De Miljoenennota 1987
veel gegevens, weinig informatie
In verscheidene commentaren is de Miljoenennota 1987 geprezen vanwege de
afwezigheid van wollige taal en ideologisch gepreek. Bij nadere beschouwing blijkt de
nieuwe zakelijkheid echter niet zo ver te gaan dat de nota en de aanverwante
beleidsstukken de juiste informatie in de juiste vorm verstrekken om een goed oordeel
over het beleid te kunnen vormen. In dit artikel, waarin het uitgavenbeleid centraal staat,
wordt geconstateerd dat de vele gegevens te weinig informatie bevatten over de invloed
van het voorgenomen beleid op de economische structuur en conjunctuur en de verdeling
van inkomens en vermogen. Bovendien zijn de ombuigingen onvoldoende hard en vallen
zij netto veel kleiner uit dan de bruto bedragen doen geloven. Vergelijking van de
beleidsvoornemens met de door het SCP geraamde ontwikkeling van de vraag naar
collectieve diensten ten slotte brengt aan het licht dat de prioriteiten van dit kabinet liggen
bij onderwijs, politic en justitie. Gezondheidszorg en openbaar vervoer worden in
verhouding wat meer beperkt, terwijl gezinsverzorging en bejaardenzorg nog relatief
worden ontzien.
DR. H. DE GROOT – MR. C.A. DE KAM*
Inleiding
De afgelopen jaren vormde het verschijnen van de
Miljoenennota steevast aanleiding voor speculates over
bepaalde ontwikkelingen die onze samenleving zouden
splijten. Toen de uitvoer in de jaren 1983-1984 sterk groeide door de opleving van de wereldhandel, voorzagen sommigen de opkomst van een ‘duale’ economie, met enerzijds sterke, exporterende bedrijfstakken en anderzijds
zwakke bedrijfstakken, die voor hun afzet voornamelijk op
de stagnerende binnenlandse markt waren aangewezen.
Zo is het niet gegaan. In 1986 en 1987 neemt het volume
van de goederenuitvoer (zonder energie) toe met 5%. Dat
is weliswaar meer dan de volumegroei van de particuliere
consumptie (3%), maar van een duale economische ontwikkeling kan niet worden gesproken. In de jaren 19841985 werd – naarmate de omvangrijke werkloosheid
voortduurde en een harde kern van enkele honderdduizenden langdurig werklozen ontstond – door sommigen
gespeculeerd over een ‘tweedeling’ van de samenleving.
De economisch-actieven met een stijgend inkomen en
maatschappelijk goede perspectieven werden in deze visie gesteld tegenover een in omvang toenemende groep
kansarme en verpauperende economisch-inactieven. Het
valt op goede gronden te betwijfelen of zo’n ontwikkeling
momenteel actueel is 1).
Hoewel speculaties over scheuren in economie en samenleving in het jongste verleden snel door de feitelijke
ontwikkeling bleken te worden gelogenstraft, wijst alles in
de Miljoenennota 1987er toch op dat volgend jaar een diepe kloof gaapt tussen ontwikkelingen in de marktsector en
die in de publieke sector. Het gaat de ondernemingen al
enkele jaren naar den vleze: tussen 1982 en 1986 is de kapitaalinkomensquote nagenoeg verdubbeld. Ondanks
een effectieve appreciatie van de gulden met ruim 10%,
neemt het Centraal Planbureau aan dat onze export in
1986-1987 sneller toeneemt dan de groei van de wereldhandel. De energierekening valt voor de bedrijven circa
944
f. 12,5 mrd. lager uit. Hoewel dit initiele kostenvoordeel
naar verwachting grotendeels wordt doorgegeven aan
binnen- en buitenlandse afnemers in de vorm van lagere
afzetprijzen, zou het positieve resultaat voor bedrijven per
saldo f. 2 mrd. kunnen bedragen 2). En ondanks de veronderstelde nominate loonstarheid, kruipt de arbeidsinkomensquote volgend jaar slechts een half puntje omhoog 3).
Sinds het midden van de jaren tachtig hebben ook de
gezinshuishoudingen niette klagen: de koopkracht van de
overgrote meerderheid van werknemers en uitkeringsontvangers zal in 1987 met 1 % tot 3% groeien. Dat komt vooral doordat de energierekening voor de consumenten met
ruim f. 5 mrd. daalt. De oorzaak is bekend: de prijs van ruwe olie is ruim 3% gezakt. De olieprijs is genoteerd in dollars; de koers van de dollar is het afgelopen jaar ten opzichte van de gulden 25% gedaald. De werkgelegenheid
in de marktsector neemt in 1987 naar verwachting toe met
40.000 arbeidsjaren, wat door de sterke toeneming van
het werken in deeltijd resulteert in ongeveer 90.000 extra
banen. De officieel geregistreerde werkloosheid zou volgend jaar dan kunnen uitkomen op gemiddeld 670.000
personen. Het Centraal Planbureau tekent daarbij aan dat
dit cijfer met grote onzekerheden is omgeven.
* De auteurs zijn werkzaam bij het Sociaal en Cultureel Planbureau
te Rijswijk. Deze bijdrage is op persoonlijke titel geschreven.
1) Vergelijk Sociaal en Cultureel Planbureau, Sociaal en Cultureel
Rapport 1986, Staatsuitgeverij, Den Haag, 1986, biz. 285-326.
2) Gegevens ontleend aan de inleiding van thesaurier-generaal Maas
voor de derde-dinsdagbijeenkomst van Van Lanschot Bankiers. Zie
Nederlandse Staatscourant, jg. 1986, nr. 180, biz. 4.
3) Bij toepassing van het gangbare indexatiemechanisme zouden de
bruto contractlonen door een automatische ‘prijsde-compensatie’ op
1 januari 1987 met ongeveer 1% kunnen dalen, en per 1 juli 1987 met
nog eens ongeveer 1,5%. De loonraming van het CPB voor 1987gaat
echter uit van een stijging van de contractlonen met 1%, incl. 0,3%
overloop van de loonafspraken voor 1986. De loonraming is derhalve
mede gebaseerd op de verwachte starheid van nominale lonen (Macro Economische Verkenning 1987, biz. 85).
In vergelijking met de positieve ontwikkeling van inkomens en werkgelegenheld biedt de publieke sector – deze omvat behalve de overheid de instellingen die de sociale verzekeringen uitvoeren – een nogal troosteloze aanblik. Weliswaar neemt ook de koopkracht van het overheidspersoneel toe (zij het dat de achterstand ten opzichte
van werknemers in de marktsector weer een procentje
groeit), maar – in afwijking van het regeerakkoord – is er
geen sprake van verdergaande arbeidstijdverkorting.
Hierdoor en door de rem op de personeelsomvang geeft
de publieke sector in 1987 geen directe bijdrage aan de
groei van de werkgelegenheid. Mede daardoor blijft de geregistreerde werkloosheid nog hoog. Gezien de bestandsvervuiling bij de Arbeidsbureaus telt ons land overigens
aanzienlijk minder werklozen dan de cijfers suggereren.
Het lijkt tamelijk zeker dat volgens de officiele definitie het
komende jaar minder dan een half miljoen personen ‘werkloos’ zullen zijn 4).
Zelfs de oppervlakkige krantelezer kent de hoofdoorzaak van de miserabele conditie van de publieke sector:
de aardgasbaten voor de schatkist dalen in 1987 met
f. 12,6 mrd. Daardoor raakt de rijksoverheid in een jaar tijd
ongeveer 8% van haar inkomsten kwijt. Deze ernstige tegenslag noopt het kabinet compenserende maatregelen
te treffen ter grootte van f. 12,2 mrd. Diverse bezuinigingen leveren f. 5,4 mrd. op, met lastenverzwaringen is een
zelfde bedrag gemoeid 5). Desondanks stijgt het financieringstekort volgend jaar met f. 4 mrd. tot f. 29 mrd., of bijna
8% van het nationale inkomen. Dat is niet goed. Het zal
buitensporig veel moeite kosten om het tekort in de rest
van de kabinetsperiode terug te dringen tot de 5,25% die
als doelstelling in het regeerakkoord is opgenomen.
