Door een breder welvaartsbegrip dan het bbp te hanteren ontstaat de mogelijkheid om de relatie tussen technologische ontwikkeling, economische groei en sociale verandering in het Europa van de eerste helft van de twintigste eeuw te bestuderen.
ESB Marktordening
marktordening
Vorm kinderÂopvangtoeslag
frustreert marktwerking
Er is iets vreemds aan de hand in de kinderopvang. De vraaguitval
is gemiddeld vijftien procent, maar de prijzen voor dagopvang en
buitenschoolse opvang stijgen door. Deze stijging komt niet alleen
door de toenemende kosten vanwege strengere eisen, maar ook
door de vorm waarin de toeslag wordt toegekend. Een eenvoudige
ingreep kan de marktwerking sterk verbeteren.
Mark Sanders
Econoom aan de
Universiteit Utrecht
170
D
e crisis lijkt voorzichtig voorbij, althans dat
geldt voor de economie als geheel. Maar in
de kinderopvang zijn in 2013 de bezuinigingen op de kinderopvangtoeslag (KOT)
hard aangekomen en zet de krimp in 2014
door (UWV, 2013). Deze dalende trend werd pas echt ingezet in 2012. Met de versobering van de regeling liep het aantal
kinderen met toeslag terug van 738.000 in 2011 naar 709.000
in 2012 en 649.000 in 2013 (Ministerie van SZW, 2013).
Uitgesplitst naar type opvang betrof dat ongeveer 43 procent
in de dagopvang, 43 procent in de buitenschoolse opvang en
14 procent in de gastouderopvang.
De vraaguitval over 2013 als gevolg van de crisis en de
aanpassingen in de regeling tellen op tot ongeveer vijftien
procent (tabel 1), waarbij opvalt dat gezinnen met lagere
inkomens (tot 1,5 keer modaal) hun kinderen helemaal van
de crèche halen, terwijl gezinnen met hogere inkomens (1,5
tot 3 keer modaal) vooral het aantal uren per kind verlagen.
Bij de topinkomens boven 3 keer modaal is de terugval het
grootst, waarschijnlijk omdat daar het kostenverschil tussen
oppas aan huis en in de opvang verdween. Over de gehele linie
dus forse vraaguitval.
Geen normale markt
Men zou verwachten dat, in een gezonde markt, een dergelijke vraaguitval ook de tarieven zou doen dalen. Kinderopvang
is echter, zoals eerder in ESB betoogd (Plantenga en Sanders,
2012) geen normale markt. Allereerst heeft de sector te maken met strenge en gedetailleerde regelgeving en toezicht.
Het personeel moet een minimum-opleidingsniveau hebben
en per kind zijn de minimale aantallen vierkante meters, het
aantal volwassenen bij de groep en nog tal van zaken wettelijk
nauwkeurig vastgelegd. Ondernemers hebben dus maar weinig
vrijheid om hun beleid te bepalen. Daar kwamen in 2013 als
gevolg van de kindermisbruikzaak bij kinderdagopvang Het
Hofnarretje nog een continue screening van alle werknemers
op criminele antecedenten, een vier-ogen-principe en diverse
meldprotocollen bij. Al die kwaliteit en veiligheid kost geld en
ondernemers kunnen dus moeilijk zakken met het tarief.
Daarnaast geldt ook dat ouders het tarief in de kinderopvang niet het belangrijkste aspect vinden. Dat heeft twee
redenen. Allereerst omdat je als goede ouder niet gaat beknibbelen op de zorg voor je kinderen. Je voelt je als jonge ouder
toch al schuldig als je je spruit om carrièremotieven op de
crèche achterlaat. Dan is goede (en dure) opvang voor ze inkopen wel het minste. Daarnaast is de beslissing voor een kinderdagverblijf er vaak een voor ten minste vier jaar. Je sleept
je kind niet van crèche naar crèche als het eenmaal lekker gewend is. Dat gebrek aan mobiliteit maakt dat (prijs)concurrentie tussen kinderdagverblijven beperkt is. Er is met andere
woorden geen realistische exit-optie. En als je niemand kunt
lokken met stuntprijzen, kun je deze maar beter ook niet aanbieden. Logisch dus dat de tarieven in de kinderopvang, zoals
blijkt uit tabel 2, nauwelijks op de vraaguitval reageerden.
Toeslagpercentages
Er is echter ook iets mis met de manier waarop de overheid de
toeslag heeft ingericht. De neerwaartse prijsdruk die ouders
wel uitoefenen, wordt door de huidige regeling namelijk deels
teniet gedaan. De overheid hanteert een zogeheten maxi-
De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.
