Economische infrastructuur

Economische infrastructuur
Het aandeel van de overheidsinvesteringen in het nationale inkomen is sinds het begin van
de jaren zeventig gedaald en ligt thans op een niveau dat in de afgelopen dertig jaar niet is
bereikt. Dat is niet alleen het gevolg van bezuinigingen bij het rijk en de lagere
overheden, maar wordt ook veroorzaakt door het ontbreken van een inhoudelijke visie op
de economische infrastructuur. De Sociaal-Economische Raad heeft in een onlangs
uitgebracht unaniem advies geprobeerd elementen voor een dergelijke visie aan te
dragen. Daarbij signaleert de Raad een aantal maatschappelijke trends die voor het beleid
ten aanzien van de economische infrastructuur van belang; zijn. Ook wordt ingegaan op
beleidsvragen met betrekking tot het beheer en de financiering van deze infrastructuur.
Dit artikel bevat de voornaamste elementen uit het SER-advies.

PROF. DR. P.B. BOORSMA – DRS. J.H.M. DONDERS DRS. M. MEELES – DRS. P. DE VRIES*
Zeker in ons land zijn er infrastructure^ werken, zoals
zeeweringen en rivierdijken, die van vitaal belang zijn. Zij
vormen, ook voor de economie, een conditio sine qua non.
Daarnaast is er een infrastructuur die een directe invloed
heeft op het produktievermogen van de economie. Men
denke aan voorzieningen ten behoeve van vervoersstromen van personen, goederen en informatie. Zij maken
deel uit van de economische infrastructuur, die de onderbouw is van het maatschappelijk voortbrengingsvermogen van een land. De omvang en kwaliteit van deze onderbouw vormen belangrijke voorwaarden voor de prestaties
van een economie.
Het belang van de economische infrastructuur komt
evenwel niet steeds in het overheidsbeleid tot uitdrukking.
Dit kan mede verklaard worden uit het feit dat de invloed
van de infrastructuur op de economie niet of nauwelijks in
kwantitatieve termen isaantegeven. Desalniettemin dient
in het beleid aan de economische infrastructuur, zeker in
een fase van economische en technologische overgang,
in nauwe samenhang met de economische ontwikkeling,
aandacht te worden besteed.
Er zijn aanwijzingen dat de Nederlandse economie zich
in zo’n fase bevindt. Daarom zijn aanpassingen nodig in
de economische infrastructuur, wil Nederland zijn functionele plaats in West-Europa en zijn internationale concurrentiepositie houden. Geconstateerd wordt dat bij de
(rijks)overheid op dit moment geen inhoudelijke visie op de
economische infrastructuur als totaliteit bestaat.
De SER wil in deze leemte voorzien. De Raad heeft
daartoe een Advies inzake de economische infrastructuur
uitgebracht. Overigens betekent dit niet dat het Advies een
allesomvattende behandeling van de problematiek bevat;
daarvoor is het probleemveld van de economische infrastructuur te breed en bovendien is de daarvoor benodigde kennis (nog) niet aanwezig en overigens te specifiek. Het Advies, dat de Raad op 20 maart 1987 unaniem
aanvaardde, heeft een signalerende functie en beoogt de
ontwikkeling van een beleid op gang te brengen en overwegingen voor de vormgeving daarvan aan te dragen.
300

