Herziening van de sociale zekerheid (I)
Op weg naar een relatieve-behoeftensysteem?
DRS. F. G. VAN DEN HEUVEL*
Onlangs hebben de staatssecretarissen van Sociale Zaken en Werkgelegenheid De Graaf en
Kappeyne van de Coppello aan de Sociaal-Economische Raad en de Emancipatieraad advies
gevraagd over een fundamentele herziening van het stelsel van sociale zekerheid. Met de
voorgenomen herziening worden verschillende doeleinden tegelijkertijd beoogd. In de eerste
plaats wordt geprobeerd moeilijk te rechtvaardigen verschillen in uitkeringsrechten weg te
werken, in de tweede plaats wordt beoogd de uitkeringsrechten meer te individualiseren en de
ongelijke behandeling tussen man en vrouw in de sociale zekerheid (deels) ongedaan te maken
en in de derde plaats hoopt men via een stelselwijziging de nodige besparingen te bereiken in de
sector van de sociale zekerheid, die een substantiate bijdrage moet leveren aan het
ombuigingsbeleid. In een tweetal artikelen zullen de regeringsvoorstellen tot hervorming van
het sociale-zekerheidsstelsel worden besproken. In het eerste deel wordt ingegaan op enkele
achtergronden van het huidige sociale-zekerheidsstelsel en op de redenen voor stelselwijziging.
In het tweede deel, dat volgende week verschijnt, zullen de regeringsvoornemens kritisch
worden bezien.
Inleiding
Met de adviesaanvrage over de herziening van ons stelsel van
sociale zekerheid die de staatssecretarissen van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid De Graaf en Kappeyne van de Coppello
25 mei jl. aan de Sociaal-Economische Raad (SER) en Emancipatieraad (ER) hebben verzonden 1), is de maatschappelijke discussie over een nieuwe opzet van een deel van ons stelsel van sociale zekerheid in een beslissende fase aangeland. In deze adviesaanvrage geeft het kabinet namelijk zelf al een concrete uitwerking van een ander uitkeringssysteem bij werkloosheid en arbeidsongeschiktheid, alsmede van de wijze waarop de bijstand
op dat systeem zou kunnen aansluiten. SER en ER worden verzocht op de kortst mogelijke termijn hun adviezen in te leveren
met betrekking tot de in de adviesaanvrage eveneens concreet
uitgewerkte aanpassingen voor de periode 1984-1986. Voorts
krijgen de genoemde adviesorganen nog tot uiterlijk 1 juli 1984
de gelegenheid een nader advies uit te brengen ten aanzien van
de uiteindelijke structuur van het herziene sociale-zekerheidsstelsel.
* Voormalig medewerker van de Sociale Verzekeringsraad en thans als
wetenschappelijk medewerker verbonden aan de vakgroep Openbare Financien van de Katholieke Hogeschool Tilburg.
1) Herziening van het stelsel van sociale zekerheid. Adviesaanvrage aan
de Sociaal-Economische Raad en de Emancipatieraad, 25 mei 1983. Dit
werkstuk van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid is inmiddels ook verschenen als Kamerstuk: Tweede Kamer. zitting
1982-1983. 17457. nr. 6.
Dit is een merkwaardige procedure, zeker als men bedenkt dat
in de inleiding van de adviesaanvrage wordt gesteld dat de op
korte termijn te nemen maatregelen alleen dan verantwoord getoetst en ingevuld kunnen worden als deze geplaatst worden tegen de achtergrond van een duidelijke totaalvisie op uitgangspunten, inhoud en structuur van de sociale zekerheid in de toekomst. Men zou haast gaan denken dat het kabinet de indruk wil
wekken dat in de adviesaanvrage al een aardige totaalvisie wordt
waarop rijkskanselier Bismarck de sociale kwestie aanpakte, met
name ook op het terrein van de sociale zekerheid) kwamen sociale wetten tot stand die aanvankelijk (tot de tweede wereldoor-
wat schaafwerk. Dat zou getuigen van niet geringe pretenties.
Immers, het gaat hier niet om een marginale aangelegenheid,
maar er wordt een ingrijpende structurele herziening voorgesteld.
Plausibeler lijkt mij evenwel de volgende redenering. Het kabinet wil voor alles dat er aan de voorgenomen ombuigingen niet
getornd wordt. De ombuigingstaakstelling uit het regeerakkoord
voor de periode 1984-1986 bedraagt wat de sociale zekerheid betreft ongeveer f. 6 rard. (in guldens van 1983). In de door het kabinet gekozen opstelling moet de onderhavige stelselherziening
ongeveer de helft van dat bedrag opbrengen, de daarop aanslui-
log) uitsluitend de bedoeling hadden om de allerergste uitwassen
van het marktmechanisme uit te bannen. Pas na de tweede wereldoorlog is in Nederland, onder invloed van het sterk gestegen
welvaartsniveau en de daarmee gepaard gaande wijzigingen in
maatschappelijke opvattingen, een verzorgingsmaatschappij
ontstaan welke in snel tempo is uitgedijd tot een wirwar van instellingen en regelingen die moeten garanderen dat het gehele
Nederlandse volk zowel in economisch, medisch als sociaal-cultureel opzicht niets tekortkomt. Deze verzorgingsstaat bevindt
zich thans in een crisis en dat niet alleen in financieel-economisch, maar ook in bestuurlijk en ideologisch opzicht 3).
