Na bijna drie jaar heeft de Raad van Economisch Adviseurs
(REA) veel aandacht voor haar tien adviezen gekregen. De
keerzijde van dit succes is dat het parlement geen enkele
keer actief advies heeft gevraagd. Indien dit een teken
is van onverschilligheid dan kan de REA beter worden
opgeheven. Indien de Kamer de REA wel op prijs stelt zal
men zich meer moeten inspannen als opdrachtgever.
O
p 1 januari 2008 eindigt de instellingsÂ
termijn van de Raad van Economisch
Adviseurs (REA). Momenteel bestaat
de Raad uit de volgende leden: Kees
Koedijk (Universiteit van Tilburg), Eric Bartelsman
(Vrije Universiteit Amsterdam), Sylvester Eijffinger
(Universiteit van Tilburg), Joop Hartog (Universiteit
van Amsterdam), Arjen van Witteloostuijn
(Universiteit van Antwerpen) en Harry van Dalen
(Universiteit van Tilburg). Dat tijdstip biedt een
goede gelegenheid om terug te kijken op de ervarinÂ
gen met het geven van advies aan het parlement en
de zwakke plekken aan te wijzen die voor verbetering
vatbaar zijn. De vaste commissie voor Financiën van
de Tweede Kamer zal op basis van een evaluatie adÂ
viseren over het al dan niet continueren van de REA
waarbij zij net als een visitatiecommissie gebruik
maakt van een zelfevaluatie van het instituut zelf.
Hieronder geeft de Raad de ervaringen van bijna
drie jaar advieswerk weer. Het oordeel over kwaliteit
wordt graag aan anderen overgelaten; op deze plek
wordt slechts aangeven wat opviel, wat goed ging
en wat vooralsnog de zwakke plekken zijn van raad
geven op het Binnenhof.
Korte ontstaansgeschiedenis van de REA
KEES KOEDIJK EN
HARRY VAN DALEN
Voorzitter en secretaris van
de Raad van Economisch
Adviseurs
De oorsprong van de Raad van Economisch
Adviseurs valt te traceren tot 1 oktober 2003.
Op die dag hebben de kamerleden De Nerée tot
Babberich (CDA), Bakker (D66) en Crone (PvdA)
tijdens de algemene financiële beschouwingen
gezamenlijk een motie ingediend waarin het
Presidium van de Tweede Kamer werd verzocht met
een voorstel te komen tot instelling van een Raad
van Economische Adviseurs voor het parlement
(Tweede Kamer, 2003–2004). De motie is toen
aangenomen. Voor die tijd was er ooit het plan van
CDA-zijde om een raad van economische adviseurs
op Amerikaanse leest te schoeien en deze ten
dienste te laten zijn van de minister-president. Door
deze instelling zou de advisering van het CPB van
enig tegenwicht kunnen worden voorzien. Gezien de
onbalans in adviesdiensten waar het kabinet geÂ
bruik van kan maken vis-Ã -vis het parlement, werd
het plan door de PvdA omgebogen in de richting
van een adviesraad die ten dienst van de Tweede
Kamer zou staan.