In dit artikel staan de uitgaven van de publieke sector
centraal. Allereerst wordt een algemeen beeld van de informatievoorziening in de Miljoenennota en diverse andere beleidsstukken geschetst. Daarbij komt de vraag aan de
orde in hoeverre de nota inzicht geeft in de klassieke functies van de begroting: allocatie, stabilisatie en verdeling.
Daarna wordt de ‘hardheid’ van de ombuigingen voor
1987 onderzocht. Vervolgens wordt het uitgavenbeeld
voor de periode 1987-1990 besproken in het licht van de allocatiefunctie van de publieke sector. In de volgende paragraaf gaat het over de meerjarenramingen tot 1990. Daarna worden de ombuigingen en intensiveringen in de periode 1987-1990 specifiek getoetst aan de vraag naar
diensten van de overheid. Tevens komt de vraag aan de
orde of ombuigingen leiden tot een grotere doelmatigheld
bij de produktie van collectief gefinancierde diensten. De
laatste paragraaf vat het voorafgaande samen in de vorm
van enkele conclusies.
Veel gegevens, weinig informatie
Op de derde dinsdag worden politici en media door een
vloedgolf van papier overspoeld. Om een goed beeld te
krijgen van de ontwikkeling van de publieke uitgaven en
ontvangsten is het niet voldoende om uitsluitend kennis te
nemen van de Miljoenennota. De Memorie van Toelichting
bij de veertien begrotingshoofdstukken blijkt onmisbaar
als aanvulling op de vaak summiere of soms zelfs geheel
ontbrekende informatie over beleidsvoornemens in de Miljoenennota. Om een beeld te krijgen van de uit premieopbrengsten gefinancierde publieke voorzieningen dienen
belangstellenden bovendien kennis te nemen van de Financiele nota sociale zekerheid 7987(bij het afsluiten van
dit artikel nog niet beschikbaar) en van het Financieel overzicht gezondheidszorg en maatschappelijk welzijn 1987
(FOGM’87). Het FOGM is dit keer – anders dan anders gelijktijdig met de Miljoenennota beschikbaar 6). Verder
bevatten de Macro Economische Verkenning 1987 en de
Rapportage arbeidsmarkt 1986 uiteraard tal van belangwekkende gegevens. Wie de hele stapel doorploegt, raakt
ontworteld en ontmoedigd. En dat niet eens zozeer door
omvang en taalgebruik. Een eerste echte oorzaak van die
ontmoediging is dat in de genoemde stukken nogal wat
9d.-Q-lO.afi
doublures voorkomen 7). In de tweede plaats zijn de gehanteerde begrippen niet uniform 8). In de derde plaats
sluiten de cijfers uit de diverse stukken soms niet goed op
elkaar aan 9). De lezer raakt nog meer ontredderd, doordat
de opgesomde euvelen ook in meerdere of mindere mate
aan de afzonderlijke stukken kleven 10). Het komt er kort
gezegd op neer dat het overheidsapparaat de volksvertegenwoordiging en de media onder een enorme hoeveelheid feiten en beschouwingen bedelft zonder dat alle wezenlijke gegevens in de vorm van goed hanteerbare informatie in enig document consistent, volledig en helder worden samengevat.
Waar het uiteindelijk om gaat, is inzicht in de klassieke
functies van de begroting. De activiteiten van de rijksoverheid, en meer in het algemeen de publieke sector, hebben
gevolgen voor de samenstelling van de nationale produk-tie (de allocatiefunctie), ze zijn medebepalend voor omvang en bezettingsgraad van de nationale produktiecapaciteit (de stabilisatiefunctie) en ze bemvloeden de verdeling van inkomens en vermogens (de verdelingsfunctie)
11). Idealiter zou de Miljoenennota elk van deze functies in
beeld moeten brengen.
De Miljoenennota 1987 bevat echter geen systematische en kwantitatief onderbouwde beschouwingen over
de gevolgen van de rijksbegroting voor het verloop van de
conjunctuur en over de bijdrage van het uitgestippelde beleid aan de versterking van de economische structuur.
Over de gevolgen van de rijksbegroting voor de personele
inkomensverdeling wordt evenmin systematische informatie gegeven. Het meest uitgebreide overzicht geeft de
Memorie van Toelichting op het begrotingshoofdstuk van
4) Lang niet alle geregistreerde werkzoekenden voldoen aan alle criteria om als werkloze te worden meegeteld. Uit recent onderzoek blijkt
dat bij de GAB’s sprake is van een aanzienlijke bestandsvervuiling.
Volgens dit onderzoek voldoet circa 37% van de geregistreerde werkzoekenden niet aan de definitie. ,,Als we dit percentage toepassen op
de cijfers van maart-april 1985, resulteert een aantal van ca. 475.000
werklozen, in plaats van de 753.009 uit de officiele cijfers” (Macro
Economische Verkenning 1987, biz. 70).
5) Van de lastenverzwaringen heeft f. 4 mrd. een structureel karakter. Daarenboven is wegens incidentele maatregelen, zoalsversnelde
belastinginning, f. 1,4 mrd. ingeboekt.
6) Ministerie van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur, Financieel
overzicht gezondheidszorg en maatschappelijk welzijn 1987, Tweede
Kamer, vergaderjaar 1986-1987, 19 703, nrs. 1-2.
7) Zo wordt aan de bestandsvervuiling bij de GAB’s (zie noot 4) aandacht besteed in de Arbeidsmarktverkenning 1986 (biz. 33-36), in de
Macro Economische Verkenning 1987(biz. 68-70) en in de nog te verschijnen Financiele nota sociale zekerheid 1987.
8) Zo wordt het arbeidsvolume in de Miljoenennota 7987uitgedrukt in
mensjaren, terwijl de Macro Economische Verkenning 1987 en de Arbeidsmarktverkenning 1986 het volume uitdrukken in arbeidsjaren.
9) Zo wordt in de Miljoenennota ?987(blz..20) en in de Macro Economische Verkenning J 987 (biz. 20) als ombuigingstaakstelling voor de
sector volksgezondheid f. 1,2 mrd. genoemd. In FOGM’87 (biz. 7)
wordt echter gesteld dat in deze sector tot 1990 in totaal f. 1.345 mln.
moet worden omgebogen. Het verschil bestaat uit ‘oude problematiek’ van f. 145 mln. Bij de herziening van het regeerakkoord in 1983
werd al besloten tot een verschuiving van ombuigingen in de maatschappelijke dienstverlening naar de gezondheidszorg om de gevolgen van de vergrijzing beter te kunnen opvangen. Na veel vijven en
zessen heeft het vorige kabinet deze ombuiging ten slotte in de meerjarenramingen voor 1987 verwerkt. Het is onjuist, want strijdig met de
systematiek van de meerjarenramingen, dat de betrokken f. 145 mln.
nu in het FOGM’87 wederom als ‘nieuwe’ problematiek wordt gepresenteerd. Zie verder Miljoenennota 1987, biz. 37.
10) Verwarrend is b.v. dat in het FOGM’87 de toekomstige uitgaven
voorde gezondheidszorg (periode 1987-1990) in lopende prijzen zijn
uitgedrukt en de uitgaven voor maatschappelijke dienstverlening in
constante prijzen. Verwarrend is ook de dubbeltelling van de gezinsvervangende tehuizen en dagverblijven voor gehandicapten: zij zijn
zowel bij de gezondheidszorg als bij het maatschappelijk welzijn als
voorzieningen opgenomen. Waarschijnlijk is deze dubbeltelling de
echo van een ambtelijke stammenoorlog als gevolg van een door verschillende afdelingen van het ministerie gedeelde verantwoordelijheid voor deze voorzieningen.
11) Naar de bekende door Musgrave ge’i’ntroduceerde driedeling. Zie
R. Musgrave, The theory of public finance, McGraw Hill, New York,
1959, biz. 5.
Sociale Zaken en Werkgelegenheid 12). De aldaar gepresenteerde veranderingen in het vrij beesteedbare inkomen zijn berekend met de gebruikelijke koopkrachtoverzichten. Deze houden rekening met de beweging van de
contractlonen, met enkele algemene aftrekposten en veranderingen in het tarief van de inkomstenbelasting en de
sociale-verzekeringspremies, alsmede met aanpassingen
van de sociale-zekerheidsuitkeringen 13).