Nadere inspectie leert dat de ontwikkelingsgang van de sociale
zekerheid aardig past in het bovengeschetste, algemene beeld. Zo
is er vanaf het einde van de negentiende eeuw — toen men ging
inzien dat er ook in Nederland sprake was van een sociale kwestie — uitvoerig gediscussieerd over de vraag in hoeverre de sociale zekerheid vastgelegd en gegarandeerd diende te worden in wet-
tende herziening van de Ziektewet f. 1 a 1,5 mrd., maatregelen
ten. Voor de tweede wereldoorlog waren de aan het bewind zijn-
ter bestrijding van misbruik en fraude f. 0,5 mrd. en globale nominale aanpassingen (van bovenminima en/of minima) f. 1 a
f. 1,5 mrd. Essentieel is daarbij dat in de adviesaanvrage expliciet wordt gesteld dat de globale nominale aanpassingen funge-
de kabinetten, daarin gesteund door de meerderheid der Kamerleden, doorgaans van oordeel dat er wel een rechtsgrond aanwezig was om loonarbeiders tot verzekering te verplichten maar
niet voor andere bevolkingsgroepen. Overeenstemming over
ren als sluitpost. Aangezien van de ER (opkomen voor de rech-
deze rechtsgrond betekende echter niet dat er snel een stelsel van
ten van de vrouw in de sociale zekerheid kost eerder meer dan
aangevoerd om tot stelselwijziging over te gaan, worden aangegeven en van commentaar voorzien. Bovendien wordt nog een
belangrijke reden om tot stelselwijziging over te gaan daaraan
toegevoegd. Daarmee eindigt het eerste deel van dit artikel. In
verplichte werknemersverzekeringen tot stand kwam. Integendeel, eindeloos geredetwist over de uitvoering (met name over de
wijze waarop de taken tussen overheid en bedrijfsleven verdeeld
dienden te worden) en de beperkte financiele middelen zorgden
ervoor dat een en ander bijzonder traag verliep.
De officiele geschiedenis van de sociale zekerheid start in
1901, het jaar waarin de eerste sociale-verzekeringswet, de Ongevallenwet, in het Staatsblad verschijnt. Daardoor wordt de
werknemer voortaan wettelijke bescherming geboden met betrekking tot het,,risque professionel”, een wettelijke verzekering
voor de ongevalsrisico’s en de daaraan verbonden kosten die nu
eenmaal inherent zijn aan het werken in een bedrijf. In 1913 verschijnen zowel de Invaliditeitswet als de Ziektewet (ZW) in het
Staatsblad, welke echter pas (in gewijzigde vorm) respectievelijk
in 1919 en 1930 van kracht worden. De Invaliditeitswet kende
overigens niet alleen invaliditeitsrenten, maar ook ouderdoms-,
weduwen- en wezenrenten. De uitkeringen waren doorgaans
volstrekt ontoereikend, zodat zeer velen de gang naar de gemeentelijke diensten van Sociale Zaken (de uitvoerders van de Armenwet) niet werd bespaard. Wat de fmanciele gevolgen van
werkloosheid en geneeskundige verzorging voor werknemers betreft, bleef, ondanks herhaalde pogingen tot wettelijke regeling,
het vrijwillige verzekeringskarakter vooralsnog gehandhaafd. De
overheid ging zich wel geleidelijk aan mede verantwoordelijk
voelen voor het werkloosheidsvraagstuk, hetgeen tot uitdrukking komt in het ter beschikking stellen van fmanciele middelen.
Subsidiering van de voortdurend in geldnood verkerende ziekenfondsen heeft voor de tweede wereldoorlog daarentegen niet
plaatsgevonden. Ter afronding van dit vooroorlogse plaatje zij
nog vermeld dat in 1919 ook de Ouderdomswet tot stand is ge-
het tweede deel, dat volgende week in ESB zal verschijnen.
komen, welke aan alle ingezetenen de mogelijkheid bood om een
wordt eerst aangegeven wat nu eigenlijk in de adviesaanvrage
wordt voorgesteld. Daarbij komt aan de orde voor welk stelsel is
vrijwillige verzekering te sluiten tegen de geldelijke gevolgen van
ouderdom.
gepresenteerd, zodat de adviesorganen zich kunnen beperken tot
minder geld) noch van de SER (werkgevers en werknemers worden het toch niet eens) wordt verwacht dat zij met concrete voor-
stellen komen die aan de hoofdzaak (de ombuigingstaakstelling)
afdoende tegemoet komen, heeft het kabinet zich voorgenomen
om dan maar zelf te komen met uitgewerkte voorstellen en tijd
(terug) te winnen door de adviesperiode zo kort mogelijk te houden. Een en ander impliceert dat het kabinet weliswaar niet veel
geduld heeft, maar op zich best bereid is om ideeen van anderen
over te nemen, mils deze per saldo hetzelfde opleveren. Dit roept
dus niet zozeer het beeld op van een pretentieus maar veeleer dat
van een pragmatisch kabinet.
