I
I
Het basisinkomen: de
utopie gekwantificeerd
N.E.M. de ]ager*
n dit artikel wordt nagegaan, met het model MIMIC, wat de gevolgen zijn van
invoering van een negatieve inkomstenbelasting in combinatie met een gereduceerd
stelsel van sociale zekerheid. Enerzijds levert dit een forse reductie van de
werkloosheid op, omdat de bereidheid om een baan te accepteren groter wordt.
Anderzijds daalt het arbeidsaanbod substantieel. Omdat deze daling de
vermindering van de werkloosheid overtreft, neemt de werkgelegenheid per saldo af
I
Het concept van een basisinkomen heeft door de
eeuwen heen vele gedaanten en pleitbezorgers gekend. Zo stelde Thomas More bij voorbeeld al in
1517 dat ieder mens een minimum inkomen zou moeten ontvangen om in zijn eerste levensbehoeften te
kunnen voorzien. Deze gedachte werd verder gestalte gegeven door de verlichte denker Thomas Paine
die eind 18de eeuw het idee opperde dit gegarandeerde inkomen te financieren middels erfpachten.
In tegenstelling tot deze eerste gedachten die
vooral stoelden op een filosofische en rechtvaardigheidsgrondslag, werden in de twintigste eeuw de
voorstellen minder utopisch en meer economisch
van aard. Vooral begin jaren zestig kwam de discussie in een stroomversnelling in de Verenigde Staten
met de ideëen van Theobald, Tobin en Friedman.
Deze laatste stelde een negatieve inkomstenbelasting
(NIB) voor als middel om de bestaande armoede het
hoofd te bieden. In de jaren zeventig vonden de
ideeën van Friedman gehoor in Nederland. Hoewel
de steun aanvankelijk uit sociaal-culturele hoek
kwam, als uiting tegen het heersende arbeidsethos,
zijn de voor- en tegenstanders later van uiteenlopend
politiek allooi. Het idee wordt zelfs dermate serieus
genomen dat de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid in 1985 pleitte voor de invoering van
een partiële negatieve inkomstenbelasting van 5.000
gulden per jaar. Met uitzondering van de minimumloonregeling zou het bestaande sociale-zekerheidsstelsel behouden blijven. Toen dit voorstel echter
door de regering en de Tweede Kamer werd afgewezen als zijnde te kostbaar en te risicovol, leek de discussie omtrent de invoering van een negatieve inkomstenbelasting in Nederland gesloten.
Echter, met het verschijnen van de lange-termijn’scenariostudie Nederland in drievoud van het Centraal Planbureau in de zomer van 1992 kwam de NIB
weer volop in de belangstelling. In een van de drie
hierin beschreven scenario’s, het Balanced Growth
scenario, wordt een geïndividualiseerde
negatieve in-
komstenbelasting ingevoerd die het bestaande stelsel
van sociale zekerheid grotendeels vervangt.
In deze bijdrage wordt nagegaan welke gevolgen
de invoering van een negatieve inkomstenbelasting
heeft voor de Nederlandse economie, wanneer tegelijkertijd het sociale zekerheidsstelsel sterk gereduceerd wordt. Gebruik wordt gemaakt van het toegepaste algemeen evenwichtsmodel MIMIC, dat
speciaal is toegerust om institutionele veranderingen
op het gebied van het belasting- en sociale zekerheidsstelsel te analyseren 1. Alvorens de simulatieresultaten te bespreken, zal eerst kort worden ingegaan
op de belangrijkste voor- en nadelen die mogelijk
met de invoering van een negatieve inkomstenbelasting gepaard gaan.
Mogelijke voor- en nadelen
De onvoorwaardelijke
toekenning van een basisinkomen of NIB wordt in geëngageerde literatuur ook
wel gezien als de laatste stap in de ontwikkeling van
de welvaartsstaat vanuit ‘gunst’ via ‘geclausuleerd
recht’, afhangend van de bereidheid tot het verrichten van arbeid, tot ‘ongeclausuleerd’
of ‘burgerrecht’.
