Maatschappijspiegel
De verzorgingsstaat
onder spervuur
DRS. A. C. M. DE KOK*
Inleiding
In de achter ons liggende tijd van hoge
economische groei wisten de dominerende politieke stromingen in de Westeuropese landen de intrinsieke spanningen tussen de (deel)ideologieen van vrijheid enerzijds en gelijkheid anderzijds
redelijk te verzoenen in concrete programma’s voor sociaal-economische en
sociaal-culturele vooruitgang. In de
VS daarentegen is meer sprake van een
ingebouwd permanent conflict tussen
deze beide waardensystemen. Vrijheid
en gelijkheid staan in de gehele Amerikaanse geschiedenis op uiterst gespannen voet met elkaar. In de meeste Westeuropese landen heette de verzorgingsstaat tot voor kort een geslaagd compromis tussen liberale, sociaal-democratische en christen-democratische opvattingen. De VS kan beter gekarakteriseerd worden als een ,,reluctant welfare
state” 1). De onwilligheid ligt diep verankerd in het heersende waardenpatroon: aan de ene kant een samenstel
van ideee’n en gevoelens van sterk individualisme, vrij ondernemerschap en wantrouwen in de overheid en aan de andere
kant een optimistisch geloof in, en verlangen naar rechtvaardigheid, gelijke
kansen voor iedereen met behulp van
overheidsinterventie (bij voorbeeld de
,,Grand Society” van president Johnson).
Hoe dat laatste is gerealiseerd is o.m.
vast te stellen aan de sterke uitbreiding
van collectieve uitgaven vooral tussen
1965-1975 (van 29% in 1965, tot 39%
van het netto nationaal inkomen in
1975). De teruggang vanaf 1975 tot
1978 tot 36% — de uitgaven stonden in
1978 weer op het peil van 1970 — maar
vooral de dramatische bezuinigingen in
het Reagan-tijdperk in de collectieve
uitgaven — met name op het sociale ter-
ESB 21-10-1981
rein — leggen de tegenstellingen in het
denken over beide waardensystemen
navrant bloot. Het dualisme in de opvattingen over zwakke c.q. sterke overheidsinterventie en -regulering is het meest
merkbaar in het vlak van ,,social welfare”, te weten: ,,social security” en
,,social services”. Eigenlijk bestaan er in
Amerika, onder invloed van de gesignaleerde ideologische tegenstellingen tussen vrijheid en gelijkheid, twee concepties van ,,social welfare”: een ,,residuconcept” gebaseerd op de vanouds bekende liefdadigheid met ,,fund raising”,
en een ,,institutioneel concept” steunend
op wet- en regelgeving en financiering
(vooral sinds 1960) van ,,social welfare”programma’s. Omdat vooral ,,social
welfare”-programma’s door de doorsnee
Amerikanen met (meer of minder) afkeer en op zijn best met ambivalente
gevoelens worden beschouwd 2), dreigt
mogelijk sneller dan in Westeuropese
landen het institutionele concept weggevaagd te worden en vervangen door
het residu-concept van .social welfare”.
Daarmee wordt het hart van de ,,welfare
state” geraakt.
Dit artikel belicht vanuit een historische context een aantal verontrustende tendensen in het Amerikaanse ,,welfare state”-systeem en gaat na in hoeverre deze tendensen voor de ogenschijnlijk meer robuuste ,,welfare states” van
West-Europa, zoals Nederland (met collectieve uitgaven die, als percentage van
het netto nationaal inkomen, 15% tot
30% hoger liggen dan in de VS), van belang kunnen zijn in het licht van de
sociaal-economische crisis en de alternatieve wegen tot oplossing daarvan.
Staatsopvatting: smal of breed
Twee Amerikaanse publikaties uit de
eerste helft van de jaren zeventig illustreren treffend de spannirigsverhouding tussen vrijheid en gelijkheid en de
daarmee samenhangende staatsopvattingen. Bedoeld worden de politiekfilosofische publikaties van Robert
Nozick en John Rawls 3). Nozick, over
wie Percy Lehning in De Gids 4) schreef:
,,Een filosoof van de vrijheid protesteert
tegen gelijkheid”, bepleit de minimale
staat, daarmee zijn universitaire Harvard-collega Rawls felaanvallend. Rawls
immers probeerde op basis van een
bruikbare
sociale-rechtvaardigheidstheorie vrijheid en gelijkheid juist te
verzoenen en was derhalve voorstander
van een bredere Staatsopvatting 5),
zonder daarmee het streven naar vrijheid
ondergeschikt te maken aan het streven
naar gelijkheid.
Volgens Nozick brengt alleen de minimale staat (overeenkomend met de klassieke liberale nachtwakerstaat) geen
schade aan de individuele rechten van
de burger. De staat dient slechts haar
burgers te beschermen tegen geweld,
diefstal en fraude. Een staat die meer
taken aanvat, met name om burgers te
dw’mgen anderen te helpen (herverdeling
van inkomens in het kader van sociale
zekerheid!), benadeelt volgens Nozick
die individuele rechten. De staten die dit
nastreven, worden derhalve door de
schrijver als immoreel verworpen.
Nozicks politieke filosofie is nauw
verwant aan de door Locke (1632-1704)
ontwikkelde ideee’n over de natuurrech-
* De auteur is hoofd van de Stafafdeling Beleidsvoorbereiding Maatschappelijke Ontwikkeling van het Ministerie van Cultuur, Recreatoe en Maatschappelijk Werk. Hij dankt zijn
collega drs. E. van der Kooij die hem geinspireerd heeft bij het tot stand komen van dit
artikel.
