Een nieuw belasting- en subsidiestelsel voor de eigen woning
Er vindt momenteel een sterke verschuiving in woonlasten plaats ten gunste van de
eigen woning en ten nadele van de huurwoning. Daardoor dreigt scheefgroei op de
woningmarkt te ontstaan. Uit een oogpunt van volkshuisvestings- en bouwnijverheidsbeleid verdient het aanbeveling de recente krachtige groei van de woningbouw in de
vrije sector af te remmen. Wijzigingen in het belasting- en subsidiestelsel kunnen hiertoe
een aanzet geven. De auteur pleit voor afschaffing van de overdrachtsbelasting,
afschaffing van het huurwaardeforfait, afschaffing van de subsidies in de premiekoop Cen eventueel de premiekoop A-sector en beperking van de hypotheekrenteaftrek.
DR. W. FERRIO
Eind jaren zeventig is het systeem van renteaftrek van
hypotheeklasten in ons belastingstelsel – in het kader
van de voorstellen van de Commissie-Hofstra1 – aan de
orde gesteld. Begin jaren tachtig stortte de markt voor
koopwoningen in. Velen zagen een samenhang tussen
bovenstaande ontwikkelingen. Een samenhang die er
ons inziens nauwelijks was; ook zonder de ‘voorstellenHofstra’ was de koopwoningenmarkt ingestort. De instorting was een logisch gevolg van de speculatieve ontwikkelingen op de markt van koopwoningen die aan de instorting voorafging. Financiers met soepele hypotheekfaciliteiten, hoge inflatie, lage soms negatieve reelerentepercentages hadden geleid tot een explosieve prijsontwikkeling en luidden de klap in die begin jaren tachtig
volgde. Processen die al bekend zijn uit de gouden eeuw
toen windhandel leidde tot stijging van de bloembollenprijzen en uit de jaren twintig toen windhandel in aandelen leidde tot de beurskrach van 1929. Op de nieuwbouwmarkt liepen de aantallen vrije-sectorwoningen terug van
30.000 eind jaren zeventig tot globaal 6.500 in 1983. Na
zo’n vertrouwensschok is het huidige herstel van de
nieuwbouwmarkt van vrije-sectorwoningen des te opmerkelijker. In September 1988 werden er 6.800 bouwvergunningen in de vrije sector woningbouw (inclusief premie C)
afgegeven, globaal evenveel als in het helejaar 1983. Op
jaarbasis zullen er in 1988 55.000 a 60.000 bouwvergunningen in de vrije sector (inclusief premie-C) worden afgegeven; een grote overschrijding van het programma
(43.000) in die sector. De oorzaken van deze stijging zijn
anders dan die in de jaren zeventig. De vraag kan worden gesteld of dit proces op z’n beloop moet worden gelaten of dat hier vanuit conjunctuur-, fiscaal of volkshuisvestingsbeleid op moet worden gereageerd. Op de achtergronden hiervan gaat dit artikel in.
tabel blijkt het herstel dat sinds 1984 is opgetreden na de
installing van de woningmarkt begin jaren tachtig. De ineenstorting was een direct gevolg van de speculatieve ontwikkeling op de woningmarkt eind jaren zeventig. Een beschrijving van de achtergronden van dat proces is gegeven
in het Kwartaalbericht bouwnijverheid, 1987 III2.
Het huidige herstel heeft een heel andere achtergrond
dan de ontwikkeling eind jaren zeventig en betreft ook een
ander soort woningen. De inflatie was eind jaren zeventig
hoog en de reele rente zeer laag tot negatief. De huidige
inflatie is zeer laag en de reele rente hoog. De nominale
rente is echter ten opzichte van de jaren zeventig sterk afgenomen. Door deze daling van de nominale rente is de
goedkopere koopwoning sterk concurrerend geworden
met de duurdere huurwoning uit de voorraad maar ook met
de nieuwbouw huurwoning. Aftopping van individuele huursubsidies en relatief hoge jaarlijkse trendmatige huurverhogingen versterken het proces. Met andere woorden, er
vindt een drastische verschuiving plaats in woonlasten ten
gunste van de eigen woning en ten nadele van de huurwoning. Een toenemend aantal doorstromers en starters kiest
voor de koopwoning. In dit proces is in 1988 een versnelling opgetreden. Dit blijkt uit de ontwikkeling van het aantal gemeentelijke bouwvergunningen (tabel 2).
