De laatste loodjes van het
herstelbeleid
In zijn nieuwjaarsartikel constateert de secretaris-generaal van het Ministerie van
Economische Zaken dat de sociaal-economische balans van het beleid van het nieuwe
kabinet zowel ingenieus als kwetsbaar is. Het klimaat voor de loonvorming en de
werking van de arbeidsmarkt bepalen in toenemende mate de kansen op welslagen van
het beleid. Geleidelijk zal moeten worden omgeschakeld van een beleid dat de
deelneming aan het arbeidsproces heeft afgeremd, naar een beleid dat het
deelnemingspercentage in ons land in lijn brengt met omliggende landen.
PROF. DR. F.W. RUTTEN
Het economisch herstel is inmiddels een feit. In de
woorden van gezaghebbende buitenlandse commentatoren heeft ‘the Dutch disease’1 plaats gemaakt voor een
economie ‘under full sail’2. Het afgelopen jaar verliep in
economisch opzicht prima. Wel zwakte het groeitempo van
de export en van de industriele produktie in de loop van het
jaar af. De voorspellingen duiden voor het komende jaar
op een aanhoudend gunstige gang van zaken; het CPB
stelde zijn verwachtingen dezer dagen enigszins in opwaartse richting bij. Op onderdelen is de nationale economie nog niet in goede conditie, gezien de nog stijgende
staatsschuldquote en de hoge werkloosheid. Het aantal
werkzoekenden zonder baan daalt weliswaar maar is nog
altijd tweemaal zo groot als in 1980. Het vorderingentekort
van de overheid is eveneens tweemaal zo hoog als in de
tweede helft van de jaren zeventig (1976 t/m 1979). Het
kabinetsbeleid is erop gericht de overmatige omvang van
het rijkstekort en de werkloosheid (ruimer: de onevenwichtige verhouding tussen het aantal actieven en inactieven)
in de komende jaren goeddeels weg te werken. Als dat lukt
en als ook de relatie onderwijs-arbeidsmarkt wordt verbeterd, kunnen wij weer aansluiting krijgen bij de top van de
internationale economische eredivisie. Tevens is een grondige milieuverbetering onmisbaar om de welvaart, in de
ruime en enig juiste zin van het woord, te verhogen.
In ons land brengt de recente coalitiewijziging onder
meer in sociaal opzicht vernieuwingen mee. Daarnaast is
er sprake van continu’fteit, zoals blijkt uit de hoofdlijnen van
het budgettaire beleid, gericht op verdere vermindering van
het rijkstekort en ten minste stabilisatie van de collectievelastendruk. Illustratief is ook dat in verband met de EMU
door ons land wordt gekozen voor een onaf hankelijk stelsel
van centrale banken met als eerste taak bewaking van de
prijsstabiliteit. De decentralisatie, die voor een goede werking van de aanbodkant van de economie onmisbaar is,
wordt niet alleen gehandhaafd op het gebied van de arbeidsvoorwaarden, maar ook verder doorgetrokken naar
andere terreinen, zoals dat van de arbeidsvoorziening. De
combinatie van politieke wisseling en financieel-economische continu’fteit accentueert de economische stabiliteit
van ons land. Daarmee is niet gezegd dat in de komende
jaren economisch alles van een leien dakje zal gaan. Het
zal niet eenvoudig zijn de doelstellingen te bereiken.
Tegen de achtergrond van de ervaringen tijdens de twee
voorgaande kabinetsperioden wil ik de economische kansen en risico’s in de komende kabinetsperiode belichten op
drie terreinen: de economische groei, werkgelegenheid en
inactiviteit, en de openbare financie’n. Tevens komt, om
evidente redenen, Europa aan de orde.
Economische groei_________________
De groei van het bruto nationaal produkt is opgelopen van
1 % in de eerste helft van de jaren tachtig naar 3 a 4% in de
jaren 1989/1990. Deze versnelling is ten dele conjunctureel
van aard; de trendmatige groeivoet van het bnp ligt thans in
de orde van ruim 2,5% per jaar. De verbetering van de
economische situatie in de loop van de jaren tachtig hangt
natuurlijk voor een groot deel samen met het internationale
herstel. Daarin ligt echter niet de hele verklaring. Van 1982
t/m 1989 is onze uitvoer met 11 a 12% meer gestegen dan
de concurrerende uitvoer. De bedrijfsinvesteringen in vaste
activazijn 20% meer gestegen dan gemiddeld inde EG. Van
1984 t/m 1989 groeide de werkgelegenheid in ons land met
2% per jaar tegen 1 % in de EG; dit voordelige verschil in
groeitempo komt overeen met 270.000 personen in 5 jaar.
Het economische herstel in ons land is dus niet alleen
internationaal bepaald, maar is in belangrijke mate mede
te danken aan de inspanningen van ondernemingen, sociale partners en de overheid. Een wezenlijke factor was
de loonmatiging, die mede samenhing met de grote werkloosheid en werd ondersteund door de decentralisatie van
de loonvorming en de beheersing van de collectieve lasten.
De overheid leverde een onmisbare bijdrage door de trend
uit de jaren zeventig, van centralisatie en een toenemend
1. The Wall Street Journal, The Dutch disease, 5 december 1977.
2. The Financial Times, The Netherlands, 19 oktober 1989.
beslag van de collectieve uitgaven, te Keren. Het bleek
mogelijk de marginale wig van belastingen en sociale
premies voor de gemiddelde werknemer in 1990 met 15
punten te verlagen ten opzichte van 1983, nadat eerder
een stijging met 15 punten in de periode 1973 tot 1983 was
opgetreden3. Die drastische verandering bij de marginale
wig is mijns inziens een belangrijke factor bij de verklaring
van de relatief slechte economische prestaties van ons
land sinds het midden van de jaren zeventig en de wending
ten goede sinds het midden van de jaren tachtig4. Een deel
van de genoemde verlaging van de wig heeft dezer dagen
haar beslag gekregen bij de Oort-hervorming; daarvan zal
ook in de komende jaren nog een gunstige uitwerking op
de groeikracht van onze economie uitgaan. Overigens zijn
andere landen wel zo voortvarend op dit punt en bevinden
wij ons bepaald niet in de internationale voorhoede, noch
qua tempo noch qua reikwijdte.
