Fisconomie
Heroverwegen en
opnieuw beginnen
DRS. H. M. VAN DE KAR*
Inleiding
De heroverwegingsoperatie binnende
rijksbegroting, die in de eerste helft
van dit jaar zijn beslag kreeg, heeft een
massa materiaal opgeleverd. Met spanning wordt afgewacht wat er van de dikke stapel rapporten zal beklijven in concrete beleidsmaatregelen. De uiteindelijke toets voor het welslagen van de
operatic ligt immers bij de politieke
vertaling. Intussen dwingt de heroverweging bewondering af als ambtelijk
hoogstandje. Bij het Ministerie van
Financien hebben ze trouwens de smaak
te pakken gekregen. De heroverweging
zal worden voortgezet. De nu afgesloten
exercitie was slechts een ,,eerste ronde”.
Het procedurele kader waarbinnen de
tweede en volgende rondes in de toekomst plaats kunnen vinden vormt het
onderwerp van dit artikel.
Beleidsonderzoek
De eerste ronde is in een ijltempo uitgevoerd. Het doel was eenmalig: op
grond van fundamenteel beleidsonderzoek bezuinigingsalternatieven aandragen voor het nieuwe kabinet. De gedachte is dat toekomstige heroverwegingsrondes op een minder incidentele
wijze dienstbaar zullen moeten zijn aan
de politieke besluitvormingoverde rijksbegroting.
Als de heroverweging een permanent
karakter moet krijgen dan ligt het voor
de hand dat de resultaten van de beleidsonderzoeken op enigerlei wijze worden
ingebracht in de budgetcyclus. Dat is het
jaarlijks weerkerende proces van voorbereiden, vaststellen, uitvoeren en controleren van de begroting. In een interimadvies over het voortzetten van de
heroverweging spreekt de COBA in dit
verband van de noodzaak van koppeling
aan de normale begrotingsprocedure en
— even later — zelfs van het structureel
inbouwen van beleidsanalyse in het budgetproces. Juist in een tijd van ingrijpende financieel-economische herorientatie
zou dit nodig zijn 1). De Miljoenennota
1982 beklemtoont op haar beurt dat
,juist in budgettair zeer moeilijke situaties de behoefte aan een geordend en
1040
vroegtijdig aanvangend proces van begrotingsvoorbereiding groter is dan
ooit” 2). Waarna — in wat minder vergaande bewoordingen dan de COBA
deed — wordt bepleit dat heroverweging
en budgetcyclus op elkaar worden afgestemd 3). Dit roept de vraag op of de
jaarlijkse budgetroutine het wel zal verdragen als in de budgetcyclus ruimte
moet worden vrijgemaakt voor het
verwerken van fundamenteel beleidsonderzoek. Dat wil zeggen, onderzoek
naar de efficientie en de effectiviteit van
overheidsprogramma’s en van de wijze
waarop deze worden bekostigd.
In de uitgebreide literatuur over begrotingsvernieuwing bij de overheid kan
men nogal wat scepsis aantreffen overde
kans van slagen van een koppeling van
beleidsanalyse en begrotingsprocedure.
,,Budgeting dominates and kills analysis”, scheef Van Gunsteren 4) naar
aanleiding van ervaringen die in de VS
zijn opgedaan. Ook voor ons land lijkt
dat de meest waarschijnlijke uitkomst
van een eventuele tweestrijd. De rijksbegroting is een verplicht, vast nummer.
leder jaar opnieuw. De procedure om de
begroting rond te krijgen is weliswaar
ingesleten, maar blijkt niettemin telkens
weer een race te zijn tegen de klok.Daarbij worden over het algemeen
slechts kleine mutaties aangebracht ten
opzichte van de vorige begroting (incremented budgetteren). En als het economisch klimaat drastisch bezuinigen echt
onontkoombaar maakt, dan wordt de
botte bijl uit de kast gehaald. In het
normale begrotingsproces hoeft men
zich nu eenmaal weinig aan te trekken
van het rationed doorlichten van allerlei
overheidstaken. Men zal zich zelfs tegen
beleidsanalyse verzetten als deze veel tijd
en aandacht kost. En dat kost zij. Weliswaar heeft men dit jaar de ambtelijke,
d.w.z. de nog niet door het kabinet verwerkte, heroverweging in zeer korte tijd
weten te volbrengen, maar we moeten
ook rekenen met het nog onbekende
tijdsbeslag dat de politieke vertaling
vergt.
