MKBA-werkwijzer luchtvaart wordt verkeerd voorgesteld

De kritiek

Bus en Manshanden (2022) stellen dat de Werkwijzer luchtvaartspecifieke MKBA’s voor maatschappelijke kosten-batenanalyses (MKBA’s) ten behoeve van het luchtvaartbeleid (Lieshout et al., 2021a) de voordelen van de luchtvaart overschat en de nadelen ervan onderschat. Ook menen zij dat de Werkwijzer bestaande literatuur negeert. Dit leidt volgens hen tot het in MKBA’s bevoordelen van de uitbreiding van het vliegverkeer.

Onvolledig beeld

In hun kritiek gaan Bus en Manshanden deels voorbij aan de overwegingen en argumenten die in de Werkwijzer staan. Zij presenteren vooral hun eigen (tegen)argumenten. Ook melden ze niet dat de Werkwijzer is goedgekeurd door het Centraal Planbureau en het Planbureau voor de Leefomgeving (CPB en PBL, 2021). En evenmin geven ze aan dat er bij het schrijven ervan een groot aantal deskundigen is geraadpleegd. Dit leidt tot een onvolledig en eenzijdig beeld van de Werkwijzer. Hieronder lichten we er twee kritiekpunten uit: reistijden en geluidshinder. Daarbij laten we beide zijden van het debat zien. Bij de andere kritiekpunten van Bus en Manshanden kunnen de tegenargumenten worden aangetroffen in de Werkwijzer.

De waardering van reistijd

Minder groei (of de sluiting) van een luchthaven leidt ertoe dat reizigers een andere luchthaven kiezen die verder weg ligt. Het extra tijdsbeslag daarvan wordt in MKBA’s in euro’s uitgedrukt op basis van cijfers uit een publicatie van het Kennisinstituut voor Mobiliteitsbeleid (KiM, 2013). Deze publicatie bevat reistijdwaarderingen (in euro’s per uur) voor luchtreizigers en voor gebruikers van de auto en het openbaar vervoer. De KiM-studie bevat geen aparte waarderingen voor het voor- en natransport bij vliegreizen. De Werkwijzer adviseert om daar nader onderzoek naar te doen. Zolang dit nieuwe onderzoek niet beschikbaar is, beveelt de Werkwijzer aan om de reistijdwaardering van luchtreizigers te gebruiken, maar deze is veel hoger dan de reistijdwaardering van auto- en ov-gebruikers.

Bus en Manshanden stellen dat de reistijdwaardering van luchtreizigers te hoog is voor het voor- en natransport. Ze wijzen daarbij op diverse studies, en stellen dat de Werkwijzer aan deze studies “voorbijgaat”. Als zij de Werkwijzer goed bestudeerd zouden hebben, hadden ze gezien dat deze een tekstkader bevat waarin er diverse studies worden beschreven, waaronder het merendeel van de studies die Bus en Manshanden presenteren. Uit deze vergelijking komt een studie van Koster et al. (2011) als het meest geschikt naar voren wat betreft de waardering van het voor- en natransport. Bus en Manshanden gaan voorbij aan het feit dat luchtreizigers kenmerken hebben die afwijken van auto- en ov-reizigers. Daarnaast beleven luchtreizigers het voor- en natransport naar luchthavens mogelijk anders dan een andere auto- of ov-reis, bijvoorbeeld vanwege de kans dat ze de vlucht missen. Dit wordt in de Werkwijzer beschreven.

De reden dat de Werkwijzer kiest voor de reistijdwaardering van luchtreizigers voor de totale reis van herkomst tot bestemming, is dat de cijfers van Koster et al. niet op dezelfde wijze zijn bepaald als de KiM-cijfers. Bus en Manshanden stellen dat dit argument niet geldt omdat reistijdeffecten in luchtvaart-MKBA’s altijd verschillen betreffen in het voor- en natransport. Zij vermelden niet dat er ook verschillen kunnen zijn in controles, wachttijden, vluchtfrequenties/voorkeurstijdstippen en overstappen. Deze aspecten van de luchtreis worden allemaal anders ervaren en het is lastig om alle onderdelen afzonderlijk te waarderen. Het onderzoek van Koster et al. betrof een andere groep reizigers dan het onderzoek van het KiM, en past ook een ten dele andere methodologie toe. Dat leidt ertoe dat de KiM-cijfers en de cijfers van Koster et al. niet zomaar kunnen worden gecombineerd. Het KiM ondersteunde deze conclusie in de begeleidingscommissie van de Werkwijzer. In hun commentaar vergeten Bus en Manshanden bovendien te vermelden dat de Werkwijzer adviseert om (ondanks de bedenkingen bij het combineren van bronnen) een gevoeligheidsanalyse uit te voeren met de cijfers van Koster et al. (2011). Bus en Manshanden laten in hun kritiek ook weg dat de Werkwijzer aanbeveelt om de reistijd¬waarderingen van Koster et al. (2011) te gebruiken als er alleen veranderingen optreden in het voor- en natransport of in de wachttijden (Lieshout et al., 2021a, voetnoot 22, p. 32). Met andere woorden: Bus en Manshanden presenteren dit discussiepunt als een zwart-wit-kwestie. Zij zeggen dat de Werkwijzer de reistijdwaardering van luchtreizigers aanbeveelt, en dat die aanbeveling fout is. Maar de werkelijkheid is aanzienlijk genuanceerder.