Wat zijn de groeiperspectieven voor de jaren 19901994? In de berekeningen van het CPB voor het regeerakkoord stijgt het bruto nationaal produkt met 2,7% per jaar5.
Vergeleken met de raming voor het afgelopen jaar van ruim
4% lijkt dit cijfer aan de bescheiden kant, maar het afgelopen jaar was een conjuncturele uitschieter. De gemiddelde
stijging van het bnp in de jaren 1984 t/m 1989 was 2,5%.
Onnodig te zeggen dat voorspellingen voor de middellange
termijn met grote onzekerheid omgeven zijn. Met een
timmermansoog gemeten lijkt een geleidelijke stijging van
de trendmatige groeivoet aannemelijk. Daarop duidt de
verlaging van de wig uit hoofde van Oort als ook de
opgetreden stijging van de bedrijfsinvesteringen en van de
uitgaven voor research en ontwikkeling, zij het dat een
onverhoopte afzwakking van de groei van de werkgelegenheid tegenwicht zou kunnen bieden6. Daarnaast dient de
stand van de conjunctuur in aanmerking te worden genomen. Het afgelopen jaar was conjunctureel uitbundig. Omstreeks het eind van deze kabinetsperiode is – bij gebrek
aan informatie – een ‘normale’ conjuncturele situatie de
aangewezen werkhypothese. Hiervan uitgaande zou het
onjuistzijn de CPB-voorspelling voorde groei van het bruto
nationaal produkt ad 2,7% als te voorzichtig te kwalif iceren.
Gelet op de bijzonder gunstige conjuncturele uitgangssituatie in 1989 betekent deze raming – bij een normale
conjunctuur aan het eind van de periode – een versnelling
van de trendmatige groei tot ca. 3%. Zoals bekend zijn de
openbare financien sterk afhankelijk van de economische
groei. Een tegenvaller bij de groei van b.v. 0,5% per jaar
zou voor de openbare financien een strop van ca. / 6 mrd.
in 1994 meebrengen. De moraal hiervan is tweeledig:
– zolang de hoogconjunctuur aanhoudt is het verstandig
bij de overheidsfinancien enige terughoudendheid te
betrachten om pijnlijke ingrepen bij een conjuncturele
vertraging te vermijden;
– een beleid gericht op groei is in het licht van de desiderata op het gebied van werkgelegenheid en openbare
financien extra gewenst om tegenvallers te vermijden en
op termijn mogelijk zelfs meevallers te bevorderen.
Zo’n groeibevorderend beleid dient aan te grijpen bij de
aanbodkant van de economie, zeker nu de effectieve vraag
hoog is in verhouding tot de produktiecapaciteit. Sommige
internationale deskundigen menen zelfs dat vanwege oververhitting van de nationale economie afremming van de
vraag gewenst zou zijn. Mij dunkt echter dat het beleid in
conjunctureel opzicht niet uitgesproken expansief is. Bovendien is ‘fine tuning’ onmogelijk. Hoe dat ook zij, ouderwetse vraagimpulsen passen niet in het op soliditeit en
stabiliteit gerichte budgettaire en monetaire beleid7. De
internationalisering brengt mee, dat de economische groei
van een land op middellange termijn steeds sterker wordt
bepaald door de concurrentiekracht van zijn aanbod. Diverse empirische studies bevestigen het toenemende be-
ESB 3-1-1990
lang van goed opgeleide arbeid en technische kennis voor
de export en daarmee voor de economische groei. Er lijkt
een sterk verband te bestaan tussen de technologische
concurrentiekracht (afgemeten aan R&D-inspanning en
octrooi-activiteit) en de exportprestaties van industriele
bedrijfstakken in ons land9. De analyses van de betrokken
auteurs bieden overigens weinig aanknopingspunten voor
een overheidsbeleid dat ‘kansrijke’ exportsectoren selecteert en gericht stimuleert. De overheid kan de economische groei niet maken maar kan via het beleid ter zake van
onder meer de wig, de infrastructuur, het onderwijs en de
technische vernieuwing, hiervoor wel gunstige(r) condities
scheppen. De komende sterkte-zwakte-analyse van onze
economie door Economische Zaken beoogt, gelet op de
toenemende internationale concurrentie, zichtbaar te maken waar verdere verbeteringen van het klimaat voor economische groei en werkgelegenheid nodig zijn.
Op lange termijn is de technologische ontwikkeling een
sterke drijvende kracht achter de structurele veranderingen
in economie en samenleving. In het komende decennium zal
de gewenste ontwikkeling van milieuvriendelijke processen
en produkten alsmede de steeds bredere toepassing van de
informatietechnologie alle bedrijfstakken meer of minder ingrijpend bei’nvloeden. Deze laatste ontwikkeling gaat gepaard met een vervaging van de traditionele grenzen tussen
bedrijfstakken en branches. De vervlechting tussen bedrijfstakken en branches wordt nog versterkt doordat technologiegebieden elkaar meer gaan overlappen. In allertei geledingen van de samenleving zal de noodzaak tot samenwerking
toenemen. Op het vlak van wetenschap en technologie komt
dit tot uitdrukking in een groeiend belang van inter- en
multi-disciplinariteit. Het bedrijfsleven heeft behoefte aan
adequaat geschoolde werknemers die in staat zijn discipline-overschrijdend samen te werken. Bij de onderwijs- en
onderzoeksinfrastructuur zijn met het oog hierop verbeteringen wenselijk die overigens geen revolutie behelzen: het
bestaan van afzonderlijke faculteiten en disciplines heeft in
de geschiedenis zijn waarde bewezen. Veeleer is het gewenst deze basis aan te vullen met een flexibele werkwijze
die kan worden afgestemd op de behoeften van het bedrijfsleven. Hiertoe zijn de laatste tijd bruikbare ideeen ontwikkeld.
