Het houdbaarheidstekort van de crisis

De huidige kredietcrisis lijkt op een oorlog. Na
een oorlog is het (fysieke) kapitaal voor een deel
vernietigd en zit de overheid met een torenhoge
schuld waar de naoorlogse generaties belasting voor
moeten opbrengen. Dit zal nu ook, zij het iets minder
dramatisch, van toepassing zijn.

W

Harrie Verbon
Hoogleraar aan de
Universiteit van Tilburg

at het effect op de overheidsfinanciën betreft, zal de crisis
het tekort op de begroting, het
zogenaamde EMU-saldo, of de
overheidsschuld op minstens drie manieren
beïnvloeden. Op de eerste plaats zullen de
normale conjuncturele tegenvallers in de
belastingopbrengsten en collectieve uitgaven, met name in de sfeer van de werkloosheidsuitkeringen, een negatief effect op het
EMU-saldo uitoefenen. Volgens het gangbare
trendmatige begrotingsbeleid hoeven de
belastingtegenvallers niet gecompenseerd te
worden, maar mogen deze tot een stijging van
het EMU-saldo leiden. Voor de werkloosheidsuitkeringen geldt dat echter niet. Nood breekt
wet en er hoeft in deze crisis geen dekking
gevonden te worden voor de stijgende uitgaven
aan werkloosheid. Het gevolg is dat de automatische stabilisatoren die in gewone tijden
alleen van de belastinginkomsten uitgaan
nu ook door de werkloosheidsverzekering
worden geleverd. Op de tweede plaats zal het
crisispakket van zes miljard (Ministerie van
Algemene Zaken, 2009) grotendeels in het
EMU-saldo terechtkomen. Ten slotte zullen de
aanzienlijke kapitaalinjecties die de overheid
aan financiële instellingen heeft verschaft tot
een verhoging van de overheidsschuld leiden.
Deze kapitaalinjecties hebben het karakter
van vermogenstransacties en laten daarom het
EMU-saldo ongemoeid. De overheidsschuld
stijgt wel, omdat de kapitaalinjecties gedekt

beleid

Het houdbaarheidstekort
van de crisis
worden door leningen op de kapitaalmarkt.
Die leningen leiden in de toekomst tot extra
rentebetalingen ten laste van het EMU-saldo,
maar als er ook inkomsten tegenover de kredieten staan wordt het EMU-saldo weer positief beïnvloed. Pas als een krediet niet meer
kan worden terugbetaald of een deelneming
in waarde daalt, zal de netto vermogenspositie van de staat veranderen en zal er, zonder
verdere actie, een permanent negatief effect
op het EMU-saldo ontstaan.

Budgettaire problematiek
Zonder voldoende overheidsinkomsten tegenover de door de crisis veroorzaakte extra uitgaven zullen de overheidsuitgaven vroeg of laat
niet langer financierbaar zijn. Als deze budgettaire problematiek geheel binnen deze of de
volgende regeerperiode zou moeten worden
opgelost, zal dat grote economische kosten
met zich meebrengen die de crisis zullen verergeren. Het valt in dit geval echter te verdedigen dat ook toekomstige generaties bijdragen
in de kosten van de huidige crisis. Net zoals
het redelijk is dat een naoorlogse generatie
bijdraagt aan het financieren van de kosten
van een oorlog (die generatie krijgt er immers
vrijheid voor terug), zo is het ook te rechtvaardigen dat toekomstige generaties bijdragen
aan het oplossen van de huidige crisis: die
generaties erven dankzij het overheidsingrijpen
een nog levende economie, terwijl onder een
laisser faire-houding de economie volledig tot
stilstand zou zijn gekomen. Op basis van de
aanname dat de uitzonderlijke aard van de
huidige crisis het rechtvaardigt dat de kosten
van de crisis gelijkmatig over de tijd worden
gespreid, zal hieronder aan de orde worden
gesteld hoe hoog de houdbaarheidsproblematiek is bij verschillende mogelijke scenario’s
van het EMU-saldo en de netto schuld die

De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
Het is
het artikel voor eigen
te publiceren in wat voor medium dan ook. van dewel toegestaan omauteur aan te wenden. gebruik
en voor publicatie op een intranet
werkgever van de

ESB

94(4563S) 26 juni 2009

75

Tabel 1

Initiële budgettaire effecten van de crisis (in procenten van
verwacht bbp 2010).