Geluidshinder

De Werkwijzer geeft aan dat in milieueffectrapportages (MER’s) de geluidshinder bepaald wordt vanaf 48 dB(A) Lden. Bus en Manshanden vinden deze grens te hoog; volgens hen gaat het louter om een juridisch of beleidsmatig bepaalde grens. Zij benadrukken dat er bij Schiphol veel gehinderden zijn tussen 45 en 48 dB(A), en dat deze hinder negatieve effecten op de gezondheid heeft. Ze vermelden niet dat de Werkwijzer (p. 60, tekstkader) ook aangeeft dat er al vanaf 45 dB(A) ernstige hinder kan optreden. Hierover bestaat er dus geen tegenstelling tussen de Werkwijzer en de opmerkingen van Bus en Manshanden. De grens die de Werkwijzer aanbeveelt is niet puur beleidsmatig of juridisch van aard, maar een praktische keuze. Juridische grenzen en beleidsdoelen spelen daarbij indirect een rol, omdat deze vaak bepalend zijn voor de informatie die er beschikbaar is om te benutten in MKBA’s. In Nederland wordt er doorgaans met 48 dB(A) Lden gewerkt.

Ook op de aanbevelingen in de Werkwijzer qua het monetariseren van geluidshinder hebben Bus en Manshanden kritiek. De Werkwijzer stelt dat er geen betrouwbare waarderingskengetallen voor geluidsniveaus onder de 50 dB(A) Lden zijn. Deze stelling is gebaseerd op het Handboek Milieuprijzen van CE Delft (2017). De waarderingen in dit Handboek vormen in vrijwel alle MKBA’s in Nederland het uitgangspunt bij het monetariseren van omgevingseffecten. Op basis daarvan beveelt de Werkwijzer aan om geluidshinder van 50 dB(A) Lden en hoger te monetariseren in MKBA’s. Bus en Manshanden stellen dat de cijfers in het Handboek Milieuprijzen kunnen worden aangevuld voor geluidshinder tussen 45 en 50 dB(A) Lden, uit andere bronnen. Het Handboek stelt echter op basis van een uitgebreide literatuurstudie dat het (p. 140) “onvoldoende duidelijk [is] in hoeverre de waarderingsstudies ook voor lagere geluidsniveaus [dan 50 dB (A) Lden] betrouwbare waarderings¬kentallen opleveren”. Dit was de reden om deze waarderingsstudies niet te gebruiken in de Werkwijzer. Bus en Manshanden laten deze constatering van CE Delft over de betrouwbaarheid van cijfers weg uit hun kritiek.

Slot

Bus en Manshanden baseren hun kritiek op een eenzijdige en onvolledige weergave van de aanbevelingen en argumenten van de Werkwijzer. Zij stellen dat de Werkwijzer voorbijgaat aan de literatuur die er echter wel degelijk in wordt beschreven en gewogen. Bovendien gaan zij er veel te gemakkelijk van uit dat die literatuur zomaar bruikbaar is in Nederlandse MKBA’s. De Werkwijzer is opgesteld om discussies over aannames, methoden en kengetallen te voorkomen. Dat kan alleen als de richtlijnen gebaseerd zijn op breed gedragen wetenschappelijke inzichten die in de Nederlandse context toepasbaar zijn. De alternatieven die Manshanden en Bus aandragen voldoen niet aan die criteria. Voor een juiste waardering van de reistijden en de geluidshinder in Nederland is er aanvullend onderzoek nodig. Dit onderzoek hebben wij aanbevolen in een onderzoeksagenda (Lieshout et al., 2021b) die gelijktijdig met de Werkwijzer is gepubliceerd. Aan die agenda wordt inmiddels uitvoering gegeven. Inzichten uit nieuw onderzoek dienen in MKBA’s te worden meegenomen. En goed onderzoek is nuttiger dan tendentieuze kritiek.

Literatuur

Bus, L. en W. Manshanden (2022) Werkwijzer nieuwe luchtvaart-MKBA’s bevoordeelt uitbreiding vliegverkeer. ESB, 107(4806), 68-71.

CE Delft (2017) Handboek Milieuprijzen: methodische onderbouwing van kengetallen gebruikt voor waardering van emissies en milieu-impacts. Rapport CE Delft, 17.7A76.64 2017.

CPB en PBL (2021) Beoordeling Werkwijzer luchtvaartspecifieke MKBA’s. Brief aan de minister van Financiën, 9 juni. Te vinden op www.rijksoverheid.nl.

KiM (2013) De maatschappelijke waarde van kortere en betrouwbaardere reistijden. Rapport, KiM-13-A03a. Te vinden op www.kimnet.nl.

Koster, P., E. Kroes en E. Verhoef (2011) Travel time variability and airport accessibility. Transportation Research Part B: Methodological, 45(10), 1545–1559.

Lieshout, R., C. Koopmans, G. de Jong et al. (2021a) Werkwijzer luchtvaartspecifieke MKBA’s. SEO-rapport 2021-43.

Lieshout, R., C. Koopmans, G. de Jong et al. (2021b) Werkwijzer luchtvaartspecifieke MKBA’s: Onderzoeksagenda. SEO-rapport 2021-44.