Economische infrastructuur
Het begrip infrastructuur laat zich niet gemakkelijk definieren. In de literatuur zijn verschillende benaderingen
van het definitieprobleem terug te vinden. Het DHVrapport Investeren in infrastructuur hanteert ter omschrijving van de infrastructuur een aantal categorieen 1).
Hiertegenover tracht Frey door het opsommen van een
aantal typerende kenmerken van de infrastructuur tot een
nadere begripsafbakening te komen 2). Echter, het grote
aantal technische, economische en institutionele kenmerken en de noodzakelijke bepaling van de onderlinge verhouding van deze kenmerken tot elkaar doen afbreuk aan
de praktische hanteerbaarheid van de definitie.
Webley maakt onderscheid tussen de economische en
de sociale infrastructuur 3). Webley’s onderscheid heeft te
maken met de verschillende doelstellingen die door middel van de beide soorten infrastructuur worden nagestreefd. De economische infrastructuur is gericht op het
voortbrengingsproces van goederen en diensten en de sociale infrastructuur op het welzijn van de bevolking. Het
gaat hier om een naar beoogde programma-effecten gemaakte indeling.
Voor deze benadering is ook in het SER-advies gekozen. Tot de economische infrastructuur worden die categorieen gerekend, waarbij het zogeheten programma* P.B. Boorsma en P. de Vries zijn respectievelijk voorzitfer en adviserend lid van de SER-werkgroep Infrastructure^ (overheids)investeringen, ingesteld ten behoeve van de Commissie Economisch Structuurbeleid. J.H.M. Donders en M. Meeles zijn secretarissen van
genoemde werkgroep. Hel artikel is geschreven op persoonlijke tilel.
1) DHV Raadgevende Ingenieurs/Ministerie van Volkshuisvesting,
Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, Investeren in infrastructuur.
Onderhoud aan infrastructuur, ‘s-Gravenhage, 1985.
2) R.L. Frey, Infrastruktur, Basel, 1979.
3) Webley, Stiffening the sinews of nations: Economic infrastructure
in the United States, United Kingdom and Canada, Londen, 1985.

effect van de voorziening primair gericht is op het scheppen van directe voorwaarden voor de verhoging van de bedrijfsinvesteringen en de produktiviteit van de produktiefactoren. De economische infrastructuur omvat aldus onroerende voorzieningen die de onderbouw van het maatschappelijke voortbrengingsvermogen vormen, waarbij
omvang, prijs en kwaliteit van de output van de voorziening niet uitsluitend via het marktmechanisme tot stand
komen. Deze voorzieningen hebben veelal een (quasi-)
collectief karakter; bij infrastructurele goederen is veelal
sprake van aanzienlijke externe effecten, hoge aanloopkosten en/of grote schaalvoordelen in geval van monopolide aanbod. Daarom komen, ook op het gebied van de economische infrastructuur, voorzieningen meestal door
overheidsbemoeienis tot stand.
Er bestaan twijfelgevallen en mengvormen, in die zin dat
een voorziening ook duidelijk andere programma-effecten
kan hebben dan bovenbedoelde economische. Bovendien
dient men er oog voor te hebben dat de samenstelling van
de economische infrastructuur onderhevig is aan veranderingen als gevolg van technische en economische ontwikkelingen.
Tot de economische infrastructuur worden in dit advies
de categorieen gerekend: transport, nutsvoorzieningen,
waterbeheer, informatiebeheer en kennisontwikkeling,
stedelijke inrichting en landinrichting. Voor bij voorbeeld
de categorie transport gaat het onder andere om landwegen, railverbindingen, vaarwegen en informatietransmissie. Steeds gaat het om ‘onroerende voorzieningen’ en betreft het voorzieningen die een belangrijke invloed hebben
op de produktiecapaciteit van een land. Zij kunnen niet of
slechts tegen zeer hoge kosten door de deelnemers aan
het produktieproces worden voortgebracht, hetgeen ertoe
leidt dat de overheid haar verantwoordelijkheid voor een
adequate economische infrastructuur zal moeten dragen.
De werking van de economische infrastructuur, de relatie tussen de economische infrastructuur en de economische ontwikkeling, wordt beschreven met behulp van de
begrippen bestedingseffect en programma-effect. Onder
het bestedingseffect van een bepaalde infrastructurele
(overheids)investering worden alle macro-economische
effecten verstaan die worden veroorzaakt door het feit dat
deze investering een beslag legt op de produktiecapaciteit. De programma-effecten betreffen de gevolgen die de
betrokken infrastructurele voorziening uit hoofde van haar
functie in het maatschappelijk verkeer heeft. Een voorziening kan zowel economische als niet-economische programma-effecten genereren.
Het ligt in de lijn van de taak van de SER dat hij adviseert
over de economische infrastructuur en derhalve die componenten van de infrastructuur centraal stelt welke vooral
economische programma-effecten hebben. Deze effecten
verwijzen naar de positieve invloed op de produktiviteit
van de produktiefactoren en op de bedrijfsinvesteringen
als gevolg van de voorziening, aangeduid met de term uitstralingseffecten.
Over de uitstralingseffecten kunnen in het algemeen
slechts tentatieve uitspraken worden gedaan. Zouden op
micro-economisch niveau deze effecten nog wel kunnen
worden aangetoond – plausibel is dat de aanleg van een
brug tot verhoging van de produktiviteit van de produktiefactoren leidt – op het macro-niveau is dit aanmerkelijk
lastiger.
Hiervoor kunnen verschillende redenen worden aangegeven. Ten eerste is het moeilijk uitstralingseffecten van
het bestedingseffect van overheidsinvesteringen te onderscheiden. In de tweede plaats hebben uitstralingseffecten
veelal een aanzienlijk vertraagde werking. Vervolgens is
er het probleem dat deze effecten sterk afhankelijk zijn van
het type infrastructurele investeringen dat gedurende de
meetperiode is yerricht. Ten slotte rijzen er problemen bij
de interpretatie van gevonden correlaties voor wat de richting van de causaliteit bet reft.
Een en ander kan verklaren dat kwantitatief onderzoek
van het CPB de hypothese dat de overheidsinvesteringen
in de sector grand-, weg- en waterwerken invloed zouden
hebben op de ‘disembodied’ technische ontwikkeling, niet

