De (on)betaalbaarheid van de
koppeling
De betaalbaarheid van de koppeling van lonen en uitkeringen blijkt met name af te
hangen van de volumeontwikkeling, de ontwikkeling van de arbeidsinkomensquote en
van de ontwikkeling in de niet-koppelingsgebonden uitgaven. De criteria voor het
opschorten van de koppeling in het regeerakkoord zijn in dit opzicht onvolledig en deels
onjuist. Bovendien kleven aan de praktische uitvoerbaarheid van de criteria bezwaren. Er
bestaat daardoor een ree’le kans dat een verzwaring van de collectieve lastendruk wordt
getolereerd, in het bijzonder wanneer zich een tegenvallende loonontwikkeling voordoet.
DR. C.B.MULDER’
De koppeling tussen uitkeringen en salarissen van ambtenaren en trendvolgers enerzijds en lonen in de particuliere sector anderzijds is een heet hangijzer in politiek Den
Haag1. In tegenstelling tot het regeerakkoord van het vorige kabinet, is de koppeling van de uitkeringen in het huidige
regeerakkoord opgenomen als een van de centrale uitgangspunten voor het sociaal-economisch beleid .
De koppeling tussen lonen en uitkeringen is echter niet
onvoorwaardelijk. In de jaren zeventig heeft men namelijk
slechte ervaringen opgedaan met het koppelen. Door een
onbeheerste loonontwikkeling en een ongunstige externe
situatie, steeg het aantal uitfceringsgerechtigden veel sneller dan het draagvlak voor premies en belastingen waaruit
hun uitkering betaald moest worden. Om een terugkeer van
deze situatie te vermijden, geldt de koppeling volgens het
regeerakkoord alleen voor zover de loonstijging ‘verantwoord’ is. Van een onverantwoorde loonstijging is sprake
als de volumeontwikkeling2 leidt tot een ‘betekenende’
premie- en of belastingdrukverhoging en als de loonstijging
leidt tot een zodanige stijging van de arbeidsinkomensquote, dat de toekomstige werkgelegenheid gevaar loopt.
Bij een van de eerste evaluaties van het begrotingsplaatje van het kabinet (de kaderbrief voor 1991) ontspon zich
direct een hevige discussie over de koppeling. De loonstijging viel namelijk hoger uit dan was geraamd en ook deden
zich tegenvallers voor in de sfeer van de niet-koppelingsgebonden uitgaven zoals bij de rente op de staatschuld en
de studiefinanciering. Ook de SER heeft zich daarop in de
discussie gemengd. De SER heeft de adviesaanvrage van
het kabinet over de exacte vormgeving van de koppeling
namelijk aangegrepen om een extra criterium voor het
opschorten van de koppeling aan te bevelen namelijk het
optreden van zeer onevenwichtige financiele verhoudingen in de publieke sector3.
De koppeling lijkt inmiddels de eerste discussierondete
hebben overleefd. Desalniettemin blijft een aantal fundamentele vragen overeind. Is de koppeling betaalbaar, werken de criteria om de koppeling op te schorten of loopt men
onaanvaardbare financiele risico’s, is de koppeling gewenst uit inkomenspolitiek oogpunt, leidt de koppeling tot
een onverantwoorde loonontwikkeling en een slecht func784
tionerende arbeidsmarkt of heeft de koppeling daar weinig
invloed op. In dit artikel wordt gepoogd een aantal van deze
vragen te beantwoorden. Daartoe begint het met een uitgebreide theoretische analyse van de voornaamste aspecten die de betaalbaarheid van de koppeling bei’nvloeden.
Betaalbaarheid
Evenredige volumeontwikkeling
Zeer belangrijk voor de betaalbaarheid van de koppeling
is de ontwikkeling van de aantallen inkomenstrekkers in de
collectieve sector versus die in de particuliere sector. De
intu’ftieve redenering hiervoor is als volgt. Een werknemer
in de particuliere sector die 3% loonsverhoging krijgt, kan
ook 3% meer belasting afdragen. Van die 3% hogere
belastinginkomsten kan een stijging van 3% van de inkomens in de collectieve sector worden betaald, maar dan
moet het aantal mensen dat een inkomen uit de collectieve
sector krijgt, niet toenemen ten opzichte van het aantal
werknemers in de particuliere sector.
* De auteur is verbonden aan de Katholieke Universiteit Brabant.
Een uitgebreidere versie van dit artikel is verkrijgbaar bij het
secretariaat van de vakgroep sociale economie I, tel. 013-662416.
1. Met de koppeling wordt in dit artikel zowel de relatie tussen de
uitkeringen en de lonen in de particuliere sector bedoeld, als de
relatie tussen de salarissen van ambtenaren en trendvolgers en
de lonen in de particuliere sector. Formeel geldt voor de salarissen
van ambtenaren en trendvolgers een apart mechanisme, waarin
de loonruimte wordt vastgesteld op basis van de loonruimte in de
particuliere sector. Tenzij anders vermeld ga ik ervan uit dat de
loonruimte van ambtenaren en trendvolgers wordt aangewend
voor salarisverbetering.