Tussen gemeentelijke bouwvergunning en voltooide woningen ligt globaal een time-lag van 1 jaar. Tot op heden
worden de woningen ook daadwerkelijk gebouwd en worden ze veelal vlot uit de put verkocht. De aanwezigheid van
bouwgrond bij gemeenten, de vermindering van de contingenten in de gesubsidieerde bouw en de bouwhonger van
veelal plaatselijke aannemers versterken het proces.
Waaraan de stroomversnelling in 1988 te wijten is, is niet
geheel duidelijk. Wellicht hebben de in de Nota Volkshuisvesting aangekondigde lastenverzwaringen voor huurders
tot een versnelde doorstroming van huur naar koop geleid.
Vrije sector
In tabel 1 is de ontwikkeling van de voltooide woningen
in de vrije sector weergegeven van 1975 tot heden. Uit de
64
1. Prof. mr. H.J. Hofstra, Inflatieneutrale belastingheffing, Den
Haag, 1978.
2. Ministerie VROM, Kwartaalbericht 1987 III, Bouwnijverheidscahier 26.
Tabel 1. Ontwikkeling van de nieuwbouw in de vrije sector
woningbouw (inclusief woningen met eenmalige subsidie)
Voltooide woningen
Gemiddelde
aanneemsom
Index kwaliteit3
26.000
21 .000
27.250
30.500
29.000
29.000
18.000
9.000
6.500
17.250
22.000
28.000
36.000
39.000
94.100
109.000
128.600
144.700
154.800
161.600
175.900
146.500
120.000
107.500
112.500
116.900
119.500
124.000
100
107
115
121
120
114
115
91
75
67
71
74
75
76
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988a
a. Gemeten aan de hand van de aanneemsom tegen constante prijzen.
b. Geschat.
Inclusief de gesubsidieerde sectoren (sociale woningbouw
en premiekoop-A) bevindt het aantal gerealiseerde bouwvergunningen zich de afgelopen 12 maanden op 125.000.
Dit is een omvangrijke overschrijding van het programma
dat in 1988 oorspronkelijk 94.500 woningen omvatte.
Volkshuisvestingsaspecten
Uitgaande van realisatie van het gesubsidieerde woningbouwprogramma (29.500 sociale huur, 9.000 premiehuuren 20.000 premiekoop) en 57.500 bouwvergunningen
in de vrije sector (inclusief premie-C) is het totale aantal uit
te geven vergunningen 116.0003. Dit is aanmerkelijk meer
dan het woningbouwprogramma en ook dan de doelstellingen in de volkshuisvestingsnota4 die voor 1988 globaal uitgaat van 100.000 woningen en in de jaren daarna van een
geleidelijke daling tot 80.000 per jaar. Als de lijn van de laatste maanden (juni t/m September) doorzet, worden er in
1989 70.000 vrije-sectorwoningen (inclusief premie-C) gerealiseerd. De programma’s worden daarmee zeer sterk
overschreden en de doelstelling dat de helft van het woningbouwprogramma in 2000 door de markt wordt bepaald
wordt globaal reeds in 1989 gerealiseerd.
Op het eerste gezicht lijkt deze ontwikkeling zeer gunstig voor de volkshuisvesting. Het woningtekort, dat eind
1986 op 127.000 werd geraamd, zal veel sneller dan voorzien worden ingelopen. Toch heeft een doorschieten van
de ontwikkeling duidelijke gevaren in zich. Spanningen op
de bouwmarkt kunnen leiden tot hernieuwde kostenstijgingen. Er kan leegstand ontstaan in het bestand van corporaties omdat koopkrachtige huurders versneld wegtrekken
naarkoopwoningen.
Onevenwichtige verhoudingen in de ontwikkeling van de
lasten van eigenaar/bewoners enerzijds en huurders anderTabel2. Gemeentelijke bouwvergunningen in de vrije sector woningbouw (inclusief premie-C)
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988(geschat)
Bron: CBS.