Al met al lijkt er voldoende reden uitvoerig aandacht te beste-
den aan deze adviesaanvrage. Opdat alle belanghebbenden (en
wie is dat niet?) goed begrijpen waarom het gaat, lijkt het daarbij
gewenst om een en ander in een juiste context te plaatsen. We
zullen dan ook eerst een duik nemen in de geschiedenis van het
Nederlandse stelsel van sociale zekerheid en de belangrijkste ka-
rakteristieken van de huidige vormgeving aanduiden. Ter afronding van dit overzicht zal worden aangegeven hoe de sociale-zekerheidsuitgaven zich, tegen de achtergrond van de bmbuigingspogingen van de regering, recent ontwikkeld hebben. Opgemerkt
zij dat deze paragraaf met name bedoeld is om informatie over
te dragen aan lezers die niet zo goed op de hoogte zijn van de ontwikkelingen op het gebied van de sociale zekerheid. In aanslui-
ting daarop zullen de redenen die in de adviesaanvrage worden
gekozen, hoe men zich voorstelt dat het stelsel er op lange termijn zal uitzien en welke aanpassingen in de periode 1984-1986
men daarvoor nodig acht. Voortbordurend op hetgeen in het eerste deel is gezegd over de redenen om tot stelselherziening over
te gaan, wordt dan vervolgens een algemeen oordeel uitgesproken over de adviesaanvrage.
Geschiedenis en karakteristieken 2)
De ontstaansgeschiedenis van ons huidig economisch en
maatschappelijk systeem is onverbrekelijk verbonden met de opkomst van het industrieel kapitalisme, dat overigens in Nederland in vergelijking met de ons omringende landen pas laat (omstreeks 1870) op gang kwam. Onder druk van de opkomende arbeidersbeweging en naar Duits voorbeeld (te weten de wijze
662
2) Meer informatie over geschiedenis, karakteristieken en huidige stand
van zaken is bij voorbeeld te vinden in: De groei van de sociale verzekering in Nederland (Gedenkboek uitgegeven ter gelegenheid van het vijftigjarig bestaan van de Vereniging van Raden van Arbeid in 1970); 75 jaar
sociale verzekering (Uitgegeven door de Sociale Verzekeringsbank ter gelegenheid van haar 75-jarig jubileum in 1976); Notitie over de herziening
van het stelsel van sociale zekerheid, Tweede Kamer, zitting 1981-1982,
17475. nr. 2; G. M. J. Veldkamp, Inleiding lot de sociale zekerheid en de
toepassing ervan in Nederland en Belgie, Deel I, Karakter en geschiedenis, Deventer, 1978 en Deel II, Gwndslagen, Deventer, 1980; A. F. van
Zweeden, Van nachtwakersstaat naar verzorgingsmaatschappij en F. G.
van den Heuvel, A. M. J. Langeveld en P. H. J. Vrancken, Het Nederlandse stelsel van sociale zekerheid (Een overzicht). Beide artikelen zijn
opgenomen in: F. G. van den Heuvel (red.), Onzekere zekerheid, binnenkort te verschijnen.
3) Zie voor een nadere uitwerking van deze gedachte: F. G. van den Heuvel. De onzekere toekomsl van de sociale zekerheid.eveneens opgenomen
in de bundel Onzekere zekerheid.
Pas na de tweede wereldoorlog blijkt de tijd rijp om een socia-
le-zekerheidsstelsel te ontwikkelen dat is gebaseerd op een totaal
andere rechtsgrond. De commissie-Van Rhijn, met nu Engeland
(Beveridge) als inspirerend voorbeeld, formuleerde het aldus:
,,De gemeenschap, georganiseerd in de Staat, is aansprakelijk
voor de sociale zekerheid en vrijwaring tegen gebrek van al haar
leden op voorwaarde, dat deze leden zelf het redelijke doen om
zich de sociale zekerheid en vrijwaring tegen gebrek te verschaf-
fen” 4). Met andere woorden, sociale zekerheid van de wieg tot
het grafvoor iedereen wordt het devies.
Conform de historische ontwikkeling wordt de reeks (verplichte) werknemersverzekeringen uitgebreid met de Werkloosheidswet (WW) en de Ziekenfondswet (ZFW), die respectievelijk in
1952 en 1966 in werking treden. Een jaar later volgt de Wet op
de Arbeidsongeschiktheidsverzekering (WAO) ter vervanging
van de Ongevallen- en Invaliditeitswet en de naoorlogse, aanvullende noodwetgeving op dit terrein. In overeenstemming met de
gewijzigde opvattingen worden nu evenwel ook volksverzekeringen en sociale voorzieningen tot stand gebracht. Voorafgegaan
door een noodwetje treedt in 1957 de eerste verplichte volksverzekering, de Algemene Ouderdomswet (AOW), in werking, in
1959 gevolgd door de Algemene Weduwen- en Wezenwet
(AWW), in 1968 door de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ) en in 1976 door de Algemene Arbeidsongeschiktheidswet (AAW). In 1980 volgt dan nog, door samenvoeging van
een aantal afzonderlijke kinderbijslagregelingen, een nieuwe
volksverzekering: de Algemene Kinderbijslagwet (AKW). Wat
de sociale voorzieningen betreft zijn in 1965 zowel de Wet werkloosheidsvoorziening (WWV) als de Algemene Bijstandswet
(ABW) van kracht geworden. De laatste wet kent onder meer een
aantal regelingen waarvan de Rijksgroepregeling Werkloze
Werknemers (RWW) de belangrijkste is. Wat de kring van potentieel belanghebbenden betreft zij het volgende opgemerkt. De
werknemersverzekeringen en WWV zijn er voor de werknemers
en daarmee gelijkgestelden. Niet voor de ambtenaren, die hebben (vooralsnog) eigen regelingen. De werkingssfeer van volksverzekeringen en ABW strekt zich uit tot alle ingezetenen.