In het koopkrachtoverzicht ontbreken echter de inkomensgevolgen van tal van aangekondigde maatregelen,
zoals de verhoging van het lesgeld voor 16- en 17-jarigen,
de mogelijk in te voeren eigen bijdragen in de gezondheidszorg, enzovoort. Deze maatregelen raken slechts
een (beperkt) deel van de gezinshuishoudens en kunnen
daarom moeilijk in algemene koopkrachtoverzichten worden verwerkt. Dat neemt niet weg dat ook over de inkomensgevolgen van maatregelen die slechts een deel van
de bevolking betreffen, in een aantal gevallen informatie
kan worden verschaft. Daarbij kunnen b.v. (enquete)gegevens worden benut over gebruikers van geheel of ten dele
collectief gefinancierde voorzieningen 14). Naar onze opvatting verdient het aanbeveling om zulke gegevens voorzoveelals mogelijk – intoekomstigeMiljoenennota’s
een plaats te geven. Het valt overigens op dat over de inkomensontwikkeling van hogere en de hoogste inkomensgroepen nergens in de stukken gegevens worden vermeld. Weliswaar geeft het gebruikelijke koopkrachtoverzicht een gebrekkig beeld van de inkomensontwikkeling
op niveaus boven tweemaal modaal (werknemers met een
bruto jaarsalaris boven f. 80.000 vallen doorgaans niet onder een cao en ze hebben in verhouding meer en hogere
specifieke fiscale aftrekposten), maar dat was in voorafgaande jaren nooit een reden em helemaal geen koopkrachtgegevens voor het drie- en viermaal modale loonniveau te presenteren.
Ten slotte rest de allocatieve functie van de rijksbegroting. Deze functie wordt in de Miljoennota J9S7relatief nog
het meeste belicht. In het volgende wordt nog nagegaan
welke inzichten dienaangaande aan de nota zljn te
ontlenen.
Het beeld voor 1987______________
Volgend jaar zijn de publieke uitgaven en de druk van
publieke heffingen onverminderd hoog. Gemeten als percentage van het nationale inkomen (ni), dalen de uitgaven
van 67,1 tot 66,4. In de Miljoenennota 1987 wordt gesteld
dat de rijksuitgaven met ruim f. 1 mrd. zullen dalen. ,,Dit is
uniek” (biz. 28). Wanneer echter ook rekening wordt gehouden met de stijging van de aflossingen op de staatsschuld (f. 2,2 mrd.), blijken de totale uitgaven van de rijksoverheid nog met f. 1 mrd. te stijgen om in 1987 uit te komen op f. 181 mrd.
De belastingdruk stijgt met 0,9%-punt tot 28,8% van het
ni. De premiedruk blijft stabiel op 22,0% ni. Doordat de
niet-belastingontvangsten met een publieke-lastenkarakter met 0,9% ni teruglopen, stabiliseert de publieke-lastendruk op 51,8% ni. De minister van Financien merkt op dat
een toekomstige vermindering van het financieringstekort
– gezien de hoge lastendruk – alleen kan worden bereikt
door een vermindering van de overheidsuitgaven. De politieke realiteit gebiedt hem echter te erkennen dat verdergaande ombuigingen voor 1987 niet mogelijke waren 15).
Deze uitspraak is opmerkelijk, omdat de ombuigingen in
het verkiezingsjaar 1986 omvangrijker waren dan de voor
1987 beoogde f. 5,4 mrd. label 1 geeft een overzicht van
de beleidsmaatregelen voor het komende jaar.
Wij doen in deze paragraaf een poging om na te gaan
hoe ‘hard’ de aangekondigde ombuigingen zijn. De beoogde ombuigingen in de sociale zekerheid en bij de arbeidsvoorwaarden van het personeel in de publieke sector
blijven daarbij buiten beschouwing, omdat deze grotendeels automatisch worden gerealiseerd (door uitschakeling van indexatiemechanismen). Dan resteren de bezuinigingen op de rijksbegroting in enge zin en bij de volksgezondheid.
label 1. Kaseffect van de beleidsmaatregelen in 1987, in
mrd. gld.
Ombuigingen
– rijksbegroting in enge zin
– sociale zekerheid
– arbeidsvoorwaarden publieke sector
– volksgezondheid
Inkomensverhogende maatregelen
5,4
2,4
1,2
1,2
0,6
5,4
Subtotaal
Beleidsintensiveringen
10,8
0,8
Totaal
10,0
Bron: Miljoenennota 1987. biz. 26.
Met bezuinigingen op de rijksbegroting in enge zin is om
preciezer te zijn in totaal f. 2.370 mln gemoeid. Uit de betrekkelijk summiere toelichting in de Miljoenennota 1987
valt af te leiden dat de hardheid van de ombuigingen in een
aantal opzichten te wensen overlaat 16). De ‘spending departments’ hebben zich – kennelljk met instemming van
Financien – weer uitgeleefd en baat gevonden bij tal van
geijkte methoden om aan het snoeimes te ontkomen. De
voorgestelde ombuigingen bestaan voor een niet onbelangrijk deel uit lastenverzwaringen, intering op vermogen
of eenmallge ingrepen, verschuivingen in de tijd. Bovendien zijn de ombuigingen nogal eens onvoldoende gespecificeerd of worden ze onvoldoende toegelicht.
De volgende lastenverzwaringen kunnen worden genoteerd. Verhoging van paspoortleges (f. 5 mln.), griffierechten (f. 6 mln.), invoering van een inkomensonafhankelijk
lesgeld voor 16-en 17-jarigen (f. 99 mln.), tariefsverhogingen bij Verkeer en Waterstaat (f. 30 mln.) en extra inkomsten bij Sociale Zaken en Werkgelegenheid (f. 5 mln).
Van intering op vermogen is sprake bij extra verkopen van
onroerend domeinenbezit (f. 21 mln.). Onvoldoende
gespecificeerd is de besparing door ‘verhoging van de efficiency’ bij de Hoge Colleges van Staat (f. 2 mln). en bij de
PIT (f. 25 mln).
In absolute zin wordt het Ministerie van VROM het
zwaarste aangeslagen, te weten voor meer dan een kwart
van het totaal (f. 692 mln.). De nadere toelichting op de invulling van dit bedrag is voor een deel bijzonder onduidelijk. Een vermindering van het woningbouwprogramma
met 5.000 woningen wordt voor f. 164 mln. ingeboekt. Dat
is te volgen. Maar dan komt het. Met behulp van ,,diverse
ramingsbijstellingen” wordt f. 159 mln. gevonden. Via
,,kassleutelwijzigingen” wordt nog eens f. 197 mln.
bespaard 17). De lezer die de betekenis van deze term wil
naslaan in de lijst van gebruikte technische termen en hun
betekenis (bijlage 17) komt van een koude kermis thuis. De
opstellers van de Miljoenennota 7987achten de term kennelijk algemeen bekend. Raadpleging van de Memorie
van Toelichting op de VROM-begroting voor het dienstjaar
1987 schept onvoldoende helderheid. Daarin is geen samenvattend overzicht te vinden van de afzonderlijke ombuigingsmaatregelen voor 1987 met een bijbehorende
toelichting. Dit voorbeeld kan met andere worden aangevuld. Onze conclusie luidt dat de Miljoenennota 1987 in
belangrijke opzichten te kort schiet bij de informatie aan
gebruikers, waaronder in de eerste plaats de leden van de
volksvertegenwoordiging.
De eerste stap van de reductie van het rijkspersoneel
draagt voor f. 125 mln. aan de ombuigingen bij. In 1987
wordt de – 2%-operatie voortgezet. Doordat ongeveer de
helft van het rijkspersoneel (met name bij defensie, be12) Anders dan vorig jaar (Tweede kamer, vergaderjaar 1985-1986,
19 208, nrs. 1-2) verscnijnt dit jaar geen afzonderlijke Nota
inkomensbeleid.