Jaargang 99 (4681) 21 maart 2014
Marktordening ESB
mum-uurtarief (tabel 2) waarover de toeslag wordt berekend.
De belastingdienst berekent op basis van het inkomen van de
ouders het percentage toeslag waarop men recht heeft, en de
uiteindelijke toeslag bedraagt voor ouders het aantal afgenomen uren maal dat percentage van het gefactureerde uurtarief,
tot dit maximum. De aanbieder zelf mag het tarief vaststellen
dat nodig is voor een gezonde bedrijfsvoering, maar het recht
op toeslag vervalt boven het gestelde maximum.
Het is dan ook geen verrassing dat de tarieven in deze
sector zijn gestegen van twee tot vier procent ónder de maximumtarieven aan het begin van de crisisperiode naar één tot
acht procent erboven in 2013 (tabel 2). Immers, met toeslagpercentages tot negentig procent van de totale kosten is
voor de ouders, die uiteindelijk de beslissing nemen, het netto
marginale tarief tot de maximum-uurprijs substantieel lager
dan daarboven. De regeling is in 2012 sterk versoberd en de
toeslagpercentages zijn gedaald, met name voor de hogere
inkomens. Maar ze lopen zelfs in 2014 nog van negentig procent voor de laagste inkomens tot achttien procent voor verzamelinkomens boven de 100.000 euro (Staatsblad, 2013).
Twee modale inkomens (34.000 euro) geven ook in 2014 nog
recht op vijftig procent toeslag. Een dergelijk hoog percentage neemt veel van de prikkel weg om scherp op de totale
prijs te letten. Als we daarnaast veronderstellen dat ouders
met hogere inkomens ook werken tegen hoge uurlonen, gaat
ook van die groep een lagere neerwaartse prijsdruk uit. Immers, de opportuniteitskosten als je je kinderen niet naar de
opvang brengt zijn hoog en daarmee is de prijselasticiteit van
de vraag voor deze ouders juist laag. Op deze manier belemmert de overheid actief de concurrentie op prijs. Voor ouders
met lage inkomens, voor wie een hogere prijselasticiteit te verwachten valt, geldt een hoog toeslagpercentage. De vraag van
ouders met hogere inkomens, voor wie de toeslagpercentages
verlaagd zijn, reageert ondanks de lagere prijselasticiteit wel,
maar heeft door het geringe volume geen effect. Het verzet
van ouders tegen tariefsverhogingen is dan ook over de hele
linie fors lager dan het zou kunnen zijn.
Het gevolg is dat ondernemers in de kinderopvang zonder veel tegenspraak hun tarieven hebben laten oplopen tot
de gestelde maximumprijs en zelfs iets daarboven. Het maximum-uurtarief dat de overheid in samenspraak met de ‘convenantpartijen’ overeenkomt en vaststelt, werkt zo impliciet
als een landelijke minimum-adviesprijs. Het ministerie presenteerde de verdeling van de bruto-uurtarieven niet. Maar de
voorspelling is dat niet alleen het gemiddelde, maar ook de
mediaan dicht bij de wettelijke maximumtarieven ligt en de
spreiding rondom dat gemiddelde erg laag is. Uit cijfers van
het Centraal Planbureau voor de regio Zuid-Holland (CPB,
2011) blijkt in ieder geval dat die spreiding inderdaad gering
is.
Onbedoeld volume-effect
Zoals uit de cijfers in tabel 2 wel blijkt, verandert een vraaguitval van ruim vijftien procent aan het gemiddelde tarief dus
niets. De ingeboekte bezuiniging op de kinderopvangtoeslag
komt zo bijna volledig voor rekening van een volume-effect.
Dat was uitdrukkelijk niet wat de regering voor ogen had (Ministerie van SZW, 2012). Omdat kinderen toch opgevangen
moeten worden, lijkt de conclusie gerechtvaardigd dat de opvang nu ten minste voor een deel informeel en dus buiten het
Jaargang 99 (4681) 21 maart 2014
zicht van de controlerende instanties gebeurt. Ouders blijven
zelf meer thuis, maar ook opvang door buren en zelfs door
vreemden gevonden via internet (bijvoorbeeld oudermatch.
nl) neemt sterk toe. Door de leegloop in de formele opvang
ontstaat tegelijkertijd leegstand en omdat de tarieven niet dalen kan die alleen maar resulteren in  aillissementen, samenf
voeging en sluiting van locaties. Dat gebeurt dan ook massaal.