Het voorstel tot instelling kreeg een vervolg in
2004. Het Presidium achtte het van belang erÂ
varing te krijgen met onafhankelijke advisering
aan het parlement over financieel-economische
aangelegenheden. De vaste commissie voor
Financiën wordt uitgenodigd een voorstel te doen
voor advisering over de Miljoenennota 2005, de
bijbehorende Macro-economische Verkenningen en
het Centraal Economisch Plan door hoogleraren/
deskundigen hiervoor door de commissie te selecÂ
teren. Een kleine werkgroep uit de vaste commissie
voor Financiën is onmiddellijk na het zomerreces
van 2004 met het voorbereiden van het voorstel
aan de slag gegaan. Op 8 december 2004 heeft
de vaste commissie voor Financiën in haar proceÂ
durevergadering het eindrapport van de werkgroep
REA ongewijzigd overgenomen. Daarmee kwam de
REA in haar huidige vorm in zicht. De taak van de
Raad is om de Tweede Kamer op onafhankelijke
en deskundige wijze te adviseren over financieeleconomische aangelegenheden. Het Presidium van
de Kamer heeft deze algemene taak uiteengesplitst
in een aantal eisen in een brief de dato 23 februari
2005. Om te beginnen was er een minimale eis
van kwaliteit en bezetting. “De REA bestaat uit
vijf economen met een universitaire achtergrond,
wetenschappelijk gerespecteerd, toonaangevend en
spraakmakend maar niet omstreden op hun vakÂ
gebied. Bovendien dienen meerdere vakgebieden
vertegenwoordigd te zijnâ€. De onafhankelijkheid zou
geborgd worden door te eisen dat de raadsleden op
geen enkele wijze zijn gebonden aan de overheid
of aan instanties of organisaties die vallen onder
de ministeriële verantwoordelijkheid. En tenslotte
werd de inhoudelijke taak ingevuld door de Kamer
met de eis: De leden van de REA geven vanuit
hun deskundigheid een onafhankelijk oordeel over
voorspellingen, analyses en cijfers met betrekking
tot het macro-economisch beleid. Met een totaal
budget van honderdduizend euro toog de REA aan
het werk in maart 2005, met indertijd nog als voorÂ
zitter Willem Buiter (London School of Economics,
vertrokken februari 2007) en als gewoon raadsÂ
lid Coen Teulings (Universiteit van Amsterdam,
vertrokken mei 2006); raadsleden die later zijn
vervangen door respectievelijk Eric Bartelsman en
Joop Hartog.
ESB
16 november 2007
683
binnenland
Het experiment Raad van
Economisch Adviseurs
Daden van de REA
Wat heeft de REA in een kleine drie jaar bereikt? Op een eerder moment is
(Buiter en Van Dalen, 2005) reeds uiteengezet hoe de REA haar taak heeft
geïnterpreteerd. De REA heeft vanaf het begin niet veel tijd en ruimte gespenÂ
deerd aan het geven van second opinion adviezen over voorspellingen en scenaÂ
rio’s omdat deze toch vaak eindigen in welles-nietes debatten die ontaarden in
cijferfetisjisme. De echte kracht van een REA schuilt veeleer in het signaleren en
duiden van problemen, het constateren van blinde vlekken of denkfouten in het
bestaande beleid, het formuleren van alternatieve oplossingen of juist het onderÂ
steunen van gekozen beleidsinitiatieven. De raad ziet daarom de diagnose van
maatschappelijke problemen die een publiek belang raken als een kerntaak en
heeft dat in tien adviezen tot uitdrukking gebracht (zie kader 1). In de korte tijd
van haar bestaan zijn sommige ambities van de raad volledig in vervulling geÂ
gaan, terwijl andere minder tot hun recht zijn gekomen. De raad heeft een aantal
grote maatschappelijke onderwerpen die zij wilde behandelen ook in een van de
adviezen behandeld. Twee zaken domineren het beeld hoe er met de adviezen
van de REA is omgesprongen door parlement en publiek: de grote publieke aanÂ
dacht voor de adviezen en de geringe vraag van het parlement.
Aandacht
Niet alle adviezen hadden dezelfde kwaliteit of invloed in het debat en dat is
bijna onontkoombaar. Naar de eigen mening van de raad springen de advieÂ
zen over bureaucratisering, woningmarkt en vergrijzing er zonder twijfel uit.
Gemeten naar de invloed in de kamerdebatten, doorwerking in beleidsstukken
en de media in het algemeen heeft de raad het idee dat het advies over de
kader 1
Adviezen van de Raad van Economisch Adviseurs (REA)
Tussen de oprichtingsdatum van de REA – 23 maart 2005 – en oktober 2008 zijn
de volgende tien adviezen verschenen:
• Van de verdeling komt de winst. Thema: hoe verdeling en groei samengaan maar
hoe excessieve afscherming innovatiekracht en aanpassingsvermogen van de
Nederlandse economie aantasten.
• Oude problemen van een nieuw kabinet. Thema: De valkuil van ouderwets paternalisme en hoe deze valkuil middels libertair paternalisme (o.a. toegepast op
pensioenbeleid) kan worden ontweken.
• Lof der eenvoud. Thema: de beleidsdilemma’s rond de verhoging van de kwaliteit en effectiviteit van de overheid.
• Vergrijzing is een verborgen zegen. Thema: een gebalanceerde visie op de kosten en baten van vergrijzing en weg met de angst voor vergrijzing.
