beleid
illustratie:
L oek Weijts
Gevraagd: offensief sociaaleconomisch beleid
De SER roept het komende kabinet op om serieus werk te
maken van een activerende participatiemaatschappij waarin
iedereen naar vermogen meedoet. De partijen in de SER
willen zich actief inzetten om concrete participatiedoelstellingen te realiseren die substantieel hoger liggen dan de
arbeidsdeelname die ontstaat bij ongewijzigd beleid.
H
Alexander Rinnooy
Kan en Ton van der
Wijst
Rinnooy Kan is voorzitter
van de SER. Van der Wijst
was tot 1 oktober secretaris
van de SER-commissie Sociaal-Economisch Beleid.
612
ESB 1
et afgelopen decennium is voor Nederland
uiterst verwarrend verlopen. Na de hooggespannen verwachtingen over de economische effecten van de ICT-revolutie in
de tweede helft van de jaren negentig vond aan het
begin van het nieuwe millennium een grote economische en politieke omslag plaats, die resulteerde in
een klimaat van onzekerheid, ontevredenheid en onverdraagzaamheid (Rinnooy Kan, 2006). De verkilling
van het maatschappelijke klimaat manifesteerde zich
ook in gespannen verhoudingen tussen het tweede
kabinet-Balkenende en de sociale partners. Na de
Museumplein-demonstratie op 2 oktober 2004 zijn
die verhoudingen gaandeweg weer genormaliseerd.
Het kabinet bracht op 5 november 2004 een verklaring uit waarin het aangaf dat belangrijke maatschappelijke uitdagingen alleen met betrokkenheid van de
december 2006
sociale partners, en onder erkenning van hun eigen
verantwoordelijkheden, tot duurzaam bevredigende
resultaten leiden. Dit heeft onder meer geresulteerd
in de Werktop van 1 december 2005, waar een groot
aantal afspraken over scholing en werk zijn gemaakt
tussen het kabinet en de sociale partners (Stichting
van de Arbeid, 2005a).
De recente hervormingen in het socialezekerheidsstelsel en in de gezondheidszorg ontslaan het komende
kabinet niet van de noodzaak zich te buigen over de
toekomst van de verzorgingsstaat. Die verzorgingsstaat is zeker nog niet toekomstbestendig (WRR,
2006). Een groot deel van de bevolking is zich hiervan bewust: tweederde van de bevolking onderkent
de noodzaak om het Nederlandse sociaal-economisch
bestel verder te hervormen (21minuten.nl, 2006).
De SER roept het komende kabinet op de opleving
van de economie aan te grijpen om het stelsel voor
werk, scholing en inkomen toekomstbestendiger te
maken (SER, 2006a). Dit vereist een offensieve
strategie waarin de verzorgingsstaat zich verder
ontwikkelt tot een activerende participatiemaatschappij, die zowel de economische vitaliteit als de
sociale cohesie bevordert. In een activerende participatiemaatschappij staat betrokkenheid centraal en
krijgen alle Nederlanders het recht om hun talenten
te ontwikkelen en de plicht om deze in dienst te
stellen van de samenleving. Een activerende participatiemaatschappij richt zich op een ondernemend,
weerbaar en responsief sociaal-economisch bestel.
In dit artikel zetten we drie hoofdlijnen uit het
SER-advies Welvaartsgroei door en voor iedereen
uiteen. Het gaat hierbij respectievelijk om de omslag
naar een activerende participatiemaatschappij, om
versterking van ondernemerschap en innovatievermogen en om een serieuze aanpak van de oplopende
vergrijzingslasten. Verder geven we aan wat deze
hoofdlijnen betekenen voor het budgettaire beleid in
de komende kabinetsperiode.
groei van de potentiële beroepsbevolking de komende jaren gaat afvlakken, openen zich gunstige arbeidsmarktperspectieven voor mensen die tot voor kort een
ongunstige arbeidsmarktpositie innamen. Dat vereist wel extra inspanningen van
overheid en sociale partners. Via gericht overheidsbeleid en arbeidsvoorwaardelijke afspraken kunnen zij schoolverlaters, herintreders, werkzoekende uitkeringsgerechtigden en andere werkzoekenden ondersteunen om de arbeidsplaatsen in
te nemen die vrijvallen door uittredende babyboomers.