Typerend voor de ontwikkeling van de sociale zekerheid is dat
zij in toenemende mate is doordrongen van het solidarileitsbeginsel. zozeer zelfs dat Veldkamp al enkele jaren geleden volledig
afscheid heeft genomen van de verzekeringsgedachte als grondslag van ons sociale-zekerheidssysteem 5). Bij een sociale voorziening als de ABW komt de solidariteit het duidelijkst naar voren. Ze wordt gefinancierd uit algemene middelen, terwijl bij het
bepalen van de hoogte van de uitkering in het geheel niet wordt
gekeken naar de mate waarin men in het verleden aan de financiering heeft bijgedragen. Bovendien is er een differentiatie aangebracht in de uitkeringen naar huishoudtype en wordt de middelentoets toegepast. Bij de volksverzekeringen betaalt iedereen
tot een zekere grens een gelijk percentage van het inkomen aan
premies, maar zijn de uitkeringen en verstrekkingen aan gerechtigden volledig onafhankelijk van de door hen opgebrachte premies. Bij de werknemersverzekeringen betalen de werknemers
over hun loon eveneens tot een zekere grens een gelijk percentage. De uitkeringen die compensatie bieden voor de loonderving als gevolg van werkloosheid, ziekte en invaliditeit (WW,
ZW en WAO; de ZFW kent alleen verstrekkingen) zijn deels gebaseerd op het solidariteitsbeginsel en deels op het equivalentiebeginsel. De solidariteit komt tot uitdrukking door een ondergrens in acht te nemen, de equivalentie doordat daarboven (tot
aan het maximum verzekerd bedrag) sprake is van evenredigheid
tussen betaalde premie en uitkeringshoogte, met dien verstande
dat het uitkeringspercentage wettelijk is vastgesteld op bruto 80
procent van het laatst verdiende loon (bovenwettelijke, aanvullende uitkeringen zijn mogelijk en komen in de praktijk ook
veelvuldig voor).
In dit verband zij nadrukkelijk vermeld dat de equivalentie (in
bovenbedoelde zin) in geval van ziekte en invaliditeit in de tijd
gezien onaangetast blijft, met andere woorden de uitkeringshoogte
blijft (tot men 65 jaar wordt) 80 procent. Voor de werkloosheidsuitkeringen geldt daarentegen dat het equivalentiebeginsel aan betekenis inboet naarmate de werkloosheid langer
duurt. De WW kent gedurende een half jaar een uitkeringsrecht
toe van 80 prooent, daarna valt men voor een periode van maximaal twee jaar (met uitzondering van de oudere werknemers)
ESB 27-7-1983
in de WWV (een sociale voorziening, derhalve gefinancierd uit
algemene middelen) met een uitkeringshoogte van 75 procent. Is
men daarna nog steeds werkloos (of beschikte men al niet over
een voldoende arbeidsverleden om voor de WW en WWV in
aanmerking te komen), dan komt men in de RWW en valt men
(als dat nog niet gebeurd is) terug op een uitkering ter hoogte van
het netto minimumloon (gehuwden, samenwonenden) of 70 procent daarvan (alleenstaanden).
Uit het benadrukken van de solidariteit vloeit overigens een
karakteristiek voort die in dit overzicht zeker niet onvermeld
mag blijven: ons huidige sociale-zekerheidsstelsel is doordrongen van het gezinsmodel, waardoor met name op de uitkeringsrechten van gehuwde vrouwen is beknot. Vandaar ook dat bij
voorbeeld een werkloos geworden gehuwde vrouw na de WW alleen nog voor een WWV-uitkering in aanmerking kan komen als
ze (mede-)kostwinster is. Vanuit een emancipatoire optiek wordt
er uiteraard veel kritiek gegeven op dit gezinsdenken. Concreet
aangrijpingspunt is daarbij de Derde richtlijn van de Europese
Gemeenschap, welke de aangesloten lidstaten verplicht om hun
wetgeving inzake de sociale zekerheid uiterlijk eind 1984 aan te
passen aan het beginsel van gelijke behandeling 6).
Voor een goed begrip van de kostenontwikkeling van de sociale zekerheid is het van belang zich te realiseren dat niet alleen het
aantal verplichte sociale-zekerheidsregelingen in de naoorlogse
periode aanzienlijk is uitgebreid, maar dat ook het niveau van de
uitkeringen in de loop der tijd fors is opgetrokken. Dat is met
name gebeurd door de introductie van koppelingsmechanismen.
Het startpunt ligt bij de invoering van de AOW in 1957. Om een
welvaartsvaste ontwikkeling te kunnen garanderen, werd toen
namelijk besloten de bruto uitkeringen te koppelen aan de index
van cao-lonen. Ook in de andere regelingen werd een dergelijke
koppeling aangebracht. In de periode 1969-1974 werden de netto minimumuitkeringen geleidelijk opgetrokken tot het netto
minimumloon en daaraan vastgekoppeld (netto- nettokoppeling). De uitkeringen boven het minimumloon bleven gekoppeld
aan de bruto lonen (bruto-brutokoppeling). Pas in 1980 werd
deze systematiek officieel toen de Wet op de aanpassingsmechanismen in werking trad. Ironisch genoeg is juist vanaf die tijd,
onder invloed van de snel verslechterende economische omstandigheden en de signalen dat aan het bestaan van dergelijke koppelingsmechanismen nadelige economische effecten kleven 7),
de automatische aanpassingsmethodiek in toenemende mate
buiten gebruik gesteld. Feitelijk is er thans dan ook sprake van
een beleidsmatige koppeling tussen lonen van werknemers in de
particuliere sector enerzijds, en uitkeringen (alsmede lonen van
werknemers in de collectieve sector) anderzijds.
