De verzorgingsstaat tussen gezin en markt

De verzorgingsstaat tussen gezin en markt
Aute ur(s ):
Esping-Andersen, G. (auteur)
Universiteit van Trento, Italië.
Ve rs che ne n in:
ESB, 82e jaargang, nr. 4099, pagina 250, 26 maart 1997 (datum)
Rubrie k :
Tre fw oord(e n):
sociale, zekerheid

Meer markt en minder overheid leidt tot ongelijkheid, maar lost bovendien de problemen van de verzorgingsstaat niet op door het
falen van arbeidsmarkten. Meer gezin en minder overheid leidt tot uitsluiting en hoge kosten. Voor het tweeledige doel van
werkgelegenheid en welzijn is een vitale, op individuen gerichte verzorgingsstaat noodzakelijk.
Hoewel nauwelijks onderbouwd is het op dit moment de gangbare opvatting dat de nieuwe wereldomspannende economie en de
technologische ontwikkeling leiden tot een wrede situatie waarin het beginsel gelijkheid steeds verder in het nauw komt door de wens
tot behoud van banen of het scheppen van werkgelegenheid. Europa zou niet langer afwijzend moeten staan tegenover grotere
inkomensverschillen, deregulering van de arbeidsmarkt moeten stimuleren, de verzorgingsstaat moeten afslanken en een groter deel
van de met de sociale zekerheid gemoeide middelen ten goede moeten laten komen aan de markt.
Deze analyse bevat twee denkfouten. De eerste is een zuiver methodologische: ‘Eurosclerose’ en het dilemma gelijkheid-werkgelegenheid
spelen louter en alleen een rol in de tegenstelling VS-Europa. De tweede denkfout is vooral historisch van aard: het causale verband
tussen globalisering en de noodzaak tot afslanking van de verzorgingsstaat gaat eraan voorbij dat de kleine Europese economieën (zoals
de Scandinavische landen en Nederland) altijd een zeer open karakter hebben gehad en onderhevig zijn geweest aan schokken en
concurrentie op mondiaal niveau. In deze landen zijn juist omvangrijke verzorgingsstaten tot ontwikkeling gebracht als hulpmiddel tot
aanpassing. Integratie op mondiaal niveau komt gemakkelijker tot stand met een verzorgingsstaat die een groot aantal terreinen bestrijkt,
met name wanneer dit gepaard gaat met macro-economische overlegstructuren.
De huidige problemen van grote verzorgingsstaten liggen niet zozeer in de omvang of de kosten, maar veeleer op organisatorisch vlak:
bij de ordening en coördinatie. Ik zou het volgende willen stellen: in de eerste plaats is privatisering van welzijn niet ‘Pareto-optimaal’ en
werkt die zelfs contraproductief; in de tweede plaats moet elke op een batig saldo gerichte strategie beginnen met ‘defamilialisering’ van
de zorgtaken; in de derde plaats is de voornaamste belemmering voor coördinatie een structuur waarin belangengroepen centraal staan.
Ordening van sociale stelsels
Het totale welzijnspakket in een maatschappij is het resultaat van de gezamenlijke inbreng van overheid, gezin en op de markt opererende
welzijnsinstellingen. De ordening en coördinatie van dit totale pakket varieert per sociaal stelsel en verzorgingsstaat. We kunnen drie
hoofdcombinaties onderscheiden.
Het Angelsaksische stelsel
Hiervan is de VS de voornaamste exponent. Het accent ligt op lage basisniveaus van sociale zekerheid, waarbij de middelen vooral
terechtkomen bij degenen die die het hardst nodig hebben. Uitgangspunt is dat de middenklassen voornamelijk in hun welzijnsbehoefte
voorzien via de markt. Het overheidsstelsel, dat slechts een minimaal pakket biedt, wordt gecompleteerd door tamelijk uiteenlopende
bedrijfs- en sectorgebonden regelingen. Het zwaartepunt van de zorg is bij de gezinnen gelegd, aangezien er een dringend beroep op hen
wordt gedaan zelf zorg te dragen voor de financiering van de sociale zekerheid.
De kenmerkende strategie bij dit model is de op participatie gerichte ‘lage lonen’-strategie: deregule-ring van de arbeidsmarkt,
verzwakking van de rol van de vakbonden, afbraak van de sociale uitkeringen en een zo beperkt mogelijke rol van de verzorgingsstaat.
Het Scandinavische stelsel
Zweden is hier de belangrijkste vertegenwoordiger van. De overheid speelt een centrale rol in welzijn en sociale zekerheid, waarbij het de
bedoeling is de afhankelijkheid van gezin of markt zoveel mogelijk te beperken. Een in het oog springend kenmerk is dat in de traditionele
dienstverlening (gezinshulp) wordt voorzien via een groot aantal overheidsbanen in de dienstverlenende sector.
Het continentaal-Europese stelsel
Hiermee wordt met name gedoeld op Zuid-Europa. Dit stelsel vertoont een sterke neiging tot overdracht van overheidsmiddelen binnen
een context van stabiele werkgelegenheid en een uiterst marginale rol voor de markt op het gebied van welzijn en sociale zekerheid.