kan bevestigen op bedrijfstakniveau 4). Onderzoek van
het CPB naar het ‘capital widening’-effect van overheidsinvesteringen lijkt enige ondersteuning van de uitstralingshypothese te geven. Het CPB concludeert echter dat de
hypothese geenszins onmisbaar is om de verkregen resultaten te verklaren.
Het voorgaande wil niet zeggen dat infrastructurele investeringen geen invloed zouden hebben op de produktiviteit van de produktiefactoren dan wel geen bedrijfsinvesteringen zouden induceren. Zo komt in veel kwalitatieve
theorieen ter verklaring van de sociaal-economische ontwikkeling van regie’s het voorwaardenscheppende karakter van de (economische) infrastructuur tot uitdrukking 5).

Daling overheidsinvesteringen
Geconstateerd moet worden dat het aandeel van de
overheidsinvesteringen in het nationale inkomen sinds het
begin van de jaren zeventig is gedaald en thans op een niveau ligt dat in de afgelopen dertig jaar niet eerder is bereikt. Omdat de investeringen in de economische infrastructuur vooral van overheidswege worden ondernomen,
mag worden aangenomen dat ook de economische infrastructuur door deze daling van de overheidsinvesteringen
is be’i’nvloed. Tegen deze achtergrond worden enkele beleidsthema’s uitgewerkt.
Zo wordt de aandacht gericht op de vraag of de bestaande kapitaalgoederenvoorraad die deze infrastructuur
vormt voldoende op peil wordt gehouden en of er waarborgen zijn die zulks in de toekomst veiligstellen. Ook is aandacht geschonken aan de noodzakelijke aanpassing en de
gewenste uitbreiding van de economische infrastructuur.
Er is aanpassing noodzakelijk, indien blijkt dat de economische infrastructuur niet op de huidige en voorzienbare
eisen van economische en technologische ontwikkelingen
in binnenland en vooral ook buitenland is berekend. Daarnaast is uitbreiding van de economische infrastructuur gewenst indien er terreinen zijn waarop het zinvol is een
meer ‘trendzettend’ beleid te voeren, gericht op de bevordering van een ook in kwalitatief opzicht hoogwaardige
economische groei en de creatie van bestendige werkgelegenheid.
In dit verband signaleert de Raad een aantal economische, technologische en ook demografische ontwikkelingen die enerzijds vragen om aanpassing van de economische infrastructuur aan die ontwikkelingen en anderzijds
mogelijkheden bieden om door middel van een beleid gericht op uitbreiding van de infrastructuur accenten te leggen, bij voorbeeld voor de versterking van de economische structuur.
De gesignaleerde maatschappelijke trends zijn de
volgende:
– er is sprake van een internationalisering van economische activiteiten die gepaard gaat met een zeer grote
samenhang tussen logistiek en fabricage. Het toenemend belang van de logistieke functie stelt steeds grotere eisen aan de infrastructuur van een land;
– in de komende jaren zullen grote verschuivingen in wereldmarkten optreden (verdere opkomst Pacific). Ook
binnen Europa is er een verschuiving van economische
zwaartepunten in zuidelijke richting aan de gang;
– in samenhang met het voorgaande vinden thans ingrijpende veranderingen plaats in de transportinfrastructuur buiten Nederland. Ons land zal hier alert op moeten reageren om zijn concurrentiepositie veilig te
stellen;
– sinds 1982 is er weer sprake van een toenemende mobiliteit;
– de ‘leeftijd’ van veel onderdelen van de economische