Pleidooien voor de invoering van een NIB vloeien
bovendien vaak voort uit de opvatting dat alle soorten werk, betaald en onbetaald, principieel gelijk-
• De auteur is werkzaam op de afdeling Lange Termijn van
het Centraal Planbureau. Dit artikel is gebaseerd op het recentelijk verschenen CPB Onderzoeksmemorandum
A nega-
tive income tax in a mini welfare state: a simulation witb
MIMICmet als mede-auteurs].].
Graafland en G.M.M. Gelauff. Met dank aan André Nibbelink voor hulp bij het draaien van de varianten.
1. MIMIC staat voor MIcro Macro model to analyze the Institlltional Context. Dit jaar zal de gedetailleerde beschrijving
van het model in boekvorm beschikbaar komen. G.M.M.
Gelauff en].]. Graafland, Reforming tbe welfare state, Contributions to economie analysis, Elsevier Scîence Publishers
B.V., te verschijnen.
waardig zijn. Voorstanders van een NIB wijzen er in
dit verband op dat vrijwilligers- en huishoudelijk
werk ook recht moeten geven op een inkomen2.
Bij pleidooien voor een negatieve inkomstenbelasting wordt vaak het argument gehanteerd dat
het de werking van de arbeidsmarkt zou kunnen verbeteren. Het officiële minimumloon zou namelijk verlaagd kunnen worden, wat voor werknemers met
een lage produktiviteit de kans op een baan vergroot. De werkloosheid onder laaggeschoolden zou
hierdoor flink kunnen dalen. Pleitbezorgers redeneren daarnaast dat de NIB de stimulans tot het verrichten van deeltijdwerk kan vergroten omdat het financieel minder noodzakelijk wordt om voltijds te
werken. Ook dit zou het bestaande werkloosheidsprobleem kunnen verlichten3. Deze maatregelen worden verwacht vooral ten goede te komen aan de
winstgevendheid en flexibiliteit in het midden- en
kleinbedrijf. Een bijkomend voordeel is bovendien
dat kleine zelfstandigen in de startfase en meest onzekere periode van hun bedrijfsvoering verzekerd zijn
van inkomen4.
Een meer praktisch argument betreft de mogelijke verbetering van het sociale-zekerheidsstelsel.
Omdat de NIB een groot deel van de bestaande uitkeringen overbodig maakt, wordt het stelsel niet alleen
doorzichtiger, maar vereist het ook minder controle.
De NIB wordt immers toegekend ongeacht inkomen,
burgerlijke staat en bereidheid tot werken. Dit maakt
het stelsel tevens een stuk minder fraudegevoelig.
Voorts wijzen veel pleitbezorgers op het feit dat
de invoering van een NIB de economische zelfstandigstandigheid van vrouwen vergroot. Vooral partners van RWW’ers, wiens arbeidsparticipatie in het
huidige systeem wordt ontmoedigd omdat hun verdiensten geheel in mindering worden gebracht op de
uitkering van de kostwinner, kunnen van de geïndividualiseerde NIB profiteren5.
Ten slotte verwachten voorstanders positieve consequenties voor de internationale concurrentiepositie
als gevolg van loon- en prijsmatigingen. Wanneer
een NIB wordt ingevoerd kunnen brutoloon en eventuele aanvullende uitkeringen lager zijn, hetgeen de
arbeidskosten en de stijging van de collectieve lastendruk vermindert. Dit maakt de weg vrij voor prijsdalingen terwijl tevens een positieve impuls op de
vraag naar arbeid kan worden verwacht, vooral in arbeidsintensieve ondernemingen 6.
Het meest gebruikte argument tegen een negatieve
inkomstenbelasting betreft de werking van de arbeidsmarkt. Tegenstanders redeneren dat wanneer
de relatie tussen arbeid en inkomen wordt losgelaten, de prikkel om te werken, en dus het arbeidsaanbod, dermate vermindert dat de grondslag van het
stelsel uitgehold wordt. Zo zou volgens sommigen de
arbeidsparticipatie van vrouwen negatief beïnvloed
worden. De negatieve inkomstenbelasting kan namelijk gaan fungeren als een ‘huishoudloon’ wat vrouwen doet afzien van participatie op de arbeidsmarkt.
Hierdoor kan het bestaande rolpatronen versterken.