2. Het is niet met zekerheid uit de tekst van het regeerakkoord op
te maken of dit volumecriterium alleen voor de koppeling van de
uitkeringen of ook voor de koppeling van de salarissen van ambtenaren en trendvolgers geldt. Met volumeontwikkeling wordt de
ontwikkeling van het aantal inkomenstrekkers aangeduid.
3. Het betreft een meerderheid van de SER bestaande uit werkgevers- en kroonleden. SER, Aanpassing minimumloon en sociale
uitkeringen, publikatie 90/13, Den Haag, 1990.
Met belang van een dergelijke evenredige volumeontwikkeling voor de betaalbaarheid van de koppeling,
kan formeel worden afgeleid uit een eenvoudige versie van
de overheidsbudgetrestrictie. Dat zal ik hier ook doen, met
name omdat het resultaat op een belang rijk punt afwijkt van
het volumecriterium dat de SER van belang acht.
Vergelijking (1 ) is een eenvoudige versie van de overheidsbudgetrestrictie, waarin alleen wordt gekeken naar de
uitgaven voor zover die direct gemoeid zijn met de koppeling en naar de inkomsten voor zover die met de lonen en
uitkeringen te maken hebben. Deze inkomsten en uitgaven
blijken ongeveer aan elkaar gelijk te zijn.
Wala + Wulu
= tbWblb + tawala + tuwulu (1 )
1990: 72 mrd. + 60 mrd. = 98 mrd. (premies) + 37 mrd. (loonbel.)
w = bruto-inkomen; I = aantal inkomensgenieters; t = gemiddelde belasting- en premietarief; w = groeivoet; a =
ambtenaren en trendvolgers; u = uitkeringsgerechtigden; b
= werkenden in de particuliere sector
De bruto uitgaven die gemoeid zijn met de koppeling
staan in het linkerdeel van de vergelijking. Zij bestaan uit
de loonsom van ambtenaren en trendvolgers (wala) en de
bruto uitkeringssom (wulu). Het rechterdeel bestaat uit de
belasting- en premie-inkomsten. Een deel van de deze
inkomsten is afkomstig van de particuliere sector (tbWblb),
terwijl de andere delen door de collectieve sector (de
uitkeringsgerechtigden, respectievelijk de ambtenaren en
trendvolgers) worden opgebracht.
Koppelen betekent dat de bruto inkomensontwikkeling in
de verschillende sectoren gelijk wordt getrokken. De groeivoeten Wb, wa en wu zijn dus hetzelfde. Betaalbaarheid van
de koppeling kan opgevat worden als het gelijke tred houden
van inkomsten en uitgaven die te maken hebben met de
koppeling zonder dat de gemiddelde belasting- en premietarieven veranderen (tb = ta = fu = O)4. Deze opvatting van betaalbaarheid is enigszins beperkt omdat geen rekening wordt
gehouden met andere belasting-en premietarieven. Deze
specifieke omschrijving van betaalbaarheid zal daarom worden aangeduid met betaalbaarheid in enge zin.
Uit de budgetrelatie kan nu onder veronderstelling van
Wb = wa = wu = 0 en tb = ta = tu = 0, door een paar eenvoudige manipulaties worden afgeleid dat de koppeling, in
enge zin, betaalbaar is als aan de volgende conditie voor
een evenredige volumeontwikkeling is voldaan;
0,4
lb = ala+(1
(2)
Volgens deze conditie is de enige voorwaarde voor
betaalbaarheid van de koppeling in enge zin, dat de ontwikkeling van het aantal inkomenstrekkers in de particuliere sector gelijk is aan het gewogen gemiddelde van het
aantal uitkeringsgerechtigden (lu) en het aantal ambtenaren en trendvolgers (la).
Figuur 1. Schaarbeweging van de volumeontwikkeling,
1979 – 1986
Tabel. Volume ontwikkeling (gem. groei per jaar in %)
1964/73
Actieven coll. sector (la)
Niet-actieven coll. sector (lu)
Actieven marktsector (lb)
3
4
0
1974/83
1984/89
2,5
4,5
-1
0,5
1,5
2
Bran: DNB.
Uit de tabel blijkt dat van 1964 tot en met 1983 gemiddeld
genomen in het geheel niet aan de conditie van evenredige
volumeontwikkeling is voldaan. Slechts in de jaren die na
het dieptepunt van 1983 vallen is aan deze conditie voldaan. In aansluiting hierop illustreert figuur 1 twee zaken.
Ten eerste dat een groei van het volume in de marktsector
van ongeveer 1% vereist is om een evenredige volumeontwikkeling te waarborgen. Dit komt met name doordat
de vergrijzing een omvangrijke autonome groei van het
aantal uitkeringen veroorzaakt. Ten tweede illustreert figuur 1 hoezeer een daling van de werkgelegenheid in de
marktsector gepaard kan gaan met een stijging van het
aantal inkomenstrekkers in de collectieve sector. Als mensen in de marktsector geen werk kunnen vinden, leidt dit
kennelijk tot een beroep op een inkomen uit de collectieve
sector. Berekend kan worden dat een 1% lagere volumeontwikkeling in de particuliere sector, die neerslaat in
een toeneming van het aantal werklozen, tot een negatief
saldo van ongeveer 1,5 a 2 mrd. bruto leidt5. De overheid
loopt namelijk belasting- en premie-inkomsten van zo’n
40.000 werkenden mis, terwijl ze hen in plaats daarvan een
netto uitkering moet betalen. Bij een tegenvallende volumeontwikkeling snijdt het mes dus aan twee kanten.