1) H. L. Wilensky en Ch. N.Lebeaux, Industrial society and social welfare. New York,
1965, biz. XVII. Voor ontwikkelingen van
de Westeuropese yerzorgingsstaten, zie A. C.
M. de Kok in zijn Europees rapport Social
development in limes of economic uncertainty, conferentie ICSW, Hong Kong, 1980.
Voor Nederland zie A. C. M. de Kok, Welfare
state in need of reform; contribution to a
study of the UN Current global trends in social welfare policies within the context
of overall development, Rijswijk, 1981.
2) S. B. Kamerman en A. J. Kahn, Social
services in the US, Philadelphia, 1976, biz.
20-22.
3) R. Nozick, Anarchy, state and Utopia,
New York, 1974. J. Rawls, A theory of justice,
Oxford, 1972.
4) De Gids, nr. 1-2, 1976, biz. 73-95. Zieook
Thorn Holterman, De minimale staat, in
hetzelfde nummer van De Gids. In ESB van
15 juli 1981 wordt door Lehning uitvoerig op
Rawls’ theorieen ingegaan in zijn artikel
Rechtvaardigheid, sociale zekerheid en verzorgingsstaat, en eerder door hem in Acta
Politico, oktober 1976 en januari 1977.
5) In het Haagse Post-artikel De ideologic
van de bezuinigingen: hoe rechtvaardig is het
beleid? van Frank van Empel en Leon de
Wolff van 27juni 1981 wordt door C. J. M.
Schuijt gewezen op de actualiteit van de theorieen van Rawls, juist in deze periode van heroverweging.
1035
ten. In Lockes natuurstaat bezitten de
mensen natuurlijke individuele rechten
op vrijheid, veiligheid en bescherming,
welke in de centrale waarde ,,eigendom”
(property) besloten liggen 6). Nozick
mengeling van economische en morele
dream met de Amerikaanse onafhanke-
argumenten. De staat berooft de burger
lijkheidsverklaring. De filosoof John
van zijn zuur verdiende inkomen voor
allerlei collectieve voorzieningen, welke
om de kiezer te behagen door de politici
Hospers gelooft dat ,,the very survival of
our country may well depend on how
much the public takes to heart the message of Mr. Ringer’s book” 10).
Het is triest te moeten constateren,
dat dit soort wat ik noem mentaliteits-
steunt voor zijn anti-staatsdenken ook
en de ambtenaren in de afgelopen
op Godwin (1756-1836). Deze voorloper
van het individueel anarchisme bepleitte
decennia in het leven zijn geroepen. De
gemiddelde Amerikaan krijgt steeds
een staatloze maatschappij voor maxi-
beter in de gaten waar het in de ,,wel-
vergiftiging kennelijk niet alleen in een
male individuele ontplooiing.
Samenvattend concludeert Nozick dat
individuele vrijheid het best gerealiseerd
fare state” in feite om gaat: de staat
neemt veel weg bij de een en geeft dat
door aan de ander (in het algemeen de
zwakkeren). De gevolgen zijn duidelijk:
steeds hogere belastingen, meer inflatie,
werkloosheid en criminaliteit, grotere
duidelijke behoefte voorziet, maar ook
wordt door ,,de sociale krachten” hun
gang te laten gaan met een minimum
aan overheidsingrijpen. Dit sluit, zoals
bekend, aan bij de opvattingen van de
economisten F. Hayek en M. Friedman.
Eenzijdig libertarisme
Voorbijgaand aan een groot aantal
wetenschappelijke publikaties, handelend over deze conflicterende ideolo-
bureaucratic en bemoeizucht van de
overheid. Zich beroepend op o.a. Adam
Smith en Milton Friedman roept hij het
spookbeeld op van het ,,egalitarisme”:
de harde werkers van de natie worden
gestraft en zij die dat niet zijn, worden
beloond door middel van de talrijke uitkeringsregelingen. Door deze inkomens-
overdrachten ..from
your to your
concrete negatieve gevolgen heeft voor
de Amerikaanse samenleving. Hieronder zal de drastische bezuinigingspolitiek van de regering-Reagan, zij het
summier, aan de orde komen voor het
sociale beleid in de brede zin. Vervolgens
zal de mogelijke relevantie van zodanig
denken en politick handelen voor de Ne-
derlandse situatie in Westeuropees verband worden belicht.
Libertarisme in de praktijk
gieen in relatie tot de ,,welfare state” 7),
neighbour’s pocket” worden slechts ar-
lijkt het mij relevant een boekwerk te
signaleren dat volgens de omslagtitel al
men gekweekt. Volgens de natuurwet is
er ongelijkheid. Gelijke kansen op vrijheid en werk voor iedereen bestaan wel.
Zijn oplossing is: schaf alle uitkeringen
en subsidies af. Iedereen vindt wel werk
als Ringers uitvinding van de ,,quick as
inleiding over de ,,reluctant welfare
hell full employment theory” wordt toegepast. Hij fulmineert tegen de vertien-
government” volgens het principe van
,,that government is best, which governs
vijf maanden op de lijst van de best ver-
kochte boeken staat bij New York
Times. Voor zover ik het kan overzien,
is dit boek een illustratie van eenzijdig
doorgeslagen libertarisme in combinatie
met een uiterst kwaadaardige en vernijnige aanval op de ,.welfare state” die
voudiging van het aantal federale herver-
haar weerga nauwelijks kent.
delingsprogramma’s (van 100 naar 1.000
In dit boek 8) wordt, met verwijzing
tussen 1960-1980). Hij hamert zijn lezers
naar de ..natural law”, de burger opge-
politici over hun lot beschikken omdat
deze zich slechts op het meerderheidsprincipe beroepen (,,majority rule”).