4) Het beleid inzake (overheids)investeringen, Tweede Kamer, zitting
1984-1985, 18 869, nr. 1, bijlage 2.
5) C.P.A. Bartels en J.J. van Duijn, Regionaal economisch beleid in
Nederland, Assen, biz. 52 en verder.

infrastructuur is zodanig dat onderhoud en vervanging
noodzakelijk zijn;
in samenhang met de technische mogelijkheden-op het
gebied van de telematiek (samenwerking tussen com-

puter en telecommunicatie) ontstaat de behoefte aan
een reeks nieuwe diensten;
als gevolg van de demografische ontwikkeling kunnen
in de toekomst met betrekking tot sommige infrastructurele categorieen problemen bij de bekostiging van
onderhoud en vervanging ontstaan;
er zijn technische en economische ontwikkelingen
gaande die een kwaliteitsverbetering van de bestaande
infrastructuur gewenst maken.

Onderhoud en vervanging
Ter beoordeling van de onderhoudssituatie van de economische infrastructuur is uitgegaan van bestaande onderzoeken. De beschikbare gegevens leveren indicaties
op die door de Raad niet op betrouwbaarheid en relevantie
zijn gecontroleerd. Voor het beleidsthema onderhoud en
vervanging wordt onderscheid gemaakt tussen enerzijds
het inhalen van achterstallig onderhoud en anderzijds de
structurering van het onderhoud in de toekomst.
Onderzoeken naar de onderhoudssituatie van de economische infrastructuur wijzen op achterstallig onderhoud
in bepaalde categorieen 6). In het onderzoek van DHV, Investeren in infrastructuur; onderhoud aan infrastructuur is
bij negen categorieen van lagere publiekrechtelijke organen achterstalligheid in onderhoud geconstateerd. Enige
daarvan, waarvooraanzienlijke ‘inhaalmanoeuvres’ nodig
zijn, worden hier genoemd. Over de berekening van de
kosten van het inhalen van de achterstand in onderhoud zij
nog het volgende opgemerkt. De vertaling in financiele termen van achterstanden in onderhoud is geenszins een
eenduidige aangelegenheid. Verschillende benaderingen
zijn mogelijk. Ten behoeve van de hier te noemen achterstallige onderhoudssituaties zijn door DHV twee benaderingen gebruikt. De eerste benadering inventariseert hetgeen als noodzakelijk uitgavenniveau door de beheerders
wordt gezien. Het verschil tussen dit noodzakelijke niveau
en de werkelijke uitgaven in het verleden wordt in dat verband aangeduid met de term ‘bezuiniging’. Detweedemanier is te kijken naar de gewenste kwaliteitstpestand van
de verschillende categorieen. Dit ‘aspiratieniveau’ heeft
betrekking op de als zeer slecht en slecht gekarakteriseerde delen van de infrastructuur. De ‘inhaalmanoeuvre’ betreft het vereiste bedrag om ineens de componenten ‘zeer
slecht’ en ‘slecht’ te verbeteren.
Bij de landwegen bestaat er een opvallend verschil tussen het kwaliteitsniveau van de diverse beheerders. Op
provinciaal niveau is het onderhoud van de wegen in het
algemeen goed, terwijl de kwalificatie ‘zeer slecht’ het
meest bij de gemeenten voorkomt. De jaarlijkse ‘bezuiniging’ op het onderhoud van landwegen bedraagt circa
f. 165 mln. Uitgaande van de tweede berekeningsmethode, is f. 3,6 mrd. nodig om het aspiratieniveau te realiseren.
Voor de rioleringen is het aspiratieniveau geschat op f. 4
mrd. In termen van ‘bezuinigingen’ is een bedrag van
f. 210 mln. per jaar nodig. In een onderzoek over de financieringsproblematiek van de rioleringen wordt overigens
geconstateerd dat er een aanzienlijk verschil bestaat tussen de noodzakelijke en de geplande vervangingsinvesteringen 7). Voor de periode 1986-1990 komt dat verschil uit
op f. 2,2 mrd., uitgaande van een bedrag van f. 4,5 mrd.
voor de noodzakelijke vervangingsinvesteringen.
Bij vaarwegen die in het beheer zijn van de lagere publiekrechtelijke lichamen bedraagt de inhaalmanoeuvre,
om op het aspiratieniveau van onderhoud uit te komen,
f. 535 mln.
Voor de negen categorieen te zamen, waarin achterstallig onderhoud is vastgesteld, acht het DHV-rapport een inhaalmanoeuvre van circa f. 8,5 mrd. nodig. Hiervan zal
verreweg het grootste deel aan rioleringen en landwegen