Uit wat tot nu toe naar voren is gebracht, mag worden opgemaakt dat, voornamelijk met een beroep op de solidariteit, de sociale zekerheid de afgelopen decennia zeer voortvarend is uitgebouwd, zonder zich veel zorgen te maken over definanciele consequenties 8). Vanaf het midden van de jaren zeventig begint
evenwel in regeringsnota’s 9) het besef door te dringen dat de ongebreidelde groei van de collectieve sector moet worden afgeremd. Wat dat tot op heden voor de sociale zekerheid heeft betekend, kan met behulp van de tabellen 1 en 2 enigszins worden
geillustreerd. Uit deze tabellen blijkt dat de sociale-zekerheidsuitgaven in de periode 1978-1982 zowel in absolute als in rela4) Vgl. DC groei van i/c sociale rerzekering in ederland. biz. 41-42.
5) Vgl. G. M. J. Veldkamp, Afscheid ran de verzekeringsgedachie. Deventer, 1978. Reeds nu zij opgemerkt dat deze uitspraak in het licht van
de onderhavige regeringsvoorstellen enigszins voorbarig aandoet, aangezien daarin juist het equivalentiekarakter van de werkloosheidsuitkeringen verder en dat van de arbeidsongesehiktheidsregelingen fors wordt
aangetast.
6) Vgl. L. A. M. Briinott, Sociale zekerheid en kostwinnerschap, opgenomen in de bundel Onzekere zekerheid.
7) Vgl. C. K. F. Nieuwenburg, Koppelingsmechanismen en colleciieve
uitgaven, in: G. M. J. Veldkamp (red.), De economic en het sociale zekerheidsbeleid. Deventer, 1980.
8) Vgl. L. J. C. M. le Blanc, Economic en sociale zekerheid, of: hoe Nederland koos, kiest en zal moeten kiezen, in: J. A. H. Bron (red.), Sociale
zekerheid en recessie. ‘s-Gravenhage, 1982.
9) Nota over het te voeren be/eid ler zake van de colleciieve voorzieningen
en de werkgelegenheid, Tweede Kamer, zitting 1975-1976, 13 951, nrs.
1-3 en Hoofdlijnen van het financiele en sociaal-economische beleid voor
de middellange lermijn (Bestek ’81). Tweede kamer, zitting 1977-1978,
15081, nrs. 1-2.
663
Tabell. Gerealiseerde ombuigingen in de sociale zekerheid 1978-
arbeidsongeschikten, althans voor zover laatstgenoemden feite-
1982 in mln. gld.
lijk als werkloos kunnen worden aangemerkt 13).
(5.605)
Bron: SER, Rapport economischf groei en financiering publieke sector, 1982, biz. 20.
label 2. Ontwikkeling van de sociale-zekerheidsuitgaven, 19781983
K 78
in
mln. gld.
19 82
19 83
in procenin procenin
ten van bet mln. gld. ten van bet
nationaal
inkomen
nationaal
inkomen
in procen-
in
mln. gld.
ten van bet
nationaa]
inkomen
60.956
23,8
84.047
25,6
86.310
26,0
Overheidsregelingen .
Overige regelingen . .
4.093
11.775
1,6
5.258
19.671
1,6
4,6
6,0
5.299
23.112
1,6
7,0
TotaaL. . . . . . . . . .
85.502
33,3
121.038
36,9
127.543
38,5
Sociale verzekeringen
Pensioen-
Wat de medische arbeidsongeschiktheid betreft en dan met
name de arbeidsongeschiktheid als gevolg van arbeidsongevallen
(het risque professionel) en beroepsziekten ligt de zaak, mede als
gevolg van Internationale verdragen, gecompliceerder. Het kabinet stelt zich daarom op het standpunt dat in afwachting van nadere studies niet zal worden overgegaan tot een beperking in
duur van de aan het loon gerelateerde uitkering bij medische arbeidsongeschiktheid. Niettemin maakt men duidelijk wel sterk
in die richting te denken.
Als tweede reden voor stelselwijziging wordt opgegeven de veranderde maatschappelijke opvattingen inzake de rol van man en
vrouw in samenleving en gezin. In het bijzonder wordt daarbij
gedacht aan de wens om betaalde en onbetaalde arbeid anders te
verdelen, opdat partners ten opzichte van elkaar een grotere
mate van financiele onafhankelijkheid kunnen bereiken. Het
laatste deel van de voorgaande zin geeft voortreffelijk aan waar
deze stelselwijziging dan in feite op neer moet komen: een systeem van gei’ndividualiseerde uitkeringsrechten waarbij er, on-
geacht de leefeenheid waartoe men behoort, een uitkering wordt
toegekend waarvan men zelfstandig kan leven. Volgens de thans
geldende maatstaven zou een dergelijke uitkering minimaal 70
procent van het netto minimumloon moeten bedragen (of wel
ruim f. 1.000 per maand exclusief vakantiegeld).
Het zal duidelijk zijn dat een dergelijk systeem een radicale
tieve zin enorm zijn gestegen, namelijk respectievelijk met
doorbreking betekent van het gezinsdenken, wat juist een
belangrijk kenmerk bleek te zijn van ons huidige sociale-zekerheidsstelsel. Bovendien heeft het ook verregaande financiele
consequenties, waardoor de ombuigingstaakstelling flink in ge-
f. 35,5 mrd. en 3,6 procentpunt, ondanks ombuigingen welke
drang komt 14). Vooral op grond daarvan mag niet verwacht
zich laten optellen tot f. 5,6 mrd. 10). Hoewel in december 1982
door het parlement ombuigingsvoorstellen zijn goedgekeurd tot
een bedrag van maar liefst f. 4 mrd. 11), blijkt bovendien uit label 2 dat de sociale-zekerheidsuitgaven van 1982 op 1983 toch
nog met f. 6,5 mrd., respectievelijk 1,6 procentpunt oplopen.
worden dat het kabinet zelf de gedwongen aanpassing van onze
Bron: Meerjarenramingen sociale zekerheidsregelingen 1979 en 1983.
sociale-zekerheidswetgeving aan de Derde richtlijn zal aangrijpen om al een forse stap te zetten in bovengeschetste richting.