Voorbeelden betreffen de vorming van ‘graduate schools’ en
3. De marginale wig (exclusief pensioenpremies) ligt nu voor een
groot deel van de inkomenstrekkers tussen 50 en 60%.
4. Het proefschrift, dat J. van Sinderen op 8 maart a.s. zal
verdedigen, bevat een uitgebreide theoretische en empirische
analyse van de betekenis van de wig voor de economische groei
en de werkgelegenheid.
5. De produktie van bedrijven groeit volgens de prognose met 3%.
6. De groei van de produktiecapaciteit wordt niet rechtstreeks
gemeten. Globale indicaties zijn te ontlenen aan recente cijfers
omtrent bezettingsgraad en produktie. Verder is met lange-
termijnanalyses omtrent produktie, kapitaal, arbeid en technische
ontwikkeling een schatting te maken. Diverse indicaties duiden
thans op een groei van de produktiecapaciteit in de marktsector
met 3 a 3,5%; dit komt overeen met een bnp-groei van 2,5 a 3%.
7. Ter ere van J. Tinbergen en J. Zijlstra neb ik in de serie ‘De
Erflaters’ de theorie en praktijk van het macro-economische beleid
in ons land tijdens ruim 50 jaar geschetst, mede met de bedoeling
hieruit lessen te trekken voor de beleidsbenadering in de toekomst. Zie F.W. Rutten, De erfenis van Tinbergen en Zijlstra;
theorie en praktijk van de macro-economische politiek in Nederland, 1989. De ingrijpende veranderingen tijdens de afgelopen 15
jaar in het denken over economische politiek hebben ook belangrijke consequenties voor de beleidsrelevantie van diverse typen
van economische modellen, zoals ik heb toegelicht op het symposium ‘On applied general equilibrium models for open economies’,
Noordwijk, 3-5 december 1989.
8. B. Minne en H. Verbruggen, De Nederlandse export in empirisch
en theoretisch perspectief, in: Export, Preadviezen van de Koninklijke Vereniging voor de Staathuishoudkunde, Leiden/Antwerpen,
1989.
9. N. van Hulst en L.L.G. Soete, Export en technologische ontwikkeling in de Industrie, in: Export, Preadviezen van de Koninklijke
Vereniging voor de Staathuishoudkunde, Leiden/Antwerpen,
1989.
‘centres of excellence’, regionale technologische centra in
het MBO en het recente plan van een aantal ondernemers
voor de ontwikkeling van sterke banden tussen ondernemingen en scholen in de vorm van stageplaatsen. aastdocentschappen, bedrijfsopleidingen en dergelijke . Dit soort
ideeen komt aan de orde in de commissie Onderwijs en
Arbeidsmarkt die binnenkort aan de slag gaat.
Werkgelegenheid_________________
De groei van de werkgelegenheid in personen vormt in de
jaren 1983/1990 een hoogtepunt in de naooriogse ontwikkeling. Naast meer deeltijdarbeid heeft de beheerste loonontwikkeling hierbij onmiskenbaar een belangrijke rol gespeeld.
Die beheerste loonontwikkeling is in toenemende mate
gepaard gegaan met een stijging van het reeel beschikbare
loon in de marktsector (inclusief incidenteel). Indicatief voor
de positie van de werkenden in het bedrijfsleven is de som
van de groei van de werkgelegenheid en het reeel beschikbare loon. In de jaren 1972/1978 kwam die som uit op een
groei van 13%; in de jaren 1978/1984 was er een daling
van 13%; in de jaren 1984/1990 komt de som van werkgelegenheids- en reele inkomensgroei uit op een stijging van
30%. De beheerste loonontwikkeling in deze zes jaar is dus
blijkens deze ‘prosperity index’ niet alleen voor de ondernemingen maar ook voor de werkenden in de marktsector
profijtelijk geweest.
Ondanks de meevallende groei van de werkgelegenheid
is in de vorige kabinetsperiode de beoogde daling van de
werkloosheid slechts voor ruwweg tweederde gerealiseerd. De tegenvaller houdt verband met een onverwacht
grate stijging van het arbeidsaanbod en met het vertraagd
op gang komen van het gerichte arbeidsmarktbeleid.
Het regeerakkoord streeft voor de komende jaren naar
een onverminderde voortzetting van de groei van de werkgelegenheid met 100.000 personen per jaar. De verwezenlijking hiervan zal in steeds sterkere mate mede afhankelijk
zijn van de ontwikkeling van het arbeidsaanbod.
Bij de nu voorziene stijging van het arbeidsaanbod met
gemiddeld 50.000 personen per jaar zal een groei van de
werkgelegenheid met 100.000 personen per jaar naar ruwe
schatting de werkloosheid doen dalen tot ca. 250.000 personen in 199411. De werkloosheid zou dan overeenkomen met
3,5 a 4% van de beroepsbevolking. Rekening houdend met
fricties en een onvermijdelijke structuurwerkloosheid zou
zo’n laag werkloosheidspercentage gepaard gaan met spanningen op de arbeidsmarkt en een opwaartse druk op de
lonen, die de beoogde groei van de werkgelegenheid zou
frustreren. Bij ongewijzigd beleid zou met andere woorden
het arbeidsaanbod een beperkende factor kunnen worden.
Dit is des te ernstiger, gezien de lage participatiegraad in ons
land en gelet op het perspectief dat in de loop van de jaren
negentig de groei van het arbeidsaanbod zal dalen en op
lange termijn zelfs zal omslaan in een vermindering.
Het voorspellen van het arbeidsaanbod is uiterst moeilijk. De ramingen voor de middellange termijn worden de
komende tijd weer onder de loep genomen, maar de richting van een eventuele bijstelling van de prognose tekent
zich nog niet af. Het arbeidsaanbod zou extra kunnen
stijgen als de zuigkracht van de vraag groot is. Verder kan
het beleid stimulerend werken. Geleidelijk zal moeten worden omgeschakeld van een beleid dat de deelneming gewild of ongewild – heeft afgeremd naar een beleid dat
de bestaande barrieres vermindert. Elementen hiervan
zijn: vermindering van disincentives voor vrouwen12, een
betere balans van rechten en plichten in de sociale zekerheid (in eerste instantie voor jongeren), om- en bijscholing,
begeleiding van etnische minderheden, afremming van de
groei van de WAO13 en op termijn van de VUT. Zo’n beleid
is mede van belang voor beheersing en zo mogelijk verlaging van de sociale lasten.
