Een economisch perspectief op aardgas en aardbevingen

ESB Ruimtelijk

Ruimtelijk

Een economisch
perspectief op aardgas
en aardbevingen
Naar aanleiding van de toename van het aantal en de intensiteit
van de aardbevingen in Noord-Nederland heroverweegt het kabinet de winning van aardgas. Vergelijking van de effecten van verschillende beleidsmogelijkheden op aardbevingsschade, openbare
financiën en economische ontwikkeling laat zien dat de belangen
tussen kabinet en bewoners minder van elkaar verschillen dan wellicht gedacht wordt.

Bert
Scholtens
Hoogleraar aan de
Rijksuniversiteit
Groningen en aan de
University of Saint
Andrews

156

L

ange tijd is het verband tussen gaswinning
en aardbevingen door de overheid verzwegen en door de Nederlandse Aardolie Maatschappij (NAM; vijftig procent Shell en
vijftig procent ExxonMobil) als “flauwekulâ€
aangemerkt (Nieuwsblad van het Noorden, 30 december
1986). Dertig jaar later stelt de NAM: “we moeten gewoon
rekening houden met zwaardere bevingen in de toekomstâ€
(RTL Nieuws, 24 februari 2015). Maximale opbrengst
van de gaswinning stond centraal en het Ministerie van
Economische Zaken verwaarloosde de publieke belangen
(Onderzoeksraad voor Veiligheid, 2015). Het kabinet besloot onlangs om de winning uit het Slochterenveld terug
te dringen, tot naar schatting zo’n 33 miljard kubieke meter
(NRC, 9 februari 2015).
­
Het kabinet wil een afweging maken tussen de veiligheid en overheidsinkomsten. Om zicht te krijgen op de
wenselijkheid van het nieuwe kabinetsbesluit worden de
effecten van vier scenario’s geschetst. Het eerste is dat waarbij het productieplan uit 2014 het uitgangspunt vormt:
winning van circa 43 miljard m3 gas per jaar. Het tweede
is voortzetting van het huidige kabinetsbeleid: 33 miljard m3. Het derde is het uitgangspunt van de voormalige

inspecteur-generaal van het Staatstoezicht op de Mijnen,
de heer De Jong: 21 miljard m3 (NRC, 17 februari 2015).
Het vierde is de visie van diverse bewoners van het gebied,
namelijk dat de productie moet stoppen tot er een veilige
winningsmethode gevonden wordt. De scenario’s worden
vergeleken op gevolgen voor aardbevingsrisico’s en economische ontwikkeling.
Overheidsvermogen
De overheid bepaalt of het gas gewonnen kan worden. Maar
hoeveel gas moet gewonnen worden? Volgens de regel van
Hotelling zou dit vanuit economisch perspectief bepaald
moeten worden door een vergelijking van het rendement
van het risicovrij beleggen van de netto-opbrengsten (gasopbrengsten minus exploratie, exploitatie en herstel van
externe effecten) met het resultaat van het niet winnen
van het gas. Als brandstoffen schaarser worden, wordt het
aantrekkelijker het gas te laten zitten. Als verwacht wordt
dat hernieuwbare bronnen de plaats zullen innemen van
fossiele, dan moet het gas sneller gewonnen worden. Als de
rente laag is, kun je het gas beter laten zitten. Als de negatieve externe effecten toenemen eveneens. Bij mijn weten
zijn dergelijke overwegingen niet meegenomen in de winningsbeslissingen (kader 1).
Maakt het tempo van winning uit voor het vermogen
van de staat? Het gas in de grond is een voorraad, een bezit.
Vertragen van de winning betekent nu minder maar in de
toekomst meer inkomsten. De staatsschuld neemt weliswaar sneller toe, maar daar staat het behoud van gas tegenover. Het tempo van de gaswinning verandert dus niets aan
de vermogenspositie. Zo bezien maakt het ook niet uit of
de gasbaten direct besteed worden, of in een fonds worden
beheerd. Dit is een politieke keuze. De wijze van besteding
is natuurlijk wel van economische betekenis. Zo’n gasfonds
stimuleert wellicht om het geld verstandig te investeren,
maar het risico blijft dat de politiek besluit middelen aan het
fonds te onttrekken. De aanwending van publieke middelen
Jaargang 100 (4705) 12 maart 2015