Overigens zij er met nadruk op gewezen dat men ook binnen de
vrouwenbeweging zich bewust is van genoemde bezwaren. Niet
voor niets wordt er in die kringen gepleit voor overgangsmaatre-
gelen 15).
Redenen voor stelselwijziging
In de vorige paragraaf is de ontwikkeling van de sociale zekerheid in hoofdlijnen beschreven en is tevens aangegeven wat de
Als laatste reden tot stelselwijziging wordt opgevoerd dat het
kabinetsbeleid is gericht op herstel van de economie (met name
van de marktsector), hetgeen een terugdringing van de collectieve uitgaven vereist. Aangezien de sociale zekerheid daar een
opvallendste kenmerken zijn van het hedendaagse stelsel. Tegen
groot deel van uitmaakt 16) is het ondenkbaar dat deze sector
deze achtergrond moet het weinig verrassend zijn om te vernemen dat in de eerste regels van de adviesaanvrage al wordt gesteld dat het huidige stelsel van sociale zekerheid aan herziening
daarbij buiten schot kan blijven. De door het kabinet aangevoerde ombuigingsnoodzaak met betrekking tot de collectieve uitgaven in het algemeen en de sociale-zekerheidsuitgaven in het bijzonder is zowel met een blik naar het verleden als naar de toe-
toe is omdat het in onvoldoende mate is afgestemd op de zich
wijzigende maatschappelijke opvattingen en economische omstandigheden. Ook de wijze waarop het kabinet deze uitspraak
met drie redenen omkleedt en de argumentatie die daar achter
steekt ligt dan in de lijn van de verwachtingen, zoals in het onderstaande zal worden aangetoond. Door bovendien een en an-
der van commentaar te voorzien, wordt nog meer stof aangedragen voor de noodzakelijk geachte context (zie de inleiding) waarbinnen naar mijn oordeel de discussies over stelselherziening gevoerd dienen te worden.
AIs eerste reden voor stelselwijziging wordt genoemd dat de
omvang en het structurele karakter van de inactiviteit dwingen
tot aanpassingen van met name de uitkeringsrechten van arbeidsongeschikten en werklozen. Dit sluit aan bij het al in de vorige paragraaf geconstateerde verschijnsel dat naarmate het be-
roep op werkloosheidsregelingen langer duurt het equivalentiebeginsel aan betekenis inboet, terwijl dat bij een beroep op arbeidsongeschiktheidsregelingen geenszins het geval is. Daar kan
nog het volgende aan worden toegevoegd. In tijden dat onvrijwillige langdurige werkloosheid nauwelijks voorkomt en er voldoende financiele middelen zijn, is dit onderscheid zinvol. Nu
echter onvrijwillige langdurige werkloosheid meer en meer een
massaal verschijnsel aan het worden is, de financiele middelen
steeds schaarser worden en het duidelijk is dat de WAO en AAW
in vele gevallen ook de functie vervullen van een aantrekkelijke,
alternatieve werkloosheidsregeling, is dit minder vanzelfsprekend. Vandaar ook dat het in de ogen van dit kabinet (en van de
mijne 12)) niet meer te rechtvaardigen is dat er verschillen in uitkeringsrechten blijven bestaan tussen (langdurig) werklozen en
664
komst te onderbouwen.
In de eerste plaats blijken immers. ondanks ombuigingen van
bijna f. 10 mrd.. de sociale-zekerheidsuitgaven in de periode
10) Dit dan uitsluitend bij wijze van illustratie. De bedragen zijn namelijk gemeten in guldens van het jaareffect ten tijde van invoering. zodat
optellen feitelijk niet mogelijk is. Bovendien bestaat een deel van de ombuigingsvoorstellen uit lastenverzwaringen.
11) De helft van dit ombuigingsbedrag wordt gevonden door een beperking van de indexering (aanpassingsmechanismen). Daarnaast zijn er een
groot aantal specifieke maatregelen genomen, zoals afschaffing van de bejaarden- en arbeidsongeschiktheidsaftrek, beperking van WWV- en
RWW-uitkeringsreehten van jongeren en afschaffing respectievelijk wijziging van de minimumdagloonbepalingcn in de WAO. WW en WWV.
12) Vgl. het in noot 2 genoemd arlikel van Van den Heuvel. Langeveld
en Vrancken.
13) Hetgeen bereikt kan worden door de verdiscontering van werkloosheid in arbeidsongeschiktheidsuitkeringen af te schafTen (ook wel afschatten genoemd). Dat het hier niet gaat om een kleinigheid, moge blijken uit
het feit dat in de adviesaanvrage de werkloosheidscomponent in de WAO
structured op de helft van het aantal uitkeringsdagen wordt vastgeprikt,
dit op grond van resultaten van het Determinantenonderzoek WAO.
14) Vgl. F. van Empel en C. A. de Kam, Bezuinigen op de sociale zekerheid, in de bundel Onzekere zekerheid.