Loonstijging
In het hierboven afgeleide criterium voor de betaalbaarheid in enge zin speelt de loonontwikkeling in de particuliere sector geen rol. Doet de loonstijging er voor de betaalbaarheid van de koppeling dan niet toe? Jawel, op twee
manieren. Ten eerste oefenen de lonen indirect invloed uit
op de betaalbaarheid van de koppeling in enge zin en wel
via de volumeontwikkeling.
Volgens de neo-klassieke theorie leidt een stijging van de
loonkosten, ceteris paribus, tot een daling van de werkgelegenheid in de particuliere sector. In figuur 2 is deze relatie
geillustreerd doorde arbeidsinkomensquote (aiq) af te zetten
tegen de ontwikkeling van de werkgelegenheid bij bedrijven.
Het niveau van de aiq geeft namelijk een goede indruk van
de loonkosten, omdat de loonkosten impliciet worden gecorrigeerd voorde arbeidsproduktiviteit. Uit figuur 2 blijkt dat een
hoog niveau van de aiq doorgaans gepaard gaat met een
lage werkgelegenheidsgroei en omgekeerd.
Uit een survey van het IMF van empirische studies naar
het effect van de loonkosten op de werkgelegenheid, blijkt
dat deze effecten vrij substantieel kunnen zijn. Een toeneming van de reele lonen met 1% kan op de middellange
termijn tot een daling van de arbeidsvraag met ongeveer
0,5 a 3% leiden6. Het CPB komt in zijn modelsimulaties op
veel geringere effecten uit. Een extra nominale loonstijging
van 0,33% gedurende vier jaar leidt tot een stijging van de
reele lonen met ongeveer 1 % in het vierde jaar. Als gevolg
hiervan daalt de werkgelegenheid met 0,15% in dat jaar.
4. De veronderstelling van niet veranderende gemiddelde belasting- en premietarieven in de verschillende sectoren impliceert dat
de bruto en netto inkomensontwikkeling gelijk zijn.
5. De getallen in dit artikel moeten opgevat worden als een
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
indicatie van de orde van grootte. De informatie om de exacte
omvang van een aantal grootheden te bepalen, is niet uit de
Bran: DNB.
ESB 29-8-1990
Miljoenennota, de Nationale Rekeningen en soortgelijke publikaties te destilleren.
785
Figuur 2. Aiq en werkgelegenheidsgroei van bedrijven,
1979 – 1986
185
1969
72
75
78
81
84
87
Bran: CPB/CBS.
Na acht jaar is het effect op de werkgelegenheid opgelopen
tot 0,3%. Vergeleken met 0,5 a 3% uit het IMF-survey, is
dit niet veel. Een indruk van het effect van een loonstijging
op de met de koppeling gemoeide ree’le uitgaven kan
worden verkregen door de percentages waarmee de werkgelegenheid daalt, te vermenigvuldigen met de hierboven
weergegeven kosten van een 1 % lagere werkgelegenheid.
Een extra nominale loonstijging van 0,33% gedurende vier
jaar blijkt dan volgens de modelsimulaties van het CPB te
leiden tot jaarlijkse extra lasten van ongeveer 250 miljoen
in het vierde jaar oplopend tot 500 miljoen in het achtste
jaar. Belangrijk is te realiseren dat de effecten op korte
termijn veel kleiner zijn dan op de lange termijn en dat de
mogelijkheid bestaat dat de totale effecten door het CPB
sterk worden onderschat.
De loonontwikkeling heeft echter niet alleen een indirect
effect op de betaalbaarheid van de koppeling, maar ook
een direct effect. Dit kan worden afgeleid door naar de
totale kosten van de koppeling (Kop = wala + wulu) te kijken.
Na enkele manipulaties van deze definitie en de definitie
van de aiq, volgt dat de groei van de uitgaven aan de
koppeling in procenten van het nationaal inkomen (K6p/Y)
gelijk is aan de gewogen volumeontwikkeling in de collectieve sector (lc) minus de volumeontwikkeling in de particuliere sector (lt>), plus de verandering van de arbeidsinkomensquote (aiq);
– aiq
(3) waarbij, aiq =
Wblb
Y ‘
De kosten van de koppeling hangen derhalve niet alleen
van de volumeontwikkeling af, maar ook van de ontwikkeling van de aiq. Bij een evenredige volumeontwikkeling
(lc = Ib) groeien de uitgaven die gemoeid zijn met de koppeling (in procenten van het nationaal inkomen) met hetzelfde percentage als de aiq.
Hoe verhoudt dit resultaat zich tot het hiervoor afgeleide
volumecriterium? Het hiervoor afgeleide volumecriterium,
vergelijking (2), zegt alleen dat de extra uitgaven voor de
koppeling die het gevolg zijn van een loonstijging betaald
kunnen worden uit de extra belastingmiddelen die samenhangen met die loonstijging, indien de volumeontwikkeling
evenredig is. Deze middelen komen dus automatisch binnen (zonder dat de gemiddelde belasting- en of premietarieven op het loon- en uitkeringsinkomen verhoogd hoeven
te worden). Deze automatisch binnenkomende middelen
groeien echter in procenten van het nationaal inkomen als
het aandeel van het looninkomen in het nationale inkomen
toeneemt. Met andere woorden: als de aiq toeneemt, dan
nemen, bij gelijkblijvende gemiddelde belasting-en premietarieven over het loon- en uitkeringsinkomen, ook de belastingafdrachten over dat inkomen toe7.
