Fossiele subsidies ondermijnen het klimaatbeleid

Klimaatverandering wordt grotendeels veroorzaakt door de stijging van de CO₂-concentratie in de atmosfeer, en die stijging is vooral terug te voeren op het gebruik van fossiele brandstoffen (IPCC, 2023). Effectief klimaatbeleid begint dan ook met het uitfaseren van het gebruik van fossiele brandstoffen. Subsidies voor het gebruik van fossiele brandstoffen doen precies het tegenovergestelde en ondermijnen daarmee klimaatbeleid. Vergelijk het met tegelijkertijd de airconditioning en de verwarming aanzetten: netto bereik je niks, behalve hoge kosten. 

De omvang van deze subsidies blijkt enorm te zijn: Alman Metten (2023), één van de protagonisten in dit debat, stelt de subsidie op ongeveer 30 miljard euro en SOMO, in een gedetailleerd recent onderzoek, op maar liefst 37,5 miljard euro per jaar. En blijkens de uitgelekte Miljoenennota heeft het kabinet zijn eerdere visie (4,5 miljard euro) bijgesteld naar (maximaal) 46,5 miljard euro per jaar. Daarmee overtreffen de subsidies de totale uitgaven van 28,1 miljard euro die Kabinet Rutte IV voor de komende jaren in het klimaatfonds budgetteert voor klimaatbeleid. Het IMF (2023) schat in dat de wereld zeven maal meer uitgeeft aan fossiele subsidies dan aan klimaatbeleid.

Fossiele subsidies vormen één van de meest extreme inconsistenties in overheidsbeleid ooit, met mondiaal extreme weersomstandigheden als gevolg. Dit treft ons klimaat, onze overheidsbegroting, en vooral onze kinderen en de armste delen van de wereld: klimaatopwarming dreigt grote delen van Afrika, India en Zuid-China onbewoonbaar te maken, volgens een studie van Hassler en Krusell (2012).

Gemiste inkomsten zijn secundair

Een deel van het huidige debat draait om de vraag wanneer iets een subsidie is. Als marktpartijen kunnen inkopen tegen kosten die onder de maatschappelijke kosten liggen, is er sprake van een subsidie. Die kan goed of slecht zijn, maar het is en blijft een subsidie. Naast directe subsidies als gevolg van expliciete vergoedingen van de overheid aan bedrijven of huishoudens, zijn er indirecte subsidies. Dat zijn bijvoorbeeld gratis emissierechten of vrijstellingen van belasting die andere consumenten of producenten wel betalen. Het IMF (2023) schat in dat wereldwijd ongeveer twee derde van de fossiele subsidies indirect is.

De bedragen zijn enorm en zorgen voor gederfde belastinginkomsten – geld dat goed van pas had kunnen komen voor de energietransitie of ander beleid. Maar dat is niet de hoofdzaak. Afschaffen van fossiele subsidies zal overheden minder inkomsten opleveren dan de berekende omvang van de subsidies, omdat bedrijven minder fossiel gaan gebruiken als de subsidies verdwijnen. De hoofdzaak is dat fossiele subsidies de prikkels verlagen tot emissievermindering en daarmee de energietransitie tegenwerken. Het enorme bedrag wijst dus meer op een enorm gat in het klimaatbeleid dan op een enorm gat in de overheidsfinanciën.

Het gaat om de relatieve prijzen

Een ander deel van het debat vraagt zich af of fossiele subsidies “eerlijk” zijn. Kunnen ze misschien de energiekosten verminderen van arme huishoudens of bedrijven in problemen? Voor deze doelen zijn echter doelmatiger beleidsinstrumenten voorhanden die direct deze groepen kunnen bereiken zonder nog meer klimaatverandering te veroorzaken.

Belangrijker is dat fossiele subsidies de koolstofbeprijzing ondermijnen, de transitie over de hele linie duurder maken of die zelfs doen mislukken en zo iedereen treffen. Fossiele subsidies zitten de nieuwe duurzame groene economie in de weg omdat ze de relatieve prijzen veranderen ten nadele van fossielvrije economische activiteiten.  

Weglekeffect te overzien

Fossiele subsidies worden dikwijls verdedigd door te wijzen op weglekeffecten: als bedrijven ze niet krijgen, verhuizen ze naar een ander land waar ze die wel krijgen. Zo dreigde de toenmalige Shell CEO Van der Veer ooit de raffinaderij in Pernis naar België te verplaatsen. Shell kreeg niet zijn zin, maar de raffinaderij staat nog steeds in Pernis. Een lopende fabriek dicht doen en ergens anders opbouwen is een gigantische kapitaalvernietiging. Grote weglekeffecten zijn dan ook nooit empirisch aangetoond in de wetenschap.

