De rentabiliteit van mainport Schiphol

z

De rentabiliteit van

mainport Schiphol
C. van Ewijk en L.].R. Scholtens*

D

e uitbreiding van Schiphol vergt forse investeringen. Deze worden bepleit met het
oog op positieve economische effecten van de mainport. Het is echter de vraag of
investeren in Schiphol wel de meest effectieve wijze is om de werkgelegenheid te
stimuleren. Het rendement blijkt lager dan dat van, bij voorbeeld, verlaging van de
belasting- en premiedruk. Wanneer ook de milieu-effecten in de beschouwing
betrokken worden, geeft investeren in Schiphol zelfs een negatief rendement!

Luchthaven Schiphol wil mainport worden: een
knooppunt van Europese en intercontinentale vervoersstromen. Volgens plan moet het passagiersvervoer tot het jaar 2015 meer dan verdubbelen. Om dit
te bereiken moet de overheid investeren in uitbreiding van het vliegveld. Hiervan worden belangrijke
positieve economische effecten verwacht. Er is echter
alle reden om kritisch naar deze voorspellingen te kijken. Niet alleen omdat de strikt economische rentabiliteit van mainport Schiphol twijfelachtig is, maar ook
omdat vliegverkeer een economische activiteit is die
zeer schadelijk is voor het milieu.

der neemt een vliegveld veel schaarse ruimte in beslag en is het bepalend aanwezig in het omringende
landschap (horizonvervuiling). Tot slot is er het risico van ongelukken.
De afweging tussen deze milieuschade en de economische effecten is moeilijk, omdat het slechts zeer
beperkt mogelijk is om een geldswaarde te geven
aan de milieueffecten van menselijke activiteiten3.
Dàt er milieueffecten zijn staat echter buiten kijf, en
daarom mogen ze niet buiten beschouwing blijven
bij de berekening van kosten en baten van ‘mainport
Schiphol’ .

Schiphol nu; economie en milieu

• De auteurs zijn hoogleraar economie aan de Universiteit
van Amsterdam en de Katholieke Universiteit Brabant, respectievelijk medewerker bij de vakgroep macro-economie
van de Universiteit van Amsterdam.
1. Gegevens met betrekking tot mainport Schiphol zijn ontleend aan: Project Mainport & Milieu Schiphol, Integraal Milieu-effectrapport Schiphol en omgeving, december 1993;
idem, Inventarisatie Economische Effecten, december 1993;
Plan van Aanpak Schipbol en Omgeving. Deze drie rapporten zijn opgesteld in opdracht van een werkgroep met vertegenwoordigers
van de ministeries VROM, V&W, EZ en diverse regionale overheden. Verder hebben we gebruik gemaakt van: Concept-eindrapport 1990; Schiphol in cijfers
1993; CBS, Statistiek van de Luchtvaart 1992;]. Kok,
Schiphol Trainport. De economische aspecten van een railluchthaven, Kok Ruimtelijke Ordening & Advies, Amsterdam, oktober 1993.
2. De uitstoot van COz vormt naar schatting 3% van de globale emissie, die van waterstofgas 7%, SOz 0,1%, CO 0,2%,
stikstofoxiden 4% en van waterstofcarbonaten
ruim 0,2%,
en het energieverbruik
door de luchtvaart beslaat 3 tot 5%
van de wereldenergieconsumptie.
De stikstofoxiden breken
in hogere luchtlagen breken ozon af, waardoor ultraviolette
straling makkelijker kan doordringen. In lagere luchtlagen
draagt NOx juist bij aan het ontstaan van ozon, wat op deze
hoogten schadelijk is voor organismen. De resterende NOx
draagt bij aan de verzuring. Zie: A.N. Bleijenberg, R. Moor,
Air pollution by air traffic, Centrum voor Energiebesparing
en Schone Technologie, Delft, augustus 1993.
3. M.L. Cropper, W.E. Oates, Environmental Economics: A
Survey, Journalof Economic Literature, 1992, blz. 675-740.