Maar betoogt hij: ,,The most important
state” en daarna over de ontwikkeling
naar een eenzijdig doorgeslagen ..liber-
tarisme” gezegd is (en waarvan Ringer
een duidelijke exponent is) streeft president Reagan 11) naar een ,,minimalist
least”. In zijn februaritoespraak tot het
Congres verklaarde de president: ,,The
om de drie bladzijden in dat helaas de
roepen tot herleving van de Amerikaan-
Volstrekt in de lijn van wat reeds in de
se droom van maximale individuele
vrijheid, waaraan de staat volstrekt ondergeschikt dient te zijn. Ringer heeft
zich laten inspireren door zogenaamde
..libertarians” zoals de auteurs S. Leon
(None of the above, 1976), W. Durant
(The lessons of history, 1968) en A. Rand
(The virtue of selfishness, 1964). Het
voorwoord is van de hand van een
echte kenner van ,,big government”
namelijk W. E. Symon, voormalig
..secretary of the treasury”. Symon acht-
person is you; in your life, you are the
majority” (biz. 50). Gecombineerd met
speciaal de derde functie van de staat,
bevordering van het algemeen welzijn,
is volgens Ringer een ,,welfare state”
opgebouwd die niet alleen economisch
rampzalig, maar ook onwettig en immo-
reel is. Immers, de staat dwingt de burgers anderen te helpen. Gedwongen lief-
te de tijd gekomen om de waarheid te
dadigheid is misdadig. Voor Ringer telt
openbaren over zijn overheidservaringen (A time for truth, 1978) en werd
vervolgens een onverhuld aanhanger van
de vrije markt, uit walging voor ,,our
state” als ,,simply a redistributionist
machine”.
alleen het individu en de individuele
vrijheid. Begrippen als staat, welzijn en
De kern van Ringers betoog is dat de
maatschappij zijn abstract, inhoudsloos
en bestaan niet in de werkelijkheid.
De staat mag op zijn best de vrijheid van
de burgers beschermen en daartoe soms
6) De nadruk op eigendom en individu nocmt
C.B. MacPherson ,,bezittend individualisme”
in zijn boek The political theory of possessive
individualism. Hobbes to Locke, Londen,
1962.
7) Zie P. B. Lehning, Property rights, justice
and the welfare state, in: Ada Politico, jg. 15,
1980, biz. 319-356 met een vergelijkend over-
zicht van opvattingen van bekende politiekfilosofische auteurs als M. N. Rothbard,
R. Nozick, M. Buchanan, J. Rawls en C. B.
MacPherson. Deze auteurs zijn volgens
Lehning representatief voor het spectrum van
verschillende denkbeelden over deze problemen in de VS.
8) Robert J. Ringer, Restoring the American
dream, Fawcett Crest, New York, 1980. Door
een boekbespreking in Vrij Nederland, 22
augustus 1981 van de hand van Bart Driessen,
medewerker aan de juridische faculteit van
de Universiteit Nijmegen, werd mijnaandacht
staat de vrijheid van de burger volledig
indamt in de geest van Nozicks opvattingen over de minimale staat 9). Ringer
heeft dan ook maar een boodschap: ,jt
sancties gebruiken: de staat als monopolist van kwalitatief slechte en kostbare
voor deze publikatie gewekt.
9) Ringer verwijst in zijn boek slechts twee
diensten kan ten slotte bijna alle taken
afstoten naar particuliere bedrijven. De
„American dream” van vrijheid en indi-
op diens ideeen en argumentatie.
is time for Big Brother to get out of our
vidualisme, geldend overigens voor alle
lives …. and allow us to control our
landen, is het enige alternatief voor de
own destinies” (biz. 316). Tevoren heeft
hij de zijns inziens drie belangrijkste
huidige desastreuze politick van de ,,wel-
functies van ,,big government” onderde
loep genomen: herverdeling van de rijk-
dom, bemoeizucht met het bedrijfs- en
zakenleven, bevordering algemeen welzijn. Hij heeft het daarbij vooral op de
herverdelingsactiviteiten gemunt. Daar-
bij maakt hij gebruik van een vreemde
1036
fare state”.
Het boek heeft een overweldigend onthaal gekregen, niet in het minst door de
geraffineerde publiciteitscampagne. Een
maal naar Nozick zonder expliciet in te gaan
10) De readies op Ringers bestseller zijn afkomstig uit een boekbespreking in het blad
Commentary. De uitgever van de American
Spectator heeft volgens deze bron Ringer zelfs
voorgedragen voorde ,,medal of honour” van
het Amerikaanse congres.
11) De yolgende gegevens zijn afkomstig van
een inleiding van Ralph Kramer, hoogleraar
van de Universiteit van California, getiteld
Societal trends affecting the voluntary sector
H. Hazlitt noemt het boek ,,eloquent,
in the United States, voor een symposium
in Londen in augustus 1981. Zie ook J. P. van
lersel wat betreft de doelstellingen van het
persuasive and powerful”. Volgens anderen wedijvert Restoring the American
de monetaire sector, ESB, 19 augustus 1981.
bekende conservatieve economist als
nieuwe begrotingsbeleid, gericht op inflatiebestrijding en het in de hand houden van
taxing power of government must never
be used to bring about social change”.
