De vlaktaks: doelmatig of rechtvaardig?

De vlaktaks: doelmatig of rechtvaardig?
Aute ur(s ):
Bovenberg, A.L. (auteur)
De auteur is hoogleraar algemene economie aan de Katholieke Universiteit Brab ant. Daarnaast is hij als hoogleraar Economische Politiek
verb onden aan het Ocfeb . De auteur dankt Sijb ren Cnossen, Raymond Gradus, Arie Rijkers en Leo Stevens voor hun commentaar op een eerdere
versie.
Ve rs che ne n in:
ESB, 85e jaargang, nr. 4284, pagina 968, 1 december 2000 (datum)
Rubrie k :
Tre fw oord(e n):

De belastingherziening 2001 is nog niet ingevoerd of er is al een levendige discussie ontstaan over verdergaande fiscale
hervormingen. Met name de vlaktaks mag zich in een grote belangstelling verheugen, maar ontkomt niet aan een fundamenteel
dilemma tussen doelmatigheid en rechtvaardigheid. Daarom moeten kwetsbare groepen door specifieke heffingskortingen worden
ontzien.
In dit artikel worden de mogelijkheden voor een vlaktaks in ons land geanalyseerd. Onder een vlaktaks betaalt elke belastingplichtige
hetzelfde marginale tarief, onafhankelijk van de hoogte van het belastbare inkomen. Eerst passeren de voordelen van een vlaktaks de
revue. Daarbij blijkt dat ook deze belasting niet ontkomt aan een afruil tussen doelmatigheid, rechtvaardigheid en informatiebehoefte.
Vervolgens worden verschillende manieren besproken om deze afruil te verzachten. Geconcludeerd wordt dat een vlaktaks specifieke
heffingskortingen vereist om kwetsbare groepen te ontzien. Verder dienen fiscale faciliteiten die vooral ten goede komen aan de
hogere inkomens te worden afgebouwd.
Voordelen
Een uniform vlaktakstarief dat ongeacht de hoogte van het belastbare inkomen wordt geheven, kent een aantal voordelen:
» afgezien van de heffingskortingen kan de belasting geheel worden ingehouden door de werkgever. De loonbelasting wordt een
loonsomheffing: een indirecte, dat wil zeggen onpersoonlijke, belasting op het arbeidsdeel van de toegevoegde waarde. Dit bespaart de
werkgever administratieve rompslomp: looninkomen hoeft niet langer te worden toegerekend aan het individu. De belastingdienst dient
heffingskortingen dan zonder tussenkomst van de werkgever uit te betalen 1;
» neutraliteit met betrekking tot de samenlevingsvorm wordt verzoend met neutraliteit ten aanzien van de inkomensinbreng binnen het
huishouden. De progressieve tarieven onder de huidige geïndividualiseerde inkomensbelasting doen geen recht aan
huishouddraagkracht en moedigen partners aan om het gezamenlijke belastbare arbeidsinkomen zo gelijk mogelijk te verdelen. Dit laatste
staat op gespannen voet met de wens om de verdeling van arbeid en zorg binnen een huishouden over te laten aan de voorkeuren van
de partners;
» de kunstmatige prikkel om inkomen te verschuiven naar jaren met lage marginale tarieven wordt geëlimineerd. Dit vereist wel dat het
speciale seniorentarief wordt opgetrokken tot het proportionele tarief van de vlaktaks, bijvoorbeeld door het fiscaliseren van
volksverzekeringspremies;
» het verlagen van het tarief van de vlaktaks tot onder het toptarief in box 1 (52 procent) maakt het exploiteren van tariefverschillen
(tariefarbitrage) tussen de verschillende boxen, inclusief de vennootschapsbelasting, minder aantrekkelijk. Zo verminderen lagere
toptarieven in box 1 de prikkel om het eigen huis en bedrijf met vreemd vermogen te financieren en het inkomen uit eigen vermogen te
verschuiven naar box 3 2.