13) M. van Schaaijk, Het koopkrachtoverzicht, ESB, 13 juli 1983, biz.
616-620.
14) Zie Sociaal en Cultureel Planbureau, Berekend beleid, Staatsuitgeverij, Den Haag, 1985, biz. 41-54.
15) Miljoenennota 1987, biz. 11 resp. biz. 14.
16) Miljoenennota 1987, biz. 31-35.
17) Miljoenennota 1987, biz. 33.
(foto ANP)
Schoolbanken moeten het veld ruimen…
lastingdienst, politie) bij deze operatie wordt ontzien, vervallen 1.637 arbeidsplaatsen, circa 1% van het totale
bestand. Het Algemeen Burgerlijk Pensioenfonds en het
burgerlijke personeel van Defensie worden conform het
regeerakkoord voor 362 extra plaatsen aangeslagen.
Daarenboven krijgt het hele apparaat zonder enige uitzondering een 1 %-efficiencykorting opgelegd. Dit betreft
1.751 plaatsen. Uit bijlage 9 van de Miljoenennota 1987
blljkt echter dat de Haagse Leviathan volgend jaar daarnaast toch weer 1.260,1 nieuwe arbeidsplaatsen behoeft.
De helft daarvan is nog toe te schrijven aan door het vorige
kabinet genomen beslissingen. Tegenover deze uitbreiding staat geen extra, compenserende personeelsvermindering. Per saldo daalt de begrotingssterkte van het burgerlijke rijkspersoneel met circa 2.500 plaatsen, en wel
van 173.190,8 (1986) tot 170.700,9 (1987) 18). Deze
(schijn)nauwkeurigheid tot achter de komma steekt wel
scherp af tegen de gebrekkige toelichting op andere, omvangrijke: ombuigingsmaatregelen.
Op grond van het voorafgaande kan veilig worden aangenomen dat de normale begrotingsuitvoering ook volgend jaar – mede door een aantal weinig harde ombuigingen – weer voor onaangename tegenvallersgaatzorgen.
Bij de uitvoering van de begroting voor 1986 bedragen dergelijke uitgavenoverschrijdingen vermoedelijk f. 2.062
mln. 19).
De taakstelling voor de gezondheidszorg bedraagt op
basis van het regeerakkoord voor 1987 f. 600 mln. De invulling bestaat voor f. 300 mln. uit kostenbeperkende ingrepen en voor f. 300 mln. uit f inancieringsverschuivingen
(hogere eigen bijdragen, enzovoort). De laatstbedoelde
maatregelen worden pas in de loop van 1987 concreet ingevuld, rekening houdend met de aanbevelingen van de
commissie Structuur en Financiering Gezondheidszorg.
De belangrijkste kostenbeperking (f. 135 mln.) wordt gerealiseerd door een verlaging van de budgetten voor ziekenhuizen en andere intramurale instellingen. Deze maatregel wordt gemotiveerd met de lagere energiekosten van
de instellingen (maar wat gebeurt er als de olieprijs tegen
het einde van de jaren tachtig weer stijgt tot het door het
CPB geraamde niveau van $ 25 per vat?). Ook zijn ombuigingen gepland bij de uitgaven voor geneesmiddelen en
honoraria van medisch specialisten, ter correctie van overschrijdingen die in 1985 optraden. Aan nieuwe instrumenten, die moeten garanderen dat beoogde ombuigingen in
ESB 24-9-1986
1987 wel worden gehaald, besteedt het FOGM’87 geen
aandacht. Opmerkelijk is dat de doorgeschoven ombuiging van f. 145 mln. uit de vorige kabinetsperiode (zie noot
9) nog steeds als een niet met concrete maatregelen ingevulde stelpost is opgenomen. Voorshands lijkt twijfel aan
de hardheid van de gepresenteerde ombuigingen in de gezondheidszorg gerechtvaardigd.
Ombuigingen, 1987-1990___________
De Miljoenennota 1987 geeft slechts een voorlopig
beeld van de budgettaire ontwikkelingen tot 1990. ilitgaande van het regeerakkoord moet het financieringstekort in de periode 1988-1990 met bijna 3%-punt worden teruggebracht tot 5,25% ni. Het regeerakkoord zelf voorziet
voor de periode na 1987 in tekortbeperkende maatregelen
van circa 1,5% ni. Voor het overige is de reductie van het
financieringstekort afhankelijk van het endogene verloop
van uitgaven en ontvangsten (dus van het verloop los van
beleidsmaatregelen). Terecht legt de Miljoenennota 1987
de nadruk op de budgettaire risico’s die in de net begonnen kabinetsperiode worden gelopen. Zo is er geen ruimte
om overschrijdingen (incl. de doorwerking van tegenvallers uit 1987) op te vangen. De afgelopen kabinetsperiode
was met onvoorziene uitgavenoverschrijdingen f. 7,6 mrd.
gemoeid. Er is voorts geen enkele marge ingebouwd voor
niet te vermijden beleidsintensiveringen. Die vergden in
de periode 1983-1986 f. 6 mrd. De budgettaire problematiek wordt verzwaard doordat voor de niet-structurele dekking van 1987 (f. 1,4 mrd.) de komende jaren alsnog een
structurele oplossing dient te worden gevonden.
De bruto ombuigingen op de rijksbegroting in enge zin
(open op van f. 2,4 mrd. in 1987 tot f. 6,6 mrd. in 1990. Voor
de jaren na 1987 zijn deze ombuigingen nog niet ingevuld.
Ze staan als een soort staartpost in de meerjarenramingen, die nog niet voor 1991 worden gegeven. Het kabinet
zal rond de jaarwisseling de Tweede Kamer een brief sturen met de concreet te treffen beleidsmaatregelen ter invulling van de ombuigingen in 1988,1989 en 1990. In nauwe samenhang hiermee zal de systematiek van de meerja18) Miljoenennota 1987, biz. 141.
19) Miljoenennota 1987, biz. 62.
947
.. voor bejaardenbanken
rencijfers worden gewijzigd. Die zullen in de toekomst zo
worden opgesteld dat over- en onders.chrijdingen gemakkelijk: te traceren zijn 20). Dit laatste is dringend nodig. Wij
zullen dat uitsluitend illustreren met de meerjarencijfers
van het ministerie van VROM.
Het uitgaventotaal in 1990 bedroeg volgens de meerjarenramingen uit de Miljoenennota 1986 f. 17.592 mln. De
Miljoenennota 1987 geeft f. 15.373 mln. Deze mutatie van f. 2,2 mrd. – wordt nergens in de Miljoennennota
7987toegelichl. De Memorie van Toelichting op het begrotingshoofdstuk VROM bevat een label die de aansluiting
tussen beide uitgaventotalen geeft. De betrokken label
roept overigens lal van nieuwe vragen op, bij voorbeeld
omdal de mulalies volgens een heel andere systematiek
zijn gerubriceerd dan in de Miljoenennota 1987. De ombuigingen op de begroling van VROM (laakslelling lol 1990:
f. 1.692 mln.) worden zichlbaar gemaakl door een verschuiving. De financiering van de sociale-huursector via
de kapilaalmarkt is sinds een aanlal jaren gelijk gesleld
aan financiering via de begroling. Een verlaging van hel
aanlal via de kapilaalmarkt le financieren woningen – hel
belrefl 5.000 woningen in 1987, oplopend lol 11.000 woningen in 1990 – leidl echter niel lol een daling van hel financieringslekort. Om de ombuigingen conform het regeerakkoord niettemin in hel financieringslekort lol uildrukking le brengen is een verschuiving aangebrachl van
slructureel 17.000 woningen (gefinancierd mel rijksleningen naar de kapilaalmarkl 21).
Mel veronachlzaming van beslaande onduidelijkheden
in de meerjarencijfers, Irachten wij in het vervolg van deze
paragraaf een beeld te schelsen van de onlwikkeling van
de uilgaven op de rijksbegroling in enge zin en in de gezondheidszorg gedurende de periode 1987-1990. Daarbij
maakl de Miljoenennota 7987 hel ons niel makkelijk. In de
hoofdleksl van de nola ligl de nadruk op absolute ombuigingsbedragen ten opzichte van de ondoorzichlige, vaak
door lechnische veronderstellingen beheerste meerjarenramingen uit de vorige Miljoenennota 1986. Dal beneeml
hel zichl op de per saldo optredende veranderingen in
reele uilgavenniveaus 22).