Daarnaast is er een sterk accent op de rol van gezin en familie, met name waar het gaat om dienstverlening. De (mannelijke) kostwinner
geniet een ongewoon hoge mate van bescherming.
De strategie van continentaal-Europa is de ‘hoge lonen’-strategie, gekenmerkt door een hoge mate van bescherming van de werknemer,
het onverkort vasthouden aan (her)verdeling van inkomens en waarborgen op het gebied van de sociale zekerheid, en het zwaar leunen
op vermindering van het arbeidsaanbod, met name via sociale programma’s.
Participatie of bescherming
De gevolgen van de ‘lage lonen’- en ‘hoge lonen’-strategie zijn alom bekend. De op deregulering gerichte aanpak leidt tot grotere
inkomensverschillen, een sterk verlaagde levensstandaard bij de lagere inkomensgroepen en het afwentelen van de kosten van welzijn
op gezinnen of de markt. Het is geen uitgemaakte zaak dat deregulering gunstig is voor de werkgelegenheid. De VS kunnen zich
weliswaar beroemen op lage werkloosheid en een voortdurende groei van het aantal banen, maar in Groot-Brittannië stagneert de groei
van de werkgelegenheid, terwijl Canada en Australie te kampen hebben met een hoge werkloosheid.
De Europese aanpak daarentegen staat borg voor de bescherming van de werknemer, maar lijkt ook te zorgen voor een tweedeling tussen
‘insiders’ en ‘outsiders’, hoge werkloosheid, vroege pensione-ring en een geringe arbeidsparticipatie van vrouwen. Met name in ZuidEuropa, waar de verzorgings-staat sterk de nadruk legt op de rol van gezin en familie, komt de zorg voor welzijn in toenemende mate te
liggen bij gezinnen en families en wordt er zwaar geleund op het inkomen of pensioen van de mannelijke kostwinner/alleenverdiener.
We lijken te staan voor een keuze tussen gelijkheid met uitsluiting, of ongelijkheid met banen. Wat is hierbij de rol van de
verzorgingsstaat?
Aanpassingsvermogen
Het Angelsaksische stelsel
Laten we beginnen met vermeende superioriteit van het gedereguleerde sociale stelsel, dat uitsluitend voorziet in die gevallen waarin
geen soelaas wordt geboden door andere voorzieningen. Zoals de vergelijking tussen de twee uitersten – VS en Zweden – in tabel 1 laat
zien, bestaat er nauwelijks verschil tussen de totale middelen die in die landen met welzijn en sociale zekerheid zijn gemoeid, of het stelsel
nu geprivatiseerd is of niet. In de Amerikaanse economie zijn de totale loonkosten van de werkgevers immers niet veel lager dan in
Europa.