Daarbij zullen het vooral de kleinere organisaties en zelfstandige opvanglocaties zijn die en masse de deuren sluiten. En de
Het verzet van ouders tegen
tariefsverhogingen is over de hele linie
fors lager dan het zou kunnen zijn
capaciteit die tussen 2000 en 2010 met veel gemeenschapsgeld is uitgebreid, wordt zo in hoog tempo vernietigd. Als
straks de economie aantrekt, staan alleen de grote organisaties
nog overeind en zullen de wachtlijsten terugkeren of moeten
de tarieven omhoog. Dat is echter geen reden om terug te keren naar de toeslagregeling van vóór 2012, omdat ook deze de
prijsprikkel voor de meeste ouders al wegnam.
Mutaties januari-september 2013 ten
opzichte van januari-december 2012
Mutatie
aantal
kinderen
tabel 1
Mutatie
uren per
kind
Totale
mutatie
VerzamelÂinkomen
Percentage
bevolking
Negatief tot 130%
WML
57
–14
–3
–17
130% WML tot één
keer modaal
22
–11
–4
–15
Één tot anderhalf
keer modaal
15
–10
–5
–15
Anderhalf tot twee
keer modaal
4
–2
–6
–8
Twee tot drie keer
modaal
1
1
–4
–3
Drie keer modaal en
hoger
1
–34
–14
–48
100
–9
–6
–15
Totaal
De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.
Bron: Ministerie van SZW, 2013
171
ESB Marktordening
Ontwikkeling gemiddelde uurprijs
tabel 2
2009
2010
2011
2012
t/m sep
2013
Dagopvang
5,97
6,16
6,32
6,45
6,55
Buitenschoolse opvang
5,95
6,10
6,17
6,40
6,51
0-3 jarigen gastouderopvang
5,86
5,49
5,34
5,43
5,47
4-12 jarigen gastouderopvang
5,98
5,53
5,32
5,40
5,44
Gemiddelde uurprijzen, in euro’s
Gestelde maximum-uurprijzen, in euro’s
Dagopvang
6,10
6,25
6,36
6,36
6,46
Buitenschoolse opvang
6,10
5,82
5,93
5,93
6,02
0-3 jarigen gastouderopvang
6,10
5,00
5,09
5,09
5,17
4-12 jarigen gastouderopvang
6,10
5,00
5,09
5,09
5,17
Verschil gemiddelde ten opzichte van maximum uurprijzen, in procenten
Dagopvang
–2,2
–1,5
–0,6
1,4
1,4
Buitenschoolse opvang
–2,5
4,6
0-3 jarigen gastouderopvang
–3,9
9,8
4,0
7,9
6,7
4-12 jarigen gastouderopvang
–2,0
10,6
5,8
4,5
6,1
De overheid kan de prijsvorming in de kinderopvang eenvoudig verbeteren door ouders geen percentage van een
maximum-uurtarief te bieden voor elk uur kinderopvang
maar een vast toeslagbedrag. Dat bedrag kan uiteraard inkomensafhankelijk zijn. Als de overheid in plaats van een inkomensafhankelijk percentage van een tarief tot een maximumuurtarief altijd het percentage van het maximum aan ouders
uitkeert, dan is de opvang voor ouders gratis als ze een opvang
vinden die voor dat bedrag kan leveren. En elke eurocent die
per uur meer betaald wordt, komt direct en volledig ten laste
van de ouder zelf. Als er door de kwaliteitseisen geen ruimte
is voor tariefdalingen, blijft alles effectief bij het oude. Met
de voorgestelde aanpassing in de toeslagregeling blijft ook de
omvang van de totale subsidie aan de sector gewoon in stand.
Het vermoeden is echter dat er op veel plekken ruimte is voor
tariefdalingen. En die komen met de voorgestelde aanpassing
ten goede aan de ouders en verbeteren de marktwerking in
de sector.
8,1
4,9
Conclusie
5,2
Bron: Ministerie van SZW, 2013
Literatuur
CPB (2011) Kinderopvang in Kaart. Den Haag: CPB.
Ministerie van SZW (2012) Reactie op Enquête Kinderopvang GroenLinks. Brief aan de Kamer.
Den Haag: Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
Ministerie van SZW (2013) Cijfers Kinderopvang derde kwartaal 2013. Brief aan de Kamer. Den
Haag: Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
Staatsblad (2013) Besluit van 15 oktober 2013 tot wijziging van het Besluit kinderopvangtoeslag in verband met aanpassing van de kinderopvangtoeslagtabel voor het berekeningsjaar
2014. Staatsblad van het Koninkrijk der Nederlanden, 386.
Plantenga, J. en M. Sanders (2012) Kwaliteitszorg en de markt voor kinderdagopvang. ESB,
97(4635), 301–302.
UWV (2013) UWV Arbeidsmarktprognose 2013-2014. Amsterdam: UWV.
172
De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.
Jaargang 99 (4681) 21 maart 2014