De heroverweging van overheidsuitgaven heroverwogen

De heroverweging van
overheidsuitgaven heroverwogen
DRS. F. K. M. VAN NISPEN*

De structurele problemen in de overheidsfinancien zijn niet meer op te lossen met marginale
aanpassingen van de uitgaven voor bestaande overheidstaken. Niet alleen levert dit te weinig
besparingen op om het begrotingstekort binnen de perken te houden, ook ontstaat er op die
manier geen ruimte voor nieuw beleid. In dat verband zijn de afgelopen jaren twee
heroverwegingsronden gehouden om de doelmatigheid en doeltreffendheid van de bestaande
overheidsuitgaven aan een kritisch onderzoek te onderwerpen, en is onlangs het startsein
gegeven voor een derde ronde. In dit artikel evalueert de auteur de resultaten van de
heroverwegingsoperaties tot nu toe. Hij komt tot de conclusie dat vooral de politieke
beoordeling van de resultaten die uit de ambtelijke exercities naar voren komen, een zwakke
plek in het geheel is. Maar ook bij de uitvoering van de beleidsvoornemens vallen steken.

Inleiding
De eeonomische situatie van ons land zou, om met Thurow te
spreken, kunnen worden gekenschetst als een ,,zero-sum game”:
dc eeonomische groei en daarmee de automatische groei van de
inkomsten van de overheid zijn vrijwel gereduceerd tot nul. De
inkomsten van de overheid zijn — ondanks de acceptatie van een
hoog financieringstekort — nauwelijks meer toereikend om de
uitgaven te dekken welke zijn gemoeid met de bestaande taken,
laat staan voor eventuele nieuwe taken 1). Aan nieuwe taken zal
evenwel. gezien het aantal problemen dat vanuit de maatschappij op de overheid afkomt, niet zijn te ontkomen. Om de vervulling van deze taken mogelijk te maken zal — gegeven de wens het
financieringstekort niet verder te laten oplopen of zelfs te verminderen en de belastingen niet te verhogen — een herschikking
van de uitgaven voor de bestaande taken over de bestaande en
nieuwe taken moeten plaatsvinden. De uitgaven voor de bestaande taken zullen derhalve moeten worden verminderd 2).
Het verminderen van de uitgaven voor de bestaande taken geschiedde de laatste jaren voornamelijk door een evenredige verdeling van het te verminderen bedrag over de ministeries met behulp van verdeelsleutels. Het hanteren van verdeelsleutels heeft
echter als nadeel dat het — door het proportionele karakter —
bijna onontkoombaar leidt tot een grote reeks marginale aanpassingen van de uitgaven voor de bestaande taken 3). Met een grote
reeks marginale aanpassingen kan — gezien de eeonomische situatie — echter niet langer worden volstaan; de uitgaven voorde
bestaande taken zullen fundamenteel moeten worden aangepast.
De eeonomische situatie stelt ons voor de keuze om de inkomsten van de overheid te bestemmen of voor de ene of voor de andere taak. De nieuwe taken dienen tegen de bestaande taken te
worden afgewogen. Ten behoeve van deze afweging worden de
bestaande taken aan een heroverweging onderworpen. De heroverweging kan worden beschouwd als een poging om tot een
minder incrementele besluitvorming over de verlaging van de
uitgaven van de overheid te komen en verdient om die reden niet
in een adem met dc bezuinigingen en ombuigingen te worden genoemd 4).
Inmiddels hebben twee ronden van de heroverweging plaatsgevonden: de derde is in voorbereiding. Op dit moment is een
evaluatie van de eerste twee ronden dus op haar plaats. In dit artikel wordt een poging daartoe gewaagd. Daarbij is dezelfde indeling als in de heroverweging zelf gehanteerd. Eerst wordt de
356

heroverweging geanalyseerd en geevalueerd. Op grond daarvan
worden vervolgens enige varianten voor de heroverweging ontwikkeld, waarbij in het bijzonder op de implementatie van de resultaten van de heroverweging zal worden ingegaan.
De heroverweging van overheidsuitgaven
Analyse van de heroverweging
In de eerste ronde van de heroverweging was de heroverweging
nog sterk in de financiele sfeer getrokken. De heroverweging
diende wegen aan te geven waarlangs de noodzakelijke beperking
van de groei van de overheidsuitgaven kan worden bewerkstelligd en daardoor tot een betere prioriteitenstelling kan worden
gekomen 5). De prioriteitenstelling is in de tweede ronde van de
* De auteur is als wetenschappelijk medewerker ,,beleidsontwikkeling en
-analyse” verbonden aan de Interuniversitaire Interfaculteit Bedrijfskunde, waar hij een dissertatie-onderzoek verricht naar de heroverweging van
overheidsuitgaven. Hij is prof. dr. P. B. Boorsma, drs. R. de Groot en mr.
drs. D. J. Kraan erkentelijk voor him opmerkingen bij een eerdere versie
van dit artikel.
1) Overigens is Thurow van mening dat eeonomische groei geen oplossing betekent omdat ,,the demands are not for more but for parity. Yet
ours is not a society that believes in absolute equality”. L. C. Thurow,
The zero-sum society, distribution and the possibilities for economic
change, Penguin Books, Harmondsworth, 1981, biz. 190.
2) Schick spreekt in dit verband van,,acute schaarste”. Daarnaast onderscheidt hij nog ,,chronische schaarste”, waarbij wel voldoende middelen
voor bestaande taken, maar niet voor nieuwe taken beschikbaar zijn, en
..lichte schaarste”. Bij lichte schaarste zijn voldoende middelen beschikbaar voor de uitbreiding van bestaande taken, c.q. uitvoering van nieuwe
taken, A. Schick, Budgets, plans and scarcity, bijdrage aan de bijeenkomst van de American Society for Public Administration 1969, ontleend aan P. B. Boorsma, Naar de versoberingsstaat, rooien en snoeien in
de verzorgingsstaat, Openbare uitgaven, 1980 nr. 1, biz. 20. Zie tevens
H. R. van Gunsteren, The quest for control, a critique of the rational-central-rule approach in public affairs, Wiley, Londen, 1976, biz. 67.
3) Miljoenennota 1981, biz. 44.
4) In dit verband kan onder meer worden verwezen naar de stelling van
Berg dat heroverwegen, ombuigen en bezuinigen geen financieel- of planningstechnische vraagstukken zijn, maar vraagstukken van veranderingsstrategische aard, A. H. Berg, Bezuinigingen binnen de overheid, Beleidsanalyse, 1982, nr. 1, biz. 20.
5) Brief van de Minister-President aan de voorzitter van de Tweede Kamer d.d. 11 februari 1981, Heroverwegingen, Tweede Kamer, zitting
1980-1981, 16625, nr. 1.