Een voorbeeld. Tol 1990 dienl volgens hel regeerakkoord f. 1,2 mrd. le worden omgebogen in de seclor gezondheidszorg: f. 600 mln. door volumemaalregelen plus
f. 600 mln. door financieiringsverschuivingen. Alleen de
goed ingevoerde lezer weet dat in de als ijkpunl gebruikle
meerjarenramingen 1986-1990 uil hel FOGM 1986 nog
QAR
(folo ANP)
een volumegroei in de gezondheidszorg van 1% per jaar
was begrepen 23). Oil impliceert over de gehele periode
1986-1990 een groei van de lolale uitgaven in de gezondheidszorg met circa f. 1.400 mln. en van de collectieve uitgaven mel f. 1.000 mln., uilgaande van een ongewijzigde
verhouding lussen particuliere en collectieve financiering.
Omdat de oude meerjarenramingen hel ijkpunl zijn, zullen
de colleclieve uitgaven – anders dan het bruto ombuigingsbedrag van f. 600 mln. doet vermoeden – uit hoofde
van de volumeonlwikkeling lol 1990 nog mel f. 400 mln.
kunnen stijgen. Daarnaasl dienl dan wel de eerder gememoreerde laslenverschuiving van f. 600 mln. naar de particuliere seclor plaals te vinden door eigen bijdragen, stelselwijziging enzovoort. In feile geeft het regeerakkoord
ruimle om de lotale koslen in de gezondheidszorg – in
conslanle prijzen van 1986 – tussen 1986 en 1990 nog
met 0,5% per jaar te laten loenemen.
Op de rijksbegroling in enge zin is sprake van f. 6,6
mrd.aan ombuigingen in 1990. Daar slaan echler inlensiveringen ler groolle van f. 1,2 mrd. tegenover. Bovendien
ligt in de meerjarenramingen van het uitgavenverloop bij
ongewijzigd beleid nog een uitgavengroei van f. 3,3 mrd.
besloten, die is geconcenlreerd bij Defensie en op de
VROM-begroling (woonsubsidies). Per saldo resleert dan
een daling van de uilgaven op de rijksbegroling in enge zin
lussen 1986 en 1990 van netto f. 2,1 mrd. Ook nu blijkt de
netto daling van de reele uilgaven aanzienlijk geringer le
zijn dan de bruto ombuigingsbedragen doen vermoeden.
Om een beeld te krijgen van de gevolgen van de ombuigingen voor de allocatie van colleclief gefinancierde
dienslen kan het voorgaande beeld naar de verschillende
20) Kortheidshalve verwijzen we naar de uiteenzettingen in de Miljoenennota 1987, biz. 24, 87-90.
21) Zie Miljoenennota 1986, biz. 132 en Miljoenennota 1987, biz. 129.
De bedoelde aansluitingstabel wordt gegeven in de bijlagen van de
VROM-begroting, Tweede Kamer, vergaderjaar 1986- 1987, 19 700
hfdst. XI, nr. 2, biz. 151.
22) Vergelijk de kritiek op de meerjarenramingen in de Nota ten be-
hoeve van de kabinetsformatie, die werd opgesteld door de Centrale
Economische Commissie, Kabinetsformatie 1986, Tweede Kamer,
vergaderjaar 1985-1986,19 555, nr. 2, biz. 39-40. De in de Miljoenennota J9S7toegezegde horizontale en verticale toelichting op de meerjarenramingen zal op dit punt in de toekomst verbetering moeten
brengen (zie ook noot 20).
23) Ministerie van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur, Financieel
overzicht gezondheidszorg en maatschappelijk melzijn 1986, vergaderjaar 1985-1986, 19 246, nrs. 1-2.
Tabel 2. Ombuigingen 1987-1990 per ministerie, in mln.
gld. en als percentage van het begrotingstotaal 1986 a)
In
mln. gld.
11
Builenlandse Zaken
Justitie
Binnenlandse Zaken
Onderwijs en Wetenschappen
Financier!
Defensie
Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening eh Milieubeheer
Verkeer en Waterstaat
Economische Zaken
Landbouw en Visserij
Sociale Zaken en Werkgelegenheid
Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur
In
procenten
3
3
2
82
83
1.001
91
488
1.692
426
541
121
68
381
496
Gemeente- en Provinciefonds
4
3
4
10
4
15
4
4
4
4
a) exclusief personeelsreductie.
Bron: Mitjoenennota 1987, biz. 21 en bijlage 5.
begrotingshoofdstukken worden verbijzonderd. Ook hier
geeft de Miljoenennota 1987 uitsluitend absolute, bruto
ombuigingsbedragen. Dat vertroebelt het inzicht. Ter verheldering hebben we daarom in label 2 eerst alle bruto ombuigingsbedragen uit de nota gerelateerd aan het beschikbare budget in 1986. Hierij zijn de uitgaven voor sociale zekerheid buiten beschouwing gelaten, conform de definitie
van de rijksbegroting in enge zin.
Het opmerkelijkste in tabel 2 is wel dat de verschillende
ministeries een vrijwel proportioneel aandeel hebben in de
(bruto) ombuigingstaakstelling. Dit ondanks de in de
hoofdtekst van de nota gesuggereerde subtiele toedeling
van de ombuigingen. Alleen VROM en Economische Zaken springen er uit met een aanzienlijk hogere dan gemiddelde aanslag. De ombuiging bij VROM is al besproken.
Afgaande op het regeerakkoord moet de teruggang bij EZ
vooral worden gezocht bij de kredietverlening en subsidies
aan bedrijven. Bij saldering van de ombuigingen met de in
het regeerakkoord voorziene intensiveringen – vooral politie en justitie (f. 125 mln.) en onderwijs (f. 300 mln.) neemt de differentiatie iets toe. De aanslag voor Justitie
loopt nu terug tot circa 1% van het budget-1986; de aanslag voor Onderwijs en Wetenschappen blijft nu beperkt
tot 3% van het budget-1986.
Als we vervolgens salderen met de nog in de meerjarenramingen begrepen mutaties van de uitgaven bij ongewijzigd beleid, ontstaat het volgende beeld. Defensie en
Justitie (en Ontwikkelingssamenwerking) laten nog een
reele uitgavengroei zien. Het budget van de overige ministeries daalt. Al eerder is melding gemaakt van de nog
voorziene groei van de totale uitgaven voor gezondheidszorg met 0,5% per jaar, bij een gelijktijdige, geringe daling
van het collectief gefinancierde aandeel in de uitgaven.
Bij het bovenstaande wordt aangetekend dat door de
nadere invulling van de reductie van het rijkspersoneel (tot
1990 met in totaal circa 20.000 arbeidsjaren) het geschetste, weinig gedifferentieerde beeld nog aanzienlijk
kan veranderen. Dat geldt uiteraard vooral voor ministeries met een relatief hoog aandeel van de personeelskosten voor eigen rijkspersoneel in het totale budget. Dit
betreft met name de ministeries van Justitie en Financien
(waar het budget voor bijna tweederde bestaat uit personeelskosten voor eigen (rijks)personeel). Een tot 1990 gelijkreductiepercentagevooralleministeries – waartoede
minister van Binnenlandse Zaken onder druk van zijn col-lega’s voor het jaar 1987 heeft moeten besluiten – zou
een drastische vergroting van de ombuigingsproblematiek
voor met name de twee genoemde ministeries betekenen.
Hun relatieve ombuigingstaakstelling zou in de orde van
10% van het budget-1986 komen te liggen.
Niet alleen qua invulling, maar ook qua omvang lijkt de
operatie ter vermindering van het rijkspersoneel overigens
nu al onder druk te staan. Uit de Miljoenennota 1987 valt af
te leiden dat volgend jaar ten opzichte van ongewijzigd beleid circa 3.200 arbeidsplaatsen verloren gaan. In absolute
zin neemt de werkgelegenheid met 2.500 plaatsen af (zie
noot 18). Om de doelstelling van 20.000 arbeidsplaatsen in
,1990 te halen, zullen de jaarlijkse reducties in de jaren
1988-1990 dus nog aanzienlijk in omvang moeten toenemen.