Structureel EMU-saldo 2010, stand Miljoenennota 2009
Structureel EMU-saldo 2010, Centraal Economisch Plan 2009
Crisispakket, maart 2009
Verslechtering
EMU-schuld 2010, stand Miljoenennota 2009

0,9
–4,0
–1,0
5,9
39,0

EMU-schuld 2010, Centraal Economisch Plan 2009
Verslechtering

62,1
23,1

Bron: Miljoenennota 2009 en Centraal Economisch Plan, CPB, 2009

uit de crisis voortvloeien. Hierbij zal het alleen gaan om de houdbaarheidsproblematiek die door de crisis wordt veroorzaakt, en niet om de
houdbaarheidsproblemen die uit de vergrijzing voortvloeien. Er wordt
dus geabstraheerd van de mogelijkheid dat de overheidsschuld in de
al dan niet nabije toekomst ook om andere redenen dan de crisis kan
veranderen.
Het initiële budgettaire effect van de crisis op het EMU-saldo en het
effect van de huidige overheidsinterventies in de financiële sector op de
overheidsschuld staan in tabel 1 vermeld.
Hierbij is rekening gehouden met de eenmalige maatregelen van het
crisispakket, ad één procent bbp. Het idee van deze maatregelen is dat
zij de crisis helpen bestrijden, en zichzelf vanzelf terugverdienen. In dat
geval zou het EMU-saldo op iets langere termijn weer een verbetering
laten zien. Of dat zo zal zijn, is zeer onzeker en wordt hier dan ook niet
bij voorbaat verondersteld. Het effect op het EMU-saldo en de schuld
kan ook nog slechter uitpakken als de (negatieve) groeiraming negatief
moet worden bijgesteld. Voor zover zo’n daling structureel is, wordt
deze in de berekening hieronder meegenomen.

Definitie houdbaarheid
Duidelijk is dat het EMU-saldo ver voorbij de plafondwaarden van het
Groei- en Stabiliteitspact (SGP) van de EU is gekomen. Dit pact is op
dit moment, de facto, door de uitzonderlijke omstandigheden buiten
werking gesteld. Beperking van het EMU-saldo wordt nu daarom
ook niet door het stabiliteitspact gemotiveerd, maar alleen door de
vraag of de overheidsbegroting op de langere termijn houdbaar blijft.
Houdbaarheid, zoals dat gemunt is door het CPB (Van Ewijk et al.,
2006) betekent dat de overheid aan haar intertemporele budgetrestrictie moet kunnen voldoen. Dat wil zeggen, dat onder de aanname dat
de contante waarde van de schuld naar nul convergeert, tegenover een
schuld die uit het verleden wordt geërfd, primaire overschotten moeten
staan die in contante waarde even groot zijn als de geërfde schuld.
Dit is een relatief lichte eis, omdat hij niet impliceert dat de schuld
op enigerlei tijd afgelost zou moeten zijn, maar slechts dat op de zeer
lange termijn de schuld in contante waarde niet explodeert. Dit vereist
dat er primaire overschotten ontstaan op de begroting. De eis dat die in
contante waarde even groot moeten zijn als de gegeven schuld maakt
dekking van de schuld zeker. Als er tegenover een gegeven beginschuld
geen primaire overschotten staan, kan de rente op de schuld alleen

76

ESB

94(4563S) 26 juni 2009

maar gefinancierd worden met het aangaan
van nieuwe schuld. Onder de gebruikelijke
veronderstelling dat de rente over de schuld
(gemiddeld) hoger zal zijn dan de groeivoet
van de economie, zal daardoor de schuld
exploderen.
Volgens de berekening van het CPB uit 2006
ontstaat er in Nederland een houdbaarheidstekort, voornamelijk omdat door de vergrijzing
primaire overschotten omslaan in tekorten.
Aangezien het hier alleen gaat om de budgettaire problemen die met de crisis te maken
hebben, blijven andere toekomstige tekorten
buiten beschouwing. Het is dan eenvoudig
na te gaan (Van Ewijk et al., 2006) dat het
houdbaarheidstekort als gevolg van de crisis in
formulevorm geschreven kan worden als
Δξ = (r – y) (Δdi – Δvt + Δsi + Δst )
waarbij Δξ het (extra) houdbaarheidstekort
voorstelt als percentage van het bbp dat, ten
eerste, een gevolg is van een initiële stijging
van de schuld, Δdi, gecorrigeerd voor het
vermogenseffect in de toekomst, Δvt, dat de
initiële verandering in de overheidsschuld met
zich meebrengt. Dit vervolgeffect kan zowel
positief als negatief zijn, maar is met grote
onzekerheden omgeven en daarom zeer lastig
in te schatten. Verder wordt het houdbaarheidstekort natuurlijk ook bepaald door de
initiële ‘crisisstijging’ van het primaire tekort,
Δsi, en de eventuele toekomstige na-ijleffecten
daarvan, Δst. Merk op dat het totale bedrag als
percentage bbp wordt vermenigvuldigd met
de netto rente, r – y, dat wil zeggen de disconteringsvoet minus groei van het nationaal
product. Dit duidt erop dat er aangenomen
wordt dat bij de bepaling van de houdbaarheid de negatieve gevolgen gelijkmatig over de
(oneindige) tijd gespreid kunnen worden. In
deze berekening wordt dus aangenomen dat
ook toekomstige generaties bijdragen aan het
verhelpen van de huidige crisis.