302

De overheidsinvesteringen bevinden zich op een bijzonder laag niveau…
(foto AN P)

moeten worden besteed.
Uitstel van het wegwerken van deze gesignaleerde achterstanden leidt, hoewel verschillend per infrastructurele
categorie, ongetwijfeld tot meer dan evenredige kostenstijgingen bij later herstel. Bovendien moet worden gevreesd dat de additionele maatschappelijke kosten die gepaard gaan met uitstel zeer hoog zijn.
Afgezien van de vraag of er voor het geconstateerde en
eventueel nog te constateren achterstallig onderhoud voldoende financiele middelen zijn vrij te maken om dit weg te
werken, acht de Raad het van belang de vraag te stellen of
er ook structureel voldoende middelen voor het onderhoud
bestemd worden. Immers, doorde aanleg van infrastructurele voorzieningen wordt onvermijdelijk beslag op de toekomstige publieke middelen gelegd. Op korte termijn in de
vorm van een verhoging van de lopende onderhoudsuitgaven en op langere termijn in een stijging van de vervangingsinvesteringen. Het Algemene Verbond Bouwbedrijf
(AVBB) heeft getracht om van het structurele onderhoudsniveau van de economische infrastructuur een totaalbeeld
te schetsen 8). Het AVBB trekt de conclusie dat het onderhoudsniveau bij het rijk in de komende jaren voldoende
lijkt, maar dat bij de lagere publiekrechtelijke lichamen tussen 1986 en 1990 per jaar voor f. 2,2 mrd. te weinig voor
herstel wordt uitgetrokken. De Raad is van mening dat het
rijk, binnen verantwoorde sociaal-economische kaders,
extra financiele middelen ter beschikking moet stellen ten
einde deze ontwikkeling af te wenden.
In het Advies wordt in dit verband ook aandacht gevraagd voor systematisering van de inkomensstromen
voor beheer door bij voorbeeld oormerking van (rijks)middelen en intensievere toepassing van het profijtbeginsel.
Hierbij wordt erop gewezen dat met name bij de categorieen die met eigen en/of geoormerkte inkomstenbron wer6) DHV Raadgevende Ingenieurs/Ministerie VROM, op. cit.; P.B.

Boorsma, P. de Vries, De financieringsproblematiek van het Nederlandse rioolstelsel, Universiteit Twente, 1986.
7) P.B. Boorsma, P. de Vries, op. cit., biz. 5.

8) AVBB, Infrastructurele bouwbehoefte 1986-1990, Den Haag.

ken (bij voorbeeld waterleidingbedrijven, Gasunie) de onderhoudstoestand bevredigend is.
De Raad acht het voorts van belang dat bij alle beheersinstanties de ontwikkeling en toepassing van zelfregulerende mechanismen voor het op peil houden van de kapitaalgoederenvoorraad van de economische infrastructuur
worden bevorderd. Hierbij kan gedacht worden aan een
onderhoudsnormering voor de verschillende infrastructurele categorieen en aan het activeren van de verschillende
infrastructurele categorieen waardoor het mogelijk wordt
de kwaliteitstoestand min of meer objectief te meten. Het
op tijd onderhouden en vervangen is niet alleen uit een
oogpunt van efficiente bedrijfsvoering van belang, maar
ook .geboden indien men aan het principe wenst vast te
houden dat de kosten van het gebruik ook worden gedragen door de gebruiker zelf. Dit beginsel zou zeer zeker als
leidraad moeten dienen wanneer zoals in dit geval de toekomstige generaties met de meerkosten van het uitstel
worden geconfronteerd.