; heroverweging centraal blijven staan. doch het financiele karak! teris wat op de achtergrond gedrongen. De heroverweging diende inzicht te verschaffen in de doelmatigheid en doeltrefiendheid
van het bestaand beleid en de werking van bestaande allocatie-

mechanismen 6).
Om deze doelstellingen te bereiken zijn een aantal taken aan
een heroverweging onderworpen. De Inspectie der Rijksfinancien (IRF) heeft in dat kader een inventarisatie gemaakt van taken die potentieel voor heroverweging in aanmerking zouden
komen. Zij heeft daarbij criteria gehanteerd als de omvang en
groei van de uitgaven welke met deze taken zijn gemoeid. Op
grond van deze lijst heeft het Centraal Secretariaat voor de Heroverweging (CSHO) een eerste selectie gemaakt aan de hand van
criteria als:

— de aanwezigheid van automatismen in het tot op heden gevoerde beleid:
— de mogelijkheid tot toepassing van de profijtgedachte:
— de economische categoric van de uitgaven;
— de spreiding over de begrotingshoofdstukken waaronder de

uitgaven vallen.
Deze selectie is via de Ambtelijke en Ministeriele Commissie
voor de Heroverweging aan de Ministerraad voorgelegd. Deze
heeft de lijst van te heroverwegen taken vastgesteld.
Vervolgens is voor elke taak een werkgroep. bestaande uit vertegenwoordigers van dc betrokken ministeries 7). gei’nstalleerd.
Deze werkgroepen hebben tot taak gekregen om:

gekomen 11). In plaats daarvan is besloten verslag van de politieke beoordeling van de resultaten van de eerste ronde van de
heroverweging te doen in de miljoenennota voor 1983. Uit dit
verslag blijkt dat een aantal beleidsvarianten in de ombuigings-

voorstellen van de regering zijn opgenomen (zie de label).
Ook de in de tweede ronde van de heroverweging ontwikkelde
beleidsvarianten hebben in verband met het moment van publikatie van de rapporten (vlak voor de verkiezingen voorde Tweede Kamer op 8 September 1982) nog niet tot een politieke beoordeling geleid 12). Wel is bij de opstelling van de begroting voor
1983 13) en bij het opstellen van het regeerakkoord 14) reeds gebruik gemaakt van de beleidsvarianten welke in de tweede ronde
zijn ontwikkeld.

Evaluatie van de heroverweging
Een eerste, globale evaluatie van de resultaten van de heroverweging leert dat de beleidsvarianten niet altijd even logisch
voortvloeien uit de evaluatie van de bestaande taak. Een en ander kan voor een deel worden verklaard door het feit dat het niet
was toegestaan om uitgavenverhogende beleidsvarianten te ontwikkelen. maar voor een ander, wellicht belangrijker deel door
de tactiek van de departementen om onvolledige of onjuiste in-

formatie te verschaffen en daarmee de beleidsvarianten te ondermijnen. De verantwoordelijke minister wordt daarmee een argument in handen gegeven om geen besluit tot implementatie van
de beleidsvarianten te behoeven nemen. Het negatieve effect van

a. het tot op heden gevoerde beleid te analyseren. d.w.z. uiteen

veel beleidsvarianten op de werkgelegenheid kan tevens in dit

teleggen in doelstellingen, instrumenten. middelen e.d. en de
relaties daartussen:
b. het tot op heden gevoerde beleid te evalueren. waarbij vragen
aan de orde komen als:
= verloopt de uitvoering van het beleid voldoende efficient?
= is de uitvoering van het beleid effectief?
= is (het aspiratieniveau van) de doelstelling nog actueel?
c. uitgavenverlagende varianten voor het tot op heden gevoerde
beleid te ontwikkelen, waaronder een die een vermindering
van de uitgaven van 20% ten opzichte van de meerjarenraming voor 1985, respectievelijk 1986 zou opleveren.

licht worden bezien.
Een andere tactiek die door de departementen wordt gehanteerd om implementatie van de beleidsvarianten te voