binnenland
illustratie:
L oek Weijts
Doelmatigheidswinst van minder
hypotheekrenteaftrek
We bespreken enkele welvaartsdividenden van het
versoberen van de subsidie op de eigen woning. Deze
dividenden doen zich in de eerste plaats voor op de
woningmarkt. Daarnaast kan zich een welvaartsdividend
voordoen op de arbeidsmarkt. De omvang van dit tweede
dividend is evenwel sterk afhankelijk van de elasticiteit van
het aanbod van woningen.
Casper van Ewijk
Bas Jacobs en
Ruud de Mooij
Van Ewijk en Jacobs
zijn verbonden aan
de ÂUniversiteit van
A
 msterdam. De Mooij is
werkzaam bij de Erasmus
Universiteit Rotterdam.
Van Ewijk en De Mooij zijn
tevens verbonden aan het
Centraal Planbureau.
c
.van.ewijk@cpb.nl
292
ESB 30
D
e eigen woning belandde ooit in de inkomstenbelasting vanwege het fiscale beginsel dat de eigen woning een bron van
inkomen is, vergelijkbaar met inkomen uit
andere investeringen. Daarbij past dan dat de kosten
van vreemd vermogen (de hypothecaire lening)
aftrekbaar zijn, net als bijvoorbeeld in de vennootschapsbelasting het geval is. Het inkomen van de
eigen woning – dat fiscaal wordt gemeten via het
eigenwoningforfait – is evenwel aanzienlijk achtergebleven bij de sterk gegroeide aftrek aan hypotheekrente. Inmiddels wordt in 2006 naar schatting ruim
26 miljard euro aan kosten voor de eigen woning
afgetrokken van de inkomstenbelasting in box 1,
juni 2006
terwijl daar slechts een kleine vijf miljard euro aan
inkomsten tegenover staat in verband met het eigenwoningforfait. Per saldo impliceert de eigen woning
dus een grondslagversmalling van ruim 21 miljard
euro. Tegen een gemiddeld marginaal tarief van
ongeveer 44 procent, betekent dit een directe budgettaire derving voor het Rijk van 9!/2 miljard euro.
Het fiscale regime voor de eigen woning houdt
daarmee een aanzienlijke subsidiëring van de eigen
woning in. Wij schatten de effectieve subsidie op de
eigen woning – met nodige slagen om de arm – op
ongeveer vijftien procent van de jaarlijkse kosten van
de eigen woning (dat wil zeggen de toegerekende
huurwaarde; zie kader). Dit heeft een verstorende
invloed op het gedrag van mensen en vermindert
de welvaart. Dit wordt nog versterkt doordat het
rendement op andere investeringen in box 3 forfaitair wordt belast, waardoor de consistentie met de
fiscale behandeling van investeringen in de eigen
woning zoek is.
Hervorming van de fiscale behandeling van de eigen
woning heeft belangrijke gevolgen voor de inkomensverdeling, zowel binnen generaties als tussen gene-
raties. Deze effecten blijven in deze bijdrage buiten
beschouwing. Dit artikel beoogt vooral een bijdrage
te leveren aan het denken over de welvaartseffecten
van de fiscale behandeling van de eigen woning. De
subsidiëring van de eigen woning veroorzaakt namelijk economische verstoringen die we in dit artikel
nader zullen belichten.
Optimale belasting op wonen
Subsidiëring van de eigen woning zou kunnen
worden beargumenteerd vanuit merit good motieven (paternalisme) of positieve externe effecten
van het eigenwoningbezit. Onderzoek van Glaeser
and Shapiro voor de Verenigde Staten laat zien
dat positieve externe effecten aanwezig zijn omdat
eigenaren meer doen aan huis- en tuinonderhoud
(Glaeser & Shapiro, 2002). Eigenwoningbezit heeft
daarom gunstige effecten op een hele buurt. De
effecten zijn echter klein. Bovendien kunnen er ook
negatieve externe effecten optreden. Zo kunnen
subsidies op wonen druk uitoefenen op het gebruik
van schaarse open ruimte. Ook kan eigenwoningbezit een remmende factor zijn voor de mobiliteit op
de arbeidsmarkt en daardoor leiden tot extra forensenverkeer en meer congestie op wegen (Oswald,
1999; Van Leuvensteijn, 2000). Subsidiëring zou
ook kunnen worden gemotiveerd om de doorstroming vanuit de huursector te bevorderen. Hoewel
dit argument op het eerste gezicht hout snijdt, is
het niet overtuigend omdat directe instrumenten,
die ingrijpen op de verstoringen in de huurmarkt,
doelmatiger zijn om dit probleem aan te pakken
(Hof et al., 2006).