Als weglekeffecten al bestaan, dan zal het meer gaan over de locatiekeuze voor toekomstige bedrijfsactiviteiten. Maar waar naartoe? Klimaatbeleid en de bijbehorende ontmoediging van fossiele brandstoffen vindt wereldwijd steeds bredere toepassing. In de EU onder Timmermans’ Fit-for-55 programma. Maar ook in de VS: in Californië via koolstofbeprijzing en in de rest van de VS middels groene subsidies onder Biden’s Inflation Reduction Act. Landen als India en China komen weliswaar van ver – 60 tot 75 procent van hun energieproductie is nog gebaseerd op kolen. Maar zij zetten agressief in op niet-fossiele energieproductie. Dat weglekken van investeringen gaat vermoedelijk meevallen: waar zouden de Tata Steels van deze wereld naartoe moeten? Ze zullen overal waar een redelijke vestigingsomgeving bestaat tegen alsmaar strenger klimaatbeleid aanlopen.

Zelfs als de vervuilers van deze wereld ergens een plek zouden vinden, dan kunnen we ons daar ook tegen wapenen met fiscale grenscorrecties. Carbon Border Adjustment Mechanisms (CBAMs) heffen een compenserende belasting over emissie-intensieve importen uit landen zonder effectieve emissiebeprijzing. CBAMs zijn legaal onder de handelsregels van de WTO zoals onlangs op de UvA werd bevestigd door de directeur van de WTO, Ngozi Okonji-Iweala. Het is niet meer dan redelijk ze te baseren op integrale koolstofbeprijzing, waarbij fossiele subsidies meetellen als negatieve koolstofbeprijzing. Weglekkers krijgen dan over hun exporten naar de EU alsnog integrale koolstofbeprijzing. Omdat de EU een grote markt is, zijn dreigementen met verplaatsing van vervuilende productie weinig geloofwaardig.

Niet langer uitstellen

Ook ongeloofwaardig is het argument dat uitfaseren van fossiele subsidies wel moet maar vooral heel geleidelijk, zoals Ingrid Thijssen van VNO onlangs stelde bij BNR in een tweegesprek met Sweder van Wijnbergen. Bedrijven hebben zich al lang kunnen voorbereiden: al onder Balkenende-IV heeft de Nederlandse overheid zich gecommitteerd aan klimaatbeleid. Vervolgens is er ruim tien jaar niet veel mee gedaan. Opnieuw committeert Nederland zich in Parijs in 2015 aan effectief klimaatbeleid en daar passen fossiele subsidies niet in. De oproep tot vertraging is onverenigbaar met effectief klimaatbeleid.

Tot slot: modern industriebeleid staat minder huiverig tegenover subsidies, zoals onlangs betoogd door Harvard-hoogleraar Dani Rodrik (2023). Maar die moeten dan wel gericht zijn op de bedrijven van morgen, op nieuwe bedrijven die in de beginfase niet meteen hun optimale schaal kunnen realiseren. Dus zijn expliciet tijdelijke groene subsidies voor bedrijven met geloofwaardige transitieplannen of innovatieve nieuwe klimaatvriendelijke technologie prima. Maar de overheid moet stoppen met het in leven houden van de oude fossiele industrie, die alleen overleeft dankzij ondermijnende fossiele subsidies. Faseer de subsidies op fossiele brandstoffen daarom uit, liever vandaag dan morgen.

Literatuur

Hassler, J. en P. Krusell (2012) Economics and climate change: Integrated assessment in a multi-region world. Journal of the European Economic Association, 10(5), 974–1000.

IMF (2023) IMF Fossil Fuel Subsidies. Data: 2023, IMF WP/23/169.

IPCC (2023) Climate change 2023. AR6 Synthesis Report, te vinden op ipcc.ch.

Metten, A. (2023) Belastingvoordelen voor fossiele brandstoffen nóg veel groter. Te vinden op mejudice.nl.

Rodrik, D., N. Lane en R. Juhasz (2023) The new economics of industrial policy. NBER working paper, 31538.

SOMO (2023) Rechtvaardig afbouwen van fossiele subsidies. Te vinden op somo.nl.

Trinks, A. en E. Hille (2023) Carbon costs and industrial firm performance: Evidence from international microdata. CPB Discussion Paper, 18 april445.