Tot zover het sombere perspectief van
waaruit men een toekomstige integratie
zou kunnen bekijken. Er is ook een
andere zienswijze mogelijk. Daarin worden de voordelen van de koppeling be-
nadrukt. Integratie kan de doelmatigheid van de besluitvorming vergroten,
mits ervoor kan worden gezorgd dat de
uitkomsten van het beleidsonderzoek
daadwerkelijk in de begrotingsonderhandelingen worden meegenomen. We
zullen in dit artikel proberen aan te
geven hoe beleidsanalyse tot op zekere
hoogte kan worden ingebouwd in de begrotingscyclus, zonder dat bovengenoemde bezwaren hoeven op te treden.
Daarbij zal worden voortgeborduurd op
aanzetten die besloten liggen in de
recente heroverwegingsoperatie.
Een groot aantalsuggesties tot verbetering van de budgettaire besluitvorming
is de laatste tijd gedaan. Horizonwetgeving is genoemd als een logisch politick complement van ambtelijke heroverwegingsexercities 5). In de Miljoenennota 1982 is een tweetraps parlementaire begrotingsbehandeling (naar Amerikaans voorbeeld?) voorgesteld, evenals
herstel van het structurele begrotingsbeleid ter verbetering van de uitgeholde
begrotingsdiscipline 6). Een financieel
kernkabinet en een terugkeer van de
ABC (algernene begrotingscommissie)
zijn weer andere voorstellen om de besluitvorming te verbeteren 7). Ten slotte
heeft G. J. Bakker begin dit jaar de haatliefdeverhouding tussen begrotingscyclus
en heroverwegingen onder de loep genomen en een oplossing voorgesteld in
de vorm van een tweejarige budgetcyclus waarbij de begroting ieder dienstjaar kan worden bijgesteld op grond
1) Heroverweging collectieve uitgaven, Samenvattend eindrapport, Rijksbegroting,
Tweede Kamer, zitting 1980-1981, 16625, nr
3, biz. 252.
2) Miljoenennota 1982, Tweede Kamer, zitting 1981-1982, 17 100, biz. 44.
3) Miljoenennota 1982, biz. 49. Ook van de
zijde van de sectordepartementen wordt de
noodzaak van integratie benadrukt: ,,Meer
en meer wordt het duidelijk dat de beleidsanalyse, de informatievoorziening en de concrete beleidsvoering nauwer op elkaar moeten
worden betrokken. Dit betekent dat ter
ondersteuning van het beleid de beleidsanalytische activiteiten meer moeten worden
gei’ntegreerd in de (departementale) beleidsprocessen en het begrotingsproces”, Memorie
van Toelichting begroting 1982, Ministerie
van CRM, Tweede Kamer, zitting 1981-1982,
17100, hfst. XVI, nr. 2, biz. 62.
4) H. R. van Gunsteren, The quest for control. Leiden, 1972, biz. 62.
5) N. C. M. van Niekerk, Heroverwegingsoperatie 1981 en het ambacht van ombuigen,
Openbare Uitgaven, 1981, nr. 5 (speciaal heroverwegingsnummer), biz. 224. Horizonwetten gaan uit van een tevoren vastgestelde einddatum. Per die datum moet de effectiviteit
van het beleid worden getoetst. Op grond van
die toets wordt besloten of de wet voor een
nieuwe periode van kracht zal zijn. Ook de
Commissie Hoofdstructuur Rijksdienst (commissie-Vonhoff) beveelt horizonwetgeving
aan als evaluatieprocedure, Elk kent de loan
die derwaart gaat, Den Haag, 1980, biz. 224.
6) Miljoenennota 1982, biz. 46.