Evenredige volumeontwikkeling impliceert dus alleen
dat de gemiddelde micro-druk op het arbeids-en uitkerings786
inkomen constant is. Voor een constante macro-koppelingsuitgavenquote (K6p/Y) en derhalve een constante macro-lastendruk moet, bij een evenredige volume-ontwikkeling, ook de aiq constant zijn. Het kan becijferd worden dat
een stijging van de aiq met een procentpunt tot een stijging
van de bruto koppelingsuitgaven met ongeveer / 1,7 mrd.
leidt. Kwantitatief is dit een belangrijk effect.
De loonontwikkeling is dus uiteindelijk toch zeer belangrijk voor de kosten van de koppeling en daarmee voor de
betaalbaarheid van de koppeling.
Overige uitgaven en inkomsten
Voor de betaalbaarheid van de koppeling zijn echter niet
alleen de ontwikkelingen van belang die primair in de sfeer
van de koppelingen aangrijpen. Ook de ontwikkelingen van
niet- koppelingsgebonden uitgaven en inkomsten zijn belangrijk. Dit aspect kan het worden toegelicht door naar de
volledige budgetvergelijking voor de overheid te kijken:
Kop NKop
, , ,.
—rf- + —rr^ = eld + fin
Y “
1990: 30%
Y
28°/c
53%
(4)
5%
Links van het is-gelijk-teken staan de uitgaven in procenten van het nationaal inkomen. Deze vallen uiteen in de
bruto uitgaven die gemoeid zijn met de koppeling (Kop) en
de niet- koppelingsgebonden uitgaven (NKop) zoals rentelasten, subsidies en uitgaven aan goederen en diensten8.
Rechts van het is- gelijk-teken staan de inkomsten uit
belastingen, premies en andere heffingen samengevat
onder de noemer van de collectieve lastendruk (eld). Hieronder vallen ook de inkomsten die in vergelijking (1) in
verband met de koppeling werden gebracht. Deze inkomsten zijn uitgedrukt in procenten van het nationaal inkomen.
Daarnaast staat aan de rechterzijde het financieringstekort, fin, aangezien uitgaven ook uit deze bron betaald
worden.
In de feitelijk gevolgde begrotingstechniek, spelen de
normen voor de collectieve lastendruk en het financieringstekort, een belangrijke rol. Zo zijn ook in het huidige regeerakkoord normen voor eld en fin vastgelegd. Als aan deze
normen wordt vastgehouden, dan betekent dit dat overschreidingen in de sfeer van de koppelingen en de sfeer
van de niet-koppelingsgebonden uitgaven tegen elkaar
moeten wegvallen.
(5)
Er is als het ware sprake van communicerende vaten.
Als de uitgaven in de niet-koppelingsgebonden sfeer in
procenten van het nationaal inkomen zouden tegenvallen,
bij voorbeeld omdat de rentelasten toenemen, dan komt de
feitelijke ruimte voor de uitgaven in de sfeer van de koppeling onder druk te staan. Het is dan niet langer voldoende
dat de uitgaven voor de koppeling constant zijn in procenten van het nationaal inkomen.
6. C. Adams, PR. Fenton, F. Larsen, Differences in employment
behavior, among industrial countries, IMF, Staff Studies for the
world economic outlook, juli 1980. Zie voor effecten van een
hogere loonstijging met en zonder koppeling: MEV 1990.
7. Zie echter ook voetnoot 10.
8. De niet-koppelingsgebonden uitgaven zijn impliciet gesaldeerd
met de inkomsten die niet onder de collectieve lastendruk vallen.
Dit is gebeurd om de uiteenzetting te verkorten.
Ontsnappingsclausules
Ontsnappingsclausules in het regeerakkoord
Voor de betaalbaarheid van de koppeling zijn dus drie
aspecten van belang: de volumeontwikkeling, de ontwikkeling van de arbeidsinkomensquote en de ontwikkeling van
de niet- koppelingsgebonden uitgaven. Nu zijn in het regeerakkoord twee clausules opgenomen op grond waarvan de koppeling kan worden opgeschort. De eerste ontsnappingsclausule betreft de volumeontwikkeling. In het
regeerakkoord wordt daarbij expliciet verwezen naar het
volumecriterium in het SER-advies van 1988 over de koppeling. Dit kan problemen opleveren omdat het SER-criterium niet spoort met het hierboven afgeleide volumecriterium (vergelijking (2)). Het SER-criterium verwijst
naar de verhouding tussen de actieven en de niet-actieven.
In het hierboven afgeleide criterium gaat het om de verhouding tussen de volumeontwikkeling in de marktsector versus de collectieve sector. Het verschil zit derhalve in de
actieven in de collectieve sector die door de SER tot het
draagvlak worden gerekend.