Tabel 1. Uitgaven voor sociale bescherming van overheid en particulieren
Zweden

Verenigde Staten

percentage bbp
Sociale
Uitgaven
Uitgaven
Uitgaven
Totaal

uitgaven van de overheid, 1990
onderwijs, particulieren
gezondheidszorg, particulieren
pensioenen, particulieren *b

33,1
0,1
1,1 *a
1,8
35,5

14,6
2,5
8,2
3,0
28,3

percentage uitgaven van particuliere huishoudens, 1990
Gezondheidszorg, onderwijs en pensioenen
2,7
18,8
Kinderopvang (gezinnen met kinderen)
1,7
10,4
Totaal
4,4
29,2
Belastingen
36,8
10,4
Totaal + Belastingen
41,2
39,6

Bronnen: OESO, National accounts, detailed tables, 1994; US Bureau of Labor
Statistics, Consumer expenditures in 1990, Mishel en Bernstein, 1993, Tabel
8.37.
a. 1992.
b. De Amerikaanse gegevens hebben tevens betrekking op ‘overige uitgaven voor
maatschappelijk welzijn’. Voor Zweden zijn de particuliere pensioenen geraamd
op basis van pensioenuitkeringen van de werkgevers in de natio-nale
rekeningen van de OESO. De Zweedse belastinggegevens zijn ontleend aan
Staristisk Aarsbok, 1994, tabel T 226. De gegevens over particuliere
pensioenen en uitgaven voor gezondheidszorg in de VS zijn ontleend aan Social
security bulletin, annual statistical supplement, 1992, tabel 3A4.

Wat wel verschilt is de verdeling van het welzijn. Het gemiddelde Amerikaanse gezin betaalt uit eigen zak wat het vergelijkbare Zweedse
gezin betaalt in de vorm van belastingen. Veel Amerikanen kunnen zich dit ook veroorloven omdat de markt vaak goedkoop is. Er zijn
echter ook veel Amerikanen die dat niet kunnen, getuige het feit dat veertig miljoen Amerikanen verstoken zijn van gezondheidszorg.
Maar wat nog erger is, is dat het steeds verder ineenschrompelende overheidsstelsel hand in hand gaat met de afname van het aantal
voorzieningen dat via onderhandelingen tot stand is gekomen, hetgeen nog hogere kosten met zich brengt voor de huishoudens. Daar
een groeiend aantal huishoudens in armoede verkeert of dicht daartegen aan, bestaat het schrikbeeld van een groeiend tekort aan welzijn
onder de bevolking. Dit soort stelsel leidt gemakkelijk tot een moeilijk te doorbreken spiraal van lagere lonen, een steeds verder loslatend
sociaal vangnet en toenemende polarisatie. Dit fenomeen wordt nog versterkt door het feit dat de doorsnee burger goed aan zijn trekken

