Een nieuw
bestuursparadigma
D. Osborne en T. Gaebler, Reinventing government. How the entrepreneurial spirit is transforming the public sector, Addison Wesley, Reading
MA, 1992,
Het gebeurt niet vaak dat een boek
over overheidsbeleid de bestsellerlijsten haalt. Dat was nochtans dadelijk
het geval met Reinventing government in de Verenigde Staten. De auteurs, David Osborne en Ted Gaebler, organisatieadviseurs met een
praktijk in de overheidssector, zijn ermee doorgestoten naar het selecte gezelschap van gastsprekers die de
hoogste tarieven in rekening kunnen
brengen. In hun boek kondigen ze
een nieuw paradigma aan voor het
overheidsbestuur en dat kan voor
een keer kloppen. In tegenstelling
tot het credo van het Reagan/Bushtijdperk dat de overheid het probleem was, zien zij een duidelijke rol
voor de overheid weggelegd, een rol
evenwel die “heruitgevonden” moet
worden.
Het nieuwe bestuursparadigma
moet in de plaats komen van het
soort overheidsbeleid dat in de eerste helft van deze eeuw in de Verenigde Staten vorm kreeg. Om willekeur en corruptie uit te bannen werd
het bestuur aan strikte regels en controles onderworpen. Bovendien
werd in het kader van de uitbouw
van de verzorgingsstaat een uitgebreid netwerk van dienstverlening
tot stand gebracht. Deze structuur
blijkt nu veel te rigide om de nieuwe
uitdagingen van het informatietijdperk aan te kunnen. Bovendien is ze
inefficient en vrijwel onbetaalbaar geworden. De overheid is zich te gedetailleerd met de dienstverlening zelf
gaan bezighouden en komt daardoor
aan het echte besturen, het uitzetten
van de grote lijnen, niet meer toe.
Dat echte besturen moet dan ook opnieuw worden uitgevonden. In Osbornes en Gaeblers woordgebruik:
de overheid moet weer leren te “sturen en niet te roeien”: strategisch de
doelstellingen, prioriteiten en criteria
formuleren en dan bekijken wat de
beste mechanismen zijn om die te
realiseren. Slechts waar dit echt de
beste weg is, moet de overheid de
uitvoering zelf ter hand nemen.
Osborne en Gaebler ontwerpen
niet een nieuwe praktijk. Ze beschrijven vele voorbeelden van nieuwe
praktijken die overal in het land voor
een groot deel uit nood zijn geboren.
Allerhande bezuinigingen hebben lokale overheden gedwongen creatiever met beperkte middelen om te
gaan. Ook de steeds slechtere resultaten in sectoren als het onderwijs, de
huisvesting en de gezondheidszorg
hebben geleid tot radicaal nieuwe,
meer marktgerichte benaderingen.
De 10 basisprincipes van bet nieuwe bestuursparadigma
1 Sturen, niet roeien: gebruik maken van derde partijen om het belekl uit te voeren.
2. Verschuiven van de verantwoordelijkheid van de bureaucratic naar de gemeenschap.
3.
4.
5.
6.
Concurrentie in de dienstverlening.
Nadruk op doelstellingen (de ‘missie’) en niet op regels.
Nadruk op resultaat, niet op inputs.
Klanten van de overheid worden geherdefinieerd als consumenten aan wie ook keuzernogelijkheden worden gfeboden.
7. Niet alleen geld uitgeven, maar ook verdienen (en daartoe investeren).
& Preventie van problemen, eerder dan rampenbestrijding.
9. Decentralisatie.
10. Veranderingen tot stand brengen via de rnarkt.
ESB 7-7-1993
Het aardige is dat deze experimenten
de kwadratuur van de cirkel lijken
op te lessen. Door strategisch goed
over doelen en middelen na te denken slagen de betrokken overheden
erin met minder middelen meer te bereiken.
De bijdrage van Osborne en Gaebler ligt er vooral in dat ze al deze experimenten in een gemeenschappelijk kader hebben samengebracht.
Daarbij onderscheiden ze tien principes die deze experimenten structureren. Daaromheen zijn ook de hoofdstukken van het boek opgezet. Deze
principes zijn in de bijgaande label
weergegeven en worden verder kort
behandeld.
Sturen, niet roeien.