Een Internationale vergelijking illustreert het belang van
het deelnemingspercentage. Het binnenlands produkt per
werkende (uitgedrukt in koopkrachtpariteiten) is in ons land
vergeleken met andere landen zeer hoog, terwijl het reele
inkomen per hoofd van de bevolking vrij laag uitkomt. Dit
verschil wordt veroorzaakt doordat in ons land een uitzonderlijk gering deel van de beroepsgeschikte bevolking deelneemt aan het arbeidsproces. De geringe deelneming in
Nederland vergeleken met andere EG-landen is voor tweederde deel toe te rekenen aan de vrouwen en voor eenderde
deel aan de mannen. Dit laatste manifesteert zich onder
meer in een hoog aantal mensen in de WAO en de VUT.
Niet alleen de omvang van het arbeidsaanbod is van
belang, ook de inzetbaarheid van de aanbieders. Blijkens
de ervaring is een forse groei van de werkgelegenheid op
zichzelf niet voldoende om zwakkere groepen in het arbeidsproces te betrekken. De langdurige voorbereidingen
tijdens de vorige kabinetsperiode van de tripartiete structuur van de arbeidsvoorziening, het jeugdwerkgarantieplan
en de loonkostensubsidies dragen ertoe bij dat in de
nieuwe periode het gerichte beleid snel effect kan sorteren.
Daarnaast zijn er ook nieuwe initiatieven, zoals de arbeidspools. In verband met de bijdrage van het gerichte arbeidsmarktbeleid zij benadrukt, dat in de CPB-ramingen tot 1994
al rekening is gehouden met intensiveringen bij onder
andere het jeugdwerkgarantieplan en de loonkostensubsidies op het minimumloonniveau. Extra initiatieven in de
vorm van arbeidspools en het jongerenbeleid zullen een
verdere bijdrage leveren, maar de praktische mogelijkheden moet men niet overschatten.
Wat de vraagkant van de arbeidsmarkt betreft zal de
beoogde groei van de werkgelegenheid evenmin vanzelf
tot stand komen. Het CPB verwacht voor de nieuwe kabinetsperiode geen aanzienlijke versnelling van de economische groei. Wat de arbeidskosten betreft zal de fractionele
daling in de jaren 1983/1990 naar raming plaats maken
voor een stijging van de arbeidskosten met 2% per jaar in
de periode 1990/1994. Men kan dan niet zonder meer
aannemen dat de werkgelegenheid (in arbeidsjaren) zonder aanzienlijke extra beleidsinspanningen even snel zal
blijven stijgen als in de afgelopen periode.
Een extra risicofactor komt naar voren uit een vergelijking
van de stijging van het reeel beschikbare loon van de modale
werknemer in de marktsector in de opeenvolgende perioden.
In de jaren 1986/1990 bedroeg de stijging 2%; volgens de
aanvankelijke ramingen van het CPB zou de toeneming in
de jaren 1990/1994 slechts 0,5% (exclusief incidenteel) bedragen. Zo’n vertraging ligt bij een verbeterde economische
10. Stichting Maatschappij en Onderneming, Het onderwijs als
Nederlands wapen in de internationale concurrentiestrijd, Informatief, 89-3, Den Haag, 1989.
11. Het aantal werkzoekenden zonder baan zal dan dalen tot ca.
340.000 personen, dat is ruim 5% van de beroepsbevolking.
Volgens het FK-model van het CPB gaat de krapte op de arbeidsmarkt de lonen opstuwen wanneer het aantal werkzoekenden als
percentage daalt beneden 6 a 7%.
12. Ons fiscale en sociale stelsel bevat vele disincentives voor
vrouwen. Zie M. Bruyn-Hundt en D. van der Linden, De invloed
van materiele prikkels op het arbeidsaanbod van vrouwen, Organisatie voor Strategisch Arbeidsmarktonderzoek, Werkdocument
nr. 65, Den Haag, 1989.
13. De stelselherziening van de sociale zekerheid van 1986 heeft
het beoogde effect ter zake van de WAO grotendeels gemist.
Onlangs heeft een tripartiete werkgroep aanbevelingen gedaan
die de verwachte stijging van de toeloop naar de WAO enigszins
kunnen afremmen (zie Tripartiete Werkgroep Volumebeleid Arbeidsongeschiktheidsregelingen, Interim-rapportage, Den Haag,
oktober 1989). Bij ongewijzigd beleid zou het aantal personen In
de WAO en de AAW als volgt verlopen: van 200.000 in 1970 via
650.000 in 1980 naar 825.000 in 1988, tot 900 a 950.000 in 1994
en ruim 1.000.000 in 2000.
situatie minder voor de hand14. In het najaar werd daarom
het gevaar groot geacht, dat de loonraming voor de jaren
1990/1994 bij ongewijzigde beleidsveronderstellingen zou
worden overschreden. In het regeerakkoord zijn enkele beleidsaanpassingen aangebracht die de stijging van het reeel
beschikbaar loon van de modale werknemer op 1 % (exclusief incidenteel) per jaar brengen. Het gevaar van overschrijding van de loonraming is daarmee verminderd, zij het dat
de risico’s niet zijn weggenomen.
De aanbod- en de vraagkant van de arbeidsmarkt overziende, is het duidelijk dat een voortgaande groei van de
werkgelegenheid met 100.000 personen niet gemakkelijk te
realiseren zal zijn. Er zijn echter klemmende redenen om die
doelstelling tot z’n recht te brengen. Het regeerakkoord en
het beleidskader dat met de sociale partners is overeengekomen, bevatten daarvoor geen volledig uitgewerkte
benadering. Het is dus nodig daarverdervorm aantegeven.