Tegen deze achtergrond pleit de SER ervoor het stelsel van werk, scholing en inkomen te moderniseren aan de hand van een tweepijlermodel: een participatiepijler
én een pijler van inkomensbescherming die beide met elkaar in verbinding staan.
Om de activerende participatiemaatschappij daadwerkelijk gestalte te geven, dient
de participatiepijler de komende jaren te worden uitgebouwd (zie kader). Deze pijler
moet bijdragen tot hogere en bredere (beroeps)kwalificaties, tot activering en participatiebevordering en daarmee tot een optimale en duurzame arbeidsdeelname.
Naar een activerende
participatiemaatschappij
De participatiepijler: een overzicht
van de SER-aanbevelingen
Kenniseconomie en arbeidsmarkt
Het is een misverstand te denken dat mensen zonder hogere opleiding in een kenniseconomie per se
buitenspel komen te staan (SER, 2006b). Zo is het
onzeker of de kwalificatievereisten door toepassing
van nieuwe technologieën in hetzelfde tempo zullen
blijven toenemen als de afgelopen jaren het geval
was (ROA, 2005). Daarnaast zal er ook in een meer
kennisintensieve economie vraag blijven naar lager
geschoold werk. Door vergrijzing en toenemende
welvaartsgroei, maar ook door het groeiende aantal
tweeverdienerhuishoudens, liggen er bijvoorbeeld
in de sfeer van de persoonlijke dienstverlening in
ruime zin volop kansen voor mensen met een lager
opleidingsniveau. Ten slotte kunnen diensten waarvan persoonlijke contacten of vertrouwen een belangrijk kenmerk zijn, moeilijk naar lagelonenlanden
verplaatst worden (Blinder, 2006); dit betreft naast
laaggeschoold werk (horeca, ouderenzorg) overigens
ook hooggeschoold werk (onderwijs, medische zorg).
De huidige trends in het voortgezet en hoger onderwijs wijzen op een herstel van de deelname aan hoger
onderwijs, na de inzinking in de eerste helft van de
jaren negentig. De trends in het voortgezet onderwijs
wijzen tegelijkertijd op een polarisatie van de kwalificatiestructuur doordat naast het aantal hoger opgeleiden ook het aantal lager opgeleiden toeneemt. Dit
is verontrustend omdat deze polarisatie in belangrijke
mate het onderscheid tussen allochtoon en autochtoon volgt. Zowel vanuit het oogpunt van sociale cohesie als vanuit het oogpunt van een optimaal gebruik
van het aanwezige arbeidspotentieel in Nederland is
het voorkomen van een dergelijke segregerende polarisatie een van de meest dringende beleidsopgaven.
De centrale beleidopdracht is om toe te werken naar een samenhangend pakket van
maatregelen op het gebied van onderwijs, scholing, kinderopvang, arbeidsparticipatie, preventie en reïntegratie, en belastingen. Meer in het bijzonder doet de SER de
volgende aanbevelingen:
• Introductie van een individuele scholingsfaciliteit in het kader van leven lang leren.
• Verhoging participatie aan de onderkant van de arbeidsmarkt door:
– verlaging marginale tarieven loonbelasting;
– geleidelijke afbouw van inkomensafhankelijke toeslagen;
– arbeidskorting vervangen door een arbeidskorting gericht op de lagere inkomens;
– bevordering van de markt voor persoonlijke dienstverlening.
• Meer gewerkte uren door deeltijders door:
– aanpassing fiscale en inkomensafhankelijke regelingen, waaronder op termijn
Versterking van de participatiepijler
Instituties op het terrein van arbeidsmarkt en sociale
zekerheid moeten zowel de economische dynamiek
bevorderen als ruimte scheppen voor een grotere
verscheidenheid aan individuele voorkeuren tijdens
de levensloop. Uitgangspunt is daarbij dat deze instituties mensen aanmoedigen en in staat stellen om
economisch zelfstandig te functioneren. Doordat de
onder voorwaarden individualiseren van de algemene heffingskorting;
– meer flexibiliteit in het arbeidsproces, betere aansluiting school- en werktijden,
beschikbaarheid van betaalbare en kwalitatief hoogwaardige kinderopvang.