Aanpassing en uitbreiding

,
;
;
i
I

De beleidsthema’s aanpassing en uitbreiding van de infrastructuur komen overeen met het onderscheid ‘trendvolgend’ en ‘trendzettend’. De boven beschreven maatschappelijke trends lijken vooral om een volgend en
aanpassingsgericht beleid te vragen. Zo vraagt de toenemende mobiliteit om aanpassingen van het wegennet en
van de railverbindingen. Zij kunnen evenwel ook een uitdaging vormen voor het ondernemen van stuwende investeringen in nieuwe en nieuwsoortige projecten waarvan een substantiele impuls op de economie uitgaat.
In het Advies wordt niet nauwkeurig aangegeven op welke terreinen, hoeveel moet worden gei’nvesteerd; daarvoor hangt een investering te zeer af van een groot aantal,
vaak ook projectgebonden, factoren. Het gaat om de richtingen waarin investeringen op grond van maatschappelijke ontwikkelingen gewenst zijn. Voor een deel zullen deze
investeringen kleinschalig zijn en/of het karakter van efficiencybevordering en kwaliteitsverbetering’hebben.
Het eerste thema betreft de distributiefunctie van ons
land. De belangrijkste knooppunten hierin zijn de Rotterdamse haven en Schiphol. Door de internationalisering en
de integratie van economische activiteiten, verschuiving
in de wereldmarkten en de veranderingen in de transportinfrastructuur in West-Europa wordt die functionele plaats
van ons land bedreigd. Om afbrokkeling van onze distributiefunctie te voorkomen zijn er ten minste twee beleidslijnen die moeten worden gevolgd. De ene lijn sluit aan bij de
introductie van de telematiek in het logistiek proces; de andere richt zich op de aanpassing en de uitbouw van de
gebouwde voorzieningen. Bij de introductie van de telematiek in het logistiek proces gaat het erom dat door systeembinding de fysieke vervoersstromen aan het informatienetwerk van de vervoermiddelen en knooppunten (bij
voorbeeld haven) worden gebonden 9). Omdat met dergelijke systemen de nieuwe concurrentievoordelen voor de
distributie-activiteiten kunnen worden behaald, is een
‘trendzettende’ houding van de overheid hier zeer
gewenst.
De tweede lijn heeft op alle vervoerswijzen betrekking.
Voor de gehele vervoersketen moet een meer integratieve
benadering worden gekozen, waarbij het logistieke proces
bij industriele bedrijven als een belangrijk orientatiepunt
wordt gehanteerd. Een belangrijk onderdeel in dit logistieke proces van de komende jaren zal het luchtvervoer vormen. Daarom moeten in aanvulling op de investeringsplannen van de N.V. Luchthaven Schiphol initiatieven op
infrastructureel terrein worden ondernomen. De Commissie-Van derZwan wijst bij voorbeeld op knelpunten in het
wegenstelsel rond Schiphol 10).
Een tweede thema betreft de traditionele verkeers- en
vervoersinfrastructuur. Onder meer spelen hierbij de genoemde toenemende mobiliteit en de veranderingen in de
transportinfrastructuur in het buitenland een rol. Het on-

derzoeksbureau McKinsey heeft in een onderzoek naar de
knelpunten in het wegverkeer berekend dat de kosten van
de files op het hoofdwegennet f. 700 mln. per jaar bedragen 11). Voor oplossing van deze knelpunten moet een integratieve benadering van uitbreiding van wegennet en
maatregelen ter verhoging van het gebruik van openbaar
vervoer worden gekozen.
Franse en Duitse initiatieven op het gebied van hogesnelheidslijnen dreigen Nederland buiten nieuwe belangrijke vervoersstromen te houden. De Raad acht het in beginsel van groot belang dat Nederland verbonden wordt
met bij voorbeeld het TGV-project Parijs-Keulen.
Vervolgens is er het thema informatie-infrastructuur.
Ondanks vele activiteiten op communicatiegebied zijn bepaalde belemmeringen te bespeuren daar waar voor de
PIT mogelijkheden bestaan om een voorwaardenscheppend beleid te voeren. De kennelijke beperkingen van het
investeringsbeleid van de PIT liggen voor een belangrijk
deel bij het rijk, omdat jaarlijks de investeringsruimte van
de PTT binnen de rijksbegroting wordt bepaald. Voor zover bovenbedoelde beperkingen gelden, wordt aanbevolen de PTT reeds nu toegang tot de kapitaalmarkt te
verlenen.
Ten slotte wordt aandacht geschonken aan het thema
kwaliteitsverbetering. Bij vrijwel alle infrastructurele voorzieningen nemen de eisen op dit punt toe. Bij wijze van
voorbeeld wordt opgemerkt, dat de voorraad bedrijfsterreinen groot is maar veelal niet goed op de huidige vestigingseisen afgestemd en dat de betrouwbaarheid van de
elektriciteitsvoorziening in toenemende mate een essentiele rol zal spelen.
Over het tijdpad van de realisering van de verschillende
beleidsthema’s merkt het Advies op dat dit afhankelijk
dient te zijn van de positieve bijdrage die de projecten aan
de versterking van de Nederlandse economische structuur kunnen geven, dan wel van de negatieve bijdrage die
kan optreden bij het achterwege laten daarvan. Overigens
kan in het Advies geen afweging plaats vinden omdat een
compleet beeld van het totale behoeftepakket ontbreekt.