15) Vgl. bij voorbeeld M. Bruyn-Hundt, Gelijkheid van man en vrouw in
de sociale verzekeringen, Beleid en Maatschappij, 1981, biz. 262-272. In
dit artikel wordt voorgesteld de kostwinnersfaciliteiten cohortgewijs af te
bouwen.
16) In de Miljoenennota 1983 worden de collectieve uitgaven voor 1983
geraamd op f. 233 mrd., of wel ruim 68 procent van het nationale inkomen. Met behulp van label 2 kan dan vrij eenvoudig worden vastgesteld
dat de sociale-zekerheidsuitgaven, exclusief de pensioenverzekeringen,
daarvan ongeveer de helft uitmaken.
1978-1983 met niet minder dan f. 42 mrd. te stijgen 17) en als
van het financieringstekort van de overheid, namelijk van 4,5
procent tot 10 procent van het nationale inkomen 19). Dit wekt
sterk de indruk dat de politiek gerealiseerde ombuigingen zijn
achtergebleven bij de economisch noodzakelijke ombuigingen.
van f. 6 mrd. op het terrein van de sociale zekerheid voor de periode 1984-1986, zoals afgesproken in het regeerakkoord, allerminst overdreven 25). Voorkomen moet namelijk worden dat
het financieringstekort als gevolg van stijgende sociale-zekerheidsuitgaven nog verder zal oplopen. Overigens is het kabinet
zelf van mening dat additionele ombuigingen voor genoemde periode nog nodig zullen zijn. Niet voor niets staat in de adviesaanvrage al aangekondigd dat een substantiele verlaging van de sociale minima onontkoombaar is.
Ter afsluiting van deze paragraaf zij opgemerkt dat het kabinet
een reden tot stelselwijziging ten onrechte heeft weggelaten: een
ingrijpende herziening moet ook leiden tot een beter gestroomlijnd geheel, zodat het stelsel voor alle betrokkenen begrijpelijker
Als men daarbij bedenkt dat er in de beschouwde periode per in-
wordt en het doelmatiger kan functioneren. Wellicht is deze re-
komenstrekker niettemin al fors is ingeleverd 20), is dat toch wel
een erg pijnlijke ontwikkeling.
In de tweede plaats mag worden verwacht dat de economische
groei ook de komende jaren zal stagneren en het aantal
inkomenstrekkers sterk zal blijven toenemen. Voor de Commissie van Economische Deskundigen van de SER is dit aanleiding
den met opzet weggelaten omdat dit de aandacht te veel zou
richten op het feit dat er de afgelopen tijd bepaald niet zorgvuldig
is omgesprongen met de sociale zekerheid. Aan de lopende band
zijn namelijk maatregelen genomen om enerzijds de enorme stijging van het financieringstekort in te perken en anderzijds het inkomensplaatje wat beter in overeenstemming te brengen met de
om te pleiten voor een systematische herstructurering van de so-
overheersende politieke voorkeuren.
ciale zekerheid in plaats van door te gaan met bezuinigingen ad
hoc. Zij formuleett haar standpunt aldus: ,,Wil men door middel
van bezuinigingen op de sociale zekerheid een substantiate bijdrage leveren aan de oplossing van het jaarlijks oplopen van het
rondom de uitkeringen voor de ,,echte minima” 26). Gevolg van
aandeel in het nationale inkomen met ruim 5 procentpunt. Deze
forse relatieve stijging is overigens eenvoudig te verklaren: de
economische groei is in genoemde periode volledig weggevallen
waardoor we in een schaarbeweging zijn terechtgekomen van
enerzijds tegenvallende inkomsten en anderzijds sterk stijgende
uitgaven als gevolg van een toenemend beroep op werkloosheids- en arbeidsongeschiktheidsregelingen 18). Daarmee is dan
tevens de belangrijkste verklaring gegeven voor de forse stijging
Illustratief voor dit laatste is zonder twijfel de gang van zaken
dit ad hoc-beleid is niet alleen dat het sociale-zekerheidsstelsel
nog voortdurend ondoorzichtiger wordt (en daardoor ook de in-
tekort in de publieke financien dan resteren in hoofdzaak twee
komensverhoudingen), maar ook dat er (op een ongecoordineer-
benaderingen, nl. a. een algemene beperking van de uitkeringsniveaus, en b. een systematische beperking van de uitkeringsrechten (een beperking van de potentiele kring van uitkeringsgerechtigden en/of een beperking van de te dekken risico’s)” 21).
Vanzelfsprekend zijn er ook andere geluiden te horen. Zo stelt
Veldkamp dat de sociale zekerheid de economische crisis niet
heeft veroorzaakt en dat met ombuigingsmaatregelen op het terrein van de sociale zekerheid de economische crisis dan ook niet
kan worden opgelost. De economische crisis mag niet worden gebruikt om het sociale-zekerheidsstelsel te herstructureren, op
grond daarvan zijn uitsluitend tijdelijke ombuigingsmaatregelen
met een globaal (in de zin van algemeen werkend) karakter te
motiveren 22). Voorts worden er wel pleidooien gevoerd voor
een stimulerend economisch beleid, waarbij een verdere vergroting van het financieringstekort op de koop toe wordt genomen.
Ombuigingen, ook op het terrein van de sociale zekerheid, worden in deze visie onverstandig genoemd omdat ze leiden tot
vraaguitval en daardoor de economische crisis juist nog zouden
de wijze) meer en meer rekening wordt gehouden met de relatieve
behoeften van verschillende huishoudtypen, zowel wat de inkomsten- als de uitgavenkant van de sociale zekerheid betreft. Vanzelfsprekend zal in het tweede deel van dit artikel worden nage-
versterken. Een vergroting van het financieringstekort zou zich
daarentegen al op korte termijn terugverdienen.