Ombuigingen en allocatieve
doelmatigheid, 1987-1990
Paragraaf 4 gaf een beeld van de netto ombuigingen op
de rijksbegroting (in enge zin) en in de gezondheidszorg.
In deze paragraaf proberen we (globaal) de directe effecten van de ombuigingen op de allocatie van diensten en
produktiefactoren te toetsen. Eerst wordt ingegaan op de
vraag in hoeverre het patroon van de ombuigingen spoort
met indicaties van de vraag naar de aangeboden diensten
vanuit de bevolking. Vervolgens wordt bezien in hoeverre
de produktiviteit van het proces van dienstverlening door
ombuigingen positief wordt bemvloed.
Toetsing aan de vraag
Bij een beoordeling van de allocatieve doelmatigheid
van de ombuigingen kan allereerst worden nagegaan of de
verminderingen van het dienstenaanbod stroken met indicaties van de vraag naar diensten onder de bevolking. Immers, bij bepaalde diensten – zoals het leerplichtig onderwijs – neemt de vraag door relatief autonome factoren
(zoals de ontgroening van de bevolking) af, terwijl in andere sectoren – bij voorbeeld de bejaardenzorg – door de
vergrijzing het omgekeerde het geval is. Het is duidelijk
dat een normatief kader bij dezetoetsing onmisbaar is. Anders dan bij de dienstenproduktie in de marktsector, ontbreekt immers het prijsmechanisme dat – idealiter vraag en aanbod op elkaar afstemt en een optimale inzet
van produktiemiddelen genereert. In de afgelopen jaren
heeft het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) geprobeerd om zo’n normatief kader te ontwikkelen, een kader
dat bij de allocatie van diensten in de kwartaire sector behulpzaam kan zijn. In laatste instantie blijft de besluitvorming over allocatie vanzelfsprekend de uitkomst van een
proces van politieke prioriteitenstelling.
Voor de kabinetsformatie heeft het SCP het eerder ontwikkelde kader toegepast om varianten te kunnen presenteren van de mogelijke ontwikkeling van het gebruik van
diensten die de kwartaire sector levert, van de daarvoor ingezette personeelssterkte en de daarmee gemoeide col-
Tabel3, Collectieve uitgaven en personeelssterkte in delen van de kwartaire sector in 1986 en volgens de meerjarenramingen 1986-1990; verschil van drie varianten en het regeerakkoord met de meerjarenramingen in 1990
Niveau 1986
Meerjarenraming
69,6
70,2
Collectieve uitgaven in mrd. gld.
Personeelssterkte in arbeidsjaren x 1 .000
984
993
Basisvariant
1,0
+6
Demografische
variant
Versoberingsvariant
Regeerakkoord
—0,7
— 3,9
— 2,4
—8
—53
—40
Bron: SCP, Sociale en Culturele Verkenningen 1987, biz. 30.
ESB 24-9-1986
949
Figuur 1. Ombuigingen in net onderwijs volgens regeerakkoord en drie varianten
1 .000 –
n mln.
900
gld.
650
540
390
o-
Regeerakkoord
Basisvariant
Demografische
Versoberings-
vahant
variant
Figuur 2. Ombuigingen in de gezondheidszorg volgens regeerakkoord en drie varianten
1.000-
In mln.
gld.
510
500
220
Regeerakkoord
Basisvariant
Demografische
Versoberings-
variant
variant
Figuur 3. Ombuigingen in de sociale dienstverlening volgens regeerakkoord en drie varianten
500 _|
In mln
gld
0-
Demografische
variant
0
Regeerakkoord
40
Versoberingsvariant
Basisvariant
-100—100
Figuur 4. Ombuigingen bijpolitie enjustitie volgens regeerakkoord en drie varianten
500-1
In mln.
gld.
190
170
90
Regeerakkoord
Basisvariant
Demografische
Versoberings-
variant
variant
Figuur 5. Ombuigingen bij het openbaar vervoer volgens
regeerakkoord en drie varianten
500-|
In mln
gld.
lectieve uitgaven 24). Circa driekwart van de personeelssterkte in de kwartaire sector is in de ramingen betrokken, wat overeenkomt met bijna een miljoen arbeidsjaren. Voor het verloop van personeelssterkte en collectieve
uitgaven in de periode 1986-1990 zijn verschillende varianten gepresenteerd. Vier daarvan zijn hier van belang:
– het verloop van collectieve uitgaven en personeelssterkte volgens de meerjarenramingen uit de Miljoenennota 1986. Dat de meerjarenramingen een ijkpunt
vormen, ligt voor de hand. De voornemens met betrekking tot ombuigingen en beleidsintensiveringen worden tot op heden immers geformuleerd ten opzichte
van de geldende meerjarenramingen;
– het verloop van collectieve uitgaven en personeelssterkte volgens de basisvariant. In deze variant
wordt de historische trend in het gebruik van voorzieningen per relevante demograf ische groep (zoals waargenomen voor de periode 1970-1983) naar de toekomst
doorgetrokken. Zo wordt bij voorbeeld rekening gehouden met het nog toenemende aantal leerlingen en studenten per leeftijdsgroep in het voortgezet en hoger onderwijs. De noodzakelijke uitgaven en de vraag naar
personeel worden afgeleid uit de gevonden gebruiksontwikkeling. Het gebruik wordt gemeten met eenvoudige indicatoren, zoals het aantal leerlingen in het onderwijs. Uitgegaan wordt van een constante verhouding tussen uitgaven en personeel enerzijds en het gebruik van voorzieningen (zoals geraamd voor 1986) anderzijds. Deze aanpak houdt in dat b.v. de gemiddelde
personeelsinzet per leerling vanaf 1986 constant blijft,
evenals het aantal personeelsleden per verzorgde in
de bejaardenoorden, enzovoort;
– het verloop van collectieve uitgaven en personeelssterkte volgens de demografische variant. Anders dan bij de basisvariant wordt de historische trend
in het gebruik van voorzieningen niet doorgetrokken.
Uitsluitend veranderingen in de omvang van de bevolking naar leeftijd, geslacht en burgerlijke staat worden
geacht door te werken in het gebruik van voorzieningen. Evenals bij de basisvariant wordt uitgegaan van
een constante verhouding tussen uitgaven, respectievelijk personeel en de gebruiksindicator, zoals geraamd voor 1986;
– het verloop van collective uitgaven en personeelssterkte volgens de versoberingsvariant. Bij deze variant
wordt het gebruik van voorzieningen in eerste aanleg
bepaald conform de basisvariant. Trends in het gebruik
(zoals waargenomen voor de periode 1970 -1983) worden dus doorgetrokken tot 1990. De basisvariant gaat
uit van een constante personeelsinzet per gebruikseenheid. Bij de versoberingsvariant is daarentegen
verondersteld dat een zekere dating van de personeelssterkte – en daarmee van de uitgaven – per gebruikseenheid in het algemeen haalbaar is, gelet op de
in het verleden bij de meeste voorzieningen opgetreden stijging in deze verhouding. Tevens is bij in aanmerking komende voorzieningen rekening gehouden
met een zekere produktiviteitsstijging door automatisering.
De vier genoemde varianten kunnen worden vergeleken
met het verloop van collectieve uitgaven en personeelssterkte volgens het regeerakkoord voor de kabinetsperiode 1986-1990. label 3 geeft deze confrontatie.
Uit label 3 blijkt dat de ombuigingen volgens het regeerakoord per saldo omvangrijkeer zijn dan in de demografische variant, maar geringer dan in de versoberingsvariant.
Gegeven de volgens het regeerakkoord beschikbare middelen, kan het geraamde gebruik van voorzieningen in zowel de demografische als de basisvariant niet worden ge24) Sociaal en Cultureel Planbureau, Memorandum kwartaire sector
120
Regeerakkoord
950
Basisvariant
Demografische
variant
Versoberingsvariant
1986-1990, Rijswijk, 1986. De kwartaire sector omvat globaal de overheld en andere instellingen die op niet-commerciele basis diensten
verlenen. De in de kwartaire sector geproduceerde diensten worden
gemiddeld voor meer dan 90% uit publieke middelen gefinancierd.