Uit een voorbeeld mag blijken waarom het SER-criterium niet voldoet, bij een hoge groei van het aantal actieven
in de collectieve sector. Stel dat het aantal actieven in de
collectieve sector met 10% toeneemt, maar dat het aantal
actieven in de particuliere sector niet groeit. In totaal stijgt
het aantal actieven hierdoor met 2,5%. Stel dat het aantal
niet- actieven ook met 2,5% groeit. Volgens het SER-advies hoeven de belastingen niet verhoogd te worden, want
het aantal actieven en niet-actieven groeit in dezelfde
mate. Het moge echter duidelijk zijn dat de netto uitgaven
van de overheid voor de koppeling fors toenemen, en wel
omdat het aantal mensen dat een inkomen uitde collectieve sector geniet, fors stijgt. De belastingtarieven moeten in
dit voorbeeld dus wel toenemen in tegenstelling tot hetgeen
het SER-criterium suggereert. Het criterium in het regeerakkoord zou op dit punt dus aangepast moeten worden.
Volgens het tweede criterium in het regeerakkoord, kan
de koppeling opgeschort worden als de loonstijging tot een
zodanige stijging van de aiq leidt, dat de toekomstige
werkgelegenheid gevaar loopt. De vraag die dit criterium
oproept is natuurlijk waarom zij als apart criterium is opgenomen gezien het feit dat de werkgelegenheidsontwikkeling reeds het volumecriterium, is verwerkt. Een goede
reden hiervoor is dat de werkgelegenheid vertraagd op de
loonontwikkeling reageert (zie de discussie van het indirecte effect hierboven). De loonontwikkeling kan al jaren ‘onverantwoord’ zijn voordat dit uit de volumeontwikkeling
blijkt. Vandaar dat niet alleen de huidige volumeontwikkeling belangrijk is, maar ook de toekomstige
ontwikkeling. Wil het tweede criterium in dit opzicht goed
functioneren, dan moet de zinsnede in het regeerakkoord
betreffende het gevaar voor de ‘toekomstige werkgelegenheid’, wel ruim worden opgevat. Uit figuur 1 bleek immers
al dat de werkgelegenheid in de marktsector, vanwege de
vergrijzing, met ongeveer 1% moet groeien om een evenredige volumeontwikkeling te waarborgen.
Ontbrekende criteria
Als de twee Ontsnappingsclausules uit het regeerakkoord worden vergeleken met de factoren die de betaalbaarheid van de koppeling bei’nvloeden, dan blijkt ook, dat
de criteria niet volledig zijn. Ten eerste is met de mogelijkheid dat een aiq stijging tot een toeneming van de uitgaven
-en lastendruk leidt (het directe effect) niet vermeld als een
reden om de koppeling op te schorten. Hierboven bleek al
dat het een kwantitatief gezien belangrijk kanaal is. Het
belang van dit kanaal kan ook geadstrueerd worden aan
de hand van de ontwikkelingen die zich in de turbulente
periode 1973-1975 voordeden. In een bestek van twee jaar
ESB 29-8-1990
steeg de aiq toen met acht procentpunten. Als dat nu weer
zou gebeuren, dan stijgt de collectieve uitgavendruk daardoor met ongeveer drie procentpunt.
Ten tweede blijkt dat er met tegenvallers in de nietkoppelingssfeer en overige belastinginkomsten onvoldoende rekening is gehouden. In zijn meest recente advies
(juli 1990) heeftde SER echter nog een belangrijk criterium
voor het opschorten van de koppeling voorgesteld: het
optreden van zeer onevenwichtige financiele verhoudingen in de publieke sector. In een dergelijke situatie zouden
de uitkeringen niet bij voorbaat van ombuigingen moeten
worden uitgesloten aldus de meerderheid van de SER.
Gelet op de bovenstaande discussie zou het criterium een
nuttige functie kunnen vervullen als het criterium wordt
toegespitst op die onevenwichtige financiele verhoudingen
die samenhangen met grote tegenvallers in de sfeer van
de niet- koppelingsgebonden uitgaven.
Praktische problemen
De vraag is niet alleen of de Ontsnappingsclausules uit
het regeerakkoord, theoretisch gezien wel werken, maar
ook of ze in de praktijk afdoende de verschillende risico’s
kunnen afdekken die er ten aanzien van de betaalbaarheid
kunnen optreden. Voor dit laatste is nodig dat er op de juiste
momenten betrouwbare informatie beschikbaar is.
Het criterium in het regeerakkoord dat betrekking heeft
op de volumeontwikkeling lijkt in dit opzicht grote problemen op te leveren. Zo werd de werkgelegenheidsontwikkeling in de particuliere sector in de periode 1981-1982
gecumuleerd vier procentpunten overschat en in de periode 1983-1988 zes procentpunten onderschat (zie ook
figuur 1). Ook inde loop van het jaar beschikt men echter
niet over betrouwbare informatie over de volume-ontwikkeling, op basis waarvan men moet beoordelen of de
koppeling moet worden opgeschort. De schattingen van
het CPB in September van de werkgelegenheidsgroei van
het lopend jaar zaten er in de periode 1980-1988 gemiddeld 0,5% naast (absolute voorspelfout in procentpunten).
Volgens het tweede criterium kan de koppeling opgeschort worden als de loonstijging tot een zodanige stijging
van de aiq leidt, dat de toekomstige werkgelegenheid
gevaar loopt. Dit criterium levert ook dataproblemen op.