Berekening houdbaarheid
Met bovenstaande formule kan het houdbaarheidsprobleem van de crisis berekend
worden zodra de waarden van de effecten in
de formule bekend zijn. Het is evident dat de

De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.

berekeningen simpeler omdat de initiële waardes van het EMU-saldo en
de schuld niet afhankelijk zijn van de rentestand.
Anderzijds is er geen rekening gehouden met de mogelijkheid dat de
transacties van de overheid met de financiële instellingen tot opbrengsten zullen leiden, waardoor het houdbaarheidstekort van de crisis weer
daalt. Dergelijke opbrengsten komen in de term Δvt terecht. In het
geval de financiële transacties gemiddeld het marktrendement opleveren, zullen deze transacties geen stijging van het houdbaarheidstekort
teweegbrengen, en resteert slechts het houdbaarheidstekort dat voortvloeit uit de initiële verslechtering van het EMU-saldo met 5,9 procent
bbp. Dat houdbaarheidstekort is dan nog geen 0,1 procent bbp, ofwel
0,6 miljard euro.
Tegenover dit optimistische beeld van de financiële crisistransacties
kan natuurlijk ook een pessimistisch beeld gesteld worden. Het houdbaarheidstekort zou verder kunnen stijgen als er meer overdrachten aan
de financiële sector nodig zijn. Stel, bijvoorbeeld, dat de kapitaalinjecties die noodzakelijk zijn om de financiële sector overeind te houden
op korte termijn verdubbeld moeten worden zodat ook de initiële overheidsschuld het dubbele blijkt te zijn van wat oorspronkelijk is aangenomen: Δdi = 0,46 en dat de totale kapitaalinjecties niet tot opbrengsten
leiden, zodat Δvt = 0. Het houdbaarheidstekort dat uit deze aanname
volgt kan dan berekend worden als 0,6 procent bbp, ofwel drie miljard
euro, waar het effect van het EMU-saldo nog moet worden bijgeteld.
De huidige verslechtering in het EMU-saldo zal gevolgd worden door
een (automatische) verbetering in de al dan niet nabije toekomst. Voor
de bepaling van de term Δst in de formule van het houdbaarheidstekort
gaat het er dus met name om in welke mate de huidige tegenvallers
in de belastingopbrengst en de werkloosheid structurele sporen zullen
nalaten. Dat is, zoals ook al opgemerkt door de Werkgroep Gerritse
(2009), momenteel moeilijk in te schatten. Dat het huidige EMU-saldo
nog dieper zal zakken dan de in de tabel 1 genoemde waarde van –4
Tabel 2