Zijn beleid gaat uit van vijf simpel geformuleerde veronderstellingen:
— wij zijn er veel erger aan toe dan
twintig jaar geleden;
— de sociale programma’s van nu zijn
mislukt;
— de nationale (federale) uitgaven zijn
niet te controleren;
— dat heeft geleid tot inflatie;
— federale bevoegdheden vanbelastingheffing en financiering moeten worden overgedragen aan de afzonderlijke staten.
Rekening houdend met de inflatie-
factor, zal van 1982-1985 40 tot 60%
bezuinigd worden op uitgaven 12) voor
maatregelen voorgesteld om het beleidscentrum in Washington te ontlasten
door middel van decentralisatie van zelfs
financiele bevoegdheden naar lagere publiekrechtelijke lichamen en door (financiele en andere) ruimte te scheppen voor
het in de knel geraakte bedrijfsleven en
de burgers zelf meer verantwoordelijk-
heden te geven.
Wanneer men abstraheert van de typische Amerikaanse context, zou de
laatste alinea ook als prototype kunnen
worden beschouwd van de probleem-
duiding van, en mogelijke oplossingen
v66r de stagnerende economic en de
stagnerende verzorgingsstaat in de westerse landen 17). Geconstateerd kan worden dat zeker nu de economische crisis
pijnlijk merkbaar wordt in de gehele
gezondheidszorg, maatschappelijk wel-
samenleving, ook in ons land de ,,ver-
zijn en onderwijs (exclusief bezuinigin-
pakking” van problemen en alternatieve
gen in de afzonderlijke staten en gemeen-
oplossingen in toenemende mate via de
ten). Meer dan 90 federale sociale programma’s worden afgeschaft en 66 wetten en regelingen worden ingetrokken
(o.a. op terreinen van gehandicapten- en
bejaardenzorg, kinderbescherming, geestelijke gezondheidszorg). Indien particuliere fondsen de kosten zouden over-
massamedia versimpeld en sloganachtig
wordt gepresenteerd.
nemen (wat voorgesteld is door de regering!) zouden deze de komende vier jaren
met 144% moeten toenemen. Ter verge-
lijking: de toename in de periode 19761980 was slechts 38%.
Het voert te ver in het bestek van dit
artikel te schetsen, hoe een en ander op
de korte en middellange termijn tot werkelijk dramatische consequenties kan
fouten in de administratie en tekortschietende wetgeving);
— ten slotte de aanvallen op het ,,welfare state”-systeem in zijn geheel.
Hier worden argumenten gebruikt,
die zo uit Ringers pen haddden kunnen vloeien als: ,,De individuele oplichter imiteert watde ..welfare state”
op grote schaal doet” en ,,De dictatuur en het automatisme van de ,,welfare state” leiden tot de politiestaat”. In de z.g. kwaliteitspers worden meer (quasi-)wetenschappelijke
noties gebruikt, zoals financiele en
andere grenzen, legitimiteit welke in
Enigermate genuanceerde discussies
over complexe macrovraagstukken in
congresverslagen en themanummers 18)
dringen nog veel te weinig tot de publieke opinie door, hoewel er in dit opzicht
door bepaalde dag- en weekbladen loffelijk werk wordt verricht 19). Zo worden
bij voorbeeld veelzijdige en moeilijke
vraagstukken van beheers- en bestuurbaarheid, waarmee in principe alle grote
bureaucratische organisaties (overhe-
den, bedrijven en maatschappelijke instellingen) geconfronteerd worden, in
de laatste tijd eenzijdig door bepaalde
12) Volgens Van lersel in het onder noot 11
genoemde artikel in ESB, is er door het verminderen van de collectieve uitgaven ten
gunste van defensie meer sprake van een verschuiving dan van een inkrimping van de uitgaven, waardoor o.m. de rente blijft stijgen
(biz. 789).
13) Zie de indrukwekkende studie van R.
Kramer, Voluntary agencies in the Welfare
State, University of California, Londen, 1981.
Verselijkende studie Nederland, Engeland,
VS en Israel. Over de structuur, eigen aard
en achtergronden van de Amerikaanse situatie
zie biz. 57-76. Wat betreft het hooggewaardeerde volunteerism enkele sprekende cijfers:
er zijn een half miljoen ,,zelfhelp”-groepen
en 6 mln. ..voluntary associations”. Het aantal vrijwilligers werd in 1974 geschat op 37
mln. (15% van de bevolking), biz. 74.
14) Vergelijk NRC Handehblad van 25 September 1981. Sytze van der Zee bericht in
NRC Handehblad van 17 September 1981
dat 13% van de bevolking onder de z.g.
..poverty-line” ligt (jaarlijks inkomen van
leiden, niet alleen voor het meer tradi-
media tot (delen van) de kwartaire sec-
$ 8.414 in 1980). D.w.z. ± 30 mln. mensen,
tionele welzijnswerk, maar ook voor wat
tor verengd, of althans suggererend toegeschreven.
Gecombineerd met algemene vage
noties over onproduktiviteit en ineffecti-
zijn (in 1959 bedroeg dit percentage 22, in
1973 11). De drastische besnoeiingen — op
in de VS na de trauma’s van de Vietnam-
oorlog en het Watergate-schandaal aan
inspirerend ,,new voluntarism” zorg-
viteit van de kwartaire sector, is het
zaam is opgebouwd met veel overheidssteun 13).