In 1992werden via Schiphol 19,2 miljoen passagiers
vervoerd en 692 duizend ton vracht; het aantal vliegbewegingen bedroeg circa 240 duizend1. De directe
werkgelegenheid op Schiphol bedraagt tegen de
44.000 arbeidsplaatsen, waarvan bijna de helft bij
KLM.Met de indirecte werkgelegenheid bedraagt het
totaal aantal aan Schiphol verbonden arbeidsplaatsen
zo’n 100.000. De produktie van de bedrijvigheid op
en om Schiphol is naar schatting 12,5 mrd. waard.
De economische activiteit op en om Schiphol heeft
een positief effect op de betalingsbalans van zo’n
half miljard gulden.
De economische activiteiten op de luchthaven kennen een flinke milieuvervuiling: vliegverkeer gaat gepaard met luchtverontreiniging en lawaai.
Op mondiaal niveau is de luchtverontreiniging
het belangrijkste milieu-effect. Bij de verbranding
van kerosine komt C02 vrij, de belangrijkste veroorzaker van het broeikaseffect2. Op lokaal niveau is het
belangrijkste probleem de geluidshinder. Lawaaioverlast door vliegverkeer tast het woon-, werk- en leefgenot rondom Schiphol aan. De uidaatgassen van startende en landende vliegtuigen zijn schadelijk voor de
gezondheid en een oorzaak van smogvorming. Ver-

ESB 9-3-1994

r”:’
t
,-}
10.

Tabell. Investeringen en financiers
~;:,:,

Jl!*ct

fmiljoen

~ÃŽ.Uchthaven
‘lUjkswegen
Onderliggende wegen

6,700

Hoge snelheidslijn
Spoorlijnen
Stadsgew. openb. verv.
Vijfde baan
Sanering geluidhinder

8.907
3,157
2.241
569
700

2,834
238
pm

60

Groenstructuur

Bedrijfsterreinen
Vliegtuigen en bemensing
Externe veiligheid
TOTAAL

pm
275
5.145
7

Kostendrager
Luchthaven Schiphol
Min. Verkeer en Waterstaat
Min. V&W,Schiphol, bedrijven,
Llagere overheden
Rijk, private financiers
V&W
V&W, lagere overheden
Schiphol, V&W
KLMen andere luchtvaartmij’en
Min. V&W,VROM, EZ, Schiphol
Schiphol
KLMen andere luchtvaartmij’en
Rijk

30.833

Bron: Planologische kernbeslissing mainport Schiphol, 1993.

De uitbreiding van Schiphol
Om de positie van Schiphol als vierde Europese
luchthaven veilig te stellen zal het in 2015 minstens
39 miljoen passagiers en 2,8 miljoen ton vracht moeten kunnen verwerken. NV Luchthaven Schiphol zelf
is nog ambitieuzer; het Plan van Aanpak Schiphol en
Omgeving wil in 2015 bijna 50 miljoen passagiers en
4,25 miljoen ton vracht vervoeren, met ongeveer 420
duizend vliegbewegingen. In ruim twintig jaar moet
het passagiersverkeer dus meer dan verdubbelen en
het vrachtverkeer verzesvoudigen. De uitbreiding
van het vliegverkeer benodigt forse investeringen in
voornamelijk infrastructuur: naar schatting zo’nf 31
miljard tot 2015.
Doel van deze uitbreiding is om Schiphol als
thuisbasis te laten fungeren voor ten minste één van
de toekomstige grote luchtvaartmaatschappijen,
zo
staat het in de Inventarisatie economische €ifJecten
(verder lEE, zie voetnoot 1). Goede bereikbaarheid
door de lucht en over land moeten Schiphol een aantrekkelijke vestigingsplaats maken voor buitenlandse
bedrijven, die zo vanuit één vestiging de Europese
markt kunnen bedienen.
De economische effecten van de investering in
mainport Schiphol zijn in in drieën onder te verdelen. In de eerste plaats levert de investering een directe vraagimpuls op voor de economie, in de vorm van
aanlegwerkzaamheden.
Ten tweede moet het vliegveld geëxploiteerd worden. Uitbreiding van Schiphol
is gunstig voor KLM omdat daarmee een thuishaven
van voldoende grootte geboden wordt. De nieuwe
infrastructuur en de bereikbaarheid (door de lucht en
over land) van Schiphol als knooppunt in het luchtverkeer moet vestiging van nieuwe bedrijven aantrekkelijk maken; de werkgelegenheid
die dit oplevert is
het indirecte effect van de investeringen.
De middelen voor de investeringen zijn vrijwel
geheel afkomstig van de overheid, en die draagt ook
de risico’s (zie tabel 1). Van de f 30,8 miljard investeringen in Schiphol komt ca. f 7,5 mrd voor rekening

van de NV Luchthaven Schiphol en bijna zes miljard
is afkomstig van de KLM. In KLM heeft de overheid
een belang van 38,2%; in de luchthaven is het belang
zelfs 100%. De grootste investeringspost Cf 17,5 mrd)
wordt bovendien gevormd door investeringen in omliggende infrastructuur (wegen en spoorlijnen), die
bijna geheel voor rekening van diverse overheden komen.

