Generatiebewuste schuld-politiek
Aute ur(s ):
Jansw eijer, R.M.A. (auteur)
De auteur is werkzaam b ij de WRR en lid van de projectgroep Generatie-b ewust Beleid.
Ve rs che ne n in:
ESB, 85e jaargang, nr. 4241, pagina 88, 4 februari 2000 (datum)
Rubrie k :
Tre fw oord(e n):
Door de vergrijzing zullen de overheidsuitgaven aan AOW en zorg toenemen. Bij handhaving van het huidige systeem zullen daardoor
de collectieve lasten stijgen of andere overheids-uitgaven in het gedrang komen. Of de schuldquote zal oplopen. Door in de komende
vijfentwintig jaar de staatsschuld nagenoeg of geheel af te lossen, ontstaat ruimte voor de demografisch bepaalde uitgavenstijging.
Aldus ontstaat generatiebewust beleid met betrekking tot de schuldpolitiek.
Het rapport ‘Generatiebewust beleid’, waarop dit artikel is gebaseerd, gaat uit van een brede analyse van de verhouding tussen
generaties 1. Naast AOW, zorgkosten en staatsschuld is ook gekeken naar onderwijs, milieukapitaal en technologie. Dit artikel gaat
alleen in op de samenhang tussen de kosten van AOW en zorg en de ontwikkeling van de staatsschuld. In het onderstaande wordt eerst
aandacht besteed aan de gehanteerde beoordelingscriteria, namelijk rechtvaardigheid en houdbaarheid. Vervolgens wordt aangegeven
wat de hoofdlijnen zijn van generatiebewust beleid en hoe deze kunnen worden geconcretiseerd met betrekking tot de overheidsschuld.
Beoordelingscriteria
De WRR heeft de overdrachten tussen generaties bestudeerd aan de hand van twee criteria:
» de houdbaarheidsvraag: hoe kunnen aanspraken op overdrachten zodanig worden gewaarborgd dat het bestaande systeem niet
wordt ontwricht?
» de rechtvaardigheidsvraag: hoe kunnen lusten en lasten zodanig tussen generaties worden verdeeld, dat velen, verspreid over de
verschillende generaties, dit als rechtvaardig ervaren?
Van deze criteria biedt houdbaarheid de beste aanknopingspunten voor beleid. Het toepassen van rechtvaardigheidscriteria op de
verhouding tussen generaties blijkt om drie redenen problematisch. De eerste reden waarom het rechtvaardigheidscriterium
problematisch is, zijn de voortdurend veranderende historische omstandigheden. Het rechtvaardigheidsprincipe van gelijke behandeling
in gelijke omstandigheden is daardoor niet toepasbaar. Te denken valt aan dramatische omstandigheden zoals de Tweede Wereldoorlog,
maar ook aan minder dramatische zoals een geleidelijke vergrijzing, de stijging van het welvaartsniveau en veranderingen in de
levensloop. Voor de vergrijzing op zichzelf kunnen geen ‘schuldigen’ worden aangewezen. Iedereen heeft ermee te maken en bijgevolg
kan niemand op voorhand worden vrijgesteld van een bijdrage aan de oplossing van de problemen die de vergrijzing met zich mee
brengt.
Het tweede probleem bij de evaluatie van rechtvaardigheid is het ontbreken van een discussieforum. Alleen tijdgenoten kunnen in
discussie gaan over een rechtvaardige verdeling tussen tijdgenoten. Bij een discussie over intergenerationele rechtvaardigheid moeten
toekomstige generaties worden vertegenwoordigd door veelal zelfbenoemde zaakwaarnemers. Deze zaakwaarnemers kennen de
voorkeuren van toekomstige generaties niet en projecteren nogal eens hun eigen voorkeuren daarvoor in de plaats.
Het derde probleem ligt bij de praktische onmogelijkheid om tot een totale afweging te komen van de erfenis die aan toekomstige
generaties wordt nagelaten. We laten immers niet alleen een productiesysteem na, maar ook de daarmee samenhangende aantasting van
het milieu. We laten niet alleen een staatsschuld na, maar ook onderwijs, opvoeding, kennis en technologie. In de praktijk is het niet
mogelijk tot een totaalbalans te komen. Want vanuit het oogpunt van een rechtvaardige verdeling tussen generaties is het niet zo
belangrijk of overdrachten naar toekomstige generaties nu lopen via de overheid of via de privé-sfeer. Als het houderschap van
staatsobligaties bijvoorbeeld via vererving of schenking overgaat naar een latere generatie, is er niet zozeer sprake van een herverdeling
tussen generaties via de overheidsschuld, maar van een herverdeling binnen generaties, namelijk van belastingbetalers naar houders van
staatsobligaties. Zelfs als een totale waardering mogelijk zou lijken, is er nog het probleem van veranderende waarderingen die hierboven
werden genoemd. Als onze voorouders terwille van onze energievoorziening de turf in de grond hadden laten zitten, hadden we nu niet
zulke fraaie plassengebieden gehad. Wat wij nu waardevol vinden, vinden volgende generaties wellicht van minder waarde en
omgekeerd.
