uit de baten en lasten komt uit op
6,8 procent. Het houdbaarheidstekort in procenten van de
uitgaven voor een schuldquote van negentig procent in 2020
komt uit op 5,3 procent. Geen alarmerende cijfers, het ligt in
het kwadrant rechtsboven van figuur 2, redelijk dicht bij het
snijpunt van de x-as en y-as. De nettoschuldquote stabiliseert
na de ombuigingen in 2020 op 94 procent als het minimaal
benodigde houdbaarheidspad wordt gevolgd. Hierbij is wel
sprake van een fors positief noemer-effect vanaf 2015, omdat
de decentralisatie van taken meer dan zeven miljard euro extra inkomsten oplevert.
Het houdbaarheidstekort ten opzichte van het trendmatige groeipad bedraagt 4,3 procent van de uitgaven 2015. Dat
Jaargang 100 (4703) 12 februari 2015
betekent 2,6 miljard euro ombuigen. Hierin zitten niet de
ombuigingen van het financieringstekort van 1,4 miljard euro
uit de grondexploitatie. Ook ontbreken in het slechtweerscenario een groot deel van de korting voor het samenvoegen
van gemeenten en de korting beschut werk, omdat die na de
beschouwde periode worden gerealiseerd. Een flink deel van
de kortingen op rijksoverdrachten wordt opgevangen door
de ruimte voor een structureel financieringstekort. Met de
bescheiden trendmatige groei van inkomsten door lage inflatie, en de nieuwe evenwichtsschuldquote van 94 procent,
bedraagt dat toch nog 0,95 miljard euro.
Conclusie
Het houdbaarheidstekort van 4,3 procent voor de gezamenlijke gemeenten jaagt geen schrik aan. Door de grote spreiding in de hoogte van de houdbaarheidstekorten gaat het leed
zich afspelen bij individuele gemeenten. Er is niet gerekend
met de echte herverdeeleffecten voor individuele gemeenten.
Ze verzachten bij de ene gemeente de pijn, maar andere gemeenten met een risicovol houdbaarheidstekort worden door
negatieve herverdeeleffecten spreekwoordelijk ‘over de rand
geduwd’.
Het vraagt om tijdige signalering van financiële problemen door het provinciaal toezicht op de gemeentefinanciën
en een soepele maar selectieve toelating tot de regeling voor
saneringssteun (de artikel 12-procedure). Hier valt winst te
halen door meer focus op de (toekomstige) kasstromen van
gemeenten. Ook vraagt het om aandacht voor en terughoudendheid bij de stapeling van herverdeeleffecten door herziening van de verschillende verdeelstelsels. Met meer verticale
balans in de financiële verhoudingen door de vergroting van
het kleine belastinggebied van gemeenten worden de verdeelstoornissen van verdeelstelsels beter opgevangen.
Literatuur
Arrow, K., P. Dasgupta, L. Goulder et al. (2004) Are we consuming too much? Journal of Economic Perspectives, 18(3), 147–172.
Blanchard, O.J. (1990) Suggestions for a new set of fiscal indicators. OECD Economic Department Working Paper, 79.
Gramlich, E.M. (1990) Fiscal indicators. OECD Economic Department Working Paper, 80. Costa,
C.E.L.A. da (2010) Public debt sustainability. In: A. Caputo Silva, L. Oliveira de Carvalho en
O. Ladeira de Medeiros (red.), Public debt: the Brazilian experience. Brasilia: National Treasury,
73–89.
Lei, J. van der (2011) Tekort gemeente is soms een voordeel. ESB, 96(4613), 406–408.
Lei, J. van der (2013) Houdbare gemeentefinanciën, een rekenmodel. In: Houdbare gemeentefinanciën. Den Haag: VNG, 37–60.
Lei, J. van der (2014) Toezicht op gemeentefinanciën heeft blinde vlek. ESB, 99(4682), 212–
215.
Wyplosz, C. (2007) Debt sustainability assessment: the IMF approach and alternatives. HEI
Working Paper, 2007(03).
De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.
91