In een korte ESB-statistiek concluderen ambtenaren van Financiën dat de Nederlandse energiesteun relatief beperkt zou zijn gebleven, vergeleken met de rest van de Europese Unie (Lievers en Schalkwijk, 2023). We moeten echter voorzichtig zijn met het nu al trekken van conclusies. Het gaat om vroeg geschatte en ruwe begrotingscijfers, die niet goed vergelijkbaar zijn, en selectief gepresenteerd. De energiesteun loopt bovendien nog.
De ESB-statistiek wekt mogelijk de indruk dat het Nederlandse energieplafondsysteem een succes was. In de voltooid verleden tijd gaat het over ‘de verleende steun’, die het ene of andere land ‘gaf’, Duitsland zelfs relatief weinig, zodat het gevreesd ‘verstorend effect’ op ‘het level playing field van de Europese interne markt’ is uitgebleven. De auteurs speculeren dat Nederland relatief goedkoop uit zou zijn geweest, ‘mede doordat de prijzen uiteindelijk meevielen.’ Al dezelfde dag kopte de NRC: ‘Nederland gaf relatief weinig uit aan energiesteun’ (Moeliker, 2023). Ook het FD nam het bericht met cijfers over, en noemde onze steun ‘zuinig’ (De Horde, 2023). Maar dergelijke conclusies kunnen op basis van deze statistiek niet getrokken worden.
Vroege en ruwe schattingen
In het stukje staat één figuur, zonder concrete bronvermelding, toelichting op de grootheden, of berekening. Het blijkt te gaan om al op 15 mei 2023 gepubliceerde ramingen uit de European Economic Forecast: Spring 2023 van de Europese Commissie (2023a), gemaakt op basis van cijfers die vollediger zijn gegeven in Tabel AII.8 van The 2023 Stability & Convergence Programmes (Europese Commissie, 2023b). De ‘netto budgettaire impact’ in de ESB-statistiek, waarover de krantenkoppen gaan, is steeds de optelsom van de energiesteun uitgedrukt als percentage van het bbp van de lidstaat in 2022 en 2023, die in lenteraming apart worden vermeld. Percentages met een verschillende noemer dus, die niet zomaar optelbaar zijn.
Waar deze cijfers nu precies vandaan komen en wat ze betekenen is niet terug te vinden in de lenteraming, noch in de publicatie met achtergrondinformatie. Hoe bijvoorbeeld de intrigerende, klaarblijkelijk gebudgetteerde `overwinsten’ zijn bepaald – laat staan de belasting daarover geheven – blijft onduidelijk. De lenteraming vermeldt alleen, op pagina 48: “Revenue windfalls (shortfalls) are estimated through the increase (decrease) in the revenue-to-GDP ratio that is not explained by discretionary measures or transfers from the EU budget.” Het lijkt vooralsnog niet te gaan over de Commissie’s plannen om gericht producentensurplus af te romen op de inframarginale productiefactoren, zoals zonne- en windenergie. Het gaat dus om vroege en ruwe schattingen.
Suggestieve vergelijking
Daarbij zijn de internationale vergelijkingen suggestief. Om te beginnen is het bbp een vreemde vergelijkingsbasis: hoe rijker het land, hoe lager het percentage. Interessanter was de grootte van de steun ten opzichte de energiekostenstijging van huishoudens geweest.
Ook bevat de lenteraming meerdere landen waar de uitgaven aan energiesteun aanzienlijk lager waren dan in Nederland, maar die niet in het ESB-statistiek zijn opgenomen. Zo besteedden België en Denemarken op deze manier respectievelijk 1,3 en 0,4 procent van hun bbp aan energiesteunmaatregelen – tegen dus 1,7 procent in Nederland.
Late Nederlandse steun loopt nog
Met het optellen van de schattingen over 2022 en 2023 gaat ook nog eens informatie verloren: Nederland, en ook Duitsland, begonnen pas relatief laat met het verstrekken van steun, waardoor het lijkt alsof de kosten daar beperkt uitvallen, terwijl hun programma’s pas net op stoom kwamen. In 2022 gaf onze overheid maar twee keer 190 euro per huishouden lumpsum, in november en december – naast een in bbp-termen bescheiden verlaging van de energiebelasting. Veel andere landen steunden hun bevolking toen al veel langer en ruimhartiger (Sgaravatti et al., 2021). In Duitsland kwam ze pas in 2023 goed op gang, en loopt ze in 2024 nog door.