Openbare financien________________
In de beide vorige kabinetsperioden is een trendbreuk
tot stand gebracht door de collectieve uitgaven, die in een
lange reeks van jaren van 1963 tot 1982 trendmatig sterker
waren gestegen dan het nationaal inkomen, vanaf 1983 bij
het nationaal inkomen te doen achterblijven. Dit was noodzakelijk omdat de toestand van de openbare financien
onhoudbaar was geworden15. Hierdoor werd het mogelijk
het financieringstekort te verlagen en de collectieve-lastendruk enigermate te verminderen bij duidelijk dalende marginale tarieven. Het vele vallen en opstaan bij de ombuigingsoperaties en de veelheid van mee- en tegenvallers
nemen niet weg dat aldus een wezenlijke bijdrage is geleverd aan de sanering van de openbare financien en aan
het herstel van de nationale economie.
In de periode vanaf 1982 t/m 1990 is het aandeel van de
collectieve uitgaven in het nationale inkomen met ca. 1
procentpunt per jaar gedaald16. De daling van het aandeel
van de collectieve uitgaven is, in ongeveer gelijke mate, te
localiseren op drie deelterreinen: de loonsom van de overheld, de overdrachten aan gezinnen (w.o. sociale zekerheid)
en de netto kredietverlening en debudgetteringen. De beperking van de kredietverlening (vooral woningwetleningen)
heeft echter nauwelijks bijgedragen aan het eigenlijke doel,
nameliik beperking van netto rentelasten en netto staatsschuld . De netto kredietverlening is inmiddels tot bijna nihil
gedaald en biedt voor de toekomst vrijwel geen ruimte voor
verdere ‘ombuigingen’. De daling van de loonsom van de
overheid en van de sociale zekerheid als percentage van het
nationale inkomen is vooral het gevolg van de terughoudende inkomensontwikkeling; de ontwikkeling van het inkomen
per hoofd bleef achter bij de loonstijging in de marktsector,
welke loonstijging op zichzelf al gematigd was. Gelet op het
streven naar een overeenkomstige inkomensontwikkeling is
voor de komende jaren op dit onderdeel geen belangrijke
bijdrage tot een verdere daling van het aandeel van de
collectieve uitgaven te verwachten. Wel kan het volumebeleid een bijdrage leveren.
De vorige kabinetsperiode toont bij vergelijking tussen
de Meerjarencijferbrief van 1986 en de Miljoenennota 1990
omvangrijke verschillen.
De nadere beleidsintensiveringen belopen / 6,5 mrd. en
de nadere ombuigingen / 5,5 mrd. Verder resulteert het
saldo van tegen- en meevallers in 1990 in een uitgavenoverschrijding van niet minder dan / 15 mrd. Tegelijkertijd
is er een belastingmeevaller van ruim / 18 mrd., die voor
de helft is te danken aan een hoger nationaal inkomen en
voor de andere helft aan een hogere progressiefactor. Van
de genoemde meevaller van /18 mrd. is per saldo / 7 mrd.
aangewend voor tariefverlaging 18 .
ESB 3-1-1990
Doordat tegenover de tegenvallers bij de uitgaven per
saldo grote meevallers bij de inkomsten stonden, konden de
doelstellingen van tekortvermindering en ten minste stabilisatie van de lastendruk worden gerealiseerd. Gezien de
forse uitgavenoverschrijdingen, die overigens voor ca. de
helft van macro-economische aard zijn, kan echter niet worden geconcludeerd dat de openbare financien klemvast
onder controle zijn. Wel is het mogelijk gebleken de collectieve-lastendruk van 1986 op 1990 met 1 procentpunt van
het nationale inkomen te verlagen (na correctie voor statistische vertekening). Meer dan de helft van deze daling van de
collectieve-lastendruk treedt op van 1989 op 1990 in verband
met de Oort-operatie, waarbij de mutaties uit hoofde van het
regeerakkoord al in aanmerking zijn genomen.
Anders dan bij de kabinetsformaties in 1982 en 1986,
toen omvangrijke ombuigingen zijn aangebracht, werd bij
deze kabinetsformatie tot een, overigens beperkte, intensivering van collectieve uitgaven besloten. Van een ree’le
trendbreuk is echter geen sprake, omdat de ombuigingen
die in 1982 en 1986 werden aangebracht, voor een belangrijk deel erop neerkwamen dat de stijging die in de meerjarenramingen was voorzien werd geelimineerd (minder
meer). In de meerjarencijfers tot 1994 lag nauwelijks groei
besloten. De volumegroei van de overheidsuitgaven zou in
de komende kabinetsperiode ongeveer even groot kunnen
zijn als in de afgelopen jaren19. Overschrijdingen kunnen
dit beeld echter verstoren. In de afgelopen jaren maakten
belastingmeevallers uit hoofde van extra economische
groei het makkelijker de eindjes aan elkaar te knopen. Voor
de toekomst is er, zoals betoogd, weinig reden om meevallers uit hoofde van een meevallende economische groei te
verwachten. Wellicht is wel enige mitigering van de geraamde daling van de niet-belastingmiddelen mogelijk .
Bij de overheidsuitgaven is in opeenvolgende ronden al
heel wat ‘bijgeplust’. Men zou kunnen hopen dat de meerjarencijfers voor de collectieve uitgaven nu wel ruim genoeg
zijn. Afgaande op geluiden uit diverse onderdelen van de
collectieve sector kan men er echter niet gerust Op zijn, dat
het probleem van de Overschrijdingen in de komende jaren
geheel van de baan zal zijn. Het opvangen van Overschrijdingen door extra ombuigingen wordt bemoeilijkt, doordat
gemakkelijke bezuinigingsmogelijkheden, zoals minder kredietverlening door de Staat, inmiddels goeddeels zijn uitgeput. Een uitzondering zouden op termijn de defensie-uitgaven kunnen zijn, maar dat is nog onzeker. De weerbarstige
beheersing van de overheidsuitgaven zal daarom de komende tijd zeker zoveel inzet vragen als in de afgelopen jaren.