7) P. Korteweg e.a., Beheersing van de overheidsuitgaven, Prof. mr. B. M. Teldersstichting, Geschrift no. 14, Den Haag 1981, biz.
23-24.
van jaarlijks uitgevoerde, beleidsanalytisch gefundeerde heroverwegingen 8).
gaven ligt bij voorbeeld vast in basis-
De remedie moet dan ook daar worden
wetten, waarover op andere momenten
gezocht. De budgetcyclus moet zodanig
wordt beslist dan tijdens de begrotingsprocedure. De Miljoenennota 1981 heeft
aan oorzaken en de omvang van deze
inflexibiliteit der rijksuitgaven een aparte beschouwing gewijd 11). Als de remweg lang is zal de bestuurder ver vooruit
worden aangetast dat hij ontvankelijk
wordt voor de resultaten van beleids-
Gescheiden circuits
moeten kunnen zien. Door nu de tijds-
nomen zullen niet het beoogde effect
De resultaten van de heroverwegingen
zullen moeten doorklinken in het begro-
horizon te verlengen en de heroverwegingen, net als de basiswetten, buiten
het gehaaste eerste circuit te houden
zouden er goede mogelijkheden ont-
den de officiele beschouwingen over de
toekomst van de heroverwegingsproce-
De inhoud van deze voorstellen laten we
onbesproken. Ze zijn over het algemeen
goed verenigbaar met de hieronder uit
te werken suggesties.
onderzoek (zonder overigens op zijn
beurt ondergeschikt te worden gemaakt
aan de beleidsanalyse). Alle pogingen die
in een tweede circuit worden onder-
hebben als er in het eerste circuit niets
verandert. Merkwaardigerwijze beste-
tingsproces. Het doel is immers fors bezuinigen om ruimte te maken voor het
bedrijfsleven. Maar ook als een begroting rek vertoont, misstaat een beleidsanalytische aanpak geenszins en is inbouw in de budgetcyclus geboden. De
noodzaak van systematische beleidsanalyse wordt al sinds jaar en dag onderschreven. Vergelijk bij voorbeeld de
goede voornemens die het kabinet-
staan om het beleid bij te stellen op
dure geen aandacht aan deze noodzake-
grond van de uitkomsten van de in alle
rust uitgevoerde beleidsonderzoeken.
Deze opzet is mislukt zoals in de Miljoenennota 1980 direct al werd geconstateerd 12). Bijstellingen van de in de
meerjarenramingen voorziene uitgavengroei zijn niet het gevolg geweest van
beleidsanalyse, maar van de noodzaak
lijke voorwaarde.
Biesheuvel in zijn regeringsverklaring
hierover uitsprak 9). Afgezien van
het totaal van de begroting aan te passen aan de verslechterde economische
spaarzame kosten-batenstudies, enkele
instrumentele en methodologische beschouwingen uit de COBA-hoek, en een
vooruitzichten. Het systeem van de meerjarenramingen heeft niet de gewenste impuls kunnen geven tot voortduren-
niet tot voile wasdom gekomen herover-
de herbezinning op overheidstaken. We
wegingsprocedure van het kabinet-Den
Uyl valt er tot aan de heroverwegingsoperatie van dit jaar niet veel voortgang
te melden. Deze heroverwegingsoperatie
hebben bovendien kunnen kennismaken
met de paradox dat meerjarenramingen
in de praktijk de neerwaartse starheid
van de overheidsuitgaven hebben ver-
heeft met eerdere pogingen tot beleidsanalyse gemeen dat zij plaatsvond bin-
jaarlijkse begrotingsvoorbereiding zijn
groot in plaats van verkleind. Bij de
nen het zogenoemde ,,tweede circuit”
de meerjarenramingen namelijk opgevat
dat aanvankelijk was bedoeld als hulpmiddel bij het maken van meerjarenafspraken.