Beheer en financiering
De situatie van achterstallig onderhoud en afnemende
investeringen van overheidswege in de economische infrastructuur is vooral veroorzaakt door de budgettaire problematiek. Vooral op gemeentelijk niveau is er het signaal
dat de budgettaire problemen gevolgen hebben voor de
omvang van de overheidsinvesteringen. Door de verslechtering van de financiele positie van de gemeenten is de
beschikbare ruimte op de gewone dienst voor rente en afschrijvingen sterk verminderd. Gegeven de in het voorgaande behandelde beleidsthema’s, acht de Raad een
substantiele toeneming van de betreffende uitgaven
gewenst.
Deze uitgavenstijging kan op verschillende manieren
worden bereikt. Sommige houden een beroep op (mede)financiering door de particuliere sector in. Het is van belang
bij de bespreking van de financieringswijzen voor de economische infrastructuur onderscheid te maken tussen de
volgende twee categorieen:
– financieel rendabele projecten;
– maatschappelijk produktieve investeringen.
Financieel rendabele projecten kunnen door de overheid door een vergroting van haar financieringstekort worden gefinancieerd, omdat zij per definitie een inkomensstroom genereren waaruit rente en afschrijvingen kunnen
9) G.G.J.M. Poeth en H.J. van Dongen, Rotterdam, ofde noodzaak
van een infrastructuur voor informatie, Interfaculteit Bedrijfskunde,
Rotterdam, 1985.
10) Commissie-VanderZwan, Schiphol naar het jaar 2000, Schiphol,

1986.
11) McKinsey & Company/Ministerie Verkeer en Waterstaat, Afrekenen met files, Amsterdam, 1986.

Voor zover er in de gevallen geen sprake is van risico
voor de particuliere sector zal de overheid volgens de huidige begrotingsnormering de investeringssom optellen bij
het feitelijke overheidstekort.
Een andere gedragslijn, die evenwel afwijkt van de huidige begrotingsnormering, is de volgende. De overheid
beschouwt de initiele investeringsuitgaven van de particuliere sector niet als gedebudgetteerde uitgaven, maar laat
de jaarlijkse lasten uit hoofde van rente en aflossing op de
begroting drukken. Zodoende worden dus de aflossingen,
betaald aan de particuliere financier, door de overheid tot
de relevante uitgaven gerekend. Indien bij toetsing van het
tekort, ook bij deze gedragslijn, het investeringsbedrag
zou worden meegeteld, zou er sprake zijn van dubbele
toetsing.
Overigens past deze alternatieve gedragslijn niet zozeer in het stelsel van normering van het feitelijke financieringstekort, doch eerder in een stelsel van normering van
de gewone dienst, zoals bij gemeenten en provincies
wordt toegepast. In deze toetsing worden de rente en afschrijvingen betrokken terwijl de kapitaaluitgaven buiten
de normering blijven.