Rendement
De uitbreiding van Schiphol kan dus gezien worden
als een overheidsinvestering.
Of een overheidsinvestering rendabel is hangt allereerst af van de directe, financiële opbrengsten, Zijn deze onvoldoende, zoals
vaak het geval bij (quasi) collectieve goederen, dan
maakt de overheid verlies. Dit hoeft op zich geen bezwaar te zijn, mits er voldoende positieve indirecte effecten voor de samenleving tegenover staan. Deze effecten kunnen onderscheiden worden in externe
effecten (positieve of negatieve ‘spill-overs’, die
plaatsvinden buiten de markt om) en multiplicatoreffecten (‘spin-offs’ voor andere sectoren). Bij het bepalen van het rendement van overheidsinvesteringen
dient men ook rekening te houden met de kosten
van de overheidsfondsen.
Extra belastingheffing
heeft negatieve neveneffecten (denk aan de verstorende werking die de ‘wig’ heeft op de arbeidsmarkt).

Intern rendement
Het directe rendement wordt voor een belangrijk
deel bepaald door het exploitatieresultaat van NV
Luchthaven Schiphol en luchtvaartmaatschappij
KLM.
In het verleden was dit niet gunstig: in de afgelopen
vijf jaar bedroeg het behaalde rendement op het eigen vermogen van luchthaven SchiphoI4,7%; beduidend minder dan de marktrente op staatsleningen in
de periode 1988-1992 van gemiddeld 7,9%. Het rendement op het eigen vermogen van KLM was in de
afgelopen vijf jaar zelfs negatief (gemiddeld -3,5%),
zodat ook het beleggen van overheidsgeld in KLM
moet worden afgeraden.In de lEE wordt nergens becijferd dat het rendement van KLM en de luchthaven
verbetert door de ontwikkeling tot mainport.
Als het rendement waarmee de overheid als eigenaar genoegen neemt onder het rendement ligt waartegen zij zelf moet lenen is sprake van een impliciete
subsidiëring van het beleggingsobjecé.
Voor Schiphol en KLM kan deze impliciete subsidie, op basis
van de voorgaande gegevens, worden berekend op
jaarlijks f 60 miljoen.
Als het rendement van de luchthaven en KLM
over de afgelopen vijf jaar een voorspellende waarde
voor de toekomst heeft, is het volstrekt duidelijk dat
men nimmer de lasten van deze investeringen kan
opbrengen. Wanneer het rendement van de investeringen achterblijft bij de marktrente, zal de rente
steeds moeten worden betaald door het aangaan van
nieuwe schuld. Een dergelijk ‘Ponzi-spel’ kan niet

4. C. van Ewijk en L.J.R. Scholtens, De winstgevendheid
van De Nederlandsche Bank, E5B, 1 juli 1992, blz. 640- 644.

voortbestaan en vroeger of later zal de overheid daarom de schuld de facto moeten overnemen.
De grootste investeringspost (j 17,5 miljard)
wordt overigens gevormd door investeringen in omliggende infrastructuur (wegen en spoorlijnen).Hier
staan in het geheel geen directe (financiële) inkomsten tegenover.
Het exploitatieresultaat van de investeringen is dus
zeer laag. Dit negatieve beeld wordt nog versterkt
wanneer men rekening houdt met (impliciete) subsidies die de overheid aan het vliegverkeer verstrekt.
Zo zijn de zogenaamde tax-free shops op Schiphol.
vrijgesteld van BTW-afdracht. Hierbij gaat het om een
bedrag van circa! 72 mln (de omzet in de tax-free
shops bedroeg!
470 mln in 1992). Een ander voorbeeld is dat er over kerosine accijns noch BTW geheven wordt. Een heffing van 50 cent per kilogram (gering vergeleken met de accijns op benzine) zou, bij
een gebruik van 0,08 kg kerosine per passagierskilometer en 28,5 mrd passagierskilometers
in 1993)
leiden tot extra kosten van! 1.140 mln. De totale impliciete subsidiëring van Schiphol in 1993 komt daarmee uit op 1.272 miljoen gulden. Vergelijkt men dit
met het netto bedrijfsresultaat van Schiphol en KLM,
dan resteert zelfs een negatief totaal-resultaat.