Inkomensafhankelijke regelingen
Ondanks het oplopen van de nominale marginale belastingtarieven met het inkomen, zijn de effectieve marginale tarieven aan de
onderkant van het loongebouw het hoogst. Deze hoge effectieve marginale tarieven, die resulteren in de beruchte armoedeval, vloeien
vooral voort uit inkomensafhankelijke regelingen, zoals de bijzondere bijstand en de huursubsidie. Omdat deze regelingen vaak
onvoldoende op elkaar zijn afgestemd, kunnen individuen met uitzonderlijk hoge marginale tarieven worden geconfronteerd 3. Een betere
coördinatie kan worden bereikt door inkomensafhankelijke regelingen in te bouwen in het fiscale systeem. Door één instantie, namelijk de
belastingdienst, met de uitvoering te belasten en draagkracht op een consistente manier te meten, kunnen de uitvoeringskosten omlaag.
Verder kan een grotere transparantie van de herverdeling aanzetten tot rationeler beleid doordat de marginale tarieven overzichtelijk zijn.
Zo’n uitvoeringsoperatie staat in principe los van de vlaktaks. Wel resulteert het in een vlakker verloop van het effectieve belastingtarief,
omdat de marginale tarieven die eerst verstopt zaten in de specifieke regelingen nu tot uiting komen in de nominale marginale
belastingtarieven waarmee de lagere inkomens worden geconfronteerd.

Ziekenfonds
Ook de onoverzichtelijke en daardoor vaak onbillijke inkomensherverdeling binnen het ziekenfonds kan transparanter worden
vormgegeven binnen het fiscale stelsel. De inkomenseffecten van het nominaliseren van de ziekenfondspremie kunnen worden
gerepareerd door de algemene heffingskorting te verhogen en tegelijkertijd het tarief aan de onderkant van het inkomensgebouw te
verhogen met het premiepercentage dat werkgevers en werknemers betalen aan ziekenfondspremies. De onderkant loopt hier tot de
huidige ziekenfondsgrens, hetgeen ongeveer samenvalt met de overgang naar de huidige derde schijf in box 1. Dit resulteert in een
vlaktaks over een groot inkomenstraject 4.
Door het nominaliseren van de ziekenfondspremie worden verzekerden conform de verzekeringsgedachte geconfronteerd met de
kostprijs van hun verzekering. Dit biedt ruimte voor meer vraagsturing en marktwerking. Zo wordt de zorgsector verlost van de
voortdurende interventies van de politiek die omwille van inkomenspolitieke en budgettaire redenen de kosten in de zorg in de hand
houdt door het beperken van het aanbod. Inkomenspolitiek wordt niet langer vermengd met allocatie-overwegingen.
Het fundamentele dilemma
De vlaktaks ontkomt niet aan het fundamentele dilemma tussen doelmatigheid en rechtvaardigheid. De hoge marginale tarieven aan de
onderkant van het inkomensgebouw zijn een belangrijk argument om de marginale tarieven gelijkmatiger te laten verlopen door
inkomensafhankelijke regelingen in te bouwen in een vlaktaks. Door deze regelingen te vervangen door heffingskortingen kan de
armoedeval ‘rechtvaardig’ worden afgebouwd, namelijk zonder het sociale minimum te verlagen. Deze heffingskortingen worden
gefinancierd casu quo afgebouwd door hogere belastingtarieven; de nominale marginale belastingtarieven aan de onderkant en de
bovenkant bewegen naar elkaar toe door het nominale tarief voor de lage en middeninkomens te verhogen tot het niveau van het
toptarief 5.
Een hoog vlaktakstarief legt de prioriteit bij armoedebestrijding en het bestrijden van de armoedeval door de collectieve druk te
verschuiven van lagere naar hogere inkomens. Een hoog tarief staat echter op gespannen voet met het doelmatigheidsmotief het
toptarief in box 1 te verlagen om tariefarbitrage tegen te gaan. Bij een laag vlaktakstarief wordt de collectieve lastendruk verschoven van
hogere naar lagere inkomens en kan minder gedaan worden aan armoede(val)bestrijding 6.