In de Miljoenennota 1980 wordt d uidelijk gemaakt waarom het opstellen van
meerjarenramingen geen onderdeel zou
als verkregen rechten, als minimum
mogen zijn van het besluitvormingsproces over de jaarbegroting: ,,Doordat in
het besluitvormingsproces de aandacht
is geconcentreerd op mutaties, is bij de
opzet voor het systeem van meerjarenramingen veel belang toegedacht aan het
tot stand brengen van een zogenoemd
tweede circuit los van de begrotingsvoor-
bereiding en los van de noodzaak het
totaal van de begroting aan te passen,
teneinde de doelmatigheidstoets en mogelijk andere prioriteitenafweging de
nodige kansen te geven en in te brengen
bij het maken van meerjarenafspraken.
Dit tweede circuit houdt onder meer in
het doorlichten van overheidstaken door
middel van beleidsanalyse en heroverwe-
posities van waaruit de sectorministeries de onderhandelingen ingingen.
Kortom, het eerste circuit (,,budgeting”)
is tot nog toe inderdaad sterker gebleken
dan het tweede circuit (,,analysis”).
Bij de heroverwegingsexercitie die dit
voorjaar plaatsvond, is een strikte scheiding aangehouden tussen de beide circuits, zowel in organisatorisch als in
procedureel opzicht. Daarmee is het
voetspoor gevolgd van een aantal geindustrialiseerde landen waar een systematische organisatie van de beleidsevaluatie inmiddels van de grond is gekomen. De laatste Miljoenennota bevat
daarvan een overzicht 13). Kennelijk om
demonstratieve redenen: we zouden ons
aan de gegeven voorbeelden moeten
spiegelen. Echter, de voorbeelden laten
niet scherp uitkomen of en hoe men er
in de diverse landen in is geslaagd de
ging” 10). Door de besluitvorming over
beide circuits zodanig te koppelen dat de
resultaten van de beleidsanalyse daad-
de meerjarenramingen te laten plaatsvinden in dat tweede circuit dacht men
werkelijk invloed hebben bij de begro-
te kunnen ontsnappen aan het incremen-
min is duidelijk of en in hoeverre de beleidsanalyse daarbij toch wordt weggespeeld door de dominante positie van
het eerste circuit.
Van Niekerk heeft onlangs betoogd
dat zowel bij een totale ontkoppeling als
tele en heroverwegingsvijandige eerste
circuit waarmee de normale budgetcyclus wordt bedoeld.
De gedachtengang is niet onlogisch.
Het is bekend dat de geringe speel-
ruimte bij de begrotingsvoorbereiding
niet alleen wordt veroorzaakt door budgettair gedrag (zoals conflictminimalisatie), maar dat er ook in technisch op-
zicht weinig beweging zit in de overheidsuitgaven. Een groot deel van de uitESB 21-10-1981
tingsopstelling en -vaststelling. En even-
bij een volledige onderschikking van de
heroverwegingen aan de begrotingsvoorbereiding de kans op echte bijstel-
lingen van de begroting gering is 14).
De oorzaak hiervan ligt niet bij het
tweede circuit maar bij het eerste circuit.
De ,,zero base”-benadering
Het ontbreken van enige gedachtenvorming over mogelijke aanpassingen
binnen het eerste circuit valt des te meer
op als wordt gekeken naar de taakopdracht die de werkgroepen meekregen
bij de aanvang van de heroverwegingsoperatie. Deze taakopdracht lijkt namelijk de weg te openen naar een nieuw
begrotingssysteem, want: ,,qua gedachtengang zal de heroverweging sterke
trekken moeten vertonen van zero-base
budgeting” 15). Zero-base budgeting
(ZBB) is een begrotingssysteem waarmee
vooral in de VS ervaring is opgedaan,
zowel bij de overheid als in het bedrijfsleven. In ons land verheugt het zich in
een toenemende belangstelling, als we
althans mogen afgaan op het aantal
seminars en studiedagen dat de laatste
jaren aan ZBB is gewijd. Over praktijkervaring bij Nederlandse overheden
heeft de buitenwacht echter nog nauwe-
lijks iets vernomen.