komt op de markt en weinig bij-draagt aan de sociale voorzieningen van de overheid. Wanneer de laagopgeleiden dus het onderliggende
probleem vormen en de ‘oplossing’ daarvan wordt overgelaten aan de markt, is het bepaald niet denkbeeldig dat het onderliggende
probleem blijft bestaan.
Het Scandinavische stelsel
Het Scandinavische model was eens het levende bewijs van een levensvatbare ‘derde weg’ met een batig saldo. Met de sterke nadruk op
productiviteit wordt in dit model gestreefd naar een zo hoog mogelijke participatie en een zo gering mogelijk aantal mensen dat van het
stelsel afhankelijk is zonder daar iets tegenover te stellen. Bovendien is de strategie van ‘defamilialisering’ via het creëren van een groot
aantal overheidsbanen in de dienstverlenende sector niet alleen goed voor de werkgelegenheid, maar vormt zij ook een stimulans voor
het aantal tweeverdieners. Dit is gunstig vanuit het oogpunt van verdeling. De kans op armoede in een tweeverdienersgezin is gemiddeld
twee tot drie maal lager dan in traditionele alleenverdienersgezinnen; de mogelijkheid om inkomen uit arbeid en sociale uitkeringen te
combineren betekent dat bij kwetsbare groepen zoals eenoudergezinnen nauwelijks armoede voorkomt.
De benodigde middelen zouden kunnen worden gevonden in de extra inkomsten dankzij de maximale werkgelegenheid en het geringe
aantal uitkeringsafhankelijken, en daarnaast met overdracht van middelen van de harde, op export gerichte sector, naar de zachte,
beschermde welzijnssector. Op lange termijn komt het draagvlak onder dit stelsel van herverdeling echter onder druk te staan door
verschillen in productiviteit en meer conflicten over gelijkheidskwesties tussen werknemers in ‘dynamische’ en werknemers in
beschermde sectoren.
Het continentaal-Europese stelsel
De in de meeste landen op het Europese vasteland gehanteerde benadering, gericht op hoge lonen en bescherming van de werknemer, in
combinatie met gesubsidieerde uitsluiting van arbeid, is bevorderlijk voor een economie die haar concurrentiekracht ontleent aan
kwaliteit en niet zozeer aan lage prijzen. De prijs hiervoor is een kloof tussen ‘insiders’ en ‘outsiders’, zij die mee doen en zij die aan de kant
staan. Bovendien heeft een dergelijke economie haar eigen moeilijk te doorbreken spiraal.
Naarmate gezinnen afhankelijker zijn van een alleenverdienersinkomen, hangt hun een steeds zwaardere dreiging boven het hoofd bij
onzekerheid over deregulering of verlaging van sociale uitkeringen. Hoge jeugdwerkloosheid betekent dat jongeren zeer lang
economisch afhankelijk blijven van hun ouders (85% van de Italiaanse werklozen onder dertig jaar wonen nog bij hun ouders), met als
resultaat een nieuw laagterecord voor het geboortecijfer.
Afhankelijkheid van hele gezinnen betekent ook dat er hoge uitkeringen nodig zijn, met als resultaat een verkeerde vorm van
herverdeling: een groot deel van de bevolking wordt onderhouden door een relatief gering aantal werkenden of pensioentrekkers met een
hoog inkomen. De afwezigheid van een (mannelijke) kostwinner leidt snel tot armoede, en ook tot het onbenut laten van menselijk
kapitaal, vooral wanneer wij bedenken dat vrouwen op dit moment gemiddeld meer opleiding hebben genoten dan mannen. Het is
duidelijk dat zowel de individuele burger als belangengroepen (vakbonden) zich gedwongen zien privileges voor de insiders veilig te
stellen.
Markt noch gezin als panacee
Een ‘familialisering’ van welzijnstaken kan dus niet optimaal kan zijn, net zo min als het toekennen van een belangrijkere rol aan de markt
wanneer het gaat om welzijn en sociale zekerheid. Dat meer markt en minder overheid geen oplossing biedt waarbij het mes aan twee
kanten snijdt, komt niet alleen omdat een dergelijke aanpak ongelijkheid in de hand werkt, maar ook en vooral omdat de arbeidsmarkten
het laten afweten. Deregulering leidt misschien tot verlaging van de structurele werkloosheid, maar staat allerminst borg voor voldoende
inkomen voor de lagere inkomensgroepen. Meer gezin en minder overheid leidt per saldo zelfs tot een nog negatiever resultaat, omdat
een dergelijke benadering een moeilijk te doorbreken spiraal van uitsluiting en kosten in de hand werkt. Het is hoe dan ook onrealistisch,
gezien het streven van de vrouw naar economische onafhankelijkheid en het steeds vaker uiteenvallen van gezinnen (door scheiding van
de ouders of anderszins). Dit houdt in dat het nastreven van het tweeledige doel van werkgelegenheid en welzijn de verzorgingsstaat
noodzakelijk maakt. En waar het dan in feite alleen om gaat is hoe die verzorgingsstaat gereorganiseerd moet worden. Zo’n nieuwe
coordinatie kan op twee manieren ter hand worden genomen.
Meer nadruk op tweeverdieners
Allereerst moet het gezin worden bevrijd van de zorgtaken die arbeidsparticipatie van vrouwen in de weg staan. Tweeverdienersgezinnen
zijn niet alleen minder arm, ze zorgen in aanleg ook voor meer kinderen (zoals blijkt in de Scandinavische landen) en remmen zo het
vergrijzingsproces af. Het belangrijkste is echter dat tweeverdienershuishoudens in principe zorgen voor meer werkgelegenheid: zij
hebben bij wijze van spreke alles behalve tijd en kopen dus meer diensten op de markt. Een absolute voorwaarde is echter wel dat er
binnen de verzorgingsstaat een herorientering plaatsvindt waarbij het accent wordt verlegd van inkomensoverdracht naar
dienstverlening aan huishoudens (zie tabel 2).