• De verleiding van een opgaande conjunctuur. Thema: voorkom procyclisch begrotingsbeleid, met speciale aandacht voor de wijze waarop FES-gelden worden
besteed en waarin wordt gepleit voor een betere sturing van de FES-gelden.
• Over goede intenties en de harde wetten van de woningmarkt. Thema: De woningmarkt uit het slot of waarom de woningmarkt geen ware markt is, en welke
rol woningcorporaties spelen in het bieden van woningruimte.
• De onbetwistbare noodzaak van meer onderzoek, onderwijs en ondernemerschap. Thema: Innovatie en economische groei: of waarom Nederland in de loop
der tijd is achterop geraakt en hoe deze achterstand kan worden omgebogen.
• De noodzaak van grondslagverbreding in het Nederlandse belastingstelsel.
Thema: de wenselijkheid van grondslagverbreding in het belastingstelsel, geformaliseerd als een vlaktaks gefinancierd door o.a. afschaffing
hypotheekrenteaftrek.
• Een statisch beeld in dynamische tijden. Thema: waarom het procyclische regeringsbeleid de economie meer kwaad dan goed doet.
• De wetten en regels die droom en daad verstoren. Thema: Bureaucratisering
en overregulering of hoe overregulering de economische daadkracht van de
Nederlandse economie verstoort.
684
ESB
16 november 2007
Voorjaarsnota 2005 (waarin het procyclische beleid
van het kabinet werd bekritiseerd) wellicht nog het
meeste heeft doorgewerkt in de hoofden van beÂ
leidsmakers en politici. De felle reacties van kabinet
maakten niet alleen duidelijk dat een gevoelige snaar
was geraakt maar achteraf gezien lijkt er wel een omÂ
slag in het denken over de timing van hervormingen
gekomen. De boodschap was destijds dat het op enÂ
e
stapelen van grootscheepse beleidshervormingen ook
wel eens een prijs zou kunnen hebben in de vorm
van een negatieve invloed op de conjunctuur.
In weerwil van de aandrang van sommige kamerleÂ
den om als raad vooral met concrete beleidsaanbeÂ
velingen te komen, moet de echte kracht van de REA
toch elders worden gezocht. Ongetwijfeld zal dit te
maken kunnen hebben met het feit dat kamerleden
concretiseringen willen op een detailniveau zoals het
navlooien van overschrijdingen op de begroting deÂ
partement X of waarom de koopkracht van huishouÂ
denstype Y 0,25 procent in het jaar 2008 verliest.
Daarnaast lijkt het de raad ook niet verwonderlijk dat
een zogenaamde concretisering op weinig instemÂ
ming van het parlement kan rekenen, omdat de
raad hierdoor bij wijze van spreken op de stoel van
de wetgever gaat zitten en onbedoeld fungeert als
het 151ste kamerlid. De echte toegevoegde waarde
van de raad komt vooral tot stand via de analyse
van problemen en het aangeven wat de economiÂ
sche kern van een maatschappelijk probleem is.
Dat deze aanpak heeft gewerkt moge blijken uit de
mate waarin de adviezen hebben doorgewerkt in het
publieke debat en in de pers.
Geen vraag, geen interactie
Een opvallend feit blijft dat de toenadering van de
Tweede Kamer tot de REA zeer beperkt is geweest.