Ruimtelijk ESB

moet los staan van hun herkomst (Jacobs, 2014).
Dat het gas zal opraken, is reeds lange tijd bekend. Het
Centraal Planbureau houdt er rekening mee door de contante waarde van overheidsuitgaven en -inkomsten met elkaar
te vergelijken. Dit betekent dat de regering haar bestedingen
en inkomsten zal moeten afstemmen op minder gasbaten.
De aardbevingen nopen tot het versnellen hiervan.
De omvang van de aardbevingsschade is niet bekend,
maar hoe groter de schade, hoe omvangrijker de lasten voor
de overheid.
Grondstoffenvloek
Veel economen zijn sceptisch over de heilzame werking van
natuurlijke hulpbronnen voor de economische ontwikkeling. Sachs en Warner (1997) vinden dat landen met een
hoog aandeel primaire export veel minder sterk groeien
dan landen die minder afhankelijk zijn van natuurlijke
hulpbronnen. Maar hun bevindingen zijn gevoelig voor
de maatstaf voor afhankelijkheid en er sprake is van veel
hetero­ eniteit tussen landen tussen grondstoffen (Mehlum
g
et al., 2006).
Nauwelijks omstreden is de Dutch disease: een stijging
in exportopbrengsten van de hulpbron leidt tot reële appreciatie van de wisselkoers. Dit brengt andere exportgerichte
sectoren in de problemen. Het effect is dan een vermindering van het belang van de industrie en geringere economische diversificatie (Sachs en Warner, 1995). Door de toetreding van Nederland tot de eurozone is dit effect sinds
1999 verwaterd, maar de geringe diversificatie is gebleven.
Een andere werking gaat uit van de hoge prijsvolatiliteit van
olie, waar de gasprijs aan gekoppeld is. Ze leidt tot fluctuerende inkomsten en onzekerheid die investeringen beperkt
(Van der Ploeg en Poelhekke, 2009).
Een ander economisch effect van natuurlijke hulpbronnen is rent-seeking: bedrijven en instellingen eigenen
zich de inkomsten toe die voortvloeien uit de winning
van natuurlijke hulpbronnen. Ze richten zich meer op het
verwerven en consolideren van hun positie dan op economisch productieve activiteiten. Het kan leiden tot een
onzorgvuldige besteding van overheidsmiddelen, vermindering van innovatie en een grotere kwetsbaarheid voor
schokken door geringere diversificatie naar economische
sectoren (Papyrakis en Gerlagh, 2007).
Deze effecten zijn moeilijk te kwantificeren voor individuele landen. Een mogelijke indicatie ervan is wellicht
dat in de EU alleen het VK, ook ‘gezegend’ met natuurlijke
rijkdommen, minder gegroeid is in de afgelopen vijftig jaar
(World Development Indicators van de Wereldbank). Er
wordt blijkbaar niet efficiënt met de schaarse hulpbronnen
omgesprongen. De gedragsverandering die de inkomsten
uit de hulpbronnen met name bij beleidsmakers teweegbrengt, leidt ertoe dat men mét natuurlijke hulpbronnen
minder welvarend uitkomt dan had gekund. Dit is de
grondstoffenvloek.
Aardgasschade
Op dit moment is het aardbevingsgebied een regio met zo’n
80.000 huizen en circa 250.000 inwoners. Het is gewenst
de woningen en gebouwen op een acceptabel veiligheidsniveau te krijgen, waarbij bewoners bij een beving voldoende
Jaargang 100 (4705) 12 maart 2015

tijd hebben om de woning te verlaten. Het is niet duidelijk hoe omvangrijk de kosten van het bestendigen van de
woonomgeving zijn. Het gebied waar de bevingen gevoeld
worden en waar schade optreedt, wordt steeds omvangrijker (Bourne et al., 2014) en het is de vraag of genoemd veiligheidsniveau voor iedereen acceptabel is.
Naast de kosten van het herstellen van de schade bij
woningen zijn er ook kosten door de noodzaak van het
aanpassen van andere infrastructuur zoals wegen, dijken,
gemalen, evenals bij de voorgenomen bouw van woningen,
kantoren en infrastructuur. Deze kosten zijn nog niet geïnventariseerd. Andere onbelichte kosten zijn de waardeverliezen op het bestaande onroerend goed. Voor bewoners in
de aardbevingsregio is het zeer moeilijk hun woning te verkopen en als dit al lukt, is de waarde veel lager dan van een
vergelijkbare woning elders. Waarschijnlijk is er tevens een
negatieve invloed op het vestigingsklimaat van bedrijven in
de regio. Wat eveneens moeilijk in geld valt uit te drukken,
is het verlies van het culturele erfgoed, met name de schade
aan de unieke Groninger kerken. Een specifiek probleem