Een belangrijke eigenschap van ZBB
is dat voor iedere publieke voorziening
of activiteit alternatieve budgetten worden opgesteld waaruit bij de begrotingsvoorbereiding moet worden gekozen. De
altenatieven vallen uiteen in twee groe-
pen: alternatieve wijzen van taakvervulling (bij voorbeeld rijdende bibliobussen of vaste vestigingen van openbare
bibliotheken), en alternatieve uitvoeringsniveaus bij een gegeven wijze van
8) G. J. Bakker, Tweejaarlijkse begrotingen,
ESB, 11 maart 1981, biz. 244-247. P. B. Boorsma heeft eveneens gepleit voor een tweejaarlijkse budgetcyclus, Naar de versoberingsstaat, inaugurele rede, Technische Hoge-
school Twente, 1980.
9) Regeringsverklaring van het kabinet-Biesheuvel, Nederlandse Staatscouram, nr. 147, 3
august us 1971.
10) Miljoenennota 1980, Tweede Kamer,
zitting 1979-1980, 15800, biz. 67.
11) Miljoenennota 1981, Tweede Kamer,
zitting 1980-1981, 16400, biz. 124-126.
12) Miljoenennota 1980, Tweede Kamer,
zitting 1979-1980, 15800, biz. 67.
13) Miljoenennota 1982, biz. 46-48.
14) N. C. M. van Niekerk, op. cit., biz. 224.
15) Heroverweging collectieve uitgaven,
samenvattend eindrapport, biz. 243.
1041
taakvervulling (bij voorbeeld 10.000 of
20.000 uitleningen perjaar). Peralternatief worden de kosten resp.de geraamde
uitgaven voor de budgetperiode ver-
meld. leder budgetalternatief is voorzien van een gestandaardiseerde toelichting die kerngegevens bevat over de doelstelling(en) van de voorziening of activiteit, de maatstaven waarmee de output
(het resultaat van de inzet van middelen)
kan worden geobjectiveerd, de gemeten
outputomvang en de relevante nevengevolgen van de overheidsactiviteiten.
Het geheel van budgetvarianten en hun
toelichtingen wordt het beslispakket
genoemd 16).
Prestatiebegroting
De verschillen tussen ZBB en de
Nederlandse rijksbegroting zijn opvallend. In de eerste plaats is ZBB outputgericht. De rijksbegroting is daarentegen
ingedeeld naar kostenplaatsen (organi-
probeerd een aansluiting met de prestatiebegroting tot stand te brengen. Beide
zijn immers outputgericht. Bij de heroverwegingen ligt de outputgerichtheid
besloten in de taakopdracht. Daarin
wordt gevraagd om van de in de heroverweging betrokken overheidsvoorzienin-
dit een onmogelijke vraag. Hoe zou hij
bij voorbeeld moeten worden beantwoord bij de heroverweging van de organisatie van de rechtspraak? Men heeft
gen doelstellingen, aspiratieniveaus en
ding een geweldige en tegelijk vruchte-
effectiviteit te vermelden. Bij dit laatste
zou moeten worden aangegeven in hoeverre de resultaten objectief meetbaar
zijn. Een dergelijke vraagstelling leidt
ertoe dat de output als het ware ,,van
bovenaf”, d.w.z. vanuit de doelstellingen, moet worden geobjectiveerd. Bij de
prestatiebegroting gebeurt het daarentegen ,,van- onderop”, d.w.z. vanuit het
produktieproces. In theorie zou men
loze hersengymnastiek vereisen. Want in
wezen wordt verlangd in gedachten terug
te keren tot de ,,state of nature”, een term
die sommige economisten, niet geheel
waardevrij, reserveren voor de economische situatie zonder overheid 22). Als
referentiekader is deze toestand niet operationeel. De bestaande situatie vormt
langs beide wegen tot een zelfde omschrijving van een maatstaf voor de publieke output moeten komen. In de prak-
tijk kan dit echter moeilijkheden opleve-
tendragers ontbreken als toerekeningseenheden. Kostendragers zouden moeten zijn de goederen en diensten die
met begrotingsgeld worden voortge-
ren 19). Niettemin verdient het aanbeveling om in de toekomst de heroverweging te laten sporen met de verdergaande ontwikkeling van de prestatiebegroting, zeker als bij de heroverweging de ZBB-benadering verder wordt
uitgewerkt. De beslispakketten van ZBB
staan immers open voor beide soorten
bracht. Het is bekend dat het indentifi-
van outputinformatie. Wellicht dat het
ceren en kwantificeren van de output in
de publieke sector om verschillende
redenen verre van eenvoudig is 17). Als
het niet hoeft, zoals in de huidige rijksbegroting, zal het dan ook zeker niet
,,vanzelf” gebeuren. De spelregels van
Deze rubriek wordt verzorgd door het
Fiscaal-Economisch Instituut van de
Erasmus Universiteit Rotterdam
satie-eenheden) en kostensoorten. Kos-
ZBB dwingen er echter toe dat systematisch wordt geprobeerd de output te
objectiveren.