• Verhoging arbeidsparticipatie van oudere werknemers door:
– uitvoering van recente wijzigingen;
– intensivering van het leeftijdsbewust personeelsbeleid.
• Verbetering arbeidsmarktpositie van kwetsbare groepen door:
– maatregelen in de sfeer van onderwijs en scholing: voorkomen voortijdig
schoolverlaten, versterking van het kwalificatieniveau, voldoende aanbod van
leerwerkplekken;
– realisatie van een sluitende aanpak via arbeidsactivering en sociale activering.
Versterking van de participatiepijler is belangrijk om de sociale cohesie te bevorderen; participatieverhoging is ook dé manier om een groot deel van de kosten van
de vergrijzing op te vangen. De SER kiest daarbij voor een zeer ambitieuze inzet:
de helft van de totale vergrijzingslast (één procent van het bbp) moet via participatieverhoging worden opgevangen. Uitgaande van de autonome ontwikkeling (participatietoename in personen volgens het CPB-basispad) resulteerde een eerste
vingeroefening van het CPB in een ambitieuze beleidsopgave van circa vijf procentpunten in tien jaar. Volgens recente, niet gepubliceerde, herberekeningen van het
CPB zou een stijging van 3,9 procent kunnen volstaan; dit correspondeert met een
extra arbeidsaanbod van bijna 400.000 personen in de periode 2006-2016. Met
deze unieke resultaatsverplichting bieden werkgevers- en werknemersorganisaties
het komende kabinet een kansrijk vertrekpunt voor een brede en gezamenlijke
aanpak van twee grote maatschappelijke vraagstukken: de dreigende afbrokkeling
van de sociale cohesie en de oplopende kosten van de vergrijzing. Het is aan het
nieuwe kabinet om deze ambitieuze participatieopgave over te nemen en samen
met de sociale partners het benodigde instrumentarium verder te ontwikkelen.
Een goed functionerende participatiepijler kan niet los worden gezien van een
adequaat sociaalzekerheidsstelsel, de pijler van de inkomensbescherming. Het
is nu vooral zaak de recente hervormingen op het terrein van arbeidsongeschikt-
ESB 1
december 2006
613
heid, werkloosheid en bijstand zo effectief mogelijk in praktijk te brengen. In
afwachting van de resultaten van deze hervormingen is er – bijzondere externe
omstandigheden daargelaten – geen aanleiding de polisvoorwaarden in de werknemersverzekeringen aan te passen.
Wel past het in de filosofie van een activerende participatiemaatschappij het beginsel van niet-vrijblijvende wederkerigheid nog breder in de socialezekerheidsregelingen toe te passen. Zo ligt beschikbaarheid voor sociale activering (zoals
maatschappelijke activiteiten en vrijwilligerswerk) als uitkeringsvoorwaarde in de
rede, indien geen sprake is van scholing, stage of werkervaringsplaats.
Ondernemerschap en innovatievermogen
Meer ruimte voor ondernemerschap
Ondernemerschap is nodig om de kansen te benutten die de expansie van de wereldeconomie en de technologische veranderingen bieden. Om ondernemerschap
meer ruimte te geven, moeten bureaucratische belemmeringen worden weggenomen zonder dat de doelen van dit beleid geweld wordt aangedaan. Zo resulteert
een verlaging van de administratieve lasten in efficiencywinst voor ondernemingen;
op macroniveau is dan sprake van een hogere groei van het bbp en van de arbeidsproductiviteit (CPB, 2004). Het is mogelijk en wenselijk om het beleid gericht op
vermindering van bureaucratische belemmeringen te intensiveren (zie kader).
Bevordering van ondernemerschap door:
– Intensivering van het beleid voor starters en snelle groeiers (gazellen).
– Wegnemen van bureaucratische belemmeringen door:
– continuering van het beleid gericht op terugdringing administratieve-lastendruk;
– introduceren van een reductiedoelstelling voor nalevingskosten;
– waar mogelijk niet de regels maar de doelen centraal stellen binnen het algemeen reguleringskader;
– nagaan of in specifieke situaties de regelketen bij vergunningen kan worden
omgekeerd; het overheidstoezicht is dan repressief in plaats van preventief;
– opstellen van een plan van aanpak om publiekrechtelijk toezicht zich vooral te
laten concentreren op grote, onaanvaardbare en onomkeerbare maatschappelijke risico’s en neveneffecten.