Gas en baten

kader 1

De gasbaten komen terecht in de algemene middelen en zijn niet geoormerkt.
De besluitvorming over gasproductie is in handen van de rijksoverheid (met
name Economische Zaken en Financiën), Gasterra, Shell en ExxonMobil. Deze
vindt plaats in het zogenaamde gasgebouw, waar genoemde bedrijven, quasigouvernementele instellingen en topambtenaren van Financiën en EZ besluiten.
Het aardgas genereert zo’n drie procent van het Nederlandse bbp en draagt met
ongeveer twaalf miljard euro voor zeven procent bij aan de overheidsinkomsten
(CBS, 2014). Dat percentage neemt gestaag af omdat de overige inkomstenbronnen toenemen en de gasbaten teruglopen. Met bijna 8000 banen is de werkgelegenheid in de delfstoffenwinning minder dan 0,1 procent van het totaal. In 2014
werd ruim tachtig miljard kubieke meter gas gewonnen. De helft daarvan wordt
geëxporteerd. Ongeveer tien miljard kubieke meter wordt gebruikt door zowel
particuliere huishoudens als de industrie. De agrarische sector verbruikt circa
vier miljard m3 en de dienstensector zes miljard m3. De energiesector is grootverbruiker met achttien miljard m3 . Er is nog voor circa vijftien jaar aardgasvoorraad
in de Nederlandse bodem. Sinds 2008 is de winning uit het Slochterenveld sterk
toegenomen.
De Algemene Rekenkamer (2014) heeft becijferd wat het aardgas sinds 1960 opgeleverd heeft en waar het aan is besteed. De Rekenkamer schat het totaal op
265 miljard euro, waarvan het merendeel in de staatskas is gevloeid. Het geld is
besteed aan diverse doelen en kan niet worden herleid tot specifieke uitgaven.
Tussen 1995 en 2010 is er 26 miljard euro aan aardgasbaten in het Fonds Economische Structuurversterking gevloeid. Deze middelen zijn merendeels uitgegeven
aan onrendabele infrastructurele investeringsprojecten zoals de Betuweroute en
de Hogesnelheidslijn. Als Nederland de aardgasbaten vanaf het begin in een vermogensfonds had gestort en daaruit jaarlijks vier procent aan de algemene middelen had toegevoegd, zou het fonds op 1 januari 2014 bijna 350 miljard euro zijn
geweest en zou jaarlijks dertien miljard euro in de algemene middelen vloeien.
De winning uit kleine velden zou voldoende zijn voor de binnenlandse particuliere
vraag, maar ook deze voorraden lopen terug. Extra invoer lost het probleem niet op
vanwege de samenstelling van het Groninger gas. Dit gas is tamelijk uniek, want
laag-calorisch; ander gas is hoog-calorisch. Het is niet te vervangen door hoogcalorisch gas, want dan branden bijvoorbeeld verwarmingsketels door. Industrie
en energieproducenten gebruiken hoog-calorisch gas.

157

ESB Ruimtelijk

Globale effecten van de verschillende scenario’s
Scenario I
(‘NAM’)
Gaswinning Slochterenveld
per jaar in miljard m3

Scenario II
(‘kabinet’)

43

33

tabel 1

Scenario III Scenario IV
(‘De Jong’) (‘bewoners’)
21

0
0

Effect ervan op:
overheidsfinanciën

+

+

+

economische ontwikkeling

–

–

–

+

––

––

–

–

aardbevingsschade

bij aardbevingsschade is dat er grote kans is op herhaling.
Want aan de oorzaak lijkt niets gedaan te kunnen worden;
alleen een drastische aanpassing van het tempo van winning lijkt van invloed op de frequentie en zwaarte van de
bevingen.
Beoordeling
Op basis van de economische beschouwing van de effecten
van aardgaswinning op de overheidsfinanciën kan geconcludeerd worden dat de effecten van vertraging van de gaswinning neutraal zullen uitwerken op de overheidsfinanciën. Deze ietwat verrassende conclusie vloeit vooral voort uit
de beperkingen die gelden aan de huidige begrotingsregels
( Jacobs, 2014). Wel is er een positief verband tussen het
toenemen van de aardbevingen en de schade die hierdoor
veroorzaakt wordt (cultureel, materieel en economisch),
die de overheid moet vergoeden. Wat dit betreft zou het
kabinet dus bondgenoot kunnen worden van de bewoners,
want er lijkt te gelden: hoe meer gaswinning, hoe meer