Toepassing profijtbeginsel

…ener zit niet veel vaartmeerin

(fotoANP)

worden bekostigd. Dergelijke investeringen kunnen ook
aan het particuliere initiatief worden overgelaten. In dat
geval wordt er een identiek beroep gedaan op de kapitaalmarktmiddelen en is er geen sprake van debudgettering.
De maatschappelijk produktieve investeringen hebben
via hun programma-effect een blijvende positieve invloed
op economische groei en werkgelegenheid. Binnen het
huidige sociaal-economische kader, moet naast het verlenen van een hogere prioriteit aan deze uitgaven vooral ook
aan ruimeretoepassing van het profijtbeginsel worden gedacht. Hierdoor kunnen investeringen financieel rendabel
worden geexploiteerd.
Daarnaast is in het Advies gekeken naar de mogelijkheden om de private sector bij het beheer en bij de financiering te betrekken. Zoals opgemerkt, kunnen financieel rendabele investeringen in beginsel ook door de particuliere
sector worden ondernomen. Voor de maatschappelijk produktieve investeringen bespreekt het Advies overigens
zonder te kiezen vijf opties, waarbij het al dan niet dragen
van risico door de particuliere sector een centrale rol
speelt.
1. De particuliere sector financier! een project, terwijl de
overheid rente en aflossing betaalt. Hier is slechts een
optisch verschil met het doen van beroep op de kapitaalmarkt door de overheid zelve.
2. De particuliere sector financier! een project en dekt de
kosten door toepassing van het profijtbeginsel op de
gebruikers. De overheid stelt zich garant; de particuliere sector draagt geen risico.
3. Als onder 1 en 2, maar nu geeft de overheid geen garantie, maar een subsidie, die onafhankelijk van het exploitatieresultaat is. Nu draagt de particuliere sector
een ondernemersrisico.
4. Het is ook mogelijk dat de particuliere sector en de
overheid te zamen, ieder voor een deel, de investeringsuitgaven dekken. Vervolgens zijn dan de varianten 1 t/m 3 mogelijkerwijs van toepassing.
5. Ten slotte vormt leasing een mogelijkheid. Als het om
operationele leasing gaat draagt het leasebedrijf het
economische risico. Indien er sprake is van financiele
leasing, draagt het leasebedrijf dit risico niet.
304

Het is evident dat de mogelijkheden van verdere toepassing van het profijtbeginsel bij infrastructurele voorzieningen beperktzijn. Veel infrastructurele voorzieningen hebben een quasi-collectief karakter. Het kan zinvol zijn de
bekostiging van deze quasi-collectieve goederen uit de algemene middelen te heroverwegen.
Buiten de toepassingsmogelijkheden van het profijtbeginsel die liggen in de sfeer van tolheffing voor bruggen en
tunnels, kan worden gedacht aan doorberekening van de
kosten van infrastructurele voorzieningen aan bedrijven
en particulieren die daarvan bijzonder voordeel hebben.
Omdat er voor grote delen van de infrastructuur sprake
is van niet of nauwelijks te internaliseren externe effecten,
kan het investeringenbeleid geenszins afhankelijk worden
gesteld van de opbrengst van mogelijke profijtheffingen.
Wel kan toepassing van het profijtbeginsel tot een beter
beheer aanleiding geven. Er zijn aanwijzingen dat infrastructurele kapitaalgoederen beter beheerd worden indien een zelfstandige beheersorganisatie beschikt over
geoormerkte middelen dan wel door toepassing van het
profijtbeginsel verkregen inkomsten. Zo kunnen wellicht
de gesignaleerde problemen bij het rioleringsstelsel voor
een deel uit de beheersvorm worden verklaard. In dit verband is wel gepleit voor het verzelfstandigen van het rioleringsbedrijf dan wel onderbrengen ervan bij op te richten
‘waterboards’, openbare lichamen die alle watertaken uitvoeren, waarbij in de verkoopprijs van het water de kosten
van riolering en waterzuivering zijn opgenomen 12).
Bij verzelfstandiging van een infrastructurele voorziening in een aparte beheersorganisatie en ook bij oormerking van financiele middelen gaat het er niet om de politieke controle uit de weg te gaan, maar om bedrijfseconomisch verantwoord beheer te vrijwaren van (korte-termijn)
problemen in andere sectoren. In feite gaat het om het toepassen van een vorm van contractmanagement. Aan oormerking van middelen is overigens als nadeel verbonden
dat zij een integrale afweging van uitgaven verhindert.
Tevens beveelt de Raad aan, om voor een systematisch
beheer van de voorraad economische infrastructuur een
groep deskundigen (vijfjaarlijks) de bestaande infrastructuur te laten inventariseren en te laten bepalen welke uitbreidingsinvesteringen gewenst zijn.

P.B. Boorsma
J.H.M. Bonders
M. Meeles
P. de Vries
12) P.B. Boorsma, P. de Vries, op. cit.