Het ontbreken van outputinformatie
binnen de rijksbegroting wordt al geruime tijd als een bezwaar gezien.
Sedert 1977 zijn daarom experimenten
objectiveren van de output dan wat
beter uit de verf komt dan nu het geval
is in de deelrapporten. De in de op-
tiebegroting. Deze begroting staat voorlopig nog los van het normale begrotingsproces en zit verscholen (als bijlage
V) in de toelichting op de departementsbegrotingen. Niet alle departementen
passen de prestatiebegroting toe en bij de
dracht verlangde outputinformatie
wordt vrijwel niet geleverd.
De heroverwegers hebben zich beter
weten te kwijten van de opdracht budgetalternatieven te presenteren. Hier is
de ZBB-benadering aardig uit de verf
gekomen, zij het dat het nog niet meer
heeft kunnen zijn dan een eerste laag
departementen die wel meedoen bestrijkt
grondverf. Centraal staat de -20%-va-
de prestatiebegroting meestal maar een
klein deel van de totale uitgaven. De
riant. In de taakopdracht is ook sprake
van een -100% (of nulpositie)variant.
Slechts in een enkele deelstudie (de analyse van het bijzonder regionaal welzijnsbeleid) is aan dit onderdeel van de opdracht uitwerking gegeven.
Aan de nulpositievariant ontleent
ZBB zijn naam. Bedoeld om door het
incrementalisme heen te breken houdt
ZBB in dat ,,all programs will be reviewed
from the ground up and not merely in
aan de gang met de zogenaamde presta-
Comptabiliteitswet 1976, die de prestatiebegroting voorschrijft, doet dit bovendien niet dwingend. Zolang de prestatiebegroting in technisch opzicht nog moet
uitrijpen is de weinig opvallende plaats
die zij inneemt misschien wel zo gunstig
18). Maar op den duur zal de vrijblijvendheid echter moeten verdwijnen en
zullen outputgegevens in het eerste circuit een rol moeten gaan spelen. Voorlopig zit de prestatiebegroting, net als
de heroverweging, echter nog in het
tweede circuit.
Aanzetten in de taakopdracht
terms of changes proposed for the budget
year” 20). In de taakopdracht staat het
als volgt: ,,Hoe zouden we de overheidsbemoeienis op een beleidsterrein opzetten indien we, met de uiterst beperkte
financiele ruimte in het achterhoofd,
opnieuw vanuit een nulpositie zouden
dit terecht maar niet geprobeerd. Maar
ook bij talloze andere overheidstaken,
bij voorbeeld onderwijs, zou beantwoor-
een realistischer vertrekpunt. De vraag
is dan watde maatschappelijke, politieke
en budgettaire consequenties zijn van
het staken van een bepaalde overheidsactiviteit. Beantwoording hiervan is nog
moeilijk genoeg. Vandaar dat men veelal
volstaat met het omschrijven van een
minimumvariant: bij welk budget en bijbehorend uitvoeringsniveau verliest de
betreffende activiteit haar betekenis en
kan dus beter worden gestaakt?
Behalve deze minimumvariant bevat
het oorspronkelijke ZBB-concept ook
beschrijvingen van uitgaven, prestaties
en effecten behorend bij het bestaande
budgetniveau en bij verlagingen en verhogingen ten opzichte van dit niveau.