Kijken we alleen naar de netto budgettaire impact voor 2023, dus over de periode met het prijsplafond, dan hebben volgens de voorjaarsramingen Italië, Portugal, Spanje, Frankrijk en zelfs Griekenland – dat wil zeggen, meer dan de helft van de genoemde landen – een kleiner deel van het bbp gebudgetteerd om aan energiesteun te geven dan Nederland. En de steun loopt nog: 2023 heeft nog een koud kwartaal – al liggen de gemiddelde variabele modelcontractprijzen sinds juli net onder de plafondprijzen.
Werkelijke kosten nog onbekend
De uiteindelijke werkelijke kosten van de energiesteun kunnen we dus ook nog helemaal niet kennen. En dan moet hier KPMG eerst nog de brutomargetoets uitvoeren, om te bezien of de gegeven voorschotten niet tot overwinsten aanleiding zullen hebben gegeven (Tweede Kamer, 2022). Dat wordt waarschijnlijk wel 2025.
Daarbij zijn tal van andere factoren relevant die nu nog in ontwikkeling zijn, zoals mogelijke concurrentiebeperkende, en daarmee prijsverhogende effecten van het Nederlandse beleid waarvoor wij eerder waarschuwden (Schinkel et al., 2022). Zo werd de sterke prijsdaling van de inkoopprijzen van gas, die al in december 2022 weer op vooroorlogs niveau was, in Nederland maar heel mondjesmaat doorgegeven in de variabele contractprijzen, die eind 2022 op basis van de hoge gasprijzen waren vastgesteld tot juli 2023 – alleen Essent paste uiteindelijk zijn tarieven op 1 april al wat naar beneden aan (Haan en Schinkel, 2023).
Effectiviteit steun belangrijker dan hoogte
Tot slot is de relevante vraag niet zozeer hoeveel steun een overheid heeft gegeven, maar of ze de steun die het besloot haar burgers te willen geven kosteneffectief heeft gegeven: zijn de voor steun uitgetrokken bedragen ook echt terecht gekomen bij de huishoudens die steun nodig hadden? Vooralsnog lijkt het erop dat Nederland dit jaar veel en nauwelijks gerichte bedragen aan energiesteun zal blijken te hebben uitgegeven, waarvan een fors deel bij de energiemaatschappijen aan de strijkstok zal zijn blijven hangen (Haan en Schinkel, 2023). Mogelijk haalt de brutomargetoets daarvan nog een deel terug, maar dat zal niet gemakkelijk blijken. Intussen mogen we van onze ministeries gericht en diepgaand onderzoek verwachten naar de effectiviteit van het door hen bedachte energieplafondsysteem.
Literatuur
Europese Commissie (2023a) European Economic Forecast: Spring 2023. Institutional Paper 200.
Europese Commissie (2023b) The 2023 Stability & Convergence Programmes. Institutional paper 253.
Haan, M. en M.P. Schinkel (2023) Energieplafond houdt overheidskosten ver boven ramingen. ESB, 108(4819), 124–127.
De Horde, C. (2023) Nederland was zuinig met steun voor dure energie. Het Financiële Dagblad, 15 augustus.
Moeliker, S. (2023) Nederland gaf relatief weinig uit aan energiesteun. NRC, 15 augustus.
Lievers, P. en J. Schalkwijk (2023) Nederlandse energiesteun relatief beperkt gebleven. ESB, 108(4824), 399.
Schinkel, M.P., M. Haan, S. van Tartwijk, B. Tieben en J. Tuinstra (2023) Energie-plafondsysteem heeft prijsopdrijvend effect. ESB, 108(4817), 16-19.
Sgaravatti, G., S, Tagliapietra, C. Trasi en G. Zachmann (2021) National fiscal policy responses to the energy crisis. Bruegel Datasets.
Tweede Kamer (2022) Kamerbrief over nadere uitwerking tijdelijk prijsplafond energie. https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2022/10/04/nadere-uitwerking-tijdelijk-prijsplafond-energie