Positieve externe effecten
Lage of zelfs negatieve financiële opbrengsten behoeven op zich geen bezwaar te zijn voor overheidsinvesteringen, als er maar voldoende positieve externe
effecten tegenover staan. Van positieve externe effecten is bij vliegverkeer echter geen sprake: de voordelen ervan komen rechtstreeks aan de gebruiker ten
goede. Hier kan het marktmechanisme gewoon zijn
werk doen: bedrijven vergelijken de prijs van een
vlucht met het belang (de marginale produktiviteit);
consumenten doen hetzelfde. Het produkt ‘vliegen’
moet dan ook niet gesubsidieerd worden.
Anders ligt dat bij de omliggende infrastructuur in
de vorm van wegen en spoorlijnen. In de moderne
groeitheorie wordt vaak gewezen op het belang van
infrastructuur als complementaire factor in de produktieS. Hier is wel sprake van (quasi) collectieve goederen. Echter, de infrastructuur is vooral bestemd voor
Schiphol; het positieve externe effect zou dus tot uitdrukking moeten komen in de resultaten van de
luchthaven en de vliegtuigmaatschappijen.
Strikt genomen zouden de kosten van de omliggende infrastructuur ook aan Schiphol toegerekend moeten worden. Dit maakt de exploitatieresultaten
alleen maar
nog slechter.
Het is wel mogelijk dat Schiphol ook meer indirect aan de Nederlandse economie door het wat minder tastbare economische goed ‘bereikbaarheid’.
Dit
kan bij voorbeeld van invloed zijn op de aantrekkelijkheid van Nederland als vestigingsplaats voor internationale bedrijven, en op die manier een structurele
versterking van de Nederlandse economie betekenen. Maar terecht wordt er in de lEE op gewezen dat
hier sprake is van sterk afnemende meeropbrengsten: het feit dat er tien in plaats van acht vluchten
per dag naar New York zijn, voegt weinig meer toe
aan de bereikbaarheid. Het is derhalve de vraag of

ESB 9-3-1994

de stap van ‘secundaire hub’ naar mainport nog veel
aan deze positieve externaliteit bijdraagt. Een ander
extern effect dat veel nadruk krijgt in de moderne
groeitheorie betreft de technologie-spillovers.
Ook
op dit punt is onduidelijk of de uitbreiding van Schiphol hieraan een belangrijke bijdrage levert. De lEE
is op dit punt naar onze mening terecht zeer voorzichtig.

Negatieve externe effecten
Wèl duidelijk is dat het project een aanzienlijk extern
effect heeft op het milieu. Dit is echter negatief.
De gevolgen voor het milieu van het vliegverkeer
kunnen worden onderscheiden in mondiale en lokale effecten. De lokale effecten hangen uiteraard direkt samen met de (uitbreiding van) Schiphol. Een extra probleem hierbij is dat alle lokale milieuschade is
geconcentreerd bij een klein deel van de bevolking.
Gezien de relatieve schaarste van milieu en natuur
(w.o. grond) in de regio Amsterdam lijkt Schiphol zeker op dit gebied geen comparatieve voordelen te
bieden.
De mate waarin uitbreiding van Schiphol een toename van de mondiale (lucht)vervuiling oplevert,
hangt af van de substitutie tussen luchthavens: in hoeverre draagt de uitbreiding van Schiphol bij de expansie van het totale vliegverkeer?
Bij de vraag welke milieukosten meegerekend
moeten worden bij het rendement van Schiphol Mainport, is het van belang in hoeverre Nederland zich
verantwoordelijk voelt voor de milieukwaliteit in de
wereld als geheel. Indien men zuiver vanuit nationaal eigenbelang redeneert kan men volstaan met
het afwegen van lokale kosten en lokale opbrengsten. Als elk land zo zou handelen, belandt de wereld als geheel in een inefficiënte toestand die zich
kenmerkt door een te grote aantasting van het milieu. Bij een meer verantwoordelijke opstelling houdt
men rekening met de effecten op wereldschaal, en
zal men meer milieukosten aan Schiphol toerekenen.
Omgekeerd zou een ‘Europees-altruïstische’
opstelling er juist toe leiden dat men een kleiner gewicht
toekent aan de milieukosten: Nederland is dan bereid zijn milieu op te offeren terwille van bedrijven
en huishoudens elders in Europa.
Hoe hoog zijn nu de totale milieukosten? In een
studie van de European Federation for Transport and
Environment zijn de milieukosten van vliegverkeer
voor Nederland geraamd op 18 ecu per duizend passagierskilometers in 1990, oplopend tot 19,2 à 30,4
ecu in 2003, afhankelijk van het aspiratieniveau van
de Eurofese Unie bij terugdringing van de COzuitstoot . Deze kosten zijn opgebouwd uit de (toegerekende) kosten van COz-uitstoot (51,1%), luchtverontreiniging (40,6%), verzuring (1,1%) en lawaaioverlast (7,2%). Sommige van deze kosten zijn toegerekend, andere direct waarneembaar (bij voorbeeld