Aannamen over ­
ontwikkeling EMU-saldo

exacte waarden van deze effecten niet in te
schatten zijn. Daarom zullen optimistische,
respectievelijk pessimistische scenario’s
geformuleerd worden om informatie over de
mogelijke bandbreedte van het probleem te
verkrijgen.
Een eerste keuze die gemaakt moet worden
is de waarde van de disconteringsparameter
r – y in de formule. Hiervoor wordt de waarde
gebruikt die ook het CPB bij de houdbaarheidsberekeningen in 2006 heeft aangenomen, namelijk een reële discontovoet (r in de
formule) van drie procent en een groei van de
arbeidsproductiviteit (y in de formule) gelijk
aan 1,7 procent. Als dan in eerste instantie
wordt afgezien van de vervolgeffecten Δvt en
Δst , is met de gegevens in tabel 1 en uitgaande van de netto rente van 1,3 procent het
houdbaarheidstekort eenvoudig te berekenen
als 1,3 procent van (5,9 + 23,1) procent bbp,
ofwel bijna 0,4 procent bbp, zo’n 2,5 miljard
euro. Dit is een vrij bescheiden bedrag gezien
de torenhoge investeringen die momenteel van
de overheid gevraagd worden, maar bedacht
moet worden dat de kosten van de crisis gelijkmatig over de tijd uitgespreid worden.
Het berekende houdbaarheidstekort is afhankelijk van de veronderstelde waarde van de
netto rente r – y. Als bijvoorbeeld rekening
gehouden moet worden met een eventuele
verdere en structurele daling van de economische groei waardoor zowel het EMU-saldo,
als de schuld, als percentage van het bbp
verder verslechteren, zal het houdbaarheidstekort toenemen. Als de groei bijvoorbeeld
structureel een procentpunt lager uitkomt,
zodat de parameter y de waarde 0,7 procent
in plaats van 1,7 procent heeft, dan stijgt
het houdbaarheidstekort van 0,4 procent
naar 0,7 procent bbp, hetgeen dus een extra
budgettaire inspanning van 1,8 miljard euro
impliceert. In het vervolg zal de door het CPB
aangenomen waarde van 1,7 procent voor y
worden gehanteerd. Als een soort vuistregel
kan voor de berekeningen die hier volgen
echter aangehouden worden dat het houdbaarheidstekort 75 procent hoger uitkomt als
de structurele groei een procentpunt lager
uitkomt. Een hogere rente leidt ook tot een
hoger houdbaarheidstekort, maar hier zijn de

1

Houdbaarheidstekort ten gevolge van de crisis onder verschillende scenario’s (in procenten bbp)1.

Δsi = 0,059
Δs t = 0,059
(5 jaar)
Δsi = 0,059
Δsi = daalt
1,25 procent bbp (5 jaar)
Δsi = 0,059
Δs t = 0

Aannamen over overdrachten
aan financiële sector
Δdi = Δv t
Δdi = 0,46, Δdi = 0,23,
Δv t = 0
Δv t = 0
0,6
0,3
0,0
0,4
0,4
0,4
1,0
0,7
0,4
0,6
0,3
0,0
0,2
0,2
0,2
0,8
0,5
0,2
0,6
0,3
0,0
0,1
0,1
0,1
0,7
0,4
0,1

V
oor zowel het EMU-saldo als de schuld wordt een pessimistisch, een neutraal en een
o
­ ptimistisch scenario berekend. Het bovenste getal in iedere cel is het effect van de schuld, het
tweede getal is het effect van het EMU-saldo. Gerekend is met r = 0,03 en y = 0,017.

De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
Het is
het artikel voor eigen
te publiceren in wat voor medium dan ook. van dewel toegestaan omauteur aan te wenden. gebruik
en voor publicatie op een intranet
werkgever van de

ESB

94(4563S) 26 juni 2009

77

procent bbp wordt door niemand waarschijnlijk geacht. Het is mogelijk
dat het EMU-saldo zal terugkeren naar het positieve structurele saldo
van 0,9 procent zoals dat door het kabinet bij de laatste miljoenennota
is berekend. De vraag is dan hoe lang het zal duren voor het negatieve
EMU-saldo op de ‘crisisvrije’ waarde van +0,9 procent bbp terecht zal
zijn gekomen, en wat er in de tussentijd met dit saldo gebeurt.
Voor de lengte van de aanpassingsperiode wordt de door de Werkgroep
Gerritse gesuggereerde lengte van vijf jaar genomen. Dit lijkt op zichzelf al een pessimistische inschatting, ook al zijn er nog geen tekenen
van herstel. Over de ontwikkeling van het EMU-saldo worden weer
twee varianten genomen, een optimistische en een pessimistische. In
de optimistische variant wordt aangenomen dat het EMU-saldo lineair
convergeert naar het crisisvrije positieve saldo van 0,9 procent bbp,
zodat in ieder volgend begrotingsjaar het negatieve EMU-saldo zonder
extra beleidsinspanning met 1,2 procentpunt per jaar afneemt. Na vijf
jaar is dan het EMU-saldo op het eerder beoogde overschot van 0,9
procent bbp aangekomen. Het houdbaarheidstekort stijgt hierdoor met
0,1 procent bbp, ofwel 0,6 miljard euro per jaar. In de pessimistische
variant is de aanname dat de in tabel 1 gegeven verslechtering met
5,9 procent vijf jaar zal aanhouden, waarna het EMU-saldo in een
keer terugkeert naar het positieve saldo van 0,9 procent bbp. Dit zal
tot een verslechtering van het houdbaarheidstekort leiden met bijna
0,4 procent bbp, dus een permanente budgettaire inspanning van 2,4
miljard euro per jaar. De permanente prijs voor het de komende jaren
ongemoeid laten van het crisiseffect op het EMU-saldo kan in deze
berekening dus variëren van 0,6 tot 2,4 miljard euro per jaar.
De mogelijke waarden voor het houdbaarheidstekort van de crisis, die
huidige en toekomstige generaties zullen moeten financieren, worden
in tabel 2 opgesomd. Uit de tabel blijkt dat bij de gekozen parameterwaarde van de netto-rente het houdbaarheidstekort kan variëren van
0,1 procent bbp tot 1,0 procent bbp. Deze waarden zullen hoger zijn
als de structurele groei lager is dan de veronderstelde waarde van 1,7
procent en ook als er een hogere reële disconteringsvoet moet worden
genomen (Van Ewijk et al., 2006). Welke van de in de tabel onderscheiden cases relevant is, hangt af van hoeveel de financiële sector
nog moet worden ondersteund en of deze overdrachten zich al dan niet
terugverdienen. Voorts is van belang hoe lang de budgettaire malaise
blijft voortduren.