De hoge administratieve lasten en nalevingskosten vloeien voort uit een benadering waarin wantrouwen centraal staat. In plaats van vrijwel automatisch voor
regelgeving van bovenaf te kiezen om maatschappelijke doelen te bereiken, zou
systematischer moeten worden nagegaan of andere vormen van regulering, zoals
zelfregulering, niet effectiever en efficiënter zijn. In plaats van wantrouwen zou
meer van vertrouwen moeten worden uitgegaan, waarbij brede kaders (bijvoorbeeld
minimumnormen) voor gewenst handelen van bedrijven worden opgesteld. Wordt
het geschonken vertrouwen echter geschonden, dan grijpt de overheid hard in
en is gedoogbeleid niet aan de orde. Op het terrein van de arbeidsverhoudingen
leveren werknemers- en werkgeversorganisaties in aanvulling op minimumnormen
maatwerk, zoals bij het arbeidsomstandighedenbeleid gebeurt (SER, 2006c).
Versterking van het innovatievermogen en de economische structuur
De ambitie om tot een toonaangevende kennissamenleving uit te groeien
rechtvaardigt hogere publieke investeringen over de volle breedte van het
initieel onderwijs. Daarbij is het vooral van belang de komende jaren fors
te investeren in een goede startpositie van jonge kinderen uit mogelijke
achterstandsgezinnen (voor- en vroegschoolse educatie), zoals ook is bepleit in de Kennisinvesteringsagenda 2006-2016 van het Innovatieplatform
(Innovatieplatform, 2006). Naarmate het kennis- en innovatiesysteem er beter
in slaagt maatschappelijke meerwaarde te creëren, is er ook reden om meer in
onderzoek en innovatie te investeren. De SER stelt het komende kabinet voor
jaarlijks vier miljard euro voor structuurversterkende investeringen te reserveren
(zie kader). Meer publieke investeringen kunnen op diverse terreinen als aanjager
van investeringen uit de private sector fungeren. Daarbij gaat het er om dat het
614
ESB 1
december 2006
bedrijfsleven succesvol inspeelt op maatschappelijke
behoeften en op de groeikansen voor kennisintensieve goederen en diensten.
Economische
structuurversterking door:
– Voortzetting van het innovatieplatform, zo nodig in
aangepaste vorm.
– De kennismigrantenregeling ontdoen van bureaucratische beslommeringen.
– Hogere publieke investeringen over de volle breedte
van het initieel onderwijs, te beginnen bij voorschoolse educatie.
– Meer publieke én private investeringen in het hoger
onderwijs tegen de achtergrond van een internationaliserende hogeronderwijsmarkt (vooral universitaire masteropleidingen) en het streven naar excellentie, meer vraagsturing en meer samenwerking.
– Versterking van het kennis- en innovatiesysteem
door krachtige voorzetting van het beleid gericht op
bevordering van kenniscirculatie; onder meer via
een effectiever publiek onderzoeksbestel (focus en
massa) en meer vraagsturing richting bedrijfsleven.
– Steun voor het beleid gericht op eco-efficiënte
innovaties en de transitie naar een duurzame
energievoorziening.
– Versterking van het instrumentarium voor grote
groepen kennistoepassers (mkb-bedrijven);
uitbreiding van effectieve financiële faciliteiten (WBSO, kennisvoucher, RAAK-regeling en
Innovatieprestatiecontracten).
– Meer aandacht voor de Europese dimensie van het
kennis- en innovatiesysteem.
– Versnelde invoering van een systeem van variabel
betalen in het wegverkeer. Tot dat moment aandacht
schenken aan een versnelde oplossing van de meest
urgente knelpunten in de verkeersinfrastructuur.
Sociale innovatie voor productiviteitsverhoging en
talentontplooiing
Kennisbenutting en innovatie spelen zich af binnen bedrijven en instellingen. Vandaar dat voor
een versterking van het innovatievermogen sociale
innovatie een belangrijke rol speelt (SER, 2006d).
Bij sociale innovatie gaat het om “vernieuwing van
de arbeidsorganisatie en maximale benutting van
competenties, gericht op verbetering van de bedrijfsprestaties en ontplooiing van talent†(Task Force
Sociale Innovatie, 2004).