Literatuur
Algemene Rekenkamer (2014) Besteding van aardgasbaten: feiten, cijfers en scenario’s. Den
Haag: Algemene Rekenkamer.
Bourne, S.J., S.J. Oates, J. van Elk en D. Doornhof (2014) A seismological model for earthquakes induced by fluid extraction from a subsurface reservoir. Journal of Geophysical Research: Solid Earth, 119(12), 8991–9015.
CBS (2014) De Nederlandse economie 2013. Den Haag: CBS.
Europees Milieu Agentschap (2015) Renewable energy in Europe: approximated recent
growth and knock-on effects. EMA Technical Report, 2015(1).
Jacobs, B. (2014) Economische zin en onzin in het gasdebat. Blog op economie.nl, 23 januari.
Mehlum, H., K. Moene en R. Torvik (2006) Institutions and the resource curse. Economic
Journal, 116(1), 1–20.
Onderzoeksraad voor Veiligheid (2015) Aardbevingsrisico’s in Groningen. Den Haag: OVV.
Papyrakis, E. en R. Gerlagh (2007) Resource abundance and economic growth in the United
States. European Economic Review, 51(4), 1011–1039.
Ploeg, R.van der, en S. Poelhekke (2009) Volatility and the natural resource curse. Oxford
Economic Papers, 61(4), 727–760.
Sachs, J.D. en A.M. Warner (1995) Natural Abundance and Economic Growth. NBER Working
Paper, 5398.
Sachs, J.D. en A.M. Warner (1997) Fundamental sources of long-run growth. American Economic Review, 87(2), 184–188.

158

aardbevingsrisico’s, hoe meer schade (Bourne et al., 2014).
De economische effecten van de verschillende scenario’s zijn beperkt. Voor de Nederlandse economie is namelijk het grootste leed dat voortvloeit uit de aanwezigheid
van de gasvelden reeds geschied, met name de eenzijdige
energie-intensieve economische structuur in samenhang
met rent-seeking-gedrag van een beperkte maar machtige
groep ondernemingen. Dit heeft er wellicht mede toe geleid dat het percentage hernieuwbare energiebronnen in
de energievoorziening op twee na (Luxemburg en Cyprus)
het laagste is in de Europese Unie (Europees Milieu Agentschap, 2015). Bestendiging van de gaswinning houdt de
bevoorrechte positie van genoemde bedrijven in stand. Beëindiging opent de weg voor nieuwe ondernemersactiviteit.
Van een moratorium op gaswinning uit het Slochterenveld is niet duidelijk of dit zal leiden tot beperking
van de aardgasschade. Als de winning nu stopt, dan ijlt het
systeem nog ongeveer tien jaar na. In die periode neemt zowel frequentie als magnitude af. Als de winning terugloopt
neemt het aantal bevingen per jaar wel af, maar het totale
aantal bevingen blijft gelijk en wordt uitgesmeerd over een
langere periode. Naar gelang er meer gas gewonnen wordt,
nemen de schadelijke effecten waarschijnlijk meer dan
evenredig toe (Bourne et al., 2014).
In tabel 1 zijn de effecten van de verschillende scenario’s samengevat. Omdat de effecten op verschillende
aspecten betrekking hebben kunnen ze niet bij elkaar opgeteld worden. Daarnaast geven de plussen en minnen enkel een grove indicatie van de richting van de effecten en
de effectverschillen tussen de vier scenario’s. De effecten
van gaswinning op de overheidsfinanciën hangen samen
met de aardgasbaten en met de schade die aardgaswinning
veroorzaakt. Het tempo van de gaswinning heeft op zichzelf geen gevolgen voor de overheidsfinanciën omdat het
uitsluitend invloed heeft op de verdeling van de gasbaten
in de loop van de tijd. Maar het tempo van die gaswinning
is wel van invloed op de aardgasschade. In scenario I en II
lijkt het niet onwaarschijnlijk dat de schade flink zal oplopen. In scenario III en IV blijft die mogelijk beperkter.
De aardgasschade moet in mindering gebracht worden op
de overheidsinkomsten. Het nadelige effect van gaswinning op de economische ontwikkeling in scenario I, II en
III zit vooral in de grondstoffenvloek. Alleen stoppen met
aardgaswinning zal kunnen leiden tot meer diversificatie en
minder rent-seeking.
Conclusie
Niet alleen de aardbevingsschade is een kostenpost van de
gaswinning, ook de grondstoffenvloek maakt duidelijk dat
er negatieve effecten zijn. Mede doordat de regering zich
baseert op simpele begrotingsregels, worden de kosten van
de gaswinning niet meegenomen in de besluitvorming.
Ook als het kabinet besluit te stoppen met gaswinning, zullen de komende jaren nog verschillende aardbevingen, met
bijbehorende schade, optreden. Als de gaswinning wordt
voortgezet nemen de aardbevingsrisico’s – en de schade –
waarschijnlijk navenant toe. Door rekening te houden met
economische effecten laat dit betoog zien dat minder gaswinning gunstiger kan uitpakken dan het kabinet lijkt te
denken.
Jaargang 100 (4705) 12 maart 2015