tisch stabiliserende werking van in ieder geval
de werkloosheidsverzekering niet lang aan te
houden, en een verhoging van de WW-premie
in te voeren. Als deze premieverhoging de
crisis niet verergert zullen toekomstige generaties maar in beperkte mate hoeven bij te
dragen aan financiële kosten van de crisis.
Het dient overigens benadrukt te worden dat
de langetermijnoplossing van de crisis structureel zal moeten zijn, ook als de budgettaire
inspanning in miljarden euro’s beperkt kan
zijn, zoals blijkt uit de hier gepresenteerde
berekeningen. Bezuinigingen in de vorm van
het gebruikelijke kortetermijnschraapwerk
zoals die ook weer in de jongste voorjaarsnota
van het kabinet gepresenteerd worden, zijn
niet afdoende om toekomstige generaties te
vrijwaren van een exploderende overheidsschuld. Als de overheid het crisistekort wil
oplossen via bezuinigingen zal ze permanent
sommige taken moeten afstoten, bijvoorbeeld
door een deel van de zorg te privatiseren, of
door hogere eigen bijdragen in het onderwijs
te vragen. Als, daarentegen, hogere belastingen het aangewezen middel zijn om het
crisistekort op te ruimen, dan zal zo snel als
de crisis dit toelaat een permanente verhoging
van belastingtarieven moeten worden ingevoerd. Het is wellicht overbodig te vermelden
dat de opbrengsten van de structurele bezuinigingen of belastingverhogingen geheel ten
goede moeten komen aan een verlaging van de
overheidsschuld.

Conclusie
Het houdbaarheidstekort zal volgens de bovenstaande berekeningen
maximaal één procent bbp, ofwel zes miljard euro bedragen. Met
andere woorden, de kosten van de crisis laten zich in dit geval becijferen als een permanente verhoging van de belastingen, of een permanente verlaging van overheidsdiensten met zes miljard euro per jaar. Of
dit een te hoog bedrag is om eventueel als erfenis van de crisis over te
dragen, moet door de politiek worden bepaald. Mocht de verslechtering
van het EMU-saldo zo lang dreigen aan te houden als in het pessimistische scenario, en de impulsen voor de financiële sector enkel het
karakter van overdrachten hebben, dan lijkt het redelijk om de automa-

78

ESB

94(4563S) 26 juni 2009

Literatuur
Centraal Planbureau (CPB) (2009) Centraal Economisch
Plan. Den Haag: CPB.
Ewijk, C. van, N. Draper, H. ter Rele en E. Westerhout
(2006) Ageing and the sustainability of Dutch public
finances. Bijzondere publicatie 61. Den Haag: CPB.
Ministerie van Algemene Zaken (2009) Werken aan
toekomst, een aanvullend beleidsakkoord bij ‘samen werken,
samen leven’. Den Haag.
Werkgroep Gerritse (2009) Rapport van de Werkgroep
Gerritse: Mogelijkheden voor ombuigingen, stabilisatie en
intensiveringen. Den Haag.

De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.