Grond voor keuzen
De landbouw in de EG heeft veel meer grond tot
haar beschikking dan nodig is om aan de behoeften
van de bevolking van de lidstaten te voldoen. Uitgaande van maximale grondproduktiviteit en vrij handelsverkeer zou slechts een zesde het huidige oppervlak al volstaan. Dit berekent de Wetenschappelijke
Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) in het deze
week verschenen rapport Grond voor keuzen1. In
vier scenario’s schetst de WRR de ontwikkelingsmogelijkheden van de Europese landbouw in de komende 25 jaar, het daarbij passende grondgebruik en de
werkgelegenheid. Daarmee wil de WRR richtpunten
bieden voor het landbouwbeleid. Wat is het perspectief voor beleidsmakers in Brussel?
Om een beeld te krijgen van de toekomstige ontwikkelingen in de landbouw heeft de WRR het produktiepotentieel van de landbouw in alle Europese regio’s onderzocht op basis van ‘best technological
means’. De potentiele produktiviteitswinst in het
Noord-Westen van Europa bedraagt dan ongeveer
30%, maar in het Zuiden van Europa kan de produktiviteit nog oplopen tot het viervoudige. Het Europese
landbouwbeleid, dat door zijn prijs- en inkomensgaranties nu al kampt met enorme overschotten en
een zware budgettaire last, wordt volstrekt onhoudbaar. Ook het voorstel van EG-landbouwcommissaris
MacSharry om 15% van de grond braak te leggen,
kan slechts tijdelijk soelaas bieden omdat de produktiviteitsstijging het effect van uit produktie nemen
binnen enkele jaren teniet zal doen.
De WRR pleit daarom voor een bezinning op de uitgangspunten van het beleid en presenteert daartoe
vier scenario’s. Alle scenario’s veronderstellen evenwicht tussen vraag en aanbod zonder subsidies.
Kiest men voor vrije-marktwerking en vrijhandel
(scenario A), zoals de Amerikanen bij de GATTonderhandelingen, dan is bij het huidige consumptiepatroon 42,2 mln. van de beschikbare 127 mln. ha
Europese landbouwgrond rendabel. De werkgelegenheid daalt van zes mln. arbeidsjaarequivalenten
(aje’s) naar 1,5 mln. De noordelijke regie’s komen er
relatief gunstig vanaf. Streeft men naar maximale
werkgelegenheid en zelfvoorziening (scenario B),
zoals de Europese Commissie, dan kan ongeveer
twee derde van de grond in produktie blijven en de
werkgelegenheid loopt op tot 2,2 mln. aje’s, maar de
consument betaalt twintig miljard ecu meer voor
landbouwprodukten. Ruimt men meer plaats in voor
het milieu dan zijn eveneens twee scenario’s denkbaar, een met een open en een met een gesloten
markt. In scenario C vindt een scherpe afbakening
van natuur- en landbouwgebieden plaats, waarbij de
landbouw onder strenge milieurandvoorwaarden
moet concurreren op de wereldmarkt. De produktie
verplaatst zich gedeeltelijk naar het Zuiden van Europa, gedeeltelijk naar de rest van de wereld. Gaat
men uit van een beschermde markt dan zijn meer
ge’integreerde vormen van landbouw mogelijk, waarbij produktiviteitstijging en milieubehoud worden gecombineerd (scenario D). Slechts de helft van het
huidige areaal grond is dan echter al toereikend.
ESB 1-7-1992
Welk scenario men ook kiest, in alle gevallen zal een
grote hoeveelheid grond een andere bestemming
moeten krijgen.
Hoewel de WRR vier scenario’s presenteert om richtpunten te geven voor toekomstig beleid, biedt zij de
Commissie toch minder keus dan op het eerste gezicht lijkt. De Raad laat de Commissie vier keer kiezen voor hetzelfde, namelijk een efficient werkende
landbouw, dus zonder overschotten. Alleen de randvoorwaarden – milieu, openheid van de Europese
markt en zelfvoorziening – kunnen verschillen.
Over de wijze waarop de omschakeling van de landbouw moet worden bereikt laat de WRR zich nauwelijks uit, maar ook hier heeft de Commissie weinig
keus. Bij alle tot nu toe genomen maatregelen blijkt
grond nauwelijks van bestemming te veranderen.
Door gebrek aan alternatieven voor de boeren had
prijsverlaging tot nu nauwelijks het effect dat slecht
renderende grond buiten gebruik werd gesteld,
maar was het eerder een prikkel om produktiviteitsverhogende maatregelen en schaalvergroting door
te voeren. De introductie van volledig vrije prijsvorming zal leiden tot een forse prijsval van landbouwprodukten waardoor waarschijnlijk wel grote hoeveelheden grond onrendabel zullen worden. Maar
een dergelijke aanpak zal gepaard gaan met verpaupering en verwaarlozing van grote landbouwgebieden. Dit is zowel vanuit sociaal als vanuit milieuoogpunt ongewenst. Er zit dus niets anders op dan
het marktmechanisme geleidelijk in te voeren en ondertussen alternatieve bestemmingen voor de grond
te ontwikkelen.
De Raad beveelt in dit verband de introductie van een
‘ecologische ruggegraat’ voor Europa aan, een uitgestrekt aaneengesloten gebied waar landbouw en milieu volledig zijn geintegreerd. Dit betekent dat boeren in landschaps- en natuurgebieden min of meer
gedwongen een beheersfunctie zullen gaan vervullen, waarvoor zij inkomenscompensatie ontvangen.
In plaats van voor subsidising van inefficiente landbouw, zullen de Europese begrotingsmiddelen worden aangewend voor behoud van de natuur, een extern effect waarvoor de landbouw onmisbaar is, maar
waar de markt geen vergoeding aan toekent.
De WRR maakt duidelijk dat het huidige beleid zal leiden tot enorme overschotten en budgettaire lasten
door de produktiviteitsstijging die nog in het verschiet ligt. Grond voor keuzen laat de beleidsmakers
in Brussel daardoor eigenlijk maar heel weinig keus,
namelijk om zo snel mogelijk een efficient operende
landbouw te introduceren. De WRR laat zien wat de
beleidsruimte is nadat die onvermijdelijke stap is gezet. De vrijkomende middelen van het landbouwfonds kunnen stromen naar het milieufonds dat nodig
is voor de financiering van Europa’s ecologische ruggegraat.
T.P. van Walderveen
1. Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid,
Grond voor keuzen, vierperspectieven voor de landelijke
gebieden van Europa, SDU Uitgeverij, ‘s Gravenhage, 1992.