Tabel 2. De verhouding tussen uitgaven voor diensten en overdrachtsuitgaven, en tussen overdrachten aan ouderen en aan
jongeren in drie typen verzorgingsstaten 1995
Uitgavenverhouding
diensten/overdracht *a
Liberale landen
VS
VK
Scandinavische landen
Zweden
Continentaal-Europese landen

Uitgavenverhouding
ouderen/jongeren

0,07
0,04
0,10

1,20
1,70
1,30

0,24
0,25
0,08

0,60
0,80
2,10

Duitsland
Italië
Nederland

0,08
0,10
0,06
0,09

2,10
1,50
4,80
0,80

a. Exclusief gezondheidszorg.

Minder nadruk op oudedag-risico
Vervolgens moet erkend worden dat maatschappelijke risico’s zich tegenwoordig in een andere levensfase voordoen. De voorzieningen
van de huidige verzorgingsstaten dienden vooral als waarborg voor een onbezorgde oude dag. De combinatie van afbrokkelende
gezinsstructuren en het falen van de arbeidsmarkt heeft er echter toe geleid dat de risico’s van armoede, langdurige werkloosheid en
marginalisering bij steeds jongere leeftijdsgroepen liggen. Zoals tabel 2 laat zien kennen de meeste verzorgingsstaten nu al een
duidelijke differentiatie naar leeftijdsgroep, die alleen nog maar scherper zal worden.
Het afdekken van de risico’s van jongeren via gezin en familie (zoals in Italië), passieve inkomenssteun (zoals in het grootste deel van
Europa) of laagbetaald werk (zoals in de VS) is geen oplossing waarbij het mes aan twee kanten snijdt, omdat zo’n aanpak de
maatschappelijke kansen van de betrokkenen niet verbetert. Integendeel, we zien steeds meer jongeren die langdurig afhankelijk blijven
van ouders of andere familieleden in Zuid-Europa, langdurige afhankelijkheid van passieve inkomenssteun in de gehele EU en
veroordeling tot het verrichten van zeer laag betaald werk in de VS.
Een beleid waar wel – en zelfs in dubbel opzicht – wat bij te winnen valt, is het verschuiven van de beschikbare middelen van oudere naar
jongere leeftijdsgroepen, het zorgen voor een omslag van passieve steun naar actieve investering in maatschappelijke kansen.
Ongelijkheid, armoede en laagbetaald c.q. lager gekwalificeerd werk zijn problematisch wanneer zij leiden tot een situatie waaruit geen
ontsnapping mogelijk is. Deze factoren leiden daarentegen niet per definitie tot een gebrek aan welzijn wanneer de betrokkenen een zeker
mobiliteitsperspectief wordt geboden. Jammer genoeg is het vaak de verzorgingsstaat zelf die blokkades opwerpt.
Barsten in de consensus
Omvangrijke verzorgingsstaten staan groei of werkgelegenheid niet in weg wanneer zij samengaan met een op consensus gerichte
overlegstructuur tussen de sociale partners. Het Scandinavische model kon zo lang bestaan omdat de sociale partners in staat waren
akkoorden te sluiten die waren gebaseerd op het wederzijdse vertrouwen in de uitvoering ervan. De belangenorganisaties waren niet
alleen centralistische vertegenwoordigers van vrijwel alle geledingen, zij zagen ook af van louter en alleen op het eigenbelang gerichte
claims. Ook wisten zij hun leden zodanig te sturen dat deze zich opstelden achter het door hun organisaties bereikte compromis, zelfs
wanneer dit bijvoorbeeld loonmatiging inhield. Het is dan ook gevaarlijk te concluderen dat de hoofdoorzaak van de neergang van het
Zweedse model gelegen is in de te ver doorgeschoten en te kostbare verzorgingsstaat, aangezien we tegelijkertijd getuige zijn geweest
van een opvallende afbrokkeling van het veelgeroemde Zweedse overlegmodel met betrokkenheid van alle belanghebbende partijen. Het