5. c. van Ewijk, Over groei en economische politiek, Amsterdam University Press, Amsterdam, 1993: C. van Ewijk, Kennis en groei: de gevolgen van de nieuwe groeitheorie, ESB,
1 september 1993, blz. 788-793.
6. P. Kägeson, Getting the prices right, European Federation
for Transport and the Environment, Stockholm, mei 1993.

in de daling van huizenprijzen in de direct omgeving,
de kosten van isolatie programma’s e.d.). Omdat het
moeilijk is om de waarde van mensenlevens te bepalen, worden deze kosten van het risico van ongelukken in de berekeningen verwaarloosd.
Uitgaande van 28,5 miljard passagierskilometers
(vertrekkende passagiers) in 1993 kunnen de totale
milieukosten van Schiphol worden berekend op
! 1,1 miljard. In de toekomst zullen de kosten stijgen
tot een bedrag variërend tussen! 2,4 en! 5,7 miljard
in 2015, afhankelijk van het milieubeleid van de EU
en het groeiscenario. Dit zijn jaarlijks terugkerende
kosten. De eenmalige reservering voor ‘sanering geluidshinder’ van! 700 miljoen in de totale Schipholinvesteringen valt hierbij in het niet.

Multiplicatoreffecten
Bij multiplicatoreffecten gaat het om de gunstige gevolgen van de vraagimpuls voor afnemers en toeleveranciers. Deze effecten kunnen tijdelijk zijn (voortkomend uit de aanleg van infrastructuur) of structureel
(voortkomend uit de economische activiteiten op de
mainport; de z.g. ‘forward linkages’ en ‘backward linkages’). In beide gevallen zijn, in een goed werkende
economie, de positieve multiplicatoreffecten voor
sommige bedrijven echter precies even groot als de
negatieve effecten voor anderen. Zo betekent de extra werkgelegenheid
in de direct betrokken sectoren,
dat het arbeidsaanbod elders afneemt, waardoor de
lonen stijgen met negatieve gevolgen voor de werkgelegeneheid. Volgens de standaard welvaartstheorie
dienen deze effecten dan ook niet betrokken te worden in de kosten-batenanalyse
van overheidsinvesteringen.
Alleen in een (conjunctureel) verstoorde situatie
en bij imperfect werkende markten, gaat dit argument niet meer (volledig) op, en kunnen de multiplicatoreffecten van overheidsinvesteringen
wel per saldo een positief effect hebben.
Uit de lEE kan worden afgeleid dat de gunstige
werkgelegenheidseffecten
vooral het gevolg zijn van
de huidige arbeidsmarktsituatie.
De investeringen vormen eenvoudig een enorme bestedingsimpuls. Voor
het bedrijven van conjunctuurpolitiek
zijn overheidsinvesteringen echter niet het geëigende instrument;
daar zijn betere instrumenten voor (bijv. lastenverlichting). Wel kan de fasering in de uitvoering van een
project worden aangepast aan conjuncturele overwe-

Tabel 2. Directe en indirecte effecten uitbreiding Schiphol in 2015
(afwijkingen ten opzichte van basisvarlant, te weten beperking groei
vliegverkeer tot 300.000 vliegbewegingen per jaar)
GS, Bau

Bmto Toegevoegde

BG,Gli

Waarde (f mrd)

• direct
Ol

ER, Eli

direct + indirect

3,4
6,4

5,7
8,3

12,6
12,3

15,2
23,1

22,7
24,1

43,7
22,0

Werkgelegenheid (x 1000 arbeidsjaar)
Ol

direct

.. direct + indirect
Bron: lEE

gingen. Maar bij de investeringsbeslissing
dienen ze geen rol te spelen.

Welvaartstheoretisch

als zodanig

totaalbeeld

Uit deze welvaartstheoretische
beschouwingen moet
worden geconcludeerd dat het project Mainport Schiphol een uiterst riskante onderneming is. Het directe
financiële rendement voor de overheid is negatief, de
vermeende positieve spillovers zijn uiterst onzeker,
en de negatieve externe effecten ervan zijn hard en
omvangrijk. Bovendien moet rekening gehouden
worden met de welvaartsverliezen als gevolg van de
noodzakelijke overheidsbijdrage in de exploitatietekorten. Over de ‘excess burden’ van overheidsfondsen is weinig empirisch bekend. Op een indirecte manier zullen we later, wanneer wij terugkomen op het
macro-economische
totaalbeeld, hiervan een indicatie trachten te geven. Vanuit welvaartstheoretisch
oogpunt is het volstrekt onduidelijk waarom de luchtvaartsector in Nederlnad op grote schaal (impliciet)
gesubsidieerd wordt.