Het eerste principe, “sturen, niet roeien”, is de essentie van het boek. Telkens wordt uiteengezet wat welke
partij – de overheid, de zakelijke prive-sector, de vrijwilligerssector – het
best kan uitvoeren en hoe men in de
beleidsvorming rekening daarmee
kan houden. Als de overheid de uitvoering zelf ter hand neemt, vervalt
ze al snel in monopoliegedrag met
alle gevolgen van dien. Uitbesteding
maakt het mogelijk om concurrentie
tussen dienstverleners tot stand te
brengen, wat zowel de prijs als de
kwaliteit ten goede komt. Opvallend
is ook het pleidooi voor het bewust
inschakelen van vrijwilligersorganisaties – denk aan het Leger des Heils
of oudercomites in scholen. Dit
wordt niet als een noodoplossing of
als hinderlijk gezien, maar juist positief gewaardeerd. Omdat de gemeenschap op deze wijze wordt geactiveerd, ontstaat een betere wisselwerking tussen overheid en burgers inzake de doelstellingen van het beleid
en een grotere betrokkenheid bij de
uitvoering, wat de efficientie ten goede komt en ook kostenverlagend
werkt. Een bijkomend voordeel is
dat vrijwilligersorganisaties gemakkelijker in staat zijn morele elementen
te introduceren dan overheden die
verondersteld worden zich meer neutraal op te stellen.
Verleggen van verantwoordelijkheid
Nauw met dit laatste verbonden is
wat Osborne en Gaebler “communityowned government” noemen. De
overheid wordt een soort sociale activist die de gemeenschap mobiliseert,
medeverantwoordelijk in plaats van
afhankelijk maakt, macht geeft – ’em-
quetes, ideeenbussen en gratis tele-
powerment’ is nog zo’n trefwoord
dat voortdurend opduikt. Belangrijk
niet door hun ‘missie’ gestuurd worden, maar door regels en budgetsys-
foonnummers tot ombudsmannen en
is dat die gemeenschap dan ook
temen. Waar er prioriteiten zijn, zijn
gespecialiseerde comites (ouderra-
ruimte voor eigen invulling krijgt.
dat er meestal zoveel en zijn ze on-
den, bewonersraden e.d.). Het ge-
Voorbeelden zijn scholen in East Harlem waar de leerkrachten samen met
derling soms zo tegenstrijdig, dat van
makkelijkst loopt de afstemming op
de gebruikersbehoeften echter als
men de gebruikers rechtstreeks de
de ouders de mogelijkheid werd geboden om het programma zelf vorm
te geven en ook de ouders meer vrijheid werd gegeven tussen de verschillende scholen te kiezen. Een an-
der voorbeeld zijn de Community
Boards in San Francisco waar vrijwil-
ligers bemiddelen in kleine conflicten. Deze handelen nu meer ‘zaken’
af dan de officiele rechtbanken en
op een snellere en goedkopere wijze.
de realisatie ervan niet veel terechtkomt. In het bos van regels en reglementen moet dan ook eerst het dode
hout worden weggekapt. Daarnaast
moeten de doelstellingen en de instanties die ze belichamen geregeld
worden heroverwogen. Florida is
daarin het verst gegaan door alle reguleringen, commissies en raden aan
een tijdslimiet te koppelen. Voorts besteden de auteurs aandacht aan alternatieve budgetsystemen, die uitvoer-
middelen in handen geeft om de
dienstverlening conform hun behoeften richting te geven. Men moet die
klanten dan natuurlijk ook reele
keuzemogelijkheden bieden.
Naast uitgeven, ook verdienen
Osborne en Gaebler geven leuke
voorbeelden van publieke instanties
die in problemen kwamen toen ze
ders de nodige vrijheid geven en hen
‘dreigden’ geld te verdienen. Toch is
Concurrentie in de dienstverlening
Concurrentie in de dienstverlening is
ertoe aanzetten eerder geld te bespa-
een wezenlijk onderdeel van ‘onder-
ren dan uit te geven. Het belangrijk-
nemend bestuur’ dat alle mogelijkhe-
een ander belangrijk principe. In
ste is echter de taken toe te vertrou-
den om geld te verdienen worden
sommige steden kunnen om de zo-
wen aan relatief kleinschalige be-
aangegrepen. Voorbeelden zijn het
veel jaar ondernemingen een bod uitbrengen om bij voorbeeld het vuilnis
stuurseenheden met een heldere
missie en slechts enkele prioriteiten.