Een belangrijke factor in de nieuwe kabinetsperiode is
de keuze voor een overeenkomstige ontwikkeling van de
14. Centrale Economische Commissie, Kabinetscrisis en formatie
1989; nota ten behoeve van de kabinetsformatie, Tweede Kamer,
1989-1990, 21 132, nr. 6.
15. OESO, Why economic policies change course: eleven case
studies, Parijs, 1988.
16. De verlaging van hel aandeel van de collectieve uitgaven was
in de jaren 1982/’ 1990 in ons land ongeveer even groot als in WestDuitsland (waar de noodzaak tot vermindering geringer was) en
kleinerdan in Belgie (waar de problemen nog groter waren dan bij
ons). Zie schriftelijke antwoorden naar aanleiding van de Miljoenennota 1990.
17. Het vorderingentekort van het Rijk, waarin netto kredietverlening en dergelijke buiten beschouwing blijft, daalt van 1982 op
1990 met circa 2 procentpunten van het nationale inkomen. Dit
onderstreept nog eens de geleidelijkheid die bij de tekortvermindering is betracht.
18. Verder vallen de sociale-verzekeringspremies met / 6 mrd.
mee. Voorts dalen de gasbaten met / 4 mrd. meer dan in 1986
was verwacht.
19. De volumegroei is berekend door de totale groei van de
onderscheiden categorieen bruto-uitgaven (exclusief kredietverlening en debudgetteringen) te defleren met de geeigende prijsdeflatoren.
20. De niet-belastingmiddelen dalen in de meerjarenramingen van
1990 op 1994 met 1,5%-punt van het nationale inkomen.
inkomens in de collectieve sector en de particuliere sector.
De weg waarlangs in de afgelopen jaren het grootste deel
van het achterblijven van de collectieve uitgaven ten opzichte van het nationals inkomen is gerealiseerd, wordt niet
langer bewandeld. Een onvoorwaardelijke koppeling zou
de beheersbaarheid van de collectieve uitgaven in gevaar
hebben gebracht, zoals de jaren zeventig hebben geleerd.
In het regeerakkoord wordt daarom de koppeling van de
sociale uitkeringen afhankelijk gemaakt van een verantwoorde loonontwikkeling; dit wil zeggen dat de lonen (‘all
in’) de ruimte van de arbeidsproduktiviteit en de relevante
prijzen niet zodanig te boven gaan, dat hiervan schade voor
de (toekomstige) werkgelegenheid kan worden verwacht.
In samenhang hiermee is van groot belang dat binnen de
potentiele beroepsbevolking het aantal actieven dient te
stijgen ten opzichte van het aantal inactieven; voor de
werkgelegenheidsgroei wordt zoals gezegd gemikt op
100.000 personen per jaar. Voorts is relevant dat voor het
financieringstekort een vermindering is vastgelegd terwijl
de collectieve-lastendruk (ten minste) wordt gestabiliseerd.
Indien onverhoopt de lonen in de marktsector jaarlijks met
1% meer zouden stijgen dan ‘beheerst’ is, dan zou de
doorvertaling hiervan via de koppelingen naar de inkomens
in de collectieve sector gecumuleerd in 1994 een op te
lessen problematiek ter grootte van ca. / 5 mrd. creeren,
gegeven de financiele randvoorwaarden. De oplossing
hiervan zou grote moeilijkheden veroorzaken21.
Het budgettairejasje is niet bepaald ruim. Onzekere cijfers
over mogelijke tegenvallers blijven hier onvermeld. Probleemloos is de budgettaire situatie zeker niet. Het financieringstekort van het Rijk zal, mede als gevolg van incidentele
factoren, in 1991 waarschijnlijk niet zonder meer dalen conform het uitgezette tijdpad. Voor de middellange termijn
(1994) signaleert de Startbrief een mogelijke overschrijding
van het beoogde tekort22. In een situatie waarin strikt op de
kleintjes moet worden gelet, zijn de bijbehorende bedragen
niet onbelangrijk. Afgezet tegen de grote mutaties in de loop
van de vorige kabinetsperiode hoeven de betrokken cijfers
echter ook niet tot paniek te leiden. Bij de voorbereiding van
de Rijksbegroting 1991 zullen de berekeningen worden geactualiseerd. Dan zullen mogelijk moeilijke afwegingen moeten worden gemaakt. De beleidsbeslissingen zullen in aanmerking moeten nemen dat de conjuncturele situatie thans
een tijdelijke piek vertoont en dat verdere structurele versterking (waaronder lastenbeheersing) nodig is.
De komende kabinetsperiode
In het regeerakkoord zijn de onderscheiden doelstellingen en randvoorwaarden ingenieus en zorgvuldig gecombineerd. De realisatie hiervan vormt een niet geringe opgave. De balans luistert nauw en is kwetsbaar voor tegenvallers. De economische groei en de werkgelegenheid vervullen een sleutelrol. Daarnaast zal veel afhangen van de
beheersing van de collectieve uitgaven.
Het economische herstel was in de twee vorige kabinetsperioden onmisbaar voor de verbetering van de openbare
financien en van de werkgelegenheid. Ook in de komende
jaren is onverminderde economische groei essentieel; enige
extra economische groei zou zeer welkom zijn om de nog
altijd grote problemen bij de openbare financien en op de
arbeidsmarkt te overwinnen. Zoals gezegd is de groeiprognose van het CPB tot 1994 niet bijzonder conservatief. Er
valt niet op voorhand op te rekenen dat de economische
meevallers uit de vorige kabinetsperiode zich in de komende
jaren zullen herhalen. Integendeel, tegenvallers bij de economische groei met de bijbehorende nadelige gevolgen voor
werkgelegenheid en openbare financien zijn bij een afzwakking van de huidige hoogconjunctuur niet denkbeeldig. Om
tegenvallers te vermijden en om perspectief op meevallers
te creeren zal de aanbodkant van onze economie verder
moeten worden versterkt via kostenbeheersing, wigverkleining, betere scholing en onderwijs, technologische vernieuwing en versterking van de infrastructuur.
Daarnaast is het met het oog op de werkgelegenheidsdoelstelling zaak het klimaat voor een beheerste loonontwikkeling en de werking van de arbeidsmarkt te verbeteren.