ESB 18-1-1989
6.321
15.795
24.881
25.436
30.216
35.628
55.000
zijds kunnen tot spanningen leiden . Gezien de voorziene
daling in de nieuwbouwbehoefte in de jaren negentig gaat op
termijn een grote discontinufteit ontstaan. Vanuit volkshuisvestingsoverwegingen zijn daarom argumenten te noemen
tegen het doorschieten van bovengenoemd proces.
Bouwnijverheidsaspecten
Op korte termijn gezien is de explosieve groei van de woningbouw in de vrije sector voor de bouwnijverheid een gunstig verschijnsel te noemen. Na jaren van slapte op de bouwmarkt treedt er sinds een aantal jaren weer een opleving op,
het eerst in de bedrijfsgebouwen maar nu ook in de woningbouw en de herstel- en verbouw. Regionaal is er weer een
zekere spanning op de bouwmarkt en arbeidsmarkt waarneembaar, die tot uiting komt in een schaarste aan vaklieden
en bouwkostenstijgingen. In deze situatie dient de sector zich
niet te laten leiden door de waan van het moment. De situatie bij de nieuwbouwwoningen is dat de trend dalende is en
dat de huidige opleving conjunctureel bepaald is. Blijkens de
Nota Volkshuisvestingligt het huidige nieuwbouwniveau globaal 25% boven de trendmatige behoefte. Daarbij komt dat
de woningbouw conjunctuurgevoeliger is geworden. Men
kan er niet op rekenen dat – zoals begin jaren tachtig is gebeurd – een terugval in de vrije sector in de toekomst zal worden gecompenseerd door anticyclisch meer sociale woningen te bouwen. De les uit de jaren zeventig is dat een echt
succesvol conjunctuurbeleid moet beginnen met afremmen
in de hoogconjunctuur.
Op termijn is het verder doorschieten van de woningbouw in de vrije sector ook voor de sector bouwnijverheid
niet gewenst. Direct ingrijpen in het marktproces past echter niet in het huidige denken van terugtredende overheid
en deregulering. Wat rest is sturing van de markt met marktconforme maatregelen, dat wil zeggen door middel van het
markt- en prijsmechanisme. Naast de in het voorgaande
beschreven argumenten uit volkshuisvestingsoogpunt zijn
er ook uit oogpunt van het bouwmarktbeleid redenen om
remmende maatregelen te nemen op de ontwikkeling van
de woningbouw in de vrije sector.
Fiscale en budgettaire aspecten
Het huidige fiscale stelsel voor de eigen woning is sterk
toe aan vereenvoudiging, met name als het vergeleken
wordt met andere Europese landen. Merkwaardig is dat in
de maatregelen van de Commissie-Oort6 het fiscale regi3. Dit is minder dan het niveau over de afgelopen 12 maanden
(125.000). Oorzaak van die daling is het feit dat in 1987 het gesubsidieerde programma hoger is dan in 1988.
4. Ontwerp-nota Volkshuisvesting in de jaren negentig, Ministerie
VROM, 1988.
5. De nota Volkshuisvesting voorziet in aanzienlijke stijgingen in
huren en huurquotes. Dit om het beslag van subsidies op de rijksbegroting terug te brengen.
6. Zie: rapport van de commissie tot vereenvoudiging van de loonen inkomstenbelasting, Z/cWop eenvoud. De commissie stelthieromtrent: “Veel kopers van een eigen woning zouden bij voorbeeld
zwaar worden gedupeerd indien de aftrek van bepaalde hypotheekrente – zonder langdurige overgangsperiode – fors wordt beperkt”. Daarmee blijft de belangrijkste aftrekpost (/ 13 miljard) na
de premies volksverzekering buiten beschouwing. Als een vergelijking met Duitsland wordt gemaakt waar het toptarief 56% is,
moet wel in ogenschouw worden genomen dat daar per 1 januari 1987 de renteaftrek voor hypotheken totaal is afgeschaft. Het
geheel buiten beschouwing laten van deze post is een leemte, met
name omdat hiermee de duurdere koopwpning van de hogere-inkomensgroepen in Nederland onevenredig sterk wordt ‘gesubsidieerd’. Een nieuw feit daarbij is dat de lasten van huurders blijkens de nota Volkshuisvesting de komende jaren met tientallen
procenten worden verhoogd en dat de nominale rente inmiddels
sterk is gedaald.