Volgens Ralph Kramer bieden noch
de Democraten, noch de belanghebben-
zonneklaar in een belangengroependemocratie dat met het verscherpen van
maatschappelijke tegenstellingen bij
de organisaties, voldoende oppositie om
steeds schaarser wordende financiele
de plannen tegen te houden. Dat betekent dan een ,,turning back of forty
years of social reform in social policy”,
aldus Kramer. Het in de inleiding ge-
middelen, de vrije markt als panacee
voor alle kwalen hoge ogen gaat gooien
noemde residu-concept van ,,social welfare” zal dan werkelijkheid worden.
taten gepubliceerd van een persanalyse
De in September bekendgemaakte
extra bezuinigingen van ca. $ 16 mrd.
betreffen voor een groot deel besnoeiingen op sociale uitkeringen en voedselsubsidies (,,food stamps”) en het ontslag
van 75.000 ambtenaren 14). Tegen deze
nieuwste plannen komen de Democraten
in verzet mede onder invloed van de gehouden protestdemonstraties in Washington 15).
bij het publiek.
Onlangs 20) zijn de onthutsende resul(onderdeel van het bredere onderzoek
,,The media and social welfare”, van het
European Centre for Social Welfare
Training and Research te Wenen) over
sensationele en onjuiste journalistieke
berichtgeving over de ,,welfare state” in
Duitsland, Oostenrijken Groot-Brittannie.
Het ..anti-welfare state journalism”
is volgens het onderzoek op drie thema’s
geconcentreerd:
— het massale misbruik van sociale
Complexe macrovraagstukken
In de historisch verklaarbare ambivalentie tegenover ,,big government” ty-
peert het Reagan-bewind de federale
overheid als ..overloaded, overregulating
and overtaxing” 16). Derhalve worden
ESB 21-10-1981
voorzieningen (in feite gemiddeld in
Europa 1 a 3%) 21);
— het falen van de uitvoerende ambtenaren van de sociale zekerheid waardoor uitkeringen door nalatigheid of
schuld van de ambtenaren bij de verkeerde personen terechtkomen (heeft
veel meer te maken met systeem-
waaronder culturele minderheden (negers,
Portoricanen) het sterkst vertegenwoordigd
voedseluitkeringen en schoolmaaltijden —
treffen met name deze al vaak gediscrimineerde minderheidsgroepen. Voorts worden ingrijpende besparingen op Medicaid (voor arrnen) en Medicare (voor bejaarden en gehandicapten) in 1982 voorgenomen.
15) NRC Handehblad, 19 September 1981.
Ook Republikeinen beginnen zich nu af te
vragen of president Reagan niet te ver gaat
met de afbraak van de sociale sector.
16) R. Kramer in zijn inleiding in Londen,
biz. 4 (zie noot 11).
17) Zie Hugo Heclo, Towards a new welfare
state? in: The development of welfare states
in Europe and America, New Brunswick
(USA)/Londen, 1981.
18) B.v. L. van der Geest (red.), Degeronnen
maatschappij 1970-1980, en verder Opstellen
over- sociaal economische ontwikkelingen,
Boom, 1980; J. A. A. van Doom en C. J. M.
Schuyt (red.), De stagnerende verzorgingsstaat, Boom, 1978.
19) Zie het artikel van desociaal-economische
redactie in NRC Handehblad en de Volks-
krant over de crisis in de verzorgingsstaat
(1981), en Haagse Post overde heroverweging
(juni/juli 1981).
20) Heinz Henkel en Franz Pavelka, Dismantling social welfare by black magic. The
welfare state and the press, Eurosocial
Newsletter, nr. 22/81, biz. 3-8.
21) Individueel frauduleus misbruik werd bij
voorbeeld gepresenteerd in een krant onder de
suggestieve kop „ Driving in Rolls-Royces to
the social security office”. De 1 £ 3%feitelijke
misbruik (op Europees onderzoek gebaseerd)
ontlokte een krant het commentaar: ,,Only 3
percent social parasites: the welfare state is
not being plundered”.
1037
het geding is, enz.). De analyse wees
helaas ook uit dat er geen enkel verschil was in de presentatie van de
artikelen in de populaire en kwaliteitsbladen. Door het legitimeren van
artikelen met sensationele, suggestieve of insinuerende titels wordt, aldus
de onderzoekers, een trend in de
journalistiek zichtbaar, die er op uit
is vanwege commercie’le overwegingen of politieke belangen de „welfare state” te ontmantelen.
Hoewel dit onderzoek beperkt is tot
Duitsland, Oostenrijk en Groot-Brittannie, lijkt het weinig realistisch te ver-
onderstellen dat ons land verschoond is
van zulke trends. In hoeverre de complottheorie meer of minder bewust en
gewild in ons land van toepassing is ter
wille van een ontmanteling van de „welfare state”, en in welke mate en omvang
Ringeriaanse elementen ons denken en
handelen beinvloeden, laat ik in dit artikel verder rusten. Het is m.i. veel relevanter om ten behoeve van ,,de belang-
rijkste politieke discussie na de tweede
wereldoorlog”, d.w.z. de toekomst van
de verzorgingsstaat 22), lering te trekken
uit niet gewenste ontwikkelingen elders.
In dat verband lijkt het hanteren van
generate vage noties, zoals hierboven al
aangestipt, ter karakterisering van complexe macrovraagstukken riskant en
weinig vruchtbaar. Bedoeld worden
noties als ,,de ineffectiviteit vand6 kwartaire sector”, ,,de onbestuurbaarheid en
onbeheersbaarheid van de collectieve
sector”, ,,het terugtreden van de overheid ten gunste van de vrije markt” enz.