Het is vanzelfsprekend niet de bedoeling om in het kader van
dit artikel uitgebreid bij de conflicterende visies te blijven stil-
staan. Volstaan zij met enkele kritische kanttekeningen:
— hoewel onze kennis over de economische effecten van sociale
zekerheid schromelijk tekort schiet, lijkt het plausibel om te
veronderstellen dat het bestaande sociale-zekerheidsstelsel
op lange termijn destabiliserend werkt, met andere woorden
de sociale zekerheid is niet alleen het slachtoffer van de economische crisis, maar ook een van de oorzaken. In haar huidige vorm zwakt zij deze economische crisis in eerste instan-
tie wel af, maar zij verscherpt deze juist in de daarop volgendefase23);
— dat laatste geldt waarschijnlijk ook voor een tijdelijke hogere
consumptieve binnenlandse vraag welke wordt gecreeerd
door een verdere vergroting van het financieringstekort.
Daarbij moet worden bedacht dat ook zonder deze verdere
vergroting van het financieringstekort de rentelasten op langere termijn toch al sterk zullen stijgen (waardoor andere collectieve uitgaven worden weggedrukt) en de (her)fmanciering
van de overheidsschuld dan nog sterker een economisch herstel kan frustreren (omdat andere kapitaalvragers worden
weggedrukt);
— wanneer de stijging van het aantal inkomenstrekkers uitgaat
boven de groei van het reele nationale inkomen ligt een overeenkomstige koopkrachtdaling per inkomenstrekker en ombuigingsmaatregelen om dat te bereiken voor de hand 24),
met vraaguitval heeft dat (macro gezien) weinig te maken.
gaan of de in de adviesaanvrage opgenomen regeringsvoorstellen
inhouden dat deze trend wordt voortgezet.
Frans van den Heuvel
17) Deze vergelijking is met het nodige voorbehoud gemaakt (vgl.
noot 10).
18) Zo kan uit het in voetnoot 2 genoemde artikel van Van den Heuvel,
Langeveld en Vrancken de volgende informatie worden ontleend: in de
periode 1978-1983 zal het aantal uitkeringsgerechtigden inzake de AAW
en WAO naar verwachting stijgen van 520.000 naar 647.000 (gemeten in
herleide mensjaren) en het aantal uitkeringsgerechtigden op grond van
WW. WWV en RWW van 219.000 naar 653.000 (gemeten in arbeidsjaren).
19) Op kasbasis. Laatstgenoemde cijfer is ontleend aan de Macro Economische Verkenning 1983 ter wille van de vergelijkbaarheid met de Meerjarenramingen sociale zekerheidsregelingen 1983. Verwacht mag worden
dat het realisatiecijfer enkele procentpunten hoger uitkomt.
20) De index van het reele inkomen is in de periode 1978-1983 gedaald
van 111 naar 109, het aantal inkomenstrekkers is gestegen van 105 naar
112. Dientengevolge is het reele nationale inkomen per inkomenstrekker
gedaald van 106 naar 97 (1975 = 100). Vgl. SER, Rapport economische
groei en financiering publieke sector, 1982, biz. 7.
21) Idem, biz. 33.
22) G. J. M. Veldkamp, Zorgvuldig omgaan met de sociale zekerheid,
Sociaal Maandblad Arbeid, april 1982, juni 1982 en april 1983.
23) Vgl. mijn in noot 3 genoemde artikel en de daarin aangehaalde literatuur.
24) Dit dan gemiddeld genomen. de wijze waarop de reele inkomensdaling wordt verdeeld over de diverse categorieen inkomenstrekkers staat
daar los van.
25) Uitgaande van een jaarlijkse loonstijging van 2 procent. Zou deze
loonmatiging achterwege blijven, dan worden de noodzakelijk geachte
ombuigingen becijferd op f. 10,5 mrd.
26) Deze uitkeringen worden verstrekt aan huishoudens die van een minimumloon of minimumuitkering moeten rondkomen met de bedoeling
de koopkracht van deze mensen enigszins op peil te houden. Dit koopkrachtprobleem is overigens veroorzaakt door de eerder vermelde beleidsmatige beperking van de indexeringsmechanismen. Eind 1981 kregen alleenstaanden f. 150 en gezinnen met twee, drie en vier of meer personen
respectievelijk f. 250, f. 350 en f. 450. Eind 1982 ontvingen alleenstaanden f. 300, eenoudergezinnen f. 400 en echtparen en samenwonenden
f. 450. Eind 1983 zullen naar verwachting meer dan een half miljoen
huishoudens voor een (eenmalige) echte-minima-uitkering in aanmerking
komen. De differentiatie in de uitkeringen is fors opgevoerd. Zo wordt aan
alleenstaandseh f. 400, aan eenoudergezinnen f. 525 en aan gehuwden en
samenwonenden f. 575 uitgekeerd. Deze bedragen worden dan nog verhoogd met f. 25 voor elk kind en met f. 55 voor degenen die huursubsidie
ontvangen (wat doorgaans het geval zal zijn). Overigens is per 1 juli de
huursubsidie zelf ook sterk afhankelijk gesteld van het inkomen per huis-
Gezien het voorgaande lijkt mij een ombuigingstaakstelling
ESB 27-7-1983
houden.
665