Bevordering van het eigenhuizenbezit en verbetering
van de woonkwaliteit lijken tegenwoordig dan ook
vooral gelegenheidsargumenten om de subsidiëring
van de eigen woning te kunnen rechtvaardigen. Daar
staat tegenover dat de subsidie ook economische
verstoringen met zich meebrengt waardoor welvaartsverliezen zullen optreden. De onderbouwing
voor deze welvaartsdividenden is echter subtiel. Het
beeld dat door beperking van de hypotheekrenteÂ
aftrek er eenvoudig een eind komt aan ‘rondpompen
van geld’ is een te simpele voorstelling van zaken.
We zullen nader ingaan op twee belangrijke welvaartsdividenden van de reductie van de subsidie op
de eigen woning en een gelijktijdige (budgetneutrale)
verlaging van de tarieven in de inkomstenbelasting.
Het eerste welvaartsdividend heeft betrekking op de
woonbeslissing. De woonlasten voor eigenwoningbezitters worden kunstmatig verlaagd en dit leidt tot
een verstoring in de keuze tussen woondiensten en
andere vormen van consumptie. Het tweede dividend
hangt samen met het feit dat het aanbod van woningen in belangrijke mate vastligt, waardoor een lagere
subsidie neerkomt op een kapitaalheffing op de
bestaande woningvoorraad. Een dergelijke heffing is
voor de eigenaar een eenmalige sunk cost, die geen
verandering in de woonbeslissing teweegbrengt. Het
welvaartsdividend doet zich nu voor op de arbeidsmarkt omdat de afgeroomde rents kunnen worden
Subsidie op de eigen woning
De omvang van de impliciete subsidie op de eigen woning kan worden bepaald
door de fiscale behandeling van de eigen woning te vergelijken met de belasting op
andere vormen van vermogen (spaartegoeden, aandelen en dergelijke), die worden
belast in box 3. Dit leidt tot de opstelling zoals in tabel 1. Naast de hypotheekrenteaftrek en de belasting via het eigenwoningforfait, wordt in deze berekening ook
rekening gehouden met de vrijstelling van de vermogensrendementsheffing voor
het deel van de eigen woning dat is gefinancierd met eigen vermogen. Daar staat
tegenover dat de eigen woning ook door andere heffingen wordt belast, zoals de
overdrachtsbelasting, de onroerendezaakbelasting en het deel van de gemeentelijke heffingen dat op de waarde van de eigen woning rust. De totale nettosubsidie
op de eigen woning komt uit op ongeveer twaalf miljard euro. Deze subsidie willen
we uitdrukken in termen van de consumptie van woondiensten. Wij bepalen de
toegerekende huurwaarde als som van het vereiste rendement op de investering in
woningen, de afschrijving en de overige kosten op de woning, minus de verwachte
nominale waardestijging en komen dan uit op een percentage van zeven procent van
de waarde van de woning bij de huidige eigenwoningvoorraad in Nederland op een
toegerekende huurwaarde van zestig tot tachtig miljard euro. De gemiddelde subsidie is dan gelijk aan ongeveer vijftien procent van de woonconsumptie van
eigenwoningbezitters. Dit cijfer is wel met de nodige onzekerheid omgeven. Bij deze
opstelling gaat het overigens om de totale effectieve subsidie op de eigen woning.
Dit staat los van de vraag hoe een eventuele vermindering van de subsidie moet
worden vormgegeven.
tabel 1
Impliciete nettosubsidie op de eigen woning, geschat voor 2006
in miljarden euro
Aftrek hypotheekrente
11!/2
Gederfde vermogensrendementsheffing
7 !/2
Opbrengst eigenwoningforfait
-2
OZB & Gemeentelijke heffingen
-2
Overdrachtsbelasting
(gecorrigeerd voor aftrek notarisÂ
kosten en dergelijke)
-3
Nettosubsidie op de eigen woning
12
Bron: CPB (2006).
ingezet om de belasting op arbeid te verlagen.