Hoe begrijpelijk het ook is, rekening
houdend met menselijke beperkingen
ten aanzien van onze mogelijkheden de
samenleving te kennen, te maken en
planmatig te besturen en te veranderen
23), om middels rake typeringen desondanks grip te krijgen op complexe
verschijnselen, zit er een duidelijk gevaar in het hanteren van ,,containerbegrippen” als ,,de overheid”, ,,d6 vrije
markt” en zulks relateren aan op zich
oeverloze vraagstukken van besluursen beheersbaarheid 24).
Het grote gevaar van containerbegrippen en -concepties schuilt in de grove
versimpeling van complexe macrovraagstukken 25) tot eenduidige problemen, welke met enige goede wil en
creativiteit snel zijn op te lossen. De
verrassende parallellen tussen ,,lyperingen” van het Reagan-bewind van problemen en oplossingen en zoals dat in
toenemende mate bij ons gebeurt, kunnen als waarschuwing dienen dat deze
weg riskant en onvruchtbaar is.
voor hel lotaal van een aantal kwartaire
In plaats van de doodsklok te luiden
werkvormen kan, wal wel eens in pers-
over de kwartaire sector, is het zinniger
om van het gedifferentieerde inzicht
dat de laatste jaren theoretisch en empi-
berichlen gebeurt, aanleiding zijn lot
mistige en misplaatsle oordelen over d6
onproduklieve kwartaire seclor enz. Te
weinig wordl de enorme differenliatie in
werkvormen onderkend, hetgeen overigens in de hand gewerkl wordl door hel
,,pushen” van op zich zelf nielszeggende
begrippen als ,,specifiek welzijn”.
Bij een nadere onlleding van de groei
van het arbeidsvolume 1972 -1977 blijkt
deze differentiatie (die voor de bejaar-
risch opgebouwd is door SCP/CPB, —
vaak in samenwerking met de departementale onderzoeks- en beleidsafdelingen en/of (semi-)universitaire onder-
zoeksinstituten — kennis te nemen, zoals
de personeelvoorziening (bulletin 2,
PKS-project), het bereik van voorzie-
ningen (Profljt
van de overheid in
1977), de organisatorische structurering
van ,,educatie” en ,,zorg” (SCP-cahiers
nrs. 18 en 23), de knelpunten in de
financieringssystematiek van specifieke
welzijnsvoorzieningen (rapport werkgroep 1981), de relatie tussen maatschappelijke dienstverlening en gezondheidszorg (SCP-cahier nr. 24), om
enkele belangrijke ihema’s te noemen.
In plaats van te jammeren over de
onbeheersbaarheid van de kwartaire
sector is het relevanter om aan de hand
van beschikbare kennis over de aard
en de mate van (on)beheersbaarheid van
deelterreinen van de kwartaire sector
26) een overzicht te verkrijgen, wat er
eigenlijk aan de hand is. Zo is uit de berekeningen (en de beschouwingen) over
,,de ontwikkeling van voorzieningen gebruik en personeel in de kwartaire sector” (label 2, PKS-bulletin 2, biz. 146)
meer te halen dan wat gemeenlijk bij het
publiek overkomt. Uit dat materiaal
blijkt dat de groei van het personeelbestand in beperkte mate kan worden
verklaard uit het toenemend gebruik dat
van kwartaire diensten is gemaakt. Indien de personeelsontwikkeling parallel
verlopen zou zijn met de onderscheiden
gebruiksindicatoren (zoals bezette bedden, aantallen patie’nten/clienten, leerlingen, uitleningen, bezoeken), dan zou
voor het totaalvan de onderzochte werkvormen slechts 40% van de gemiddelde
groei van het personeelsbestand zijn opgetreden (zie de label). Derhalve kan circa 60% van de toename van personeel
(bijna 35% lussen 1970-1980 bij een be-
Sector
lijkt het vruchtbaarder om gebruik te
maken van de diepgravende analyses
1038
loren als kwalileilsverbetering, verho-
ging van interne opleidingseisen, verbelering van secundaire arbeidsvoorwaarden, loename van overleg, begeleiding enz.
Welnu, zo’n verhouding van 40%-60%
denoorden en gezinsverzorging gunsti-
ger uitvalt dan voor de beide andere
onderzochte werkvormen 27). Vanwege
22) Zie Haagse Post, 27 juni 1981, biz. 10.
23) Zie J. J. M. de Valk, Toeval en toeleg in
de samenleving in N. H. Douben e.a., Maak-
baarheidvan onze samenleving, Ambo, 1978;
E. W. Hofstee in zijn bijdrage aan de afscheidsbundel van Piekaar.
24) Zie het recente verhelderende artikel
van Ph. Idenburg, Het bestuurbaarheids-
vraagstuk als probleem, Tljdschrift
voor
Organisatiekunde en Sociaal beleid, september-oktober 1981, biz. 437-449. Idenburg
toont vanuit zijn ervaring als beleidsadviseur
aan dat door het reduceren van complexe
vraagstukken tot oplosbare problemen de
veelzijdigheid van het vraagstuk verloren
dreigt te gaan.
25) Ingewikkelde vraagstukken op het terrein
van energie, milieu, arbeid, grpte-stadsproblemen (drugs, minderheden) zijn, zo blijkt
uit de praktijk, voor een deel (bijna) onoplosbaar en/of vragen zeer veel tijd. Bovendien
roepen (deel)oplossingen vaak weer nieuwe
nauwelijks oplosbare problemen op.