rekenen van een prijs voor een bepaalde dienst en het uitgeven van
concessies voor de overname van de
Nadruk op resultant
dienstverlening door prive-onderne-
Vandaar is het slechts een kleine stap
naar de nadruk op het belonen van
mingen. Het is natuurlijk belangrijk
dat niet de verkeerde signalen worden uitgezonden. Als de overheid
het gebruik van het openbaar vervoer wil stimuleren, moet zij niet de
prijzen daarvan bovenmatig verhogen. Maar voor het overige is het rekenen van een reele marktprijs juist
op te halen. Soms behoudt de gemeente enkele wijken voor de gemeentediensten om de kennis te behouden en niet afhankelijk te
worden van prive-monopolisten. In
een aantal gevallen hebben die gemeentediensten zich ook gereorganiseerd en op concurrentiebasis ande-
re wijken ‘heroverd’. In tegenstelling
tot wat onder Reagan en Bush het ge-
resultaten. Daartoe is noodzakelijk
dat de beoogde resultaten precies gedefinieerd worden en dat er meetbare output-indicatoren worden vastgesteld. Het gevaar van elke resultaatmeting is natuurlijk dat men zich
val was, zijn Osborne en Gaebler al-
slechts richt op die output-indicato-
sociaal, omdat men anders iedereen
lerminst blind voor de gevaren van
ren. Men kan veel leerlingen afleve-
laat betalen voor een dienst waar
prive-monopolies, die net zo inefficient zijn als overheidsmonopolies;
ren, maar hun opleiding is misschien
slechts een beperkt aantal mensen
gebruik van maakt. Om inkomsten te
de interessantste delen van de markt
niet meer aangepast. Of de markt
wordt ‘afgeroomd’, waarbij men snel
scoort door de moeilijke gevallen te
mijden. De output-indicatoren moeten dan ook geregeld bijgesteld worden op basis van de opgedane ervaringen. In een aparte bijlage wordt
verder gedifferentieerd naar de verschillende mogelijke niveaus van meting van effectiviteit (worden de doelstellingen bereikt) en efficiency
af te romen en de overheid met de
(tegen welke prijs?).
Met de investeringslogica hangt ook
De risico’s voor corruptie moeten
Hetpubliek als klant
duurkoop-logica volgt van besparin-
worden ingedamd, bij voorbeeld
In het politieke systeem worden politic! en belangengroepen al snel als
gen op korte termijn die problemen
zij besteden dan ook de nodige aandacht aan het managen van de concurrentie. Dit vereist investering in
specifieke expertise en brengt kosten
met zich die tot 20% van de uitbeste-
de contracten kunnen oplopen. Contracten moeten bij voorbeeld op zo’n
wijze worden opgesteld dat de inschrijvers er niet toe verleid worden
moeilijkste segmenten op te zadelen.
door contractanten te verbieden ver-
kiezingsbijdragen te storten. Ook het
personeelsaspect wordt niet veronachtzaamd. Prive-contractanten
worden bij voorbeeld soms verplicht
om de werknemers van de vroegere
overheidsdienst tegen vergelijkbare
voorwaarden over te nemen.
Nadruk op doelstellingen
Osborne en Gaebler benadrukken
dat de meeste overheidsinstanties
p«l^ ^
i i l ^ B : :m ‘
(^:
‘
verwerven zal het ook dikwijls noodzakelijk zijn om te investeren. Daarbij is het belangrijk voor ogen te blijven houden dat het moet gaan om
een reeel business-plan, waarbij de
investeringen in het licht van het beoogde resultaat begroot en later ook
geevalueerd kunnen worden.
Preventie van problemen
samen dat men niet de goedkoop-
de belangrijkste klanten gezien. Vandaar het belang van het zesde principe: het publiek als eerste klant te
zien, een publiek dat bovendien
steeds meer gedifferentieerde behoeften heeft en niet meer bediend kan
worden met een uniform dienstenaanbod. Osborne en Gaebler noemen niet minder dan zeventien methodes om gebruikersbehoeften en
-wensen te inventariseren, van en-
creeren waarvan de oplossing op langere termijn onevenredige kosten
met zich brengt. Het milieuprobleem
is daar natuurlijk een bekend voorbeeld van. Toekomstige effecten kunnen afgewogen worden door te werken met alternatieve toekomstscenario’s en de beleidsalternatieven daartegen af te zetten. Verder wijzen de
auteurs ook hier op budgetsystemen
die de ambtenaren en politici ertoe
brengen bij hun beslissingen, bij
voorbeeld bij kapitaaluitgaven, reke-
Verandering via de markt
ning te houden met de gevolgen er-
Een van de sterkste manieren voor
de overheid om te sturen is de markt
te ‘structureren’, wat niet hetzelfde is
van op de lange termijn. Ook moe-
ten vestzak-broekzak-operaties
opgespoord en voorkomen worden.