Oplossingsrichtingen
De spanning tussen een laag vlaktakstarief (doelmatigheid) en het beschermen van het inkomen en de arbeidsmarktprikkels van
kwetsbare groepen aan de onderkant van het inkomensgebouw (rechtvaardigheid) kan op een aantal manieren worden verzacht.
Lastenverlichting
Dit vereist een ruimere toepassing van het profijtbeginsel om bij een lagere totale belastingopbrengst toch goede collectieve
voorzieningen te kunnen waarborgen.
Hogere druk op middeninkomens
Bij gegeven budgettaire middelen zal een vlaktaks die zowel beoogt het toptarief in box 1 te verlagen (een belangrijke prioriteit van de
VVD) als de lasten voor werkenden rondom het minimumloon te verminderen en het sociaal minimum te beschermen (een belangrijke
prioriteit van de PvdA) ten koste gaan van de middeninkomens 7. Dit komt omdat lagere inkomens met een relatief hoog marginaal
belastingtarief te maken krijgen, waardoor de gemiddelde druk voor de middeninkomens stijgt.
Grondslagverbreding
Het verminderen van fiscale faciliteiten die vooral ten goede komen aan de hogere inkomens kan het dilemma tussen
armoedevalbestrijding en een lager toptarief in box 1 verzachten. Alhoewel de discussie zich vaak richt op het belastingtarief is de
belastinggrondslag minstens zo belangrijk voor de effectieve progressiviteit van de vlaktaks. De belangrijkste fiscale faciliteiten voor
hogere inkomens betreffen het eigen huis en de pensioenbesparingen. Hierbij kunnen zowel de hypotheekrente-aftrek als de omkeerregel
in stand blijven 8. Wel dienen het eigen huis en pensioenbesparingen geleidelijk en eventueel gedeeltelijk te worden ondergebracht in
box 3. Dit impliceert dat hypotheekrente slechts tegen een laag tarief kan worden afgetrokken. Een overgangstermijn is geboden om
mensen te beschermen die langlopende verplichtingen zijn aangegaan. Een abrupte stap zou het vertrouwen aantasten in een
betrouwbare overheid die stabiele spelregels waarborgt. Verder dient, zoals hierboven aangegeven, het seniorentarief gelijk getrokken te
worden met dat van de vlaktaks, zodat pensioenbesparingen niet meer worden gesubsidieerd. Het belasten van werkelijke in plaats van
forfaitair bepaalde vermogensinkomsten in box 3 is een andere manier om de hogere inkomens te laten bijdragen aan de financiering van
de verlaging van het toptarief in box 1 9.
Verschuiving van de collectieve druk
Het tarief van de vlaktaks kan worden verlaagd door het verschuiven van de belastingdruk naar indirecte belastingen op consumptie
zoals de btw, accijnzen en milieubelastingen. Dit kan echter niet onbeperkt: hoge tarieven op consumptie resulteren in
belastingontduiking via internationale transacties (internet) en het zwarte circuit. Alhoewel het kan bijdragen aan het verminderen van
‘box-shopping’ en andere tariefarbitrage die voortspruit uit het hoge toptarief in box 1, zal zo’n verschuiving van de collectieve druk het
functioneren van de arbeidsmarkt niet verbeteren zolang wordt vastgehouden aan de randvoorwaarden van inkomensneutraliteit en
budgettaire neutraliteit; betere prikkels op de arbeidsmarkt vereisen nu eenmaal een andere inkomensverdeling 10.
Specifieke heffingskortingen

Hiermee kan ook binnen een vlaktaks rekening worden gehouden met de persoonlijke omstandigheden van specifieke groepen;
draagkracht wordt niet alleen bepaald door het individuele inkomen. Men kan bijvoorbeeld partners met kinderen, alleenstaanden en
alleenstaande ouders ontzien door specifieke heffingskortingen die rekening houden met de samenlevingsvorm en het aantal kinderen.