Behalve rechtvaardigheid ligt het doelmatigheidscriterium voor de hand. Gebruik van dit criterium vereist echter naast het voor de hand
liggende doel van welvaartsmaximalisatie ook doelen voor de intergenerationele verdeling van de welvaart. Als deze doelen niet aan het
rechtvaardigheidscriterium kunnen worden ontleend, wordt ook het doelmatigheidscriterium onbruikbaar.
Het houdbaarheidscriterium houdt in dat de huidige instituties, waarvan wordt aangenomen dat zij de huidige preferenties
vertegenwoordigen, in stand kunnen worden gehouden – eventueel met wijzigingen in de toekomst. Hierbij speelt de rechtvaardigheid
indirect toch mede een rol. Immers, door te zorgen voor houdbaarheid wordt het impliciete contract tussen de generaties in stand
gehouden. Voorts zal een systeem dat niet rechtvaardig is op den duur vermoedelijk ook niet houdbaar zijn. Houdbaarheid laat zich veel
beter evalueren dan rechtvaardigheid. Het is een minder waardegebonden criterium, dat wel degelijk aanknopingspunten levert voor
generatiebewust beleid. Het houdbaarheidscriterium maakt het ook mogelijk de positie van de overheid apart onder de loep te nemen.
Generatiebewust beleid
De analyse van de raad leidt tot een algemene conclusie: noodzakelijk is generatiebewust beleid. Dit wil zeggen dat nu al consequent
rekening dient te worden gehouden met de belangen van toekomstige generaties, op basis van de preferenties van de huidige generaties
en onder erkenning van de verschillende posities van de onderscheiden generaties. De politieke besluitvorming is traditioneel sterk
gericht op hedendaagse verdeelproblemen en hedendaagse belangen. Bij de keuze tussen tegenwoordige verdelingsproblemen en het te
verwachten verdelingsprobleem op langere termijn zullen politici zich in de toekomst meer moeten laten leiden door de laatste
problematiek. Er kunnen drie algemene uitgangspunten voor generatiebewust beleid worden geformuleerd.
In de eerste plaats is vanzelfsprekend een consequente lange-termijninschatting noodzakelijk. Houdbaarheid van het overheidsbeleid
kan immers alleen worden beoordeeld als systematisch wordt gekeken naar toekomstige overheidsverplichtingen: niet alleen
rentebetalingen over staatsschuld, maar ook verwachte stijgingen van collectieve uitgaven voor bijvoorbeeld AOW en zorg.
Het tweede uitgangspunt is dat alle generaties verantwoordelijk zijn. De gevolgen van de vergrijzing kunnen noch eenzijdig op jongeren
worden afgewenteld in de vorm van hogere premies, noch eenzijdig op ouderen in de vorm van kortingen op de groei van
uitkeringsniveaus. Van ouderen met een goed aanvullend pensioen mag naar draagkracht een bijdrage gevraagd worden aan de
oplossing van het AOW-vraagstuk. Fiscalisering van de aow-premie kan daar een middel voor zijn. Ook een later uittreden uit het
arbeidsproces vergroot het draagvlak.
Het derde uitgangspunt is een onderling inlevingsvermogen van generaties, zoals dat naar voren komt in het impliciete contract tussen
generaties. Elke generatie heeft behoefte aan een evenwichtige verdeling van activiteiten over de levensloop: te beginnen met
opvoeding en onderwijs, vervolgens een periode van beroepsarbeid en tenslotte een niet-actieve pensioneringsfase. Overdrachten
tussen generaties maken die spreiding mogelijk. Gezien de veranderende omstandigheden kunnen die overdrachten het beste worden
ingericht naar de normen en waarden van de betreffende tijd. Dit verdraagt zich niet goed met een monetaire waardering, omdat de
veranderende normen geen monetaire reciprociteit tussen opeenvolgende cohorten veronderstellen. Overdrachten naar ouderen
bijvoorbeeld hebben noodzakelijkerwijs zowel een intergenerationele als een intragenerationele component. Deze componenten lopen
door elkaar: bij de invoering van de AOW was de inkomenspositie van de toenmalige ouderen een belangrijke reden om te kiezen voor
herverdeling, die, gezien de leeftijdsverdeling van draagvlak en draaglast ook intergenerationeel was. Omdat verschillende
leeftijdsgroepen naast elkaar leven heeft elke transversale herverdeling (tussen burgers op een bepaald moment) ook een
intergenerationele component.