Welk van de twee dividenden in de praktijk het Âbelangrijkst is hangt af van de
mate waarin het aanbod van woningen vastligt, ofwel van de aanbodelasticiteit
van huizen. Bij een elastisch aanbod overheerst het eerste dividend; bij een
inelastisch aanbod het tweede. Om dit duidelijk te maken onderscheiden wij in
onze analyse twee uitersten: een volkomen elastisch aanbod en een volkomen
inelastisch aanbod. Voor beide gevallen proberen wij de orde van grootte van de
welvaartseffecten aan te geven. Daarbij gaat het slechts om een ruwe indicatie
op basis van vuistregels uit de welvaartstheorie. Het werkelijke effect zal tussen
deze twee uitersten in liggen. Omdat de huizenprijs bepaald wordt door vraag
en aanbod over een lange tijdshorizon, is voor de welvaartseffecten vooral de
elasticiteit op lange termijn van belang. De welvaartseffecten staan daarom
grotendeels los van de fasering van de hervorming van de hypotheekrenteaftrek
in de tijd. Wel kan fasering een effect hebben op de verdeling van de lusten en
lasten van de hervorming.
Woningmarktdividend
Hoewel het aanbod van woningen vrij inelastisch is, zeker op korte termijn, zal
ESB 30
juni 2006
293
het aanbod zich op langere termijn aanpassen aan
veranderingen in de vraag. Bij een lagere huizenprijs zal er namelijk minder of juist kleiner worden
gebouwd en zullen mensen minder investeren om de
kwaliteit van hun woning te vergroten. Verlaging van
de subsidie op de eigen woning zal daarom effectief
zijn om de ‘overconsumptie’ van de eigen woning te
verminderen.
Om dit duidelijk te maken nemen we bij wijze
van gedachte-experiment aan dat het aanbod van
huizen perfect elastisch is. In dat geval zal de huizenprijs niet wijzigen bij veranderingen in de vraag.
De prijs wordt bepaald door de gegeven bouwkosten.
Beperking van de hypotheekrenteaftrek leidt in dit
geval niet tot een waardedaling van woningen en
w
 oningbezitters hebben in dit opzicht geen last van
deze maatÂregel. Huiseigenaren met een hypotheek
worden echter wel geconfronteerd met hogere
nettowoonÂlasten. Dit geldt ook voor nieuwkomers.
Ook zij zien hun woonlasten per maand stijgen
en worden niet gecompenseerd door een lagere
aanschafprijs van huizen. Alle lasten worden dus
gedragen door de vragers van woondiensten.
Doordat de nettowoonlasten voor huiseigenaren stijgen, zullen zij gaan substitueren van woondiensten
naar andere consumptie. Aanvankelijk verstoorde de
fiscale subsidie op wonen deze beslissing, aangezien
de relatieve prijs van woondiensten niet de relatieve schaarsteverhouding ervan weerspiegelt. De
beperking van de hypotheekrenteaftrek maakt het
consumptiepakket dan ook efficiënter, waardoor de
maatschappelijke welvaart toeneemt.
Hoe groot is nu dit woningmarktdividend? Bij een
oneindige aanbodelasticiteit op de woningmarkt,
is het welvaartsverlies uitgedrukt als percentage
van de omvang van de subsidie gelijk aan 0,5 e t,
waarbij e de vraagelasticiteit van woondiensten is,
en t de subsidie als percentage van de woonlasten.
Het Handbook of Public Economics rapporteert een
waarde voor de prijselasticiteit van wonen (conditioneel op eigen woningbezit) tussen -0,5 en -1,0
(Rosen, 1984). Wij stellen de waarde hier tussenin
op -0,75. Indien de subsidie op woonlasten, zoals
eerder is beredeneerd, wordt gesteld op 15 procent,
impliceert dit een welvaartsverlies van 5!/2 procent van
het subsidiebedrag van twaalf miljard euro, ofwel
ongeveer 0,7 miljard euro in de huidige situatie. Dit
welvaartsdividend komt volledig voor rekening van
een efficiënter consumptiepakket.