Ook kan een ouderenkorting, die eventueel geleidelijk wordt afgeschaft, waarborgen dat een hoger seniorentarief niet tot te grote
schokeffecten leidt voor bejaarden met kleine aanvullende pensioenen. Deze ouderenkorting kan eventueel worden geïntegreerd met de
AOW door de AOW als een ouderenkorting uit te betalen. Verder kunnen studenten bij voldoende studieresultaten in aanmerking
komen voor een heffingskorting, eventueel in plaats van studiefinanciering. Tenslotte kan een arbeidskorting (‘earned income tax credit’)
die slechts wordt uitbetaald bij een bepaald arbeidsinkomen de overgang van uitkering naar werk aantrekkelijk maken.
Voor deze specifieke heffingskortingen heeft de belastingdienst aanvullende informatie nodig waardoor de uitvoeringskosten toenemen.
Verder is het fiscale systeem niet meer neutraal met betrekking tot de samenlevingsvorm. Zo ontmoedigt een hogere heffingskorting voor
alleenstaanden het samenleven in huishoudverband.
Inkomensafhankelijke heffingskortingen
Door heffingskortingen beter te richten op kwetsbare groepen kan een laag vlaktakstarief worden verzoend met het beschermen van deze
groepen. Om bijvoorbeeld de arbeidskorting te bestemmen voor degenen die te maken hebben met de ernstigste armoedevallen kan deze
korting worden afgebouwd met het inkomen.
Het afbouwen van de heffingskorting met het inkomen kent een aantal nadelen. Zo moet informatie worden verzameld over het
persoonlijke inkomen en wordt het systeem kwetsbaar voor fraude. Verder impliceren inkomensafhankelijke heffingskortingen hogere
marginale tarieven in het afbouwtraject. Terwijl een laag vlaktakstarief op lage marginale tarieven duidt, zijn de hoge marginale tarieven
verstopt in de inkomensafhankelijke heffingskortingen. Voor degenen die een beroep doen op de inkomensafhankelijke regelingen is er
dan ook eigenlijk geen sprake van een vlaktaks.
Heffingskortingen op basis van het huishoudinkomen
Door de heffingskortingen af te bouwen met het huishoudinkomen kunnen de heffingskortingen worden gereserveerd voor degenen die
de heffingskortingen het meeste nodig hebben, bijvoorbeeld alleenstaanden met kinderen en partners die beiden een laag inkomen
genieten. Eerst wordt een beroep gedaan op partners om elkaar bij te staan voordat de overheid bijspringt. Op die manier hoeft het
vervangen van specifieke inkomensafhankelijke regelingen, die vaak expliciet gebaseerd zijn op huishouddraagkracht, door meer
generieke fiscale regelingen niet meer budgettaire middelen te kosten.
De arbeidskorting kan bijvoorbeeld, net als in de VS en het VK, worden afgebouwd op basis van huishoudinkomen. Huishoudens met
lage inkomens worden immers geconfronteerd met de zwaarste armoedevallen omdat het sociale minimum gebaseerd is op
huishouddraagkracht. Het aan het werk helpen van deze huishoudens levert ook een extra budgettaire besparing op omdat deze
huishoudens een uitkering achterlaten.
Verder kan de huursubsidie worden vervangen door een inkomensafhankelijke heffingskorting gebaseerd op huishouddraagkracht. Door
de regeling niet meer te baseren op de werkelijke woonkosten worden herverdeling en allocatie van elkaar gescheiden zodat
inkomensherverdeling niet langer in excessieve consumptie van woongenot resulteert. In samenhang met het verminderen van fiscale
subsidies voor het eigen woningbezit, zoals hierboven beschreven, komt het confronteren van de burger met de werkelijke kostprijs van
wonen de efficiëntie van de woningmarkt en de allocatie van schaarse ruimte ten goede.