Naar generatiebewuste overheidsfinanciën
Op dit ogenblik wordt ongeveer evenveel uitgegeven aan rente over de staatsschuld als aan de AOW. Als die rentelasten verminderen,
wordt het veel gemakkelijker om uitgavenstijgingen voor AOW en zorg op te vangen. Volgens het eerste uitgangspunt voor
generatiebewust beleid is een systematische lange-termijnverkenning nodig. Een dergelijke verkenning is uitgevoerd voor de verhouding
tussen het toekomstig draagvlak voor overheidsuitgaven en de lasten in de vorm van AOW, zorg en rentebetalingen over staatsschuld.
Volgens het tweede uitgangspunt zijn alle generaties verantwoordelijk. Dit betekent dat het niet nodig is per cohort de lasten en
bijdragen te calculeren (zoals bij generatierekeningen), maar dat veeleer gekeken moet worden naar de toereikendheid van het totale
draagvlak voor collectieve uitgaven. We nemen daarbij aan dat het niet wenselijk wordt gevonden dat overheidsuitgaven aan AOW en
zorg andere overheidsuitgaven zouden gaan verdringen of dat zulke uitgaven zouden leiden tot grote lastenstijgingen. Daarom is
nagegaan hoe via een taakstellend vorderingensaldo (het financieringstekort of -overschot van de overheid als geheel) een egalisatie
van de inkomsten en uitgaven in de tijd tot stand kan worden gebracht. Volgens het derde uitgangspunt moet rekening worden
gehouden met veranderende omstandigheden. Omdat we die omstandigheden nog niet kennen, gaan we zoveel mogelijk uit van de
huidige voorkeuren, zoals die naar voren komen uit bijvoorbeeld het indexeringsbeleid met betrekking tot de AOW. Houdbaarheid eist
dat dit beleid kan worden voortgezet, niet dat het ook moet worden voortgezet. Als straks zou blijken dat ouderen zeer welvarend zijn
geworden, is het bijvoorbeeld niet uitgesloten dat geoordeeld wordt dat een bescheidener AOW ook wel voldoende is. Maar het is te
vroeg om daar nu al van uit te gaan.
Er zijn geen objectieve normen voor een houdbare schuldquote op de lange termijn. Om tot een werkbaar doel te komen is uitgegaan van
de politiek internationaal aanvaarde EMU-normen. Als de Nederlandse overheidsfinanciën zowel nu als in bijvoorbeeld 2050 voldoen aan
deze normen, worden geen rekeningen ongecontroleerd naar de toekomst verschoven en mag ervan worden uitgegaan dat de
overheidsfinanciën houdbaar zijn. Daarbij kan dan nog een rekkelijke of een precieze variant worden onderscheiden. Bij een rekkelijke
variant mag de schuldquote op lange termijn stabiliseren op zestig procent van het bbp en moet het tekort in elk geval beneden de drie
procent blijven. Bij een precieze variant moet de begroting in 2050 in evenwicht zijn. Voor het beleid op de korte termijn is de discussie
tussen rekkelijk of precies tamelijk academisch. Omdat kleine, maar structurele onevenwichtigheden in de begroting cumuleren tot
exploderende of verdampende schuldquoten, geldt omgekeerd dat het absolute (maar niet oneindige) niveau van de schuldquote op
lange termijn maar weinig consequenties heeft voor het uitgavenbeleid nu.