Zie voor een volledige omschrijving Sociaal en Cultureel Planbureau,
Trendrapport kwartaire sector 1983-1990, Rijswijk, 1984, biz. 15.
realiseerd zonder een verlaging van de personeelssterkte
per gebruikter of gebruikseenheid. In sommige sectoren
kan de verlaging van de personeelssterkte door produktiviteitsverhoging worden opgevangen, in andere zal dit kwaliteitsverlaging betekenen. Ten slotte is het denkbaar dat
in sommige sectoren het gebruik van voorzieningen wordt
beperkt ten opzichte van het verloop in de demografische
en basisvariant – om aan de taakstelling van het regeerakkoord te kunnen voldoen.
Het verlies aan werkgelegenheid in de beschouwde onderdelen van de kwartaire sector bedraagt bij uitvoering
van het regeerakkoord ten opzichte van de meerjarenraming uit de Miljoenennota 1986 40.000 arbeidsjaren (in
1990). Omdat de meerjarenraming voorzag in een groei
van de werkgelegenheid met 9.000 arbeidsjaren, bedraagt
het verlies ten opzichte van de feitelijke personeelssterkte
in 1986 ongeveer 30.000 arbeidsjaren. Dat komt overeen
met een daling met 0,75% per jaar. In de periode 19821986 bedroeg de afname van kwartaire werkgelegenheid
in arbeidsuren circa 1% per jaar.
De vergelijking met het regeerakkoord kan ook worden
gemaakt op het niveau van een aantal deelsectoren, zoals
die in het Memorandum worden onderscheiden, te weten
onderwijs, gezondheidszorg, sociale dienstverlening (gezinsverzorging en bejaardenoorden), politie en justitie, en
openbaar vervoer. Bij deze vergelijking gaat het om de verdeling van de ombuigingen over de onderscheiden deelsectoren, en niet zozeer om het absolute ombuigingsbedrag per deelsector. Het bedrag per deelsector hangt immers mede af van het per variant verschillende totale ombuigingsbedrag. Om die reden worden de varianten uit het
Memorandum zodanig ‘genormeerd’ dat het totale ombuigingsbedrag voor de hier behandelde deelsectoren overeenkomt met dat conform het regeerakkoord. Deze werkwijze wordt ook toegepast door de Interdepartementale
commissie planvorming kwartaire sector 25). De normering wordt bereikt door het uitgaven- en personeelsniveau
voor elke deelsector ponds-pondsgewijs, dus met hetzelfde percentage, te verminderen dan wel te vermeerderen
totdat het totale ombuigingsbedrag conform het regeerakkoord is verkregen 26).
Bij de vergelijking is zoveel mogelijk gebruik gemaakt
van cijfers over de invulling van de ombuigingen zoals die
begin September jl. beschikbaar waren. De beleidsintensiveringen bij politie en justitie (f. 125 mln.) en onderwijs
(f. 300 mln.) zijn in de hier gegeven varianten niet verwerkt. Voorlopige resultaten van deze toetsing zijn te vinden in de Sociale en Culturele Verkenningen 198727). Inmiddels zijn nauwkeuriger cijfers beschikbaar over de invulling van de ombuigingen. Deze bemvloeden het hierna
te schetsen beeld echter niet wezenlijk.
De f iguren 1 tot en met 5 geven een beeld van de ombuigingen in de vijf onderscheiden deelsectoren volgens het
regeerakkoord, alsmede de ‘versleuteling’ van de ombuigingen die volgt uit de basisvariant, de demografische variant en de versoberingsvariant. Uit deze vergelijking valt
op te maken dat voor de deelsector politie en justitie het regeerakkoord minder grote ombuigingen aangeeft dan alle
eerdergenoemde drie varianten uit het Memorandum. Dat
is in nog sterkere mate het geval wanneer de voorziene intensiveringen in deze sector in aanmerking worden genomen. Het omgekeerde is het geval voor de deelsector
openbaar vervoer: hier zijn de ombuigingen uit het regeerakkoord in alle gevallen groter dan volgens de varianten uit
het Memorandum.
Voor de overige deelsectoren is het beeld minder eenduidig. Zowel bij onderwijs als bij gezondheidszorg vraagt
het regeerakkoord meer ombuigingen dan bij twee van de
drie varianten uit het Memorandum. Alleen wanneer uitsluitend de demografische ontwikkeling het gebruik van
voorzieningen zou bepalen, zou in de deelsector onderwijs
aanzienlijk meer moeten worden omgebogen dan het regeerakkoord eist. Bij de sector onderwijs dient te worden
aangetekend dat het salderen van de ombuigingen met de
hier niet beschouwde intensivering van f. 300 mln. het
beeld aanzienlijk wijzigt: in dat geval zou de netto ombuiging op basis van het regeerakkoord geringer zijn dan in
alle varianten uit het Memorandum. Voorde gezondheidszorg is alleen dan sprake van meer ombuigingen dan in het
regeerakkoord, wanneer de in het verleden opgetreden relatief sterke stijging van de personeelsinzet per gebruiker
of gebruikseenheid zwaar wordt meegewogen, zoals in de
versoberingsvariant. Voor de deelsector sociale dienstverlening is op grond van voorlopige gegevens en het regeerakkoord aangenomen dat in deze vergrijzingsgevoelige
sectoren in het geheel geen ombuigingen in de meerjarenramingen zullen worden opgenomen. In de basisvariant
en in de versoberingsvariant is echter nog wel sprake van
enige ombuigingen. Wordt daarentegen de demografische ontwikkeling volledig bepalend geacht voor het voorzieningenpeil in deze deelsector, dan zouden de uitgaven
voorde sociale dienstverlening, in vergelijking met het regeerakkoord, zelfs nog enigszins moeten stijgen.
De gepresenteerde resultaten doen – gemeten aan het
verwachte gebruik van voorzieningen, al dan niet beperkt
tot de demografische component daarin – de politieke prioriteiten van het regeerakkoord duidelijk naar voren komen. Per saldo is in de deelsectoren onderwijs en politie
en justitie na honorering van eveneens voorziene intensiveringen sprake van relatlief beperkte ombuigingen, terwijl in de deelsectoren gezondheidszorg en openbaar vervoer relatief wat meer wordt omgebogen. De vergrijzingsgevoelige deelsector van de gezinsverzorging en de bejaardenoorden wordt in het akkoord relatief ontzien, zonder dat daarbij overigens de demografische druk op de uitgaven volledig wordt gehonoreerd.
Het is interessant de voorgaande analyse ten slotte te
zetten naast een vergelijkbare analyse van het regeerakkoord van het eerste kabinet-Lubbers 28). Rekening houdend met de bijstelling van dat akkoord direct na het aantreden van het kabinet (begin 1983), kwam destijds het volgende beeld naar voren. Gemeten aan de basisvariant
was toen sprake van een relatief grote ombuiging voor de
deelsectoren politie en justitie, sociale dienstverlening en
openbaar vervoer. Gemeten aan het geraamde beroep op
deze voorzieningen in de periode 1983-1986 werden onderwijs en gezondheidszorg in het toenmalige akkoord relatief ontzien. Blijkbaar is sinds de vorige kabinetsperiode
het accent enigszins verschoven: politie en justitie en de
– sterk vergrijzingsgevoelige – sociale dienstverlening
hebben in het huidige regeerakkoord kennelijk een hogere
prioriteit gekregen, de gezondheidszorg een wat lagere
prioriteit. Opmerkelijk is dat onderwijs volgens de hier gehanteerde maatstaf zowel in het regeerakkoord van 1982
als van 1986 per saldo wordt ontzien, terwijl op het openbaar vervoer in beide akkoorden relatief wat meer wordt
bezuinigd. Duidelijk zij nog eens gesteld dat deze voorgaande conclusies gelden bij het hier gehanteerde toetsingskader.