Door heffingskortingen te baseren op huishoud-inkomen kan de belastingheffing niet worden geïndividualiseerd voor degenen die een
beroep doen op deze inkomensafhankelijke regelingen. Het fiscale systeem is dan niet neutraal met betrekking tot de samenlevingsvorm.
Ook worden partners van elkaar afhankelijk en wordt de economische zelfstandigheid van vrouwen niet gestimuleerd.
Conditionele overdrachten en lokale informatie
De spanning tussen een laag vlaktakstarief en armoedebestrijding kan worden verminderd door een betere organisatie van de bijstand en
specifieke lokale regelingen gericht op kwetsbare groepen. De bijstand verstrekt conditionele overdrachten waarbij rechten en plichten
op elkaar worden afgestemd in op maat gesneden individuele contracten. Deze conditionele overdrachten vereisen informatie over het
gedrag en de karakteristieken van uitkeringsgerechtigden die alleen op lokaal niveau beschikbaar is. Zo worden de informatieproblemen
die ten grondslag liggen aan de afruil tussen rechtvaardigheid en doelmatigheid verzacht. Dit bespaart op generieke, dure fiscale prikkels.
De kosten van specifiek beleid dat gebaseerd is op lokale informatie zijn minder privacy voor uitkeringstrekkers, hoge uitvoeringskosten
en mogelijke rechtsongelijkheid.
Waar naartoe?
Een vlaktaks van zo’n veertig procent voor het grootste deel van de bevolking kent belangrijke voordelen. Een loonsomheffing, een
onpersoonlijke, indirecte belasting aan de bron, verlaagt uitvoeringskosten. Verder vermindert zo’n vlaktaks verschillende vormen van
tariefarbitrage. Om de mogelijkheden voor deze arbitrage, bijvoorbeeld door excessieve hypotheken die de kwetsbaarheid van de
economie vergroten voor negatieve schokken, verder te beperken en de hogere inkomens te laten bijdragen aan hun eigen
tariefverlaging, dienen het eigen huis en pensioenbesparingen geleidelijk en eventueel gedeeltelijk te worden ondergebracht in box 3.
Verder moet het seniorentarief gelijkgetrokken worden met dat van de vlaktaks, zodat pensioenbesparingen niet meer worden
gesubsidieerd. Een aanzienlijk deel van de bevolking heeft reeds te maken met een vlaktaks als rekening wordt gehouden met de
ziekenfondspremie. De inkomensherverdeling binnen het ziekenfonds kan transparanter worden vormgegeven via het fiscale stelsel door
de laagste tarieven in box 1 te verhogen in samenhang met hogere heffingskortingen.
Informatie en solidariteit

Een relatief laag vlaktakstarief van zo’n veertig procent kan dan alleen worden verzoend met het beschermen van kwetsbare groepen
wanneer zo’n vlaktaks vergezeld gaat met specifieke heffingskortingen en inkomensafhankelijke regelingen. Zo blijven er meer
instrumenten om kwetsbare groepen te ontzien dan de drie parameters van een pure vlaktaks: tarief, grondslag en een onconditionele
heffingskorting.
Een betere coördinatie van de inkomensafhankelijke regelingen is geboden door ze te baseren op een uniform inkomensbegrip 11. Dit
vergroot de transparantie en daarmee de rationaliteit van herverdeling, zeker als hierdoor inkomenspolitiek wordt ontvlochten van
allocatieve overwegingen in bijvoorbeeld de ziektekostenverzekering en de volkshuisvestingssfeer. Het afbouwen van fiscale faciliteiten
voor hogere inkomens en het inbouwen van specifieke inkomensafhankelijke regelingen in meer generieke regelingen is consistent met
de gedachte dat het definiëren van goede doelen zoals goede pensioenen en eigen woningbezit steeds moeilijker wordt. Mondige
burgers met heterogene voorkeuren beschikken over betere informatie dan de overheid om te bepalen hoe ze hun inkomen het beste
kunnen besteden. Inkomensondersteuning dient ten goede te komen aan kwetsbare groepen in plaats van belangengroepen die
bepaalde goederen en diensten op de markt brengen.