Voorlopig een vorderingenoverschot aanhouden
Als ernaar gestreefd wordt de inkomsten en uitgaven van de overheid in de tijd te egaliseren via de schuldquote, volgt hieruit een pad
voor zowel het vorderingensaldo als de schuldquote van de overheid. Deze paden worden weergegeven in de figuur 1 en figuur 2. Door
op korte termijn in te lopen op de schuldquote vallen rentebaten vrij die in een later stadium gebruikt kunnen worden om de groeiende
uitgaven aan AOW en zorg te betalen, zonder dat deze andere overheidsuitgaven gaan verdringen. Het geïndiceerde vorderingensaldo
zegt op zichzelf niets over de bestedingsruimte van de overheid. Integendeel, het pad wordt juist gebruikt om die bestedingsruimte te
egaliseren. De bestedingsruimte voor de overheid wordt bepaald door een (kleine) structurele ombuiging B (ten opzichte van gemiddelde
inkomsten- en uitgavenpatroon over de periode 1996-2000), die vereist is om het geïndiceerde pad te realiseren. Wie een voorkeur heeft
voor hoge overheidsuitgaven leest B als ‘belasting’, wie een voorkeur heeft voor lage uitgaven leest ‘bezuiniging’. De symmetrie ontstaat
doordat de economische groei in het boekhoudkundig model exogeen is. Ook het toenemende verschil in het vorderingensaldo in beide
varianten wijst niet op een toenemend verschil in bestedingsruimte. Dit verschil ontstaat doordat de schuldposities uiteenlopen. De
precieze variant heeft een lagere schuldquote, lagere rentebetalingen en dus meer overschot bij een zelfde bestedingsruimte.
Figuur 1. Overheidsschuld-quote (% bbp) in 2 varianten bij egalisatie van de bestedingsruimte
Figuur 2. Vorderingensaldo (% bbp) in 2 varianten bij egalisatie van de bestedingsruimte
In beide varianten geldt dat wanneer de overheid haar prioriteiten in de loop van de tijd niet wil herschikken, over een betrekkelijk lange
periode een vorderingenoverschot moet worden aangehouden. De overheidsschuld zal daarmee rond 2030 geheel of nagenoeg zijn
afgelost. Op de lange termijn is er uiteraard wel een groot verschil tussen de rekkelijke en de precieze norm. De precieze norm zou
impliceren dat de overheid vanaf circa 2025 vermogen zou gaan opbouwen en derhalve de rol van investeerder op zich zou gaan nemen.
Waarschijnlijk is het beter dat de overheid die rol niet op zich neemt en te zijner tijd de burgers via lagere lasten zelf daartoe in staat stelt.
Dit impliceert een verschuiving op termijn van collectieve naar private verantwoordelijkheid. Rond 2025 Ã 2030 zal de overheid voor de
vraag staan of de schuldquote weer mag oplopen, of dat de preferenties zodanig zijn of worden bijgesteld dat noch vermogen noch
schuld wordt opgebouwd. Het zou van naïveteit getuigen te menen dat hierover nu een voorspellende of normerende uitspraak zou
kunnen worden gedaan.
Uitgavendiscipline is de belangrijkste voorwaarde
De huidige overheidsfinanciën staan er, vanuit het lange-termijnperspectief van generaties, redelijk goed voor. In technische zin is
houdbaarheid binnen handbereik; het realiseren van een vorderingenoverschot is primair een kwestie van uitgavendiscipline. In politieke
zin is het afbetalen van de schuldquote een grote opgave. Politici moeten uitgavendiscipline opbrengen in tijden van overvloed met het
oog op uitgavenstijgingen in de verre toekomst.
Voor houdbaarheid is het te volgen pad voor de schuldquote een beter richtsnoer dan de hier berekende benodigde beleidsinspanning
om dat pad te realiseren. De uitgevoerde gevoeligheidsanalyse laat zien dat het pad voor de schuldquote tamelijk robuust is, maar dat in
ongunstige omstandigheden een grotere inzet noodzakelijk kan blijken om dit pad te realiseren. Een op houdbaarheid gericht beleid eist
dan ook dat de toekomstige overheidsverplichtingen regelmatig geëvalueerd worden, opdat noodzakelijke bijstellingen niet worden
uitgesteld tot een tijdstip waarop harder ingrijpen noodzakelijk geworden is. Een voor demografische effecten gecorrigeerde norm voor
het vorderingensaldo kan daarnaast een rol spelen bij de convergentie van pensioenstelsels in de Europese Unie.
Een belangrijke bron van onzekerheid is bijvoorbeeld de demografische ontwikkeling zelf. De onzekerheidsmarges liggen hier niet zozeer
tussen de hoge en de lage bevolkingsvarianten die het CBS construeert, maar veeleer tussen varianten waarbij draagvlak en draaglast
zich in tegengestelde richtingen ontwikkelen. De geringe vruchtbaarheid uit de lage bevolkingsvariant van het CBS kan heel goed
samengaan met een geringe sterfte uit de hoge bevolkingsvariant van het CBS. Deze combinatie leidt tot een naar leeftijdssamenstelling
oude bevolking. Analoog kan een jonge bevolking worden geconstrueerd. Daarbij komen nog veronderstellingen over het gebruik van
zorg: worden we gezond ouder of krijgen we er juist hulpbehoevende jaren bij? De gevoeligheidsanalyse laat zien dat de
onzekerheidsmarge in ongunstige zin aanmerkelijk groter is dan die in gunstige zin.