De produktiviteit in de dienstverlening
Tot nu toe is bij de analyse de produktiestructuur van de
kwartaire dienstverlening als gegeven beschouwd: met
uitzondering van de versoberingsvariant wordt in alle varianten een constante verhouding tussen personeelsinzet
en de omvang van de dienstverlening verondersteld (op
het niveau van 1986). Een tweede allocatievraagstuk betreft mogelijke ondoelmatigheden in de produktiestructuur
25) Planvorming kwartaire sector, Tweede Kamer, vergaderjaar
1985-1986, 19289, nrs. 1-2.
26) Behalve deze aanpassing zijn nog enkele aanvullende veronderstellingen noodzakelijk om de bedoelde vergelijking te kunnen ma-
ken. De budgetten waarop de ombuigingen van het regeerakkoord
betrekking hebben, zijn niet noodzakelijk de budgetten uit het Memorandum, door definitieverschillen en andere oorzaken. Hiervoor is gecorrigeerd. Bovendien hebben de ombuigingen uit het regeerakkoord
niet alleen betrekking op ombuigingen in de volumesfeer, maar ook
op financieringsverschuivingen – bij voorbeeld door hogere eigen
bijdragen – en op inkomensoverdrachten – zoals studiebeurzen. De
laatste twee typen ombuigingen blijven in de planvorming echter buiten beschouwing.
27) Sociaal en Cultureel Planbureau, Sociale en Culturele Verekenningen 1987, Rijswijk, 1986, biz. 30-34.
28) H. de Groot, Bezuinigingen op de kwartaire dienstverlening: afbraak of versobering?, ESB, 14december 1983, biz. 1160-1163.
OKI
en de vraag of ombuigingen de doelmatigheid ‘automatisch’ vergroten.
Nog meer dan bij de meting van de vraag naar overwegend uit publieke middelen gefinancierde diensten, stuiten we hier op het probleem dat betrouwbare maatstaven
ter bepaling van de produktiviteit (nog) ontbreken en dat
empirische resultaten (nog) zeer schaars zijn. Voor slechts
weinig voorzieningen is een vergelijkbare producent in de
marktsector te vinden, die als mogelijke toetssteen kan
dienen. De geleidelijk groeiende ervaring met geprivatiseerde diensten kan eerst op lange termijn meer inzichten
verschaffen.
Van belang is op te merken, dat ombuigingen niet vanzelf hoeven te leiden tot een hogere produktiviteit bij de
produktie van diensten. Ombuigingen betekenen in eerste
instantie slechts dat aan de inputzijde van het produktieproces minder personele en materiele middelen beschikbaar zijn. Het is heel goed denkbaar dat de producent van
diensten reageert door zijn output te verminderen, met als
gevolg een gelijkblijvende of zelfs dalende produktiviteit.
Er is nog weinig materiaal beschikbaar over recente ombuigingsoperaties, dat ons inzicht op dit punt kan vergroten. Een van ons heeft een aantal prestatiebegrotingen
van rijksdiensten over de periode 1983-1985 gebruikt om
na te gaan hoe de kosten (in constante prijzen) dan wel de
personeelsinzet per eenheid output zich hebben ontwikkeld bij inkrimping van het personeelsbestand 29). Behalve in automatiseringsgevoelige sectoren, zoals onderdelen van de belastingdienst, lijkt er geen sprake te zijn van
produktiviteitsverhoging. In hoeverre deze resultaten mogen worden gegeneraliseerd, is niet duidelijk: de kwantiteit en kwaliteit van de door de ministeries gepubliceerde
prestatiebegrotingen laten dit type analyse slechts toe
voor een klein deel van de totale rijksdienst.
Ook bij andere producenten in kwartaire sector vinden
we echter aanwijzingen dat een vermindering van input zonder dat tegelijkertijd prikkels ter vergroting van de doelmatigheid worden gei’ntroduceecd – niet noodzakelijkerwijs tot een grotere produktiviteit leidt. De op het totale exploitatiebudget gerichte budgettering voor – onder andere – de algemene ziekenhuizen heeft ongewenste gevolgen voor de dienstverlening gehad, zoals een versnelde
daling van het aandeel van het verplegend en verzorgend
personeel in het totale personeelsbestand van de bedoelde ziekenhuizen. Een voorlopige analyse van de TVCoperatie in het wetenschappelijk onderwijs suggereert dat
daar, waar geen gerichte concentratiemaatregelen zijn
genomen, maar min of meer ongespecificeerde budgetkortingen werden overeengekomen, herschikking van
middelen binnen de instellingen de beoogde verbetering
van de doelmatigheid heeft ondermijnd 30). Deze voorbeelden bevatten de les dat een succesvolle ombuiging in
financiele termen niet noodzakelijk impliceert dat de betrokken operatie ook een succes wordt vanuit het oogpunt
van een optimale allocatie van diensten en produktiefactoren.
Enkele conclusies
De Miljoenennota 1987 en andere hier besproken relevante beleidsstukken laten als informatiedrager in een
aantal opzichten te wensen over: veel gegevens, weinig informatie. Over de stabililsatie- en verdelingsfunctie van de
begroting wordt geen systematische, gekwantificeerde informatie gegeven. De informatie over de allocatiefunctie
vertoont tekortkomingen. De overheersende presentatie
van absolute, bruto ombuigingsbedragen beneemt het
zicht op de per saldo optredende ontwikkeling van reele
uitgavenniveaus.
De ombuigingen op de rijksbegroting in enge zin
bestaan in 1987 voor een deel uit lastenverzwaringen, verschuivingen en intering op vermogen. Voor een ander deel
zijn de voornemens onvoldoende specifiek of ronduit onduidelijk. Daarmee is het zaad voor tegenvallers bij de uitQR9.
voering van de begroting 1987 reeds gestrooid (tegenvallers bij de normale uitvoering van de begroting 1986 f. 2
mrd.). De ombuigingen voor de periode 1987-1990 op de
rijksbegroting in enge zin en en op de publieke uitgaven
voor de volksgezondheid bedragen bruto resp. f. 6,6 mrd.
en f. 0,6 mrd. Deze bedragen zijn afgezettegen de meerjarenramingen. Na correctie voor daarin nog begrepen uitgavenstijgingen en voor beleidsintensieveringen conform
het regeerakkoord, dalen de uitgaven op de rijksbegroting
tot 1990 netto met ‘slechts’ f. 2,1 mrd. De totale uitgaven
voor de gezondheidszorg nemen ondanks de ombuigingen tot 1990 nog met 0,5% per jaar toe. Afgezien van de
nadere invulling van personeelsreducties in de periode
1988-1990, zijn de bruto bezuinigingen op de rijksbegroting in enge zin nagenoeg ponds-pondsgewijze over de ministeries verdeeld. Alleen de ombuigingen bij Economische Zaken zijn in verhouding duidelijk groter.
Een toetsing van de ombuigingen op de rijksbegroting
en in de gezondheidszorg aan indicaties van de vraag naar
publieke diensten, doet de politieke proriteiten van het regeerakkoord duidelijk naar voren komen. Per saldo is in de
deelsectoren onderwijs en politie en justitie sprake van relatief beperkte ombuigingen, terwijl in de deelsectoren gezondheidszorg en openbaar vervoer relatief wat meer
wordt omgebogen. De vergrijzingsgevoelige deelsector
van de gezinsverzorging en de bejaardenoorden wordt relatief ontzien, zonder dat daarbij overigens de demografische druk op de uitgaven volledig wordt gehonoreerd. Uit
de schaarse gegevens over recente ombuingsoperaties is
af te leiden dat ombuigingen geen voldoende voorwaarde
zijn voor het realiseren van meer doelmatigheid in het produktieproces van collectief gefinancierde dienstverlening.
Hans de Groot
Flip de Kam
29) H. de Groot, Veranderingsoperaties in de publieke sector en inforamtievoorziening, Voorjaarssymposium Instituut voor Onderzoek
van Overheidsuitgaven, juni 1986.
30) T.B.M. Steenkamp, H. de Groot en J.M.M. Ritzen, Taakverdeling
en concentratie: van contractie naar actie?, ESB, 27 november 1985,
biz. 1198-1201.