65
me rond de eigen woning buiten schot is gelaten. Daarnaast wordt door de progressiviteit van ons belastingstelsel en de volledige renteaftrek van hypotheeklasten de
koopwoning sterker gesubsidieerd naarmate de woning
duurder is en het inkomen hoger. Nederland is met Griekenland het enige land in de EG waar de hypotheekrente
volledig aftrekbaar is7. In Duitsland is de hypotheekrenteaftrek in 1987 geheel afgeschaft, in Engeland is zij beperkt
tot een hypotheek van globaal 100.000 gulden. In alle landen gelden beperkingen met betrekking tot omvang en
looptijd van de renteaftrek.
De inkomsten van de eigen woning (het huurwaardeforfait) worden in ons fiscale stelsel sterk ondergewaardeerd,
waardoor de eigenaar/bewoner ten opzichte van de huurder in een voordelige positie verkeert. Recentelijk8 is aangekondigd dat het huurwaardeforfait verhoogd zal worden,
maar te berekenen is dat deze verhoging nauwelijks opweegttegen de lastenverzwaring van 1 jaar huurverhoging.
Met andere woorden, met deze verhoging blijft de eigen
woning 1 jaar in de pas lopen met de huurwoning.
De wijze waarop het huurwaardeforfait wordt berekend
is sterk arbitrair. Er is veel voor te zeggen om ook hier het
belastingstelsel te vereenvoudigen door het huurwaardeforfait eenvoudig af te schaffen en daarvoor in de plaats de
renteaftrek te verminderen, dit overeenkomstig het systeem in Duitsland, Engeland en Frankrijk.
Wat betreftde overige belastingen voorde eigen woning
laten we de onroerend-goedbelasting en de omzetbelasting buiten deze beschouwingen. Wel is er veel voorte zeggen om in combinatie met eventuele wijzigingen in het fiscale regime voor de eigen woning ook de overdrachtsbelasting mee te nemen. De overdrachtsbelasting van 6%
van de koopsom vormt een belemmering voorde doorstroming. Er is geen grondslag uit economische of sociale motieven om hier een handeling te belasten.
De keerzijde van de belastingen zijn de subsidies. Dit
betreft de premiekoop-A en C (de premiekoop-B is in 1988
afgeschaft). In de huidige marktontwikkeling is er geen enkele grand meer voor de premiekoop-C. Gegeven de explosieve ontwikkeling van de vrije sector zal afschaffing
van de eenmalige subsidie van / 5.000 nauwelijks gevolgen hebben.
Het premiekoop A-systeem is erop gericht het eigen-woningbezit voor de lagere-inkomensgroepen te stimuleren.
Het verlaagt de inkomensdrempel voor het kopen van een
woning. Het systeem van premiekoop-A is echter een bureaucratisch centralistisch stelsel. Inkomenstoetsen en
toetsen van stichtingskosten, verkoopregulerende bepalingen en herhaalde inkomenstoetsen na 5 jaar leiden tot een
bureaucratisch geheel dat cumuleert9 en waarvoor een onnodig groot controlerend apparaat moet worden opgebouwd. Verder heeft het systeem de nadelen van elke inkomensafhankelijke subsidie: op een gedeelte van de toekomstige inkomensgroei van de koper wordt bij voorbaat
beslag gelegd.