Daarenboven zal de financiering van het nieuwe stelsel een stijging van de marginale inkomstenbelastingtarieven vergen, wat de netto opbrengst van werken –
ESB 4-5-1994
en dus het arbeidsaanbod van werkenden- doet verminderen. Bovendien zullen de stijgende marginale
tarieven de aantrekkelijkheid tot het verrichten van
‘zwart’ werk vergroten. Ook zouden jongeren gedupeerd kunnen worden wanneer een negatieve inkomstenbelasting wordt ingevoerd. Het maakt het volgen
van een goede opleiding namelijk minder noodzakelijk, wat op langere termijn de maatschappelijke integratie van deze groep in de weg zal staan. Ten slotte
wijzen tegenstanders op het feit dat de zoekintensiteit van werklozen naar een legale betaalde baan zal
afnemen. Dit brengt het gevaar met zich mee dat een
aanzienlijk deel van de laagbetaalde en onaantrekkelijke banen vacant zal blijven.
Het bovenstaande wijst uit dat in de bestaande literatuur vaak partiële en tegenstrijdige argumenten worden gehanteerd ter verdediging en bestrijding van de
invoering van een NIB. Zo gebruiken voor- en tegenstanders beiden de economische zelfstandigheid van
de vrouw als argument en is er verdeeldheid over het
effect op de zoekintensiteit van werklozen. Deze tegenstrijdigheid vloeit vaak voort uit verschillende aannames over de hoogte van de NIB en bijkomende
aanpassingen van het sociaal zekerheidsstelsel.
Het toegepaste algemeen evenwichtsmodel MIMIe biedt een geïntegreerd kader om de invoering
van een NIB te analyseren. Het model bevat onder
andere een gedetailleerde en zorgvuldig geparametiseerde beschrijving van het arbeidsaanbod en het
zoekgedrag van werklozen. Daarnaast vormt het een
sluitend geheel, zowel op macroniveau als op het gebied van de overheidsfinanciën.
Modelsimulatie van een Nm met een
gereduceerd stelsel van sociale zekerheid
Veronderstellingen
In de exercitie is verondersteld dat iedereen, met uitzondering van kinderen en studenten, een onvoorwaardelijke NIB ontvangt ter waarde van 50% van
het netto minimumloon. Tegelijkertijd worden drastische reducties aangebracht in het sociale-zekerheidsstelsel. Alle werkloosheids- en arbeidsongeschiktheidsuitkeringen worden afgeschaft. In het stelsel dat
resulteert zijn dus al deze uitkeringsgerechtigden
aangewezen op de NIB van 50% van het netto minimum
loon. Werkenden daarentegen ontvangen de NIB bovenop hun loon. Zij worden daarbij wel geconfronteerd met de afschaffing van de belastingvrije voet.
2. Zie P. de Beer, De bezwaren tegen het basisinkomen
gewogen, Socialisme en Democratie, 1987, blz. 50-58.
3. Werkplaats Basisinkomen,
De economische effecten van
een basisinkomen, Discussiepaper
ten behoeve van de studiedag van de Werkplaats Basisinkomen
en de Vakgroep Sociale Zekerheids Wetenschappen
van de KUB, 16 juni 1989,
Tilburg.
4. Zie B. Nooteboom,
De economische
voordelen van het
basisinkomen;
een basis voor het midden- en kleinbedrijf,
ESB, 1987, blz. 149- 152.
5. Dit komt neer op een impliciet marginaal inkomstenbelastingtarief van 100%.
6. L.J. Emmerij, Basisinkomen hier en basishehoeften daar,
Werkgroep PvdA voor basisinkomen,
1985.
Ter financiering van de NIB worden bovendien de
drie huidige inkomstenbelastingschijven
vervangen
door een uniform belastingtarief. Dit om een erg
hoog marginaal tarief voor hoge inkomensgroepen
te
voorkomen en de nivellerende werking van de NIB
te beperken. Het uniforme tarief wordt dusdanig gesteld dat budgetneutraliteit
resulteert.
Bovenstaande wijzigingen worden verondersteld
effect te hebben op de instroom in de WAO en het
gedrag van sociale partners inzake herverzekering.