Er was zeer veel concrete belangstelling geweest vanÂ
uit de ambtenarij en het bedrijfsleven voor het werk
van de REA. Dit in tegenstelling tot de geringe beÂ
langstelling vanuit de Kamer zelf. Men kan dit opvatÂ
ten als een teken dat het parlement ruim voldoende
heeft aan de verplichte nummers in het raadswerk
(de Voorjaarsnota en de Miljoenennota), maar het
kan ook een dieperliggend probleem verhullen. Uit
een recente evaluatie van de Tweede Kamer (2007)
blijkt dat iedereen in de Kamer bekend is met het
werk van de REA. De onbekendheid kan in dat geval
geen hinderpaal voor adviesaanvragen zijn. In de beÂ
gintijd had de raad de hoop dat het gebrek aan vraag
te maken zou kunnen hebben met de onbekendheid
met de raad (Buiter en Van Dalen, 2005), maar dat
lijkt niet langer een valide veronderstelling. Voor de
raad heeft het geen zin om te speculeren waarom de
vraag naar advies niet tot stand komt, daar moet de
evaluatie van de Kamer over de REA zelf maar een
uitspraak doen. In het verleden is er wel van verschilÂ
lende kanten op gewezen dat de Kamer substanÂ
tiële ondersteuning zou moeten krijgen. De balans
kabinet-parlement slaat door omdat het kabinet kan
beschikken over duizenden ambtenaren die meer
vragen kunnen beantwoorden dan een volksvertegenÂ
woordiger ooit kan stellen. Met de
instelling van de REA is de balans
enigszins geredresseerd waarbij men
nog moet bedenken dat het raadsÂ
werk een parttime activiteit voor alle
leden. Helaas werd de raad in de
praktijk niet gevoed door de zorgen
en vragen van haar opdrachtgever.
Dit zou ongetwijfeld tot een betere
afstemming van vraag en aanbod
in de advisering hebben geleid en
mocht de REA een vervolg krijgen
dan is dit zeker een van de belangÂ
rijkste aandachtspunten om de stem
vanuit de wetenschap effectiever te
laten zijn.
Conclusies en aanbevelingen
Naar de mening van de raad schuilt de sterkte van
de REA vooral in het geven van een korte en bondige
economische kijk op belangwekkende kwesties,
waardoor de Kamer de gelegenheid heeft om deze
analyse in haar beslissingen mee te wegen. Door
deze rol heeft de raad het parlementaire en maatÂ
schappelijk debat gevoed en geprikkeld, en heeft zij
in bescheiden mate als countervailing power gefunÂ
geerd ten opzichte van het kabinet en de dienende
departementen. Het parlement heeft echter de
andere zijde van het adviseren, de vraagzijde, verÂ
waarloosd en zij zal in een mogelijke toekomst hier
meer aandacht aan moeten besteden, wil zij haar
controle- en wetgevende functie ten volle kunnen
uitoefenen door middel van raadgevende instanties
als de REA. Niet alleen advies geven is een kunst,
ook het ontvangen en gebruiken van advies vereist
kennis en kunde. Bij de vraag of het experiment REA
een verlenging verdient, dient de Kamer niet alleen
te kijken naar hoe het instituut REA in elkaar steekt,
maar vooral ook naar de eigen kennis en behoefte
aan advies, en daarnaar te handelen.
Een extra handicap die op de achtergrond speelt
is dat het instituut REA niet op de volle steun van
de Kamer kan rekenen. In de huidige Kamer is de
stemverhouding voorstanders van het eerste uur verÂ
sus tegenstanders en agnosten opvallend gelijk. Met
andere woorden, bijna de helft van de Kamer voelt
zich niet direct betrokken met een adviesorgaan
dat haar kan dienen in het dagelijks werk. Dit blijkt
ook enigszins uit de evaluatie Reglement van Orde
2007 (Tweede Kamer, 2007), waaruit een houding
van de Kamer naar voren komt, die zich het beste
laat typeren als baat het niet dan schaadt het niet.
Indien de onverschilligheid of het wantrouwen breed
gedeeld wordt dan is de logische stap om de raad op
te heffen. Indien de Kamer echter door wil gaan met
de REA en deze ook van belang acht voor de meÂ
ningsvorming binnen de Tweede Kamer dan acht de
raad de volgende punten van belang om het instituut
REA te verbeteren.
Ten eerste: maak de benoemingsprocedure van
raadsleden transparant. Momenteel is de ad hoc
procedure dat de raad een lijst van namen opstelt en deze
als suggestie naar de Vaste Commissie voor Financiën stuurt,
waaruit men eventueel kandidaten kan kiezen. Het verdient
aanbeveling dat de Kamer zelf met suggesties komt omdat de
relatie tussen Kamer en adviseur in hoge mate gebouwd moet
zijn op vertrouwen. Een mogelijk extra gevaar van het onbeÂ
noemd laten van een benoemingsprocedure draagt het gevaar
met zich mee dat de Kamer of de raad de schijn opwekken
dat er sprake is ‘vriendjespolitiek’ en op den duur zal dit de
geloofwaardigheid van de raad ondergraven. De Kamer zou dit
kunnen ondervangen door externe buitenlandse referenten in
te schakelen bij het toetsen van de kwaliteit van kandidaten.