Als alle afdelingen, diensten, gesubsidieerde instellingen enz., deze budgetalternatieven opstellen voor de programma’s die zij verzorgen, dan is een
enorme papierwinkel het resultaat. Het
kanaliseren van de informatievloed is
nodig willen de budgetautoriteiten hun
weg kunnen vinden bij het stellen van
prioriteiten. Om in dit knelpunt te voorzien zijn vereenvoudigde ZBB-systemen
voorgesteld en ingevoerd 23). Daarbij
16) Een beknopte samenvatting van het sys-
teem geeft J. 1. R. Kindt, Zero-Base Budgeting, ESB, 8 februari 1978, biz. 149-151.
17) H. M. van de Kar, Economische indicatoren ten behoeve van het wekijnsbeleid. Den
Haag, Staatsuitgeverij, verschijntbinnenkort.
18) Op de beperkte toepasbaarheid van de
prestatiebegroting wordt uitvoeriger ingegaan in H. M. van de Kar, Beheersen en
Begroten, in: D. J. Wolfson (red.), Naar een
beheersbare collectieve sector, Deventer,
1981.
19) Vergelijk de in noot 18 genoemde publikatie voor de moeilijkheden bij, en mogelijkheden van prestatie- en effectmeting in de
publieke sector.
20) Aldus de officiele introductie van ZBB
bij het Amerikaanse Ministerie van Landbouw in 1962, geciteerd door A. Wildavsky,
Budgeting, a comparative theory of budgetary
processes, 1975, Boston/Toronto, biz. 281.
21) Heroverweging collectieve uitgaven,
samenvattend eindrapport, biz. 243.
22) A. Peacock, The treatment of government
expenditure in studies of income redistribution, in: W. L. Smith en J. M. Gulbertson
(red.), Public finance and stabilization policy,
starten, los van historisch gegroeide verHet wekt bevreemding dat inde eerste
ronde van de heroverweging niet is ge1042
Amsterdam/Oxford/New York, 1974, biz.
153.
houdingen, afspraken, wetten, regelingen en verwachtingen?” 21). Eigenlijk is
ion, Toronto, 1978.
23) Vergelijk bij voorbeeld J. S. Wholey,
Zero-base budgeting and program evaluat-
valt de nadruk op het aangeven van en-
kele voorstelbare mutaties ten opzichte
van de bestaande begroting (of t.o.v. een
meerjarenraming). Dus net zoals bij de
-20%-variant van de heroverwegingen.
komt de voorgestelde aanpassing van het
begrotingssysteem tegemoet aan het
door de commissie-Vonhoff gesignaleerde euvel dat het financiele beleid te veel
gei’soleerd staat van het overige beleid 26). Die zelfde commissie heeft te-
recht geconstateerd dat een evaluatieMogelijkheden voor integratie
Het voorbereiden van de begroting
komt bij ZBB neer op het kiezen uit
alternatieve deelbegrotingen welke behalve de geraamde uitgaven ook infor-
cultuur ontbreekt en dat het versterken
van de effectiviteitstoetsing de hoogste
politieke en ambtelijke prioriteit verdient 27). Aanzetten voor het tot ontwikkeling brengen van deze cultuur zijn
op dit moment zonder meer aanwezig in
matie bevatten over de te leveren presta-
de heroverwegingsprocedure en de pres-
ties en de te verwachten effecten. Op deze
punten verschilt ZBB duidelijk van de
bestaande budgetcyclus, maar vertoont
wel overeenkomst met de bij de heroverwegingen gekozen invalshoek. Een groot
verschil tussen de recente heroverwegin-
tatiebegroting.
gen en ZBB is evenwel gelegen in de institutionele vormgeving. De heroverwegingen betroffen vooraf geselecteerde beleidsterreinen die, aan de hand van een
uniforme taakopdracht en richtlijnen, in
beginsel eenmalig, zijn onderzocht door
interdepartementale ambtelijke werk-
groepen. Daarentegen omvat een ZBBbudgetcyclus, net als iedere budgetcyclus, in principe alle beleidsonderdelen. Voorts wordt bij ZBB de informatie voor de beslispakketten in eerste
in combinatie met de prestatiebegroting
kunnen worden uitgebouwd .tot een
schaduwbegrotingscyclus. Na een aanloopperiode zou de bestaande cyclus
erdoor kunnen worden vervangen. De
integratie van eerste en tweede circuit
is dan een feit. Een beeld van de nabije
toekomst is hiermee echter nietgeschetst.