Wat het beroep op de WAO betreft, wordt verondersteld dat een daling van de WAO-uitkering met 1%
leidt tot een 2%-vermindering van het aantal
WAO’ers. Bovendien wordt de arbeidsproduktiviteit
van degenen die door de uitkeringsdaling niet in de
WAO komen half zo groot geacht als die van andere
arbeidskrachten. Belangrijker zijn nog de veronderstellingen inzake herverzekering. Recente ervaringen
met pogingen om tot vermindering van de WAO-uitkering te komen, wezen uit dat het uitkeringsverlies
voor ongeveer 75% wordt herverzekerd door vakbonden en werkgeversorganisaties.
De effectieve vermindering zal dus 25% van het oorspronkelijke uitkeringsverlies bedragen. Bij WW-uitkeringen blijkt de
uiteindelijke vermindering groter omdat uitkeringsverliezen hier maar voor 10% worden herverzekerd. Om
het belang van deze veronderstellingen
te illustreren
wordt, naast een simulatie waarin uitkeringsverliezen
in de WAO voor 75% worden herverzekerd, ook een
simulatie gepresenteerd waarin dit percentage 50 bedraagt. Aangetekend zij dat de herverzekering in de
simulaties een collectief karakter heeft en dat geen
Tabel 1. Effecten van de invoering van een negatieve inkomstenbelasting in een sterk gereduceerd stelsel van sociale zekerheid
CollectiefhelVerzekeringspercentage
Uniformbelastingtarief
Prijzen
Loonvoet
wvo minimum plus niveau
Produktieprijs
75
53,0
50
51,5
procentuele veranderingena
1,5
-2,7
-8,1
-12,1
8,4
6,4
Volumina
1,8
2,2
Export
-3,5
-2,7
Import
-1,4
-1,6
Private consumptie
-5,7
-4,6
absolute veranderingena
Werkgelegenheid bedrijven (in dzd. arbeidsjaren)
-131
-6
wvo mimimum plus niveau
65
87
Arbeidsaanbod (in dzd. personen)
-475
-329
Produktie bedrijven
Ratlo’s
Werkloosheidsvoet
wvo minimum plus niveau
Inactiviteitsratio
Replacement ratiob
Gemiddelde collectieve drukc
Marginalecollectieve druk
-3,6
-16,8
-4,7
-26,3
-7,5
2,9
-3,7
-16,9
“9,6
-26,4
-9,9
1,4
a. Gecumuleerd~ verschillen tussen de simulatie en de basisprojectie na 25 jaar.
b. Verhouding tussen gemiddelde netto werkloosheidsuitkering van alle werklozen en gemiddeld netto loon van alle werkenden.
c. Gedefinieerd als (collectieve druk-negatieve inkomstenbelastjng)/arbeidsinkomen.
rekening is gehouden met eventuele kwalitatieve
effecten van dit nieuwe stelsel op de instroom in de
WAO. Wanneer de herverzekering plaatsvindt in de
private sector zou de instroom verder ingedamd kunnen worden en de effecten gunstiger kunnen zijn.
De simulatieresultaten
Zoals uit tabel 1 en 2 blijkt, zijn de lange-termijneffecten van deze drastische institutionele hervorming niet
onverdeeld negatief of positief. Enerzijds heeft invoering van een NIB in deze vorm een substantiële daling van het arbeidsaanbod tot gevolg omdat het in
het algemeen de noodzaak tot werken vermindert.
Naast dit negatieve inkomenseffect daalt het arbeidsaanbod ook uit hoofde van het substitutie-effect. Een
uur werken levert nu namelijk minder op vanwege
het oplopen van de marginale druk. Een klein positief effect betreft echter de toename van het arbeidsaanbod van partners van RWW’ers, die nu zonder
consequenties voor de uitkering van hun partner kunnen participeren. Bovendien vermindert de instroom
in de WAO als gevolg van de – zij het door herverzekering beperkte – inkomensdaling. Per saldo daalt
het arbeidsaanbod met 475.000 personen bij een
herverzekeringspercentage
van 75.