Voorspellingen van de aiq zijn bijzonder lastig te maken en
daardoor onbetrouwbaar. Zo zat de aiq-schatting voor het
lopende jaar die het CPB in September maakt er in de
periode 1980-1988 gemiddeld ruim 1,5 procentpunt naast
(absolute voorspelfout). Hierbij komt dat er over de preciese relatie tussen de aiq en de toekomstige werkgelegenheid een behoorlijk verschil van mening kan bestaan (zie
ook de hierboven aangehaalde survey van het IMF).
Aan de toepassing van de beide criteria uit het regeerakkoord kleven derhalve ook een aantal niette onderschatten praktische problemen. Deze problemen zijn in de discussie over de koppeling nog nauwelijks aan bod zijn
gekomen, maar hebben wel tot gevolg dat toepassing met
ruime marges is omgeven.
Tegenvallers
Feitelijke werking
Wat gebeurt er nu feitelijk als een ongunstige ontwikkeling in een van de factoren optreedt die de betaalbaarheid
van de koppeling bepalen? Met andere woorden wat gebeurt er als de volumeontwikkeling tegenvalt zoals in de
periode 1981-1982, de aiq sterk stijgt zoals in de periode
1973-1975, of als de niet- koppelingsgebonden uitgaven
tegenvallen, zoals in de huidige kabinetsperiode. Voor een
antwoord op deze vraag is het belangrijk om te beseffen
787
dat het budgetaire proces blijft werken. De budgetrestrictie
voor de overheid, vergelijking (3), gaat per definitie op.
Als de uitgaven tegenvallen dan zijn er daardoor drie
mogelijkheden voor de regering:
– men bezuinigt. Dit kan op de niet- koppelingsgebonden
uitgaven zoals studiefinanciering en subsidies gebeuren, maar ook op de uitgaven in de sfeer van de koppelingen, terwijl men de koppeling zelf in tact laat. Dit
laatste kan alleen door mensen in de collectieve sector
buiten een uitkering of in een goedkopere regeling te
laten vallen;
– men verhoogt de inkomsten door een verhoging van de
collectieve lastendruk of het oprekken van het financieringstekort;
– men schort de koppeling geheel of gedeeltelijk op.
In het kabinetsbeleid spelen volgens het regeerakkoord
normen voor de collectieve lastendruk en het financieringstekort, een belangrijke rol. Daarnaast wordt door het huidige kabinet aan de koppeling kennelijk ook een ankerfunctie
toegekend. Dit betekent dat bij tegenvallers, bezuinigingen, in de zin van alternatief 1, de primaire uitwijkpost
wordt. Bij grote tegenvallers zal men echter ook naar de
andere twee alternatieven moeten uitwijken, het opschorten van de koppeling en het verhogen van de collectieve
lastendruk en het financieringstekort.
Tegenvallende loonontwikkeling
Welke combinatie van maatregelen er uit de bus komt
zal met name afhangen van de oorzaak van de tegenvaller.
De verleiding om de lastendruk op te laten lopen is zeer
groot wanneer de tegenvaller in de uitgaven door een te
hogeSoonstijging wordt veroorzaakt (die bij voorbeeld optreedt vanwege de verkrappende arbeidsmarkt). De overheidsinkomsten lopen dan op korte termijn namelijk vanzelf
met de uitgaven mee omhoog. Men hoeft er de tarieven
niet voor te verhogen. Volgens het CPB is het effect van
een jaarlijkse extra nominale loonstijging van 1% op het
financieringstekort na vier jaar zelfs (nog) nihil! De collectieve lasten nemen volgens het CPB daarentegen met ruim
/ 3 mrd. toe (zie ook de bespreking van de effecten van
de loonstijging hierboven)9. De regering raakt hierdoor in
een politiek gezien moeilijk parket; aan de ene kant moet
volgens het criterium van de toekomstige werkgelegenheid
de koppeling worden opgeschort. Hogere lonen leiden
immers tot een lagere werkgelegenheid. Aan de andere
kant moeten de extra belastingmiddelen die automatisch
binnenkomen als gevolg van de loonstijging worden gebruikt om de belastingen te verlagen, omdat anders de
collectieve lastendruk norm wordt overschreden! Populair
gezegd, moeten de politici dan besluiten om de uitkeringsgerechtigden op een achterstand te zetten, terwijl met
name de werkenden van het belastingvoordeel profiteren.
Voorwaar geen eenvoudige boodschap. De makkelijkste
uitweg is dan natuurlijk om de collectieve lastendruk (CLD)
te laten oplopen en de koppeling in tact te houden.
Het gevaar van een keuze voor een hogere collectieve
lastendruk bij tegenvallende uitgaven is dat men in de
bekende loon/lasten spiraal terecht komt; hogere lasten
leiden via afwenteling tot hogere lonen, die leiden weer
tot hogere uitgaven aan de koppeling, die leiden weer tot
lastenverzwaring enzovoort. Net zo lang tot de werkloosheid zo hoog is dat de loonstijging op grond van de verslechterde arbeidsmarktsituatie wordt afgeremd. Met andere woorden, tot de wal het schip keert.