Schiphol als werkgelegenheidsproject?
Wat is het geheim van het Schiphol-project? Waarom
lijkt in de heersende opinie het economisch belang
van mainport Schiphol boven iedere twijfel verheven
te zijn? Afgezien van eventuele politieke overwegingen (nationale trots, prestige voor Amsterdam) is de
argumentatie voor de uitbreiding van Schiphol vooral
gestoeld op de verwachte macro-economische
effecten: de stimulans voor produktie en werkgelegenheid. Hieronder zullen we uitzoeken waar deze gunstige voorspellingen van de multiplicator-effecten op
gebaseerd zijn. Zelfs bij een optimistische visie op
multiplicatoreffecten kunnen we aantonen dat vanuit
macro-economisch
gezichtspunt mainport Schiphol
geenszins zo aantrekkelijk is als wordt voorgespiegeld.

Macro-economische kwantificering
In de lEE wordt een economische onderbouwing gegeven voor de uitbreiding van Schiphol tot mainport.
Voor de economische ontwikkeling hanteert het CPB
een drietal scenario’s waarop prognoses van de ontwikkelingen in het vliegverkeer aansluiten, zodat
men in de praktijk met drie scenario’s werkt: Global
Shift + Business as Usual (trage groei in Europa); European Renaissance + European Liberalisation (relatief sterke groei in Europa); Balanced Growth + Global Liberalisation (relatief sterke groei werreldwijd).
Hier kwantificeren we de macro-economische
effecten.
Bij de macro-economische
effecten ligt in de lEE
de nadruk op positieve multiplicatoreffecten.
De
werkgelegenheid
kan toenemen van 71.200 arbeidsplaatsen in 1990 tot 110.200 à 157.600 in het jaar
2015. Het directe (interne) effect op het nationale inkomen bedraagt zo’n! 3,4 à! 12,6 miljard. De uitbreiding heeft mogelijk ook een stimulerende invloed op afnemers en toeleveranciers van Schiphol.
Hierdoor neemt de werkgelegenheid
nog eens extra
toe met 7.900 arbeidsplaatsen in het GS-scenario; dit

zijn externe macro-economische
effecten. Doet men
de investeringen
niet, dan wordt Schiphol geen mainport en blijft het aantal vliegbewegingen
beperkt tot
300.000. Beperking van de groei tot dit aantal zal
zo’n 28.800 tot 30.200 arbeidsplaatsen
(22.000 à
24.100 arbeidsjaren)
minder opleveren. De bijdrage
aan het nationaal inkomen zal danf 3,4 àf 12,6 miljard gulden lager zijn. De macro-economische
effecten van uitbreiding zijn vermeld in tabel 2.
Deze positieve werkgelegenheidseffecten
spelen
een cruciale rol in de discussies rond de uitbreiding
van Schiphol. Dat hiervoor ook enorme investeringen nodig zijn, krijgt minder aandacht. De economische wenselijkheid
wordt echter bepaald door baten
èn kosten. Hoe zit het eigenlijk met de economische
wenselijkheid
van Mainport Schiphol?

Kosten en baten
Op grond van de berekeningen
in de lEE en aanvullende informatie uit andere bronnen is het mogelijk
om enig inzicht te verkrijgen in de orde van grootte
van kosten en baten voor de economie als geheel.
De resultaten zijn weergeven in tabel 3. Wij richten
ons op het jaar 2015 wanneer de baten hun volle omvang hebben bereikt. In eerste instantie volgen wij
de lEE en kiezen een macro-economische
invalshoek. Wij onderscheiden
drie scenario’s: een pessimistische basisvariant waarin het project niet slaagt,
en twee scenario’s waarin het project wel succes
heeft: het behoedzame
GS-scenario en het optimistische ER-scenario. Hiermee sluiten wij aan bij de gebruikelijke aanpak van het Centraal Planbureau.
In
het lEE wordt het GS scenario niet, en het BG-scenario wèl meegenomen7.
De eerste regel in tabel 3 geeft het effect op de
bruto toegevoegde
waarde inclusief de indirecte multiplicatoreffecten.
De kosten kunnen worden onderscheiden in kapitaalkosten,
de kosten van overheidsfondsen, en de milieukosten.
De positieve externe
effecten komen reeds tot uitdrukking in de bruto toegevoegde waarde.