Hoewel het arbeidsaanbod aanzienlijk daalt, is de
daling van de werkgelegenheid
minder groot, wat
een aanzienlijke daling van de werkloosheid mogelijk maakt. Dit kan verklaard worden uit het feit dat
vervanging van het huidige stelsel door een lagere
NIB leidt tot een enorme daling van de replacement
ratio, gedefinieerd als de verhouding tussen de gemiddelde netto werkloosheidsuitkering
en het gemiddelde netto loon. Deze daling treedt niet alleen op
omdat de gemiddelde netto werkloosheidsuitkering
daalt (tellereffect), maar ook omdat het gemiddelde
netto loon stijgt (noemereffect). Het recht op de NIB
blijft immers behouden wanneer men gaat werken.
De sterke daling van de replacement ratio heeft tot
gevolg dat werklozen harder op zoek gaan naar een
baan en tevens eerder bereid zijn een Claagbetaalde)
baan te accepteren. Bovendien verzwakt het de positie van vakbonden in loononderhandelingen.
Dit
alles werkt loonmatiging in de hand en verlaagt bovendien de kosten voor werkgevers om geschikte
werknemers te vinden. Omdat in de initiële situatie
met name laagopgeleiden een hoge replacement ratio hebben, zal de introductie van een NIB vooral de
zoek- en acceptatiebereidheid
van deze groep vergroten en een forse daling van hun loon tot gevolg hebben. In de eerste variant neemt de werkgelegenheid
van deze groep daarom toe met 65.000 arbeidsjaren.
De werkgelegenheid
van hoogopgeleiden
verslechtert daarentegen, omdat voor hen de replacement ratio in de initiële situatie al nauwelijks een belemmering vormt voor het zoeken naar een baan. Derhalve
overheerst voor deze groep het negatieve arbeidsaanbodeffect, waardoor hun lonen toenemen en er substitutie van hoogopgeleide door laagopgeleide arbeid
plaatsvindt.
Het uniforme inkomstenbelastingtarief
dat nodig
is om het nieuwe stelsel te financieren bedraagt in de
eerste variant 53%-punten. De herverzekeringspremies zijn in dit tarief inbegrepen. Gemiddeld bete-
kent dit een stijging van de marginale belasting- en
premiedruk met bijna 3%-punten. De gemiddelde belasting- en premiedruk daalt echter met 7,5%-punt,
wat wordt mogelijk gemaakt door het afnemen van
de collectieve uitgaven. Naast de lagere inkomensoverdrachten, daalt namelijk ook het aantal uitkeringsgerechtigden.
Dit laatste komt tot uiting in de
grote daling van de inactiviteitsratio, welke is gedefinieerd als de verhouding tussen uitkeringsgerechtigden en werkenden.
Uit tabel 2 blijkt dat terwijl kostwinners en alleenstaanden die werken er netto op vooruit gaan, dit
niet geldt voor werkloze kostwinners en alleenstaanden. Vooral WW’ers gaan er flink in inkomen op achter uit. Het inkomen van alleenstaande WAO’ers daalt
ook, maar minder dan dat van alleenstaanden zonder
werk. Dit is toe te schrijven aan het feit dat uitkeringsverliezen in de WAO voor 75% worden herverzekerd,
terwijl dit in de WW slechts voor 10% gebeurt. Kostwinners in de WAO zien hun netto inkomen zelfs
licht stijgen omdat hun uitkeringsverlies wordt gecompenseerd door de NIB van hun partners.
Hoewel de particuliere consumptie stijgt, als gevolg van de koopkrachtsverbetering
die op macroniveau optreedt, gaat dit gepaard met een aanzienlijke
produktiedaling. De reden hiervan is dat door de substitutie van hooggeschoolde
door laaggeschoolde arbeid de gemiddelde arbeidsproduktiviteit
daalt. De
hogere afzetprijzen die dit tot gevolg heeft, verslechteren de internationale concurrentiepositie
en doen
de exporten afnemen. Aan de andere kant doet de
ruilvoetverbetering,
samen met de daling van de gemiddelde druk, de koopkracht en dus de particuliere
consumptie toenemen.