Herziening van het belasting- en subsidiestelsel
De in het voorgaande weergegeven bezwaren van het
huidige fiscale en subsidiesysteem voor de eigen woning
vragen om een herziening van het totale pakket van instrumenten. Gegeven de situatie van ‘s rijks financien zouden
de voorgestelde maatregelen liefst budgettair neutraal of
nog beter per saldo besparend moeten zijn voorde kas van
het rijk. De doorrekening van de voorgestelde maatregelen
vergt nadere studie10. De voorgestelde maatregelen luiden: a. schaf de overdrachtsbelasting af; b. schaf het huurwaardeforfait af; c. schaf de subsidie bij de premiekoop-C
af en eventueel ook de premiekoop-A; d. geef voor elke ei66
genaar/bewoner een aftrek van 50% van de rentelasten
van de te betalen inkomstenbelasting tot een maximum van
een hypotheek van 200.000 gulden. Dit zowel voorde voorraad als voor de nieuwe woning.
De maatregel ad d vergt nadere toelichting. In tegenstelling tot het huidige systeem worden de rentelasten niet van
het inkomen afgetrokken maar van de te betalen inkomstenbelasting en wel voor iedereen voor 50% van het rentebedrag (tot een maximumhypotheek van / 200.000). Dit
betekent dat degene met een marginaal tarief van 32% dezelfde belastingvoordelen heeft als degene met een marginaal belastingtarief van 72%. Voor de eigenaar/bewoner
met een laag inkomen betekent dit een belangrijke verbetering; degene met een hoog inkomen (en een hoge hypotheek) kan erop achteruitgaan. Naast beginselen van
rechtvaardigheid leidt dit ook tot een versimpeling en betere controleerbaarheid van de belastingheffing en sluit daarmee aan bij de door de Commissie-Oort voorgestane doelstellingen.
Verder wordt compensatie geboden aan de consequenties voor lagere-inkomensgroepen bij afschaffing van de
premiekoop-A. De allocatie van de investeringen in nieuwbouwwoningen wordt meer marktconform. Door afschaffing van de overdrachtsbelasting wordt de belemmering
voor doorstroming verminderd. Speculatieve ontwikkelingen zoals die zich eind jaren zeventig op de woningmarkt
hebben voorgedaan worden afgevlakt door de aftopping
van de renteaftrek. Niet uitgesloten is dat ook de prijzen
van duurdere woningen in de voorraad zullen dalen, hetgeen ook een impuls kan zijn voor de doorstroming. Ten
slotte kan nog als argument genoemd worden dat de combinatie afschaffing huurwaarde met beperking hypotheekrenteaftrek beter aansluit bij de belastingstelsels in de andere EG-landen.
Slotopmerking
De huidige ontwikkeling op de woningbouwmarkt geeft
aanleiding tot een bezinning omtrent het fiscale systeem
met betrekking tot de eigen woning. De ongelukkige samenloop van de voorstellen van de Commissie-Hofstra
eind jaren zeventig met betrekking tot het fiscale regime
voor de hypotheeklasten met het einde van een speculatieve golf op de woningmarkt heeft geleid tot een taboe over
dit onderwerp. Toch zijn er verscheidene redenen om dit
onderwerp juist nu weer aan de orde te stellen. De ontwikkelingen op de woningbouwmarkt kunnen doorschieten
naar voor de volkshuisvesting en voor de bouwmarkt ongewenste situaties. De note Volkshuisvesting voorziet in
een belangrijke lastenverzwaring voor de huurder en er is
een vereenvoudiging van het totale belastingstelsel aan de
orde. Daarnaast speelt op termijn de harmonisatie van de
belastingstelsels binnen de EG, waarbij Nederland voor dit
onderdeel duidelijk uitde pas loopt. In Duitsland zijn in 1987
de renteaftrek en het huurwaardeforfait geheel afgeschaft.
De in dit artikel voorgestelde maatregelen zijn genuanceerder en bieden de mogelijkheid verscheidene vliegen in een
klap te slaan.
W. Ferrio
7. De fiscus en de eigen woning in de Europese Gemeenschap
Woningraad, nr. 8-88.
8. Staatssecretaris Koning blijkens mededelingen aan de pers op
13 december 1988.
9. Elk jaar komen er 20.000 bij, waarbij in de toekomst weer om
de 5 jaar inkomenstoetsen moeten worden toegepast.
10. In de nota Volkshuisvesting wordt een cijfer van / 4,25 miljard
belastingderving in 1987 genoemd als gevolg van aftrek hypotheekrente.