Kapitaalkosten
De kapitaalkosten
bestaan uit de rentekosten
(6%: de
prijs die de Nederlandse
staat voor leningen moet betalen) en de afschrijvingen van de investeringen
(j
30,8 miljard, afschrijvingstermijn
van 30 jaar). Daarbij
is ervan afgezien dat de investeringen
in belangrijke
mate voorgefinancierd
moeten worden en zijn onderhoudskosten
buiten beschouwing
gelaten. Anderzijds
werpt het project al voor 2015 vruchten af. Omdat
het tijdpad van de investeringen
en de verwachte opbrengsten niet precies bekend is, hebben wij de totale investering in 2015 eenvoudigweg
op de som van
de investeringen
gesteld. Naast deze directe investeringen moet men ook rekening houden met de geïnduceerde (indirecte) investeringen
in andere sectoren. De lEE geeft wel de multiplicatoreffecten
in
termen van werkgelegenheid
en produktie, maar helaas de ermee gepaard gaande investeringen
niet.
Het concept-eindrapport
Plan van aanpak Schiphol
en omgeving geeft een indicatie over de verhouding
tussen de directe investeringen
en de geïnduceerde

ESB 9-3-1994

Tabel 3. Macro-economische kosten en baten, bezien voor het jaar
2015 (extra kosten en baten van uitbreiding tot mainport Schiphol
in miljarden guldens ten opzichte van basisvartant, te weten beperking groei vliegverkeer tot 300.000 vliegbewegingen per jaar)
Basisvariant
Bruto Toegevoegde

Waarde

GS, Bau

ER, Eli

0

6,4

8,3

Kapitaalkosten

2,9

4,5

4,5

Alternatieve

2,6

2,6

2,6

– 5,5

-0,7

0,2

0

0,6/0,9

1,2/1,9

kosten (overheidfondsen)

Netto macro-economisch
Milieu-kosten

resuhaat

(lokaal en globaal)

investeringen
in verwante sectoren (circa 2 :1). Op
grond hiervan kunnen de indirecte investeringen
geraamd worden op f 15 miljard. Met nadruk moet
erop worden gewezen dat dit een onzeker cijfer betreft, zoals dat overigens geldt voor alle berekende indirecte effecten. Deze indirecte kapitaalkosten
hebben wij conservatief geraamd op f 1,6 miljard, zodat
de totale kapitaalkosten
op f 4,5 miljard uitkomen.

Alternatieve kosten
De investeringen
leggen een fors beslag op het overheidsbudget.
Daarom moet men ook deze last in beschouwing nemen. De kapitaalkosten
hebben we becijferd op f 2,9 miljard. De opbrengst van het project
is nihil, of zelfs negatief. Alle lasten van de investeringen zullen uiteindelijk door de overheid gedragen
moeten worden. Dit betekent een jaarlijkse last van
eveneens f 2,9 miljard. Dit bedrag moet uit de belastingopbrengst
worden gefinancierd.
Welke kosten
zijn hieraan verbonden? Hiervoor beschouwen
wij
het alternatief van lastenverlichting:
zonder de investeringen in Schiphol zouden de belastingenf
2,9 miljard lager kunnen zijn. Uit oogpunt van consistentie
berekenen wij de effecten hiervan op dezelfde
(d.w.Z. macro-economische)
manier. Een indicatie
over de gevolgen van lastenverlichting
is te vinden in
het Centraal Economisch Plan 1993 van het CPB.
Het betreft een verlaging van de belasting over de
eerste schijf van de inkomsten- annex loonbelasting
met twee procentpunten
in de periode 1994-1998.
Naar schatting vergt dit een bedrag van gemiddeld
f 7 miljard per jaar. Dit levert voor de marktsector op
de lange termijn (2002) een produktietoename
op

7. Zie bijv. de berekeningen
voor het Nationaal Milieu Plan
(NMP-2) en de doorrekening van de verkiezingsprogramma’s. Daarin onderscheidt het CPB een ‘lage’ en een ‘hoge’
variant met betrekking tot de economische groei. De lage
variant komt overeen met het Global Shift scenario; de
hoge sluit aan bij het European Renaissance scenario. Het
pessimistische ‘mondiale crisis’ scenario en het zeer optimistische Balanced Growth scenario worden dan buiten beschouwing gelaten. Het is niet duidelijk waarom in de lEE
wèl dit laatste scenario wordt meegenomen.
Over dit scenario zeggen de makers immers zelf dat “dit scenario niet gemakkelijk werkelijkheid zal worden” (B. Geurts, A. de Jong
en G. Zalm, Vier scenario’s voor de wereldeconomie
tot
2015, ESB, 13 mei 1992, blz. 472-477).