26) Gewezen mag ook worden voor het gebied tussen intramurale gezondheidszorg en
regulier onderwijs, op mijn analyse in ESB
van 30 januari 1980 over ± 100 grote en kleine
werkvormen. Zie ook uitvoeriger: A. C. M. de
Kok, Kerninformatie over welzijnswerk en
-beleid, in: L. Rademaker (red.), Socialekaart
van Nederland, Spectrum, 1981, biz. 270-309.
27) Zie label 3, bulletin 2, PICS. Ter illustratie
is in label 3 aangegeven hoe groot de groei
van het arbeidsvolume tussen 1972-1977 geweest zou zijn in bovenvermelde sectoren bij
het feitelijk verloop van de gebruiksindicatoren en een constante verhouding personeel/
gebruiksindicator op het niveau van 1972,
biz. 146.
Tabel. Ontleding van de groei van het arbeidsvolume 1972-1977, in manjaren X1.000
Kritische analyse van de collectieve
sector
In plaats van te discussie’ren over de
overheid en de onbeheersbaarheid enz.,
volkingsgroei van 8%) niel uil hel verloop
van de gebruiksindicaloren worden verklaard en worden toegeschreven aan fac-
(inclusief de achlergrondsludies) van de
Commissie Hoofdstructuur Rijksdienst
(zie ESB, 21 januari 1981), om zicht te
krijgen op de veelkleurige ambtelijke
wereld, de verstrengeling tussen ambtelijke en maatschappelijke deelbelangen
en de aanbevelingen om de no odzakelij ke
samenhang en verantwoorde belangenafweging tot stand te brengen juist in
een periode van neergang.
Groei arbeidsvolume
(1)
Intramurale gezondheidszorg (alleen verplegend personeel) . . .
17,7
18,0
56,7
Toe te rekenen aan
het verloop van de
gebruiksindicator
(2)
Kolom 2
in procenten
van kolom 1
(3)
4,9
15,3
6,4
28
73
de complexiteit van deze laatste omvangrijke sectoren, is het voorbarig hieruit
alleen conclusies te trekken over onproduktiviteit e.d.
Gezien de diversiteit van de kwartaire
werkvormen is het niet verwonderlijk,
dat ook de sturingsmogelijkheden per
voorziening zeer uiteen lopen, zowel
wat betreft vraag/gebruik als aanbod
(SCP-cahier nr. 25).
Resumerend kan worden gesteld dat
te zamen met o.a. het recente openbare
materiaal van 30 werkgroepen in het
kader van heroverweging, er een indrukwekkende hoeveelheid informatie voorhanden is over input, en geleidelijk ook
over output, en de knelpunten ter zake
wat betreft non-profit werkvormen. Het
is daarom niet nodig te volstaan met
vage noties van de collectieve sector.
Kritische analayse ook nodig bij de
marktsector
Het zou interessant zijn om te weten
of het soort informatie dat hierboven is
tie’le rol spelen in een economische
orde, die in belangrijke mate steunt op
vrije ondernemingsgewijze produktie”
28). Ook de Commissie-Wagner laat in
teit van het bedrijfsleven gaat gebeuren 29). Gezien de gesuggereerde relatie
markt- en budgetmechanismen van sim-
winst-werk, hetzij in de non-profit sector (WRR, op. cit. 1977), hetzij in de
beide 30) liggen hier belangrijke vragen
ter beantwoording open, mede met het
oog op het slagen van het werkgelegenheidsplan van het nieuwe kabinet.
In een leerzame studie over problemen
plificaties en (schijn)ideologische noties
te worden ontdaan.
Dat leidt tot verdere vragen, zoals: op
welke sociaal-economische en sociaalculturele doelstellingen richten wij ons
de komende jaren? Waartoe dient de
economische groei? Rekening houdend
met milieu- en energievraagstukken,
rond de effectiviteit van de steun aan
bedrijven 31) wordt vermeld dat door
demografische ontwikkelingen (meer bejaarden, minder jongeren), emancipato-
tal van oorzaken 75% van de Nederland-
rische ontwikkelingen (vrouwen, minderheden), gewenst werkgelegenheidsc.q. werkverschaffingsbeleid, stadsvernieuwingsbeleid enz.; hoe moet de economische groei verdeeld worden?
Overheidsbeleid mag geen illusies
(meer) wekken die niet te honoreren zijn,
zo wordt ons vaak (terecht) voorge-
geerde vergroting van de winstcapaci-
marktsector (WRR, op. cit. 1980), of
se industriele produktie in de rijpheids-
en teruggangsfase verkeren (respectievelijk 50% tot 25%); d.w.z. dat (over)verzadigingsverschijnselen optreden en geleidelijk winsten en omzet dalen. Een
kwart van de produktie verkeert slechts
in de introductie- c.q. expansiefase
(respectievelijk 3%-22%). Niet alleen
voor de bedrijvensteun maar ook voor
bredere sociaal-economische perspectie-
marktsector. Immers, hoe volstrekt onvergelijkbaar overheid en bedrijfsleven,
ven, roept een dergelijke verdeling van
de industriele produktie twijfels op over
over economische kernvariabelen, produktie-, omzet- en verbruikscijfers enz.
de werking van het vrije-marktbeginsel,
welke wederom, nu onder aanvoering
van M. Friedman, alom wordt geprezen.