In het geval van een elastisch arbeidsaanbod, moet
ook rekening worden gehouden met een positieve
doorwerking op de arbeidsmarkt. De verstoringen
in het consumptiepakket hebben namelijk indirect
gevolgen voor het arbeidsaanbod. Om dit effect te
begrijpen zij opgemerkt dat een verschuiving van de
subsidie op wonen naar lastenverlichting op arbeid
op zichzelf geen verkleining van de wig betekent. De
subsidie op wonen werkt immers ook als een subsidie
op consumptie. En subsidie op consumptie stimuleert
het arbeidsaanbod net zo goed als een lagere belas-
294
ESB 30
juni 2006
De woonlasten
voor eigen
woningbezitters
worden
kunstmatig
verlaagd en
dit leidt tot
verstoringen
ting op arbeid. Bij de keuze rond het arbeidsaanbod
kijken individuen namelijk naar de reële nettobeloning van een extra verdiende euro. Het verruilen
van de hypotheekrenteaftrek voor een lager tarief
in box 1 leidt daarom in beginsel alleen tot een
verschuiving van belastingen binnen de marginale
wig (van direct naar indirect), niet tot een verlaging
ervan. Dat de verstoring op de arbeidsmarkt toch
vermindert, komt doordat de consumptie efficiënter
en daardoor meer waard wordt. Het efficiëntere consumptiepakket impliceert dat de reële beloning per
gewerkt uur in termen van consumptie stijgt: voor dezelfde verdiende euro wordt
immers een beter pakket goederen en diensten gekocht. Dat heeft hetzelfde effect
als een productiviteitstijging van arbeid. Bij een totale loonsom van 250 miljard
euro komt de welvaartswinst van 0,7 miljard euro overeen met een efficiëntietoename van arbeid van ongeveer !/4 procent. Het werkgelegenheidseffect kan in een
eenvoudige, ruimende arbeidsmarkt worden benaderd door de formule
esed /(es+ed) Da, waarbij es en ed de aanbod- en vraagelasticiteiten van arbeid zijn,
en Da de arbeidsproductiviteitsstijging. Bij een aanbodelasticiteit van 0,3 en een
vraagelasticiteit van 0,7 zal de werkgelegenheid toenemen met ongeveer 0,05
procent. Op lange termijn kan het effect iets groter zijn, wanneer door aanpassing van de kapitaalgoederenvoorraad in Nederland de vraag naar arbeid extra
toeneemt. Bij een volledige kapitaalmobiliteit en afwezigheid van nadelige ruilvoeteffecten zal het werkgelegenheidseffect en daarmee het arbeidsmarktdividend
ongeveer 1!/2 keer zo groot zijn. Dat geldt ook voor het nog te bespreken geval
van volledig inÂelastisch aanbod van woningen. Indien we echter uitgaan van een
toename van de werkgelegenheid van 0,05 procent, impliceert dat een toename
van looninkomen van 0,13 miljard euro. Het welvaartsdividend is kleiner omdat dit
extra inkomen ten koste gaat van vrijetijd. Omdat de wig van zestig procent (inclusief indirecte belastingen) het aandeel van de pure welvaartswinst meet, komt de
additionele welvaartswinst neer op 0,08 miljard euro. Opgeteld bij de 0,7 miljard
euro via de huizenmarkt, komt het totale welvaartsdividend op bijna 0,8 miljard
euro. Dat is iets meer dan 0,15 procent van het bbp. Deze jaarlijkse welvaartswinst
is structureel.