De inkomensafhankelijke regelingen kunnen beter worden gecoördineerd door deze regelingen als heffingskortingen in te bouwen in het
fiscale systeem en ze te laten uitvoeren door één instantie, namelijk de belastingdienst. Zo wordt informatie over draagkracht efficiënter
verzameld. Als men deze regelingen ziet als onderdeel van het fiscale systeem, is er geen sprake meer van een vlaktaks voor degenen die
een beroep doen op de heffingskortingen. Een vlaktaks met alleen onconditionele heffingskortingen, die in feite neerkomt op een
basisinkomen, is ongewenst omdat zo’n belasting alleen onvoldoende recht doet aan solidariteit met kwetsbare groepen. Daarnaast blijft
de bijstand als een ‘insurer of last resort’ essentieel die conditionele en gebonden overdrachten verstrekt op basis van lokale,
gedetailleerde informatie. Dit verzacht de informatieproblemen die ten grondslag liggen aan de afruil tussen rechtvaardigheid en
doelmatigheid

1 Sinds 1999 betaalt de belastingdienst aftrekposten zoals hypotheekrente direct uit aan de belastingplichtige. Met ingang van 2001
geldt dit ook voor de heffingskorting van partners zonder arbeidsinkomen.
2 Een lager toptarief heeft mogelijk ook positieve effecten op de kwaliteit en de kwantiteit van het arbeidsaanbod. Zie voor andere
mogelijke voordelen C.L.J. Caminada, K. Goudswaard en H. Vording, De inkomens-gevolgen van een vlaktaks, ESB, 26 juni 1996, blz.
574-577.
3 Zie Werkgroep harmonisatie van inkomensafhankelijke regelingen, De armoedeval, analyse en oplossingen, Werkdocument 152,
Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Den Haag, 2000.
4 Zie C.N. Teulings, Het dogma van een laag belastingtarief, ESB, 18 september 1998, blz. 688-691. Om huishoudens die hun kinderen
in het ziekenfonds gratis kunnen meeverzekeren te ontzien, zullen ook inkomensafhankelijke heffingskortingen voor kinderen nodig zijn.
5 Een vlaktakstarief van 55 procent wordt voorgesteld in bijvoorbeeld K. Douma, Armoedeval bestrijden met brede aanpak en vlaktaks,
Het Financieele Dagblad, 8 april 2000.
6 De twee beschreven varianten van een hoog en een laag vlaktakstarief zijn direct gerelateerd aan de ‘linkse’ en de ‘rechtse’ variant van
het basisinkomen zoals beschreven in A.L. Bovenberg en F. van der Ploeg, De utopie van het basisinkomen, ESB, 1 februari 1995, blz.
100-104.
7 Dit blijkt ook uit de variant van de vlaktaks beschreven in Caminada op. cit. en C.L.J. Caminada, K.P. Goudswaard en H. Vording,
Verkenning van een vlakke belasting op inkomen, Weekblad voor Fiscaal Recht, 22 juni 2000, blz. 937-947.
8 De grondslagverbreding dient dus op een andere manier vorm de krijgen dan in Caminada, Goudswaard en Vording, op. cit., die de
aftrekbaarheid van de hypotheekrente en de pensioenpremies volledig schrappen.
9 Zie S. Cnossen, De pretbox van Vermeend en het vlaktaksspeeltje van Bos, Weekblad voor Fiscaal Recht, blz. 1407-1408, 28 september
2000.
10 Zie A.L. Bovenberg, Prikkelen doet pijn, ESB, 19 juni 1998, blz. 492-495.
11 Dit inkomensbegrip kan verschillen van dat in box 1. Een hervorming van inkomensafhankelijke regelingen kan dan ook in principe los
worden gezien van een vlaktaks in box 1. Zo kan er een aparte box voor deze regelingen worden gecreëerd.

Copyright © 2000 – 2003 Economisch Statistische Berichten (www.economie.nl)