Ten tweede: maak meer gebruik van de raad, soms voor een
second opinion, soms voor een white paper (waarin een proÂ
bleem wordt uitgelegd), en soms voor een echt onderzoeksÂ
rapport maar dan moet hier ook veel tijd en geld voor worden
ingeruimd. Indien men daadwerkelijk van plan is meer en
veel gebruik te maken van de REA dan dient de onderzoeksÂ
capaciteit van de REA te worden versterkt. Een mogelijkheid is om de (geringe)
onderzoekscapaciteit van Onderzoeks- en Verificatiebureau (OVB) van de Kamer
de REA te laten dienen.
Ten derde: het contact met het instituut REA is gebaat bij een tijdelijk contract,
dat door iedere nieuwe Tweede Kamer kan worden verlengd, hernieuwd dan wel
worden opgezegd zodat zowel de Kamer als de raad kritisch blijven ten aanzien
van het functioneren van de REA. Op deze manier wordt aan het begin van het
bestaan van een nieuwe Tweede Kamer duidelijk dat men behoefte heeft aan
advies en men zich ook bereid is te binden aan de rol van opdrachtgever en de
REA het volle vertrouwen van de Kamer geeft. In een van de adviezen van de
REA (2007) is aan bod gekomen hoeveel moeite het de overheid kost om te beÂ
palen of een onderdeel van de overheid het waard is om te behouden of niet. Dit
komt voornamelijk door het ontbreken van een harde markttest zoals het maken
van winst of verlies. Dit stelt extra eisen aan bestuurders en politici om publiek
gefinancierde projecten en experimenten te beoordelen. De winst en het verlies
van publieke organisaties zijn moeilijk in harde cijfers te vangen en daarom is het
belang van een oordeel van vakgenoten en belanghebbenden zo belangrijk om
tot een afweging te komen. De raad hecht dan ook veel waarde aan regelmatige
evaluaties of visitatiecommissies, juist om de valkuil van routine of traditie te
ontwijken en indien nodig het experiment REA te stoppen.
Tot slot, de Tweede Kamer heeft aangetoond dat zij de durf heeft gehad om een
experiment aan te gaan en de raad te benoemen. Bij een experiment hoort echÂ
ter ook een evaluatie, waarin men kritisch bekijkt of gestelde doelen ook behaald
zijn. Of de REA een succesvol experiment is ligt voor een groot deel besloten in
het oordeel van de opdrachtgever zelf.
Wat het oordeel van de Kamer ook moge wezen, voor de REA vormen de afgeloÂ
pen drie jaar een geslaagd experiment in het prikkelen van het ultieme publieke
debat: het debat in de Tweede Kamer.
De sterkte van de
REA schuilt vooral
in het geven van een
korte en bondige
economische kijk
op belangwekkende
kwesties, waardoor de
Kamer de gelegenheid
heeft om deze analyse
in haar beslissingen
mee te wegen
LITERATUUR
Buiter, W.H. en H.P. van Dalen (2005) Het Binnenhof en de
Raad van Economisch Adviseurs, ESB, 90(4476), 533–535.
Raad van Economisch Adviseurs (2007) Lof der eenvoud,
Tweede Kamer der Staten Generaal, vergaderjaar 2006–2007,
Kamerstuk 30942, nr. 2. Den Haag: SDU.
Tweede Kamer der Staten Generaal (2003) Nota over de toestand
van ’s Rijks Financiën – Motie van het lid De Nerée tot Babberich c.s.,
kamerstuk 29200, nr. 38, Vergaderjaar 2003–2004. Den Haag:
SDU.
Tweede Kamer der Staten Generaal (2005) Onaf hankelijke adviseÂ
ring aan het parlement over financieel/economische aangelegenheden,
29654, nr. 2, Vergaderjaar 2004–2005. Den Haag: SDU.
Tweede Kamer der Staten Generaal (2007) De evaluatie
‘Reglement van orde 2007’, kamerstuk 31217, nr. 1, Vergaderjaar
2007–2008. Den Haag: SDU.
ESB
16 november 2007
685