Ten slotte kunnen reservefondsen opgebouwd worden die overheden de
mogelijkheid bieden om in crisissituaties niet procyclisch op te treden.
als het ‘aan de markt over te laten’.
Het milieuprobleem is daarvan een
bekend voorbeeld. Zonder enige
vorm van overheidsinterventie worden de milieukosten niet in de marktprijzen verrekend, maar marktcon-
deze herdefiniering van de overheidstaak gei’nitieerd wordt door mensen
die relatief nieuw zijn voor de betrok-
ken diensten. Ze denken na over de
kerntaak van de betrokken dienst,
stellen prioriteiten en doen voorstellen voor een andere, meer doelgerichte functioneringswijze, waarbij
markt en concurrentie meestal een
belangrijke rol spelen. Het helder definieren van de overheidstaak en het
Decentralisatie
form werkende regulerende milieu-
Uit de reeds herhaaldelijk genoemde
heffingen kunnen hierbij helpen.
marktmechanisme blijken in de mees-
noodzaak tot meer differentiatie, in-
Structureren van de markt betekent
te gevallen dus goed samen te gaan.
novatie, flexibiliteit, klant- en taakge-
meestal de regels ervan vast te stel-
Het interessante van Osbornes en
richtheid blijkt reeds het belang van
len (bij voorbeeld maatschappelijke
Gaeblers boek is ook dat via de daa-
verregaand gedecentraliseerd be-
kosten laten meetellen, kwaliteitsnor-
stuur. Slechts op deze wijze kan men
men stellen), maar kan ook beteke-
de eigen werknemers en de betref-
nen dat de overheid eventueel informatie geeft aan de verbruikers, klanten middelen biedt om diensten te
rin beschreven ervaringen ook een
beeld verkregen wordt van de mogelijke valkuilen en de wijzen om die
fende gemeenschappen echt motiveren vernieuwend te werk te gaan.
Werknemers denken slechts na over
efficient en effectief bestuur als ze
zich betrokken, verantwoordelijk en
‘gemachtigd’ (empowered) voelen.
Dit soort beleid vereist ook dat men
investeert in mensen. De verkoke-
kopen, maatregelen neemt om markten te ondersteunen of risico’s te delen (bij voorbeeld vormen van kredietgarantie), als makelaar optreedt
om partijen met elkaar in verbinding
te brengen enz.
bleem dat via interdepartementale
teams kan worden aangepakt. Die
moeten van bovenaf de nodige on-
Slot
dersteuning krijgen en de beste men-
herdefinieert inderdaad de rol van de
sen samenbrengen. Uiteraard blijven
overheid. Op alle niveaus blijkt dat
ook in het meest gedecentraliseerde
de overheid een eigen rol te vervul-
Het boek van Osborne en Gaebler
systeem de hogere overheden taken
len heeft, die samenhangt met het
behouden, maar ook hier geldt wat
bij ons als het subsidiariteitsprincipe
door het leven gaat: dat tenzij daar
realiseren van maatschappelijke doelstellingen die niet zonder interventie
van de overheid kunnen worden ver-
een gegronde reden voor is, de ver-
wezenlijkt. Die doelstellingen en de
beste wijze om ze te bereiken moe-
ken van problemen op het laagst mogelijke bestuursniveau moet liggen.
Vele praktijkvoorbeelden in het
boek zullen beleidsmakers in Nederland en Belgie bekend voorkomen.
De genoemde maatschappelijke activering doet bij voorbeeld sterk denken aan wat men in Nederland met
‘sociale vernieuwing’ beoogt. Ook
ten aanzien van andere punten zijn
ring is een ander traditioneel pro-
antwoordelijkheid voor het aanpak-
te voorkomen.
ten echter (opnieuw) helder worden
gedefinieerd. Steeds weer blijkt dat
vergelijkbare experimenten te noemen. In die zin is veel in het boek
niet nieuw. De auteurs helpen echter
om de verschillende experimenten in
een verband te zien, er systematischer over na te denken en zo tot
een snellere, bredere en betere implementatie van de noodzakelijke beleidswijzigingen te komen.
D any Jacobs
De auteur is verbonden aan het Studiecentrum voor Technologic en Beleid
van TNO.