Over de vormgeving van het vorderingenoverschot doet de raad geen uitspraak. Enerzijds is gebleken dat het AOW Spaarfonds een
effectief middel is om consensus te verkrijgen over het terugdringen van het financieringstekort. Vanuit die gedachte zou een verdere
uitbouw van dit Spaarfonds kunnen worden overwogen. Anderzijds verdraagt het vastleggen van de bestemming van toekomstige
financieringsruimte zich slecht met het openhouden van opties voor de toekomst. Juist flexibiliteit is op zichzelf een vorm van
institutionele houdbaarheid.
Stijging van de arbeidsparticipatiegraad
Bij de projecties is ervan uitgegaan dat het mogelijk is de arbeidsparticipatiegraad te verhogen en zo het draagvlak te versterken. Als de
groei van de arbeidsparticipatie zou stagneren, zou een beduidend groter overschot op de begroting nodig zijn om houdbaarheid te
bereiken (bij lagere overheidsinkomsten!). Ruimte voor verhoging van de participatiegraad bestaat vooral bij ouderen
(arbeidsongeschiktheid en vervroegde uittreding), bij vrouwen en bij etnische minderheden. Internationaal vergeleken is de lage
Nederlandse participatiegraad in arbeidsuren eerder een sterk dan een zwak punt: andere landen kunnen in veel mindere mate van deze
ruimte gebruik maken om het draagvlak te vergroten dan Nederland.
In de zorgsector is het vooral van belang de niet-demografisch bepaalde ontwikkelingen in de uitgavengroei te beheersen. Het zijn niet
zozeer de demografische ontwikkelingen, maar de veranderingen in het gebruiksgedrag, deels als gevolg van technische ontwikkelingen,
die het beeld bepalen. Dit is een bedreiging, omdat die ontwikkelingen in de praktijk erg ongrijpbaar zijn. Maar het is ook een kans, omdat
ze niet, zoals demografische ontwikkelingen, onontkoombaar zijn. Ze komen grotendeels voort uit een stijgend aspiratieniveau.
Vooral een verdelingsprobleem
De houdbaarheid van het systeem van overdrachtsuitgaven is niet zozeer een financieringsprobleem als wel een verdelingsprobleem.
Economische groei verhoogt het welvaartsniveau, maar doet ook het aspiratieniveau voor de AOW en zorg stijgen. Dit geldt het meest
direct voor de AOW, waarvan wordt aangenomen dat het uitkeringsniveau moet kunnen meegroeien met de contractlonen. Mede
hierdoor is draagvlakvergroting via participatiestijging effectiever dan verhoging van de arbeidsproductiviteit. Participatiestijging werkt
immers niet onmiddellijk door in de uitkeringsniveaus.
Een internationale vergelijking laat zien dat het Nederlandse pensioensysteem er in vergelijking met de andere EU-landen gunstig
voorstaat. De opgebouwde aanspraken zijn hoog en voor een belangrijk deel gedekt door besparingen. In grote economieën zoals
Frankrijk, Duitsland en Italië is dat niet of in veel minder mate het geval. Die economieën zullen derhalve veel meer moeite hebben met het
aanpassingsproces aan de vergrijzing dan Nederland.
Conclusie
In de huidige situatie van de overheidsfinanciën is houdbaarheid binnen handbereik. Als het overschot op de begroting langdurig wordt
gebruikt om staatsschuld af te lossen in plaats van voor extra uitgaven of lastenverlichting, ontstaat zoveel financieringsruimte door
vrijvallende rentelasten dat demografisch bepaalde uitgaven andere overheidsuitgaven niet hoeven verdringen. Bijkomende
voorwaarden (overigens beren die nog wel geschoten moeten worden) zijn een verdere stijging van de participatiegraad en beheersing
van het aspiratieniveau voor de zorguitgaven. Generatiebewust beleid kan een ernstig houdbaarheidsprobleem voorkomen
1 Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, Generatiebewust beleid, Rapporten aan de regering nr. 55, Sdu Uitgevers, Den
Haag 1999.
Copyright © 2000 – 2003 Economisch Statistische Berichten (www.economie.nl)