Nieuwe teleurstellingen op het terrein van de arbeidsmarkt
dienen, indien enigszins mogelijk, te worden vermeden. Een
krapper wordende arbeidsmarkt vergroot het risico van te
grote loonsverhogingen. Daarmee zou de werkgelegenheidsdoelstelling in gevaar worden gebracht en tevens de
beoogde, overeenkomstige verhoging van de inkomens in
de collectieve sector moeilijk betaalbaar worden. Zonder een
activerend beleid over een breed front dreigt de paradoxale
situatie te ontstaan van krapte op de arbeidsmarkt en overmatige loonstijging in combinatie met een uitzonderlijk groot
deel van de beroepsgeschikte bevolking, dat buiten het
arbeidsproces blijft. Mede met het oog daarop is het beleid
ten aanzien van de collectieve lasten van groot belang.
Ondanks de intemationale overeenstemming23 onder de
meeste economen dat in een land als het onze lastenverlichting geboden is, vormt dit bij ons toch een controversieel
onderwerp. Een van de achtergronden hiervan is de indruk
dat met name fiscale lastenverlichting denivellerend zou
werken. Bij een verlaging van de btw of van de eerste
Oort-schijf is er echter van denivellering geen sprake. Daarnaast is wel geopperd, dat pleidooien voor lastenverlichting
gelegenheidsargumenten waren om te betogen dat er geen
geld was om een gelijkwaardige ontwikkeling van de inkomens in de collectieve sector te betalen.
Nu als grondregel is gekozen voor een overeenkomstige
inkomensontwikkeling in beide sectoren dienen de argumenten pro en contra lastenverlichting in deze context
opnieuw te worden gewogen. De keuze voor de koppeling
zal niet alleen in theorie maar ook in praktijk enig profijt
moeten opleveren; de reele inkomensverbetering zal met
andere woorden in de komende jaren normaliter niet lager
dienen uit te komen dan in de jaren 1986/1989. De beschikbare inkomens in de collectieve sector kunnen uiteraard
zowel worden verhoogd door verbeteringen in de brutosfeer als door verbeteringen in de netto-sfeer (lastenverlichting). In de collectieve sector en in de marktsector zijn
in de brutosfeer zekere verhogingen verantwoord, maar
zoals gezegd is deze ruimte beperkt. Bij overschrijding
hiervan komt zowel de werkgelegenheid als de ‘koppeling’
in gevaar. Men kan zich denken dat de diverse doelstellingen zich beter laten verzoenen door lastenbeperkingen,
die het klimaat voor een beheerste loonontwjkkeling zoveel
mogelijk verbeteren. Met name maatregelen die de prijsstijging beperken, zoals bii voorbeeld btw-verlaging, werken in dit opzicht optimaal . Door zulke maatregelen zijn
werkgelegenheidsgroei, beheerste loonontwikkeling, koppeling en inkomensverbetering voor iedereen mogelijk beter te combineren. De ruimte die in het regeerakkoord voor
dit soort maatregelen is uitgetrokken, is echter beperkt,
terwijl daartegenover een stijging van milieuheffingen staat
van ongeveer een zelfde omvang. In het nieuwe jaar en
mogelijkerwijs in nog toenemende mate in volgende jaren
21. Voor een uitgebreidere beschrijving van de economische
effecten zij verwezen naar de MEV 1990, biz. 194-196.
22. De raming van het CPB komt lager uit.
23. Feldstein schrijft “the restructuring of the personal income tax
in the 1980s is testimony to the power of economic ideas. Economists for decades have emphasized the adverse effects of high
marginal tax rates and have advocated broader tax bases with
lower marginal tax rates. M.S. Feldstein, Tax policy for the 1990s:
personal saving, business investment and corporate debt, The
American Economic Review, jg. 79, nr. 2, mei 1989.
24. Zie Centrale Economische Commissie, op. cit., 1989.
kunnen zich spanningen voordoen op het gebied van de
bruto inkomens, die de werkgelegenheid en daarmee het
beoogde kabinetsbeleid in gevaar brengen. Extra ruimte
voor lastenverlichting in volgende jaren zou de delicate
balans van het regeerakkoord mogelijk minder kwetsbaar
maken. Dit is een reden te meer om bij de openbare
financien de begrotingsdiscipline daadwerkelijk tot gelding
te brengen. Daarnaast bestaat, zoals gezegd, behoefte
aan een concreet samenstel van maatregelen die inactiviteit tegengaan en activiteit bevorderen. Aldus wordt ook
bijgedragen aan vermindering van de sociale lasten. Een
verdere budgetneutrale hervorming van het belastingstelsel die de marginale tarieven verlaagt, kan ook een verhoogde deelneming aan het arbeidsproces bevorderen.
Het nieuwe Europa
De verheugende politieke ontwikkelingen in Oost-Europa verlopen te abrupt om thans reeds zekerheid te geven
omtrent een naar een nieuw evenwicht voerend pad. Enkele stappen vooruit kunnen zeer wel door stappen achteruit of opzij worden gevolgd. Toch lijkt de kans nu wel zeer
groot dat de DDR veel nauwere economische betrekkingen
met de EG (en i.h.b. met de Bondsrepubliek) zal aanknopen. Ook Tsjecho-Slowakije, Hongarije en Polen zullen,
parallel aan economische hervormingen, de handelsbetrekkingen met West-Europa intensiveren. Dit kan mede
van invloed zijn op de positie van Oostenrijk. Het is gunstig
dat zowel Oosteuropese als Westeuropese landen toewerken naar nauwere economische betrekkingen. Voor de
korte termijn is er echter geen grand voor een euforie
omtrent nieuwe afzetmogelijkheden voor de EG-landen.