Uit de tweede kolom van tabellen
2 blijkt dat
de economische effecten gunstiger uitvallen wanneer
het herverzekeringspercentage
in de WAO niet 75
maar 50 bedraagt. De inkomensverliezen
voor
WAO’ers zijn dan groter, de instroom in de WAO en
dus de arbeidsaanboddaling
kleiner en de loonmatiging groter. In dat geval is het negatieve effect op de
werkgelegenheid
te verwaarlozen. Een zelfde verbetering van de produktie treedt echter niet op vanwege de voornoemde arbeidsproduktiviteitsdaling.
Conclusies
Samenvattend kan gesteld worden dat het vervangen
van het overgrote deel van het huidige sociale-zekerheidsstelsel door een NIB van 50% van het netto minimumloon geen eenduidige economische effecten
oplevert. Enerzijds zal het ruimte creëren voor een
forse reductie in de werkloosheid (-3,6%-punten) omdat het de bereidheid van werklozen tot het accepteren van banen vergroot. Dit zet vooral de lonen van
laagopgeleiden fors onder druk en resulteert onder
de huidige herverzekeringspraktijk
in een verbetering van de werkgelegenheid
van deze groep met
65.000 arbeidsjaren. Daarnaast kan deze drastische institutionele hervorming tot verbeteringen in kwalitatieve zin leiden, zoals een doorzichtiger en minder
fraudegevoelig sociale-zekerheidstelsel.
Anderzijds daalt door de invoering van een NIB
in deze vorm het arbeidsaanbod substantieel. Bij het
ESB 4-5-1994
Tabel 2. Effecten van de negatieve inkomstenbelasting in een sterk
gereduceerd stelsel op replacement ratio en netto reëel inkomen’
Collectiefherverzekeringspercentage
BepJacement ratiob
75
50
procentuele veranderingen
WW
–
alleenstaanden
eenoudergezinnen
kostwinners
partners
-55,7
-53,7
-60,9
-37,5
-55,5
-53,5
-60,7
-37,9
-38,3
-53,7
-55,8
0,0
-37,9
-53,5
-55,6
0,0
RWW
–
alleenstaanden
eenoudergezinnen
kostwinners
partners
Netto reëel inkomen
Kostwinnersc
– werkend
-WW
-RWW
-WAO
Alleenstaanden
– werkend
-WW
-RWW
-WAO
procentuele veranderingen
29,1
-22,0
-8,2
30,4
30,0
-21,3
-7,3
21,1
8,1
-50,9
-32,7
-12,4
8,8
-50,4
-31,9
-21,7
a. Gecumuleerde verschillen tussen de simulatie en de basisprojectie na 25 perioden.
b. Verhouding tussen gemiddelde netto werldoosheidsuitkering en gemiddeld
netto loon.
c. Inclusief negatieve inkomstenbelasting toegekend aan de partners van kostwinners.
huidige herverzekeringspercentage
van 75 zullen
zich 475.000 mensen minder op de arbeidsmarkt aanbieden. Omdat deze daling de vermindering van de
werkloosheid overtreft, neemt de werkgelegenheid
op macroniveau af, en wel met 131.000 arbeidsjaren.
Daarbij wordt de produktie extra negatief beïnvloed
door de daling van de gemiddelde arbeidsproduktiviteit als gevolg van de instroom van relatief improduktieve arbeidskrachten in het produktie proces. Echter,
vanwege de macro koopkrachtsverbetering
kan de
consumptie toch toenemen. De negatieve effecten op
arbeidsaanbod en economische groei nemen af wanneer uitkeringsverliezen voor een kleiner gedeelte
worden herverzekerd.
Ten slotte moeten de negatieve implicaties op
sociaal-maatschappelijk
terrein, die zullen ontstaan
vanwege de sterke inkomensachteruitgang
van
uitkeringsgerechtigden,
niet over het hoofd gezien
worden. Vooral alleenstaanden worden gedupeerd
omdat hun inkomensverlies niet gecompenseerd kan
worden door de NIB van een partner. Omdat werkende alleenstaanden er in inkomen op vooruit zullen
gaan, zal de inkomensverdeling
voor deze groep
schever worden. Anderzijds neemt als gevolg van de
daling van de WW- en WAO-uitkering het beroep op
deze uitkeringen af. Hierdoor zijn minder mensen
dan tevoren afhankelijk van de lagere uitkering.
Nicole de Jager