Tegenvallende volumeontwikkeling
Bij een grote tegenvaller die primair via de volumesfeer
werkt (bij voorbeeld bij een tegenvallende wereldhandel)
stuit men op een ander probleem. Het opschorten van de
koppeling levert slechts een relatief kleine besparing op.
788
Als de uitkeringsgerechtigden en de ambtenaren en trendvolgers (exclusief incidenteel) een jaar lang qua koopkracht op de nullijn worden gezet, levert dat ongeveer net
zo veel op als een werkgelegenheidsontwikkeling in de
marktsector, die een half procent tegenvalt (een groei van
0,5% in plaats van een groei van 1%)!. Met de koppeling
is volgens de ramingen bij het regeerakkoord per jaar
namelijk qemiddeld slechts 0,75 mrd. aan extra uitgaven
gemoeid . Als de volumeontwikkeling enkele jaren achtereen fors zou worden overschat, zoals in de periode 19811989, dan wordt de regering enkele jaren achtereen geconfronteerd met een hoger dan geraamd financieringstekort.
De belastinginkomsten nemen in geval van een tegenvallende volumeontwikkeling immers niet automatisch toe. De
reele mogelijkheid is aanwezig dat de regering een dergelijke tegenvallende volumeontwikkeling niet alleen opvangt
door bezuinigingsmaatregelen te treffen, maar ook door
belastingmaatregelen te nemen, waardoor de collectieve
lastendruk oploopt, en door een deel van de toeneming in
het financieringstekort te accepteren.
Conclusie
Aan de koppelingen kleven zekere voordelen. Door de
ankerfunctie in de begroting wordt de budgetaire discipline
bevorderd. Sluipende beleidsintensiveringen zullen eerder
afgeremd worden om zodoende de ruimte voor de koppeling te vergroten. Bovendien delen uitkeringsgerechtigden
op deze wijze in de welvaartsontwikkeling.
Aan de koppeling kleven ook risico’s. Ruim 50% van de
overheidsuitgaven wordt gekoppeld aan factoren die men
niet rechtstreeks in de hand heeft, zoals de loonontwikkeling en de werkgelegenheidsontwikkeling in de particuliere
sector (die hangt af van de loonontwikkeling, de internationale conjunctuur, de rente in het buitenland, de prijs van
olie enzovoort). Gezien het vaste karakter van sommige
uitgaven (rentelasten) en de samenhang tussen de koppelingsgebonden en niet-koppelingsgebonden uitgaven
wordt de mogelijkheid om tegenvallers op te vangen zeer
beperkt.
Zie vender biz. 792
9. MEV 1990, label V.28.
10. Uit de parallelregel (de inkomsten die gemoeid zijn met de
koppeling lopen parallel aan de uitgaven die daarmee samenhangen als de volumeontwikkeling evenredig is) ofte wel het volumecriterium (2), zou de indruk kunnen ontstaan dat er geen
afwenteling optreedt bij een excessieve loonstijging. Bij de aflei-
ding van (2) is verondersteld dat de gemiddelde belasting-en
premietarieven over het loon- en uitkeringsinkomen niet toenemen. Er zou dus niets zijn om af te wentelen. Deze indruk is om
twee redenen minder juist. Ten eerste heeft een excessieve
loonstijging zeker op termijn gevolgen voor de volumeontwikkeling
(het indirecte effect) waardoor de belasting- en premie-inkomsten
minder toenemen dan de parallelregel suggereert en een tariefstijging nodig is. Ten tweede daalt de omvang van het overig
inkomen bij een excessieve loonstijging volgens de neo-klassieke
theorie en daarmee ook de belasting-en premieafdrachten over
dit inkomen. Ook dit moet gecompenseerd worden door hogere
tarieven.
11. Zie voor een gedetailleerde bespreking van de mogelijkheden
voor een beleid dat op loonmatiging is gericht, mijn bijdrage aan
het ESB-nummer van 7 februari.
lezen. Maar die instemming valt weg zodra getornd wordt
aan de bescherming van de Amerikaanse landbouw zelf8.
Intussen waren binnen de EG weerstanden gegroeid
tegen de almaar stijgende budgetlasten van het gemeenschappelijke landbouwbeleid. Deze stijging kon bestreden
worden door alsnog over te gaan tot produktiebeperking,
een weg die uiteindelijk in 1984 was gekozen met de
superheffing in de melkveehouderij. Maardeze weg is voor
de akkerbouw nog steeds als onuitvoerbaar van de hand
gewezen. Als alternatief koos men voor een verlaging van
het niveau van bescherming, waardoor niet alleen de budgetlasten (tijdelijk) beteugeld konden worden maar, zo
hoopte men tegen beter weten in, ook de produktiegroei.
Dit werd de inzet van een campagne voor ‘hervorming van
het gemeenschappelijke landbouwbeleid’, die uiteindelijk
leidde tot het stabilisatoren-besluit van 1988. Dit besluit
houdt voor de granen een automatische prijsdaling in als
de EG-produktie hoger uitkomt dan 160 mln. ton. De wens
om het EG budget te ontlasten zonder de groei van de
landbouwproduktie expliciet aan banden te hoeven leggen,
bracht de EG ertoe in te spelen op het liberalisatiestreven
in de Uruguay-ronde, zij het met prioriteiten die lijnrecht
tegenover die van de VS stonden.