Het economische herstel in de betrokken Oosteuropese
landen gaat immers veel tijd kosten. Dat herstel zal mede
door investeringen, overdracht van kennis en conditionele
financiele hulp vanuitde EG-landen moeten worden ondersteund. De Oosteuropese landen zullen niet alleen meer
gaan importeren maar ook meer moeten exporteren. In
bepaalde bedrijfstakken (arbeidsintensief en ‘low tech’) zal
de concurrentie op de Westeuropese markt scherper worden. De perestrojka in Oost-Europa vormt dan ook geen
economisch luilekkerland voor West-Europa. Wanneer de
veranderingen die zich in Oost-Europa aftekenen, in de
komende jaren op redelijk harmonieuze wijze hun beslag
krijgen, zullen niettemin gunstige economische effecten op
termijn duidelijk voelbaar worden in West-Europa. Ook
voor ons land is deze ontwikkeling gunstig.
De veranderingen in Oost-Europa vormen een reden te
meer om de samenwerking binnen de EG te versterken. De
interne markt ’92 vordert niet slecht. Een harde noot, die nog
te kraken blijft, betreft de indirecte belastingen. Hoe moeilijk
die kwestie ook ligt, het zou van ernstige kortzichtigheid
getuigen, als hieromtrent niet tijdig overeenstemming zou
worden bereikt. Ook omtrent de vrijmaking van het vervoer
en het vrije verkeer van personen dienen nog beslissingen
van grote importance te worden genomen.
Terwijl de kansen op een succesvolle afronding van het
project Europa ’92 gestadig stijgen, komt een belangrijk
nieuw project in de vorm van de EMU in de steigers te staan.
Binnen de EG worden de wisselkoersen hierdoor op termijn
voor altijd gefixeerd; aldus gaat met andere woorden binnen
de EG de facto een munt gelden. Dit vormt een wezenlijke
bijdrage aan de intensivering van de internationale investeringen en de handel. De bevordering van een adequate en
voortvarende voorbereiding van de EMU is een economisch
belang van de eerste orde. De hiertoe nodige wijziging van
het EG-verdrag dient de onafhankelijkheid, de missie (met
name prijsstabiliteit) en de structuur van het Europese stelsel
van centrale banken te regelen. Voorts dienen de deelne-
ESB 3-1-1990
mende landen regels te aanvaarden, die de soliditeit van het
budgettaire beleid (omvang en financieringswijze van de
begrotingstekorten) waarborgen. Als voorbeeld kan dienen
de in de Duitse wetgeving verankerde globale regel, dat het
tekort van de staat de overheidsinvesteringen niet mag
overtreffen (de aloude ‘gulden’ financieringsregel). De uitvoering van deze op stabiliteit en soliditeit geconcentreerde
benadering van de monetaire en budgettaire politick vergt
geen bijzonder ingewikkelde Brusselse besluitvormingsprocedures. De monetaire politiek behoort zoals gezegd tot de
primaire verantwoordelijkheid van het onafhankelijke stelsel
van centrale banken. Tussen het monetaire en het budgettaire beleid is een lichte coordinate (naar Duits en Nederlands model) voldoende.
De verdragswijziging inzake de EMU dient de genoemde hoofdlijnen vast te leggen en een ‘kapstok-artikel’ te
bevatten, waaraan de statuten van het centrale-bankenstelsel worden opgehangen. De formulering van die statuten inzake werkwijze, verdeling van stemrecht, bestuur
enz. is het meest arbeidsintensief. Het is zaak dat dit
technische werk niet te lang wordt uitgesteld; het laat zich
aanzien dat de fase van algemene beschouwingen rond
de EMU nu in positieve zin wordt afgesloten.
Economische convergence (inflatietempo, concurrentiekracht) en monetaire integratie (uitmondend in niet meerte
wijzigen wisselkoersen) dienen in de tijd parallel te lopen.
Een goed voorbeeld vormen West-Duitsland en Nederland; in economisch en monetair opzicht verzet zich in de
huidige situatie al niets meertegen een Duits-Nederlandse
monetaire unie. Voor andere*landen geldt echter dat zij op
economisch gebied (inflatietempo, concurrentiekracht)
nog lang niet rijp zijn voor een monetaire unie met landen
zoals Duitsland en Nederland. Dit geldt in sterke mate voor
Griekenland en Portugal, en in de eerstkomende jaren ook
voor een aantal andere landen. Het zou in landen als
Griekenland en Portugal, gegeven de tijd die nodig is om
het monetaire beleid en de inflatie aan te passen, grote
economische schade voor de groei en werkgelegenheid
veroorzaken, indien reeds vanaf bij voorbeeld 1995 hun
wisselkoersen ten opzichte van de D-mark en de gulden
zouden worden vastgeklonken25. Medio dit jaar zal de
eerste fase van de EMU ingaan. Wil men binnen degewenste termijn concrete voortgang met de tweede en de derde
fase van de EMU maken, dan kunnen niet alle lidstaten van
de aanvang af daaraan ten voile meedoen. De EMU dient
op termijn voor alle lidstaten te gelden; sommige lidstaten
kunnen echter later ‘invaren’ in het gemeenschappelijk
vastgelegde model. Het Delors-rapport laat voor een dergelijke aanpak voldoende ruimte. Het kernstuk van de EMU
(tweede en derde fase) is bij een goede aanpak niet een
project voor de volgende eeuw, maar kan voor een belangrijk deel al medio de jaren negentig zijn beslag krijgen.
Nederland is hierop in economisch en monetair opzicht al
goed voorbereid en zal hiervan alleen maar voordeel hebben.
De EG zal zowel in democratisch als in sociaal opzicht
verder aan inhoud dienen te winnen. Voorts groeit de
politieke betekenis. Ook op milieugebied heeft de EG een
wezenlijke taak. Nu ons land een ambitieus programmater
verbetering van het milieu in uitvoering neemt, lijkt het niet
ongepast dat we in Brussel internationale rapportages over
milieuverbetering en een internationale milieu-inspectie
bepleiten. Dat is een aansporing te meer ervoor te zorgen
dat we, tegen de tijd dat zulke rapportages en inspecties in
de EG hun beslag hebben gekregen, onze concrete milieuinspanningen ten voorbeeld kunnen stellen.
F.W. Rutten
25. De huidige koers van de’ betrokken munten bedraagt slechts
ca. 1 /3 van de koers ten opzichte van de D-mark 10 jaar geleden.