De inmiddels befaamde reactie van
Galbraith 32) op de ideeen van Friedman
(,,simplistisch, romantisch en soms terecht”) heeft de Commissie-Wagner niet
kunnen weerhouden, zoals Heertje het
ironisch stelt 33), om Friedman meer te
omhelzen dan nodig is. Zo wordt volstaan met de vaststelling dat het financieringstekort van de overheid drastisch
Welnu, in volmaakte tegenstelling tot
wat men als leek zou denken, blijkt de
winst, het alpha en omega van de econo-
een evenwichtige discussie over herwaardering van budget- en marktmechanisme
met ieder hun voor- en nadelen op gang
te komen. Economic is volgens Galbraith
de vraag wat wij produceren en verdelen
aan goederen en diensten, voor wie en
onder welke voorwaarden. Relevant is
daarbij de vraag naar het nut van pro-
ESB 21-10-1981
zorgvuldig te werk dienen te worden
gegaan, waarbij niet de bijl maar een
kundig gehanteerd operatiemes, zal
vande verzorgingsstaat, de sociale zekerheid, niet dodelijk te treffen.
oplossingen te zoeken. Daartoe dient
aard van prestaties c.q. baten van de
ten grondslag en hoe zijn die ,,hard” te
maken? Geplande teruggang — individueel en collectief — is alleen mogelijk
indien onze samenleving een helder, zoveel mogelijk samenhangend inzicht
krijgt in het veelvoud van problemen en
de oplosbaarheid.
In dat licht zal bij de heroverweging
van collectieve taken en uitgaven zeer
moeten worden gebruikt 36) om het hart
,,prestaties” van non-profit activiteiten?
niet-commerciele dienstverlening is het
verbazingwekkend hoe zulks mogelijk
is, omdat ten slotte ,,winsten een’essen-
onderstellingen liggen aan deze relaties
rol van de overheid c.q. collectieve sector in relatie tot individuele welvaart,
wordt jammer genoeg niet gerept.
moet, zullen alle zeilen bijgezet behoren
te worden om de economische, sociale en
culturele crises met (Hollandse) nuchterheid onder ogen te zien en (voorlopige)
mic, ,,een witte vlek op de economische
houden. Maar geldt dat zelfde ook niet
voor b.v. de gesuggereerde winst-werkrelatie en de daaraan gekoppelde collectieve besnoeiingen? Welke expliciete ver-
omlaag moet 34). Over de betekenis en
van de secundaire en tertiaire sector.
Daarnaast ligt zowel in het WRRrapport Plaats en toekomst van de
Nederlandse Industrie, als in het rapport
van de Commissie-Wagner Een nieuw
industrieel elan een schat van gegevens
besloten.
Maar hoe staat het met informatie die
dieper gaat en ratio en zingeving van de
marktsector raakt, en zijn relatie met de
budgetsector, dezelfde vragen die men
ten aanzien van de collectieve sector stelt
b.v. betreffende het zichtbaar maken van
kaart te zijn”, zelfs ,,een van de meest
ondoorzichtige economische verschijnselen”. Hoe groot de winst in Nederland
eigenlijk is, is niet eens bekend. Het kan
8% van het netto nationaal inkomen,
maar ook meer of minder zijn. Tegenover het groeiende inzicht in omvang en
nog de gecompliceerde verwevenheid
tussen beide sectoren in het oog moet
worden gehouden, juist met het oog op de
noodzakelijke samenwerking dienen
haar rapport open wat met de alom be-
weergegeven t.a.v. de collectieve sector
ook beschikbaar is of komt voor de
of breder, collectieve en marktsector,
met elkaar zijn, toch worden beide als
containerbegrippen doorlopend met elkaar geconfronteerd bij “voorbeeld in
debatten op de televisie, waarbij wordt
geconcludeerd dat de collectieve sector
eindelijk eens plaats moet maken voor
de marktsector.
Raadpleging van het Statistisch Zakboek 1980 en van CPB-rapporten verschaft uiteraard reeds veel informatie
markt- en collectieve sector niet te veel
hooi op hun vork te nemen, maar ieder
dan ook het juiste hooi, waarbij dan ook
A. C. M. deKok
Ten slotte
Met het voorbeeld van Amerika (en
Engeland) voor ogen van hoe het niet
dukten, individueel en collectief, gezien
de (over)verzadiging en verspilling
door massaproduktie en -consumptie.
Wat zijn bij zo’n produktieproces de
precieze rollen van collectieve en marktsector 35)? Met een variatie op een
beeldspraak van Wolfson dienen de
28) L. v. d. Geest, ESB, 26 augustus 1981,
biz. 809, waarin J. Pen geciteerd wordt.
29) A. Heertje, Een nieuw industrieel elan,
ESB, 24juni 1981, biz. 597.
30) L. Hoffman legt interessante links tussen
beide WRR-rapporten in ESB, 19 augustus
1981, biz. 787.
31) N. C. M. van Niekerk (red.), Bedrijven
tussen staat en markt, Kluwer, Deventer,
1980, bz. 14-15.
32) J. K. Galbraith, Annals of an abiding
liberal, New York, 1980.
33) A. Heertje, op. cit., biz. 597.
34) Overigens waarschuwt ook het recente
rapport van de commissie van economische
deskundigen van de SER, Economische groei
in de jaren tachtig, er voor het financieringstekort van de collectieve sector niet als doel
op zich zelf te beschouwen.
35) Daarbij zou men wellicht ook activiteiten
moeten betrekken die thans niet in het bruto
nationaal produkt tot uitdrukking komen.
36) Crisis in the welfare state, OECD, 1981.
Zie ook A.F. van Zweeden, Grenzen van de
verzorgingsstaat, NRC Handelsblad, 19 September 1981 en A. C. M. de Kok, Opnieuw
nadenken over de verzorgingsstaat in Sociaal
Economisch Management, 17juni 1981.
1039