van 1 procentpunt, wat overeenstemt met circa! 6,2
miljard in 2002. Omgerekend zou een lastenverlichting van! 2,9 miljard de produktie met! 2,6 miljard
doen stijgen. Het werkgelegenheidseffect
bedraagt
dan 20.300 arbeidsjaar, wat vrijwel gelijk is aan dat
van de uitbreiding van Schiphol (22.000 à 24.100 arbeidsjaar).
Rekening houdend met de kapitaalkosten èn met
de alternatieve kosten is de netto macro-economische uitkomst onzeker. Voor de basis-variant waarin
de stap naar mainport mislukt is het resultaat vanzelfsprekend negatief. De kosten van de investeringen leveren dan geen opbrengsten op. Maar ook in het behoedzame GS-scenario is het netto resultaat negatief.
Dit betekent dat lastenverlichting in dit geval een beter resultaat oplevert dan investeren in mainport
Schiphol. Alleen in het hoge scenario (ER) is het netto resultaat positief.

Milieukosten
Bij het netto macro-economische
resultaat is nog
geen rekening gehouden met de milieukosten. In de
vierde regel van tabel 3 is weergegeven met welk bedrag de milieukosten toenemen door de uitbreiding
van Schiphol. Deze kosten betreffen de totale kosten:
over welk gedeelte men hiervan in de berekening
wil betrekken is, zoals wij hebben beargumenteerd,
moeilijk een uitspraak te doen. Vergelijkt men deze
kosten met het netto macro-economische
resultaat
dan valt op dat ook voor het hoge scenario de milieukosten de economische baten overtreffen.

Macro-economisch

voordelig?

Zoals gezegd is de macro-economische
invalshoek
naar onze mening ongeschikt voor de beoordeling
van overheidsinvesteringen,
omdat de macro-economische resultaten sterk afhankelijk zijn van de economische situatie. Dit geldt ook voor de berekeningen
die het CPB voor de lEE heeft gemaakt. Het gunstige
effect op het nationaal inkomen is in het optimistische ER voor bijna een derde te danken aan de (tijdelijke) multiplicatoreffecten. In het behoedzamer GSscenario is dit bijna de helft! Het is uiterst onzeker of
deze indirecte effecten op lange termijn stand zullen
houden.

Tot besluit
Wij constateren dat de forse uitbreiding van het vliegverkeer geen onverdeeld genoegen is voor de Nederlandse economie. De argumentatie vóór Schiphol is
sterk gebaseerd op het verwachte positieve effect
ervan op de Nederlandse economie. Bij deze macroeconomische invalshoek worden echter de voordelen sterk overschat: behalve de werkelijke, structurele baten (onder andere in de vorm van een gunstig
vestigingsklimaat voor bedrijven) worden namelijk
ook alle tijdelijke bestedingseffecten
aan Schiphol
toegerekend. Op de lange termijn is het werkgelegenheidseffect, door verdringing, bijna verwaarloosbaar.
Zelfs met de overschatting van de baten is het netto macro-economische
resultaat twijfelachtig; rekening houdend met de kapitaalkosten, de gevolgen
voor het overheidsbudget en de (conservatief geraamde) milieukosten komen wij uit op een negatief saldo
Dat is niet verwonderlijk: voor conjuncturele stimulering zijn effectievere uitgaven denkbaar dan investeren in mainport Schiphol. Macro-economisch èn
welvaartstheoretisch
zijn er dan ook geen doorslaggevende argumenten voor uitbreiding van luchthaven
Schiphol.
Een waarschuwing tot slot: Onze becijferingen zijn
tentatief. Het is niet mogelijk om binnen het bestek
van dit artikel volledig goed te maken waar het in de
lEE aan ontbreekt, namelijk een zorgvuldige en economisch gefundeerde analyse van kosten en baten8.
Onze analyse toont echter wel aan dat de lEE in ieder geval volstrekt onbruikbaar is als basis voor besluitvorming over Mainport Schiphol.
Bert Scholtens
Casper van Ewijk

8. Voor de Betuwelijn geldt een soortgelijke conclusie, zie:
1. Meijdam, De Betuweroute op drijfzand?, E5B, 17 november 1993, blz. 1052-1055.