Tot besluit_____________________
Welke uitkomst zal de Uruguay-ronde nu nog voor de
landbouw kunnen krijgen? En hoe moet die worden beoordeeld? Overduidelijk is dat de onderhandelingen in het slop
zitten. Het is uitgesloten dat men voor de komende jaren
een werkelijk liberate wereldhandel in landbouwprodukten
totstand zal brengen. Voor wie de achtergronden van de
landbouwbesprekingen kent, is dit niet verrassend.
Het ontbreekt niet aan mogelijkheden voor een inhoudelijk compromis tussen de VS en de EG. Maar de vraag is
of de onderhandelaars voldoende bewegingsruimte heb-
benomknopendoortehakken. Detijddringt. Met nog maar
een paar maanden voor de boeg, moet sterk betwijfeld
worden of de partijen erin zullen slagen nog iets wezenlijks
van elkaar gedaan te krijgen.
Het enige gemeenschappelijke in het geheel is dat zowel
de VS als de EG, vanwege budgettaire overwegingen,
opteren voor verlaging van de eigen landbouwsteun. Vermoedelijk wordt het principe-akkoord over wederzijdse
steunverlaging daarom nog iets opgepoetst. Maar als die
beperking van de landbouwsteun alleen door prijsverlaging
moet worden gerealiseerd, zullen de problemen van de
wereldlandbouwhandel niet worden opgelost. De politieke
marges voor verdere prijsverlaging zijn in de praktijk
slechts klein. Prijsverlaging zal al snel toternstige sociaaleconomische en ecologische problemen op het platteland
leiden. Bovendien laat de kern van de problematiek – de
groeiende overcapaciteit van de westerse landbouw – zich
niet onder controle brengen door tariefafbraak en prijsverlaging.
Orde op zaken in de Internationale landbouweconomische relaties is niet zonder produktiebeheersing te bereiken. In sommige landen worden kwantitatieve maatregelen
al getroffen, uit welbegrepen eigenbelang. Zulke ingrijpende vormen van nationale landbouwpolitiek zouden in internationaal verband moeten worden gecoordineerd en gedisciplineerd met het oog op een doelmatige en faire wereldhandel voor agrarische produkten. Wat dit betreft heeft
de GATT in de Uruguay-ronde helaas een kans gemist.
Jerrie de Hoogh
Niek Koning
Huib Silvis
8. M. Ritchie, De Amerikanen en ‘nun’ Uruguay-ronde. Het landbouwbeleid van de Verenigde Staten in mondiaal perspectief, Spil,
nr. 85-86, april 1990.
Vervolg van biz. 788
In het regeerakkoord zijn echter twee criteria opgenomen die een uit de hand lopende situatie moeten voorkomen. De SER stelt voor hier nog een belangrijk criterium
aan toe te voegen. Deze criteria zijn echter in theoretisch
opzicht onvolledig en ook in praktisch opzicht zijn er problemen aan verbonden. Dit kan er toe leiden dat grote
tegenvallerstot een lastendrukverzwaring zullen leiden. Dit
gevaar is met name bij een hoger dan verwachte loonontwikkeling aanwezig. De lastendrukverzwaring vindt dan
namelijk automatisch plaats. De belasting- en premietarieven hoeven er in eerste instantie niet voor verhoogd te
worden. Dit heeft te maken met het feit dat de werkgelegenheid op korte termijn slechts weinig op de loonstijging
reageert. Excessieve loonstijgingen brengen de regering
in een politiek gezien lastig parket, omdat de koppeling dan
opgeschort moet worden terwijl met de opbrensten van dat
opschorten de belastingen verlaagd moeten worden. De
uitweg van een verzwaring van de lastendruk is dan makkelijk gekozen.
Helaas is een tegenvallende loonontwikkeling in de komende periode waarschijnlijk. Dit heeft met name te maken
met de vergrijzing, waardoor de arbeidsmarkt krapper
wordt. Een beleid dat gericht is op het verruimen van het
effectieve arbeidsaanbod zou enig soulaas kunnen bieden
(kinderopvangfaciliteiten, sanctiebeleid in de werkloosheidssfeer, beperktere toetreding tot de WAO/AAW). Daar792
naast volgt uit speltheoretisch gefundeerde modellen de
suggestie dat een Sociaal Akkoord met daarin clausules
die indirect tot een beheerste loonvorming in de toekomst
bijdragen over onderwerpen die door de overheid en of de
vakbeweging belangrijk gevonden worden maar waarvoor
ze elkaar nodig hebben om ze uit te voeren (scholing,
werkgelegenheid voor langdurig werklozen en dergelijke)
positief kan uitpakken. Uit dergelijke modellen volgt ook dat
een stokachterde deur, weliswaargeen redelijk, maartoch
een noodzakelijk alternatief kan blijken. Gezien de zogeheten ‘moral hazard’-problemen die aan veel collectieve
verzekeringen kleven, lijkt het echter de moeite van het
overwegen waard om de koppeling te beperken tot de
collectieve verzekeringen waar de moral hazard problemen minder tellen (AOW, kinderbijslag eerste kind), en op
het vlak van de andere collectieve verzekeringen een
minder kwetsbare en meer leidende rol te spelen.
C.B. Mulder