Cao’s kunnen de arbeidsvoorwaardelijke kaders bieden voor de invulling van sociale innovatie (Stichting
van de Arbeid, 2005b). Op ondernemingsniveau is
regelmatig overleg tussen leiding en medewerkers
nodig over de specifieke invulling van sociale innovatie. Hierbij staat de totstandkoming van een
zogenoemde voortrollende toekomstagenda centraal.
De toekomstagenda richt zich op een hogere productiviteit, een betere benutting van de talenten van
medewerkers, een hogere kwaliteit van de arbeid en
grotere werknemerstevredenheid. Relevante facto-
ren voor sociale innovatie zijn onder meer een open
bedrijfscultuur, goede interne arbeidsverhoudingen
en werknemersbetrokkenheid.
Opvang van de vergrijzingslasten
Door de vergrijzing zullen de overheidsuitgaven bij
ongewijzigd beleid op de lange termijn structureel
hoger zijn dan de overheidsinkomsten. Uitgaande van
een structureel saldo van 0,5 procent bbp in 2011 is
volgens het CPB een inspanning ter grootte van twee
procent bbp (ruim twaalf miljard euro) nodig om de
overheidsfinanciën op een evenwichtig pad te brengen. Deze inspanning hoeft niet per se in de komende
kabinetsperiode plaats te vinden. Het volgende kabinet kan ook maatregelen nemen die in de toekomst
geld opleveren of kosten besparen. De SER neemt de
aanpak van de oplopende vergrijzingskosten serieus
door een mix van maatregelen voor te stellen die de
volledige vergrijzingslasten op een verantwoorde wijze
kunnen opgevangen. Dat beleid houdt rekening met
een evenwichtige lastenverdeling tussen jong en oud.
Een mix van maatregelen kan de risico’s beter spreiden en biedt daardoor een grotere slagingskans.
Zoals eerder is aangegeven wil de SER één procent
van de vergrijzingslasten via participatiebevordering
adresseren. De overige één procent van de vergrijzingsproblematiek moet door een pakket van maatregelen
worden opgevangen. Het gaat hierbij om de uitbreiding
van de AOW-financiering uit de algemene middelen
(fiscalisering) en om de individualisering van de algemene heffingskorting. Gelet op de koopkrachteffecten
van deze maatregelen vraagt de invoering ervan om
een gefaseerde aanpak en een zorgvuldig flankerend
beleid. Voorzover de beoogde één procent van de
vergrijzingsproblematiek niet door beide hierboven genoemde maatregelen wordt opgevangen, kan langs de
weg van een hoger begrotingsoverschot na 2011 een
aanvullende bijdrage worden geleverd. Ook kan ruimte
zitten tussen de verdiende lonen en de contractlonen
(het aangrijpingspunt voor de AOW-indexering), hetgeen dan zal leiden tot een minder snelle groei van de
AOW-uitgaven als percentage van het bbp en daarmee
ook tot een kleinere vergrijzingslast.
Kortom, het is verstandig de vergrijzingslasten via
een pakket van maatregelen aan te pakken, waarbij
sommige maatregelen geleidelijk worden doorgevoerd en andere al in de volgende kabinetsperiode
hun beslag krijgen.
ren. Ten derde wordt vier miljard euro voor structuurversterkende investeringen
gereserveerd.
De voorgestelde driesporenaanpak vereist per saldo voor 11,6 miljard euro aan
budgettaire ruimte. De eerste financieringsbron is de budgettaire ruimte, die
bij ongewijzigd beleid en een behoedzaam groeiscenario (1,75 procent per jaar)
5,75 miljard euro bedraagt. Daarnaast zal uitvoering van het hier voorgestelde
beleid via een hogere arbeidsparticipatie en een verbeterde economische structuur in een hogere groei resulteren dan het CPB heeft berekend in zijn beleidsarme basisprojectie. Door die extra groei komt dan meer geld beschikbaar voor
het wenselijk geachte nieuwe beleid. De resterende benodigde middelen moeten
worden vrijgespeeld door oud voor nieuw beleid in te ruilen.