Arbeidsmarktdividend door heffing op woningbezit
Als volgende gedachte-experiment nemen wij aan dat het aanbod van woningen
volkomen inelastisch is. Het aanbod reageert dus niet op de prijs. Veranderingen
in de vraag zullen daarom nu volledig doorwerken in de prijs. Net als in het vorige
geval krijgen bezitters van een eigen woning door de versobering van de hypotheekrenteaftrek te maken met hogere woonlasten. Dit hoeft echter niet op te gaan
voor toetreders op de woningmarkt. Doordat de vraag naar huizen omlaag gaat,
zullen de huizenprijzen dalen. De vragers op de woningmarkt wentelen daarmee
de lasten af op de aanbieders, nieuwkomers hebben gemiddeld genomen geen
last van de beperking van de hypotheekrenteaftrek. De lagere subsidie op de eigen
woning wordt voor nieuwkomers namelijk helemaal gecompenseerd door de lagere
aankoopprijs. De waarde van alle toekomstige subsidies is met andere woorden
gekapitaliseerd in de huizenprijs. De huidige huizenbezitters en grondeigenaren
zijn slechter af omdat zij hun vermogen in waarde zien dalen. De beperking van
de hypotheekrenteaftrek werkt dus in feite als een (eenmalige) heffing op het huizenbezit. Een dergelijke heffing is niet verstorend voor de huizenmarkt omdat het
aanbod van woningen niet reageert. Voor ieder huishouden is de heffing in de vorm
van de prijsdaling van het eigen huis een niet te vermijden of verzonken (‘sunk’)
kostenpost.
Door de opbrengst van de lagere hypotheekrenteaftrek terug te sluizen via een
verlaging van de belastingtarieven op arbeid is een welvaartswinst mogelijk.
Met een bedrag van elf miljard euro kunnen de tarieven op arbeid met bijna 4,5
procentpunt worden verlaagd. Het effect op de werkgelegenheid kan worden
bepaald met de formule esed /(es+ed) Dt/(1-t), waarbij t nu voor het (marginale)
tarief van de inkomstenbelasting staat. Nemen wij voor t een waarde van 0,4
dan volgt dat de werkgelegenheid met 1!/2 procent toeneemt. Dit komt overeen met ongeveer
100.000 arbeidsjaren. Met een loonsom van ruim
250 miljard euro voor 2006, zou dit een toename
van het inkomen impliceren van 3#/4 miljard euro.
Het welvaartsdividend is opnieuw kleiner vanwege
het verlies aan vrijetijd en komt uit op meer dan
twee miljard euro, ofwel ruim 0,4 procent van
het bbp. Ook dit effect is jaarlijks en structureel.
Bij een inelastisch huizenaanbod is het welvaartsÂ
dividend volledig een gevolg van een efficiëntere
arbeidsmarkt.
Totaal dividend
In de praktijk ligt de aanbodelasticiteit van huizen
tussen nul en oneindig. Studies voor de Verenigde
Staten gaan veelal uit van een aanbodelasticiteit
van 2 (Rosen, 1984). De situatie in Nederland
kan daarvan afwijken, bijvoorbeeld vanwege een
restrictief ruimtelijkordeningsbeleid (Swank et al.,
2002). Het ruimtelijkordeningsbeleid kan evenwel
ook betekenen dat prijsstijgingen vooral restricties
opleggen aan de uitbreiding in de woningvoorraad,
maar dat prijsdalingen wel leiden tot een relatief
forse verkleining van het aanbod. De welvaartskosten
van de hypotheekrenteaftrek zullen ergens uitkomen
tussen de twee extremen van 0,8 en 2 miljard euro,
oftewel ongeveer 7 tot 17 procent van de totale
fiscale subsidie op de eigen woning. Deze welvaart
verdampt via arbeids- en huizenmarkten. De omvang
en samenstelling van welvaartswinst is afhankelijk
van de aanbodelasticiteit op de huizenmarkt.
In de bovenstaande analyse is geen rekening gehouden met andere potenÂtiële welvaartseffecten. In de
eerste plaats kan welvaartswinst worden geboekt
wanneer in de herziening van de hypotheekrenteaftrek ook de overdrachtsbelasting wordt afgeschaft.
Deze belasting vormt een belemmering voor de
mobiliteit op de woningmarkt. Uitruil tussen een
lagere hypotheekrenteaftrek en afschaffing van de
overdrachtsbelasting kan daarom een extra dividend
opleveren in de vorm van betere doorstroming op de
woningmarkt en een grotere mobiliteit op de arbeidsmarkt (Van Leuvensteijn & Van Ommeren, 2003).
Daarnaast verstoort de huidige subsidie op de eigen
woning de financiële portefeuille van huishoudens;
mensen worden aangemoedigd hoge hypotheken
af te sluiten en tegelijkertijd grotere risico’s te
nemen in de vorm van huizenbezit. Deze financiële
verstoring kan gevolgen hebben voor de welvaart. Zo
kunnen hoge hypotheken gezinnen extra kwetsbaar
maken voor schokken.