is ondoenlijk om aan te geven welke van de twee factoren nu werkelijk ten grondslag ligt aan de huidige combinatie van hoge
werkloosheid en de noodzaak tot afslanking van de verzorgingsstaat in Zweden.
Wat we wel kunnen zeggen is dat in de meeste landen het op consensus gerichte overlegmodel barsten begint te vertonen. Daar komt
nog bij dat dit model wordt ondergraven door nieuwe, vaak door alle maatschappelijke geledingen lopende scheidslijnen waar door de
verzorgingsstaten zelf voeding aan is gegeven. De opstelling van overheid en betrokken instellingen veroorzaakt een steeds meer markten steeds minder welzijns- en loyaliteitgerichte houding van de burger. Dit proces wordt versterkt door het rijk geschakeerde aanbod van
belangenorganisaties. In de Scandinavische landen ondermijnen de stijgende relatieve kosten van de verzorgingsstaten de basis voor op
solidariteit gerichte loononderhandelingen en werken zij engere en meer gedecentraliseerde vormen van vertegenwoordiging in de hand.
In de continentaal-Europese stelsels leunt de belangenbehartigingsinfrastructuur grotendeels op de insiders, zij het dat die situatie wordt
gelegitimeerd door de doorsnee burger.
Nieuwe risico’s, oude belangen
Wanneer de verzorgingsstaat afgestemd zou zijn op de nieuwe behoeften en risico’s, zou dit soort samenzwering gericht op
instandhouding van de huidige structuren geen problemen opleveren. Maar jammer genoeg leidt de nieuwe economische orde samen
met het feit dat er in toenemende mate sprake is van het uiteenvallen van gezinnen, tot geheel andere maatschappelijke risico’s, en staat
de politieke belangenbehartiging borg voor de reproductie van de verzorgingsstaat in de huidige vorm. Dit is met name het geval in de
‘pensioentrekker- verzorgingsstaten’ van de EU-landen. Aangezien (in Italië maar ook elders) gepensioneerden-huishoudens gemiddeld
30 a 35 procent van hun inkomen sparen, is er duidelijk ruimte voor een omvangrijke herbestemming van middelen. Aanpakken van de
pensioenen ligt echter politiek zo gevoelig dat het welhaast ondoenlijk lijkt op dit terrein vooruitgang te boeken.
Uiteindelijk rest dan de vraag: hoe kunnen wij een systeem van belangencoordinatie tot stand brengen dat de reorganisatie van de
verzorgingsstaat kan vergemakkelijken? Voor een antwoord moeten we het natuurlijk eens worden over een mogelijke Pareto-optimale
aanpak. In de tweede plaats is er geen sprake van een oplossing die geschikt is voor alle verzorgingsstaten, omdat de belangenstructuur
afhankelijk is van het type verzorgingsstaat. Dit mag misschien een weinig gewaagde, zo niet verlammende conclusie lijken, zij stelt ons
in ieder geval in staat om eens wat verder te denken en niet weer te blijven hangen in het geijkte en vruchteloze scenario dat wordt
gevoed door de simplistische tegenstelling VS-Europa.
Thema: de economische prestaties van de verzorgingsstaat:
zie Win win van R.F.M. Lubbers
Arbeidsmarkt, bescherming en prestaties van W.B. Roorda en E.H.W.M. Vogels

Uit de vakliteratuur: Economische groei en de verzorgingsstaat van L.J.M. Aarts
Een sterke verzorgingsstaat van A.B. Atkinson
Het succesdilemma van K. Biedenkopf
Duitse belastinghervorming van C.W.A.M. van Paridon
Tot besluit: Succesvolle inkomensverdeling van A.P.W. Melkert

Copyright © 1997 – 2003 Economisch Statistische Berichten (www.economie.nl)