Tot slot
Het komende kabinet moet de opleving van de economie aangrijpen om de verzorgingsstaat verder te ontwikkelen tot een activerende participatiemaatschappij. Daarbij zijn ook gevoelige onderwerpen aan de orde, waarop het SER-advies
maar gedeeltelijk is ingegaan.
Zo zijn er nog diverse knelpunten op het gebied van zorg, welzijn en inkomen
die samenhangen met de vergrijzing. Ook de AOW-leeftijd speelt hierbij een rol.
De SER adviseert om de AOW-leeftijd in de komende kabinetsperiode niet te
verhogen. In zijn voorstellen wordt voor een deel van de dekking van de toekomstige AOW-uitgaven voorzien door de uitbreiding van de AOW-financiering uit de
algemene middelen. Verder verdient het beleid om de oudere werknemers (50plussers) aan het werk te houden de komende jaren prioriteit. Tot slot moeten
belemmeringen om na het 65e jaar door te werken worden weggenomen.
Een ander gevoelig onderwerp is het woondossier. De SER adviseert de aftrek
van de hypotheekrente de komende kabinetsperiode ongemoeid te laten. Dit
onderwerp moet in de context van het gehele woondossier worden bezien. Het
komende kabinet moet beleid ontwikkelen om knelpunten aan te pakken als de
lange wachttijden voor huurwoningen, het gebrek aan doorstroming en aansluiting op de koopmarkt en betaalbaarheid van koopwoningen voor starters.
Tot slot doet het komende kabinet er verstandig aan een maatschappelijk debat
te voeren over de problematiek van de zorgkosten. De belangrijkste vraag is, hoe
tegen de achtergrond van de technologische vooruitgang en het grote belang dat
mensen hechten aan goede medische voorzieningen, de uitgaven voor de zorg toch
beheersbaar kunnen blijven.
LITERATUUR
Blinder, A (2006) Offshoring: the next industrial revolution?
Foreign Affairs, March/April 2006, 113-128.
CPB (2004) Economische effecten van een verlaging van de administratieve lasten, Den Haag.
Innovatieplatform (2006) Kennisinvesteringsagenda 2006-2016;
Nederland, hèt land van talenten!, Den Haag.
21minuten.nl (2006) 21minuten onderzoek, editie 2006,
www.21minuten.nl.
Rinnooy Kan, A.H.G. (2006) Daadkracht door draagvlak, inaugurele rede, SER, Den Haag.
ROA (2005) De arbeidsmarkt naar opleiding en beroep tot 2010,
Maastricht.
SER (2006a) Welvaartsgroei door en voor iedereen, publicatienr.
06/08, Den Haag.
Budgettair beleid in de
volgende kabinetsperiode
SER (2006b) Welvaartsgroei door en voor iedereen; Themadocument
De SER stelt voor de komende kabinetsperiode een
driesporenaanpak voor. Het eerste spoor betreft een
structureel EMU-overschot van 0,5 procent van het
bbp in 2011. Dit brengt een budgettair beslag van
3,6 miljard euro met zich mee. Het tweede spoor
behelst een structuurversterkende lastenverlichting
van vier miljard euro. Dit is nodig om ten minste de
lastenverzwaring voor huishoudens en werkgevers uit
hoofde van de oplopende zorgkosten te compense-
SER (2006c) Welvaartsgroei door en voor iedereen; Themadocument
Arbeidsmarktperspectieven laaggeschoolden en ontwikkeling kwalificatiestructuur beroepsbevolking, publicatienr. 06/08III, Den Haag.
Arbeidsverhoudingen, publicatienr. 06/08II, Den Haag.
SER (2006d) Welvaartsgroei door en voor iedereen; Themadocument
Sociale innovatie, publicatienr. 06/08I, Den Haag.
Stichting van de Arbeid (2005a) Werktop van kabinet en Stichting
van de Arbeid, publicatienr. 8/05, Den Haag.
Stichting van de Arbeid (2005b) Op weg naar een meer productieve
economie, publicatienr. 1/05, Den Haag.
Task Force Sociale Innovatie (2004) Sociale innovatie, de andere
dimensie, Den Haag.
WRR (2006) De verzorgingsstaat herwogen, WRR-rapport 76, Den
Haag, Amsterdam University Press.
ESB 1
december 2006
615