Voorts wordt de eigendomsstructuur van huizen
verstoord, namelijk tussen koopwoningen en huurwoningen. Tegenover de subsidie voor bezitters van een
eigen woning staan namelijk geen lagere woonlasten voor mensen die huren in de vrije sector. Dit
kan reële welvaartseffecten met zich meebrengen,
bijvoorbeeld omdat mensen worden aangemoedigd
meer risico te nemen via het investeren in een Âeigen
De totale
welvaartswinst
kan bij
afschaffing van
de subsidie
uitkomen tussen
de 0,8 en
2 miljard euro
huis of omdat mensen minder mobiel worden op de
arbeidsmarkt. Er kunnen overigens ook redenen zijn
waarom de welvaartswinst kleiner is dan hierboven
berekend. Zo blijft het mogelijk gunstige effect op de
doorstroming vanuit de sociale huursector, waar de
huren kunstmatig laag zijn, buiten beschouwing.
Deze overige effecten kunnen de omvang van de
welvaartseffecten van de fiscale subsidie op de eigen
woning wijzigen. Het beeld zal echter niet wezenlijk
veranderen.
Conclusie
In dit artikel hebben we onderzocht wat de welvaartseffecten zijn van een
beperking van de fiscale subsidie op het eigen huis gecombineerd met een
lagere belasting op arbeid. We hebben twee welvaartsdividenden in het bijzonder besproken: een efficiëntere woonconsumptie en een grotere werkgelegenheid. De verhouding in de omvang van deze twee dividenden hangt af van de
(langetermijn) elasticiteit van het huizenaanbod. Bij een elastisch huizenaanbod
worden de welvaartseffecten gedreven door vermindering van de verstoring op
de woningmarkt; het positieve effect op de arbeidsmarkt is dan secundair en
betrekkelijk klein. Bij een inelastisch huizenaanbod ontstaan welvaartswinsten
met name door de heffing op het vaste huizenbezit en doet het dividend zich
vooral voor op de arbeidsmarkt. In dat geval gaat de beperking van de subsidie
gepaard met een daling in de huizenprijs. De totale welvaartswinst kan bij volledige afschaffing van de subsidie – afhankelijk van de aanbodelasticiteit van
de woningproductie – volgens een ruwe becijfering ergens uitkomen tussen de
0,8 en 2 miljard euro, dat wil zeggen tussen 0,15 en 0,4 procent van het bbp.
De welvaartswinst is dus bij een inelastisch woningaanbod beduidend groter. De
keerzijde is dat ook het effect op de huizenprijzen in dat geval groter zal zijn.
Aan de welvaartswinst zijn in alle gevallen onvermijdelijk herverdelingseffecten
verbonden.
Literatuur
CPB (2006) Centraal Economisch Plan. Den Haag: Centraal
Planbureau.
Glaeser, E.L. & J.M. Shapiro (2002) The Benefits of the Home
Mortgage Interest Deduction. NBER Paper, 9284. Cambridge,
MA: National Bureau of Economic Research.
Hof, B., C. Koopmans & C. Teulings (2006) Een nieuw fundament:
Borging van publieke belangen op de woningmarkt. Amsterdam:
Universiteit van Amsterdam, SEO Economisch Onderzoek.
Leuvensteijn, M. van (2004) Is home-ownership an impediment
to the labour market? CPB Report, 2000/4. Den Haag: Centraal
Planbureau.
Leuvensteijn, M. van & J. van Ommeren (2003) New evidence of
the effect of transaction costs on residential mobility. CPB Discussion Paper, 18. Den Haag: Centraal Planbureau.
Oswald, A.J. (1999) The housing market and Europe’s unemployment: a non-technical paper, Mimeo. Coventry: University of
Warwick.
Rosen, H.S. (1984) Housing subsidies: Effects on housing decisions, efficiency, and equity, in: M. Feldstein & A. Auerbach
(eds.), Handbook of Public Economics, Volume 1, Amsterdam,
North-Holland, 375-420.
Swank, J., J. Kakes & A.F. Tieman (2002) The housing ladder,
taxation, and borrowing constraints. DNB Report no. 9.
Amsterdam: De Nederlandsche Bank.
ESB 30
juni 2006
295