Wijzigingen in het begrotingssysteem
zijn een zaak van lange adem. Ze zijn
echter onvermijdelijk indien men het begrotingsproces op enigerlei wijze vatbaar
wil maken voor de uitkomsten van be-
leidsanalytisch gefundeerde heroverwegingen.
H. M. van de Kar
Slot
Er zijn goede gronden om de beleidsanalyse, en daarmee ook de heroverwegingen, los van de budgetcyclus tot
wasdom te brengen. De heroverwegingen
zijn om die reden in het tweede circuit
geplaatst. Men loopt op die manier
echter het risico ,,1’art pour 1’art” te bedrijven. De noodzaak van koppeling
wordt dan ook terecht onderkend. Die
koppeling zal evenwel geen vruchten afwerpen als niet tevens de begrotingsinrichting en -spelregels worden aangepast. Met het oog daarop zou de ZBB-
instantie aangedragen door de uitvoer-
benadering, zoals deze in het kader van
ders van de betrokken overheidsprogramma’s. Zij stellen de deelbudgetten
op welke ter rangschikking worden
de heroverwegingen is geintroduceerd,
24) De commissie-Vonhoff, zie Heroverweging collect/eve uitgaven, samenvattend eind-
rapport, biz. 197, beveelt in dit verband aan
om de teitelijke heroverweging toe te vertrouwen aan commissies van topambtenaren die
niet afkomstig zijn van de departementen
waarop de beleidsanalyse betrekking heeft.
In de Miljoenennota 1982 wordt gewezen op
het inschakelen van externe deskundigen ten
einde de veelzijdigheid van informatie te bevorderen (biz. 50).
25) P. B. Boorsma, Meerjarenramingen en
prestatiebegrotingen bij het Rijk, Openbare
Uitgaven, 1981, nr. 1, biz. 23.
26) Heroverweging collectieve uitgaven,
samenvattend eindrapport, biz. 68.
27) Idem, biz. 222 e.v.
doorgegeven naar boven om aldus de
bouwstenen te vormen voor de jaarbegroting (of de meerjarenramingen).
ZBB integreert het heroverwegen met
de normale budgetcyclus. Afzonderlijke
beleidsanalyse wordt daardoor niet geheel overbodig. De informatie die in het
kader van een ZBB-cyclus beschikbaar
komt is immers globaal en omvat slechts
kerngegevens. Uitdieping vraagt om afzonderlijk onderzoek, bij voorkeur uit
te voeren door anderen dan degenen die
telkens weer de begrotingsvarianten opstellen bij de begrotingsvoorbereiding 24). Aldus kan het tweede circuit
bij een ZBB-budgetcyclus een externe
toetsing van de uitkomsten van het eerste
circuit verzorgen. Deze toetsing zou dan
een geselecteerd aantal beleidssectoren
moeten betreffen, net als bij de recente
heroverweging het geval was. Periodiek,
zeg om de vijf jaar, zou ieder overheids-
programma voor een dergelijke ,,grote
beurt” in aanmerking komen. Bij deze
externe toetsing kan men dan met veel
meer gemak dan nu het geval is terugvallen op gegevens die in het eerste circuit
aanwezig zijn. Op hun beurt kunnen de
uitkomsten van de beleidsanalyse onmiddellijk in een ZBB-budgetcyclus worden
gebruikt.
Het voorgaande sluit aan bij de aanbevelingen van Boorsma om een beter gebruik van de meerjarenramingen te
maken door deze te onderbouwen met
volumegegevens die de prestatiebegro-
ting zou moeten aandragen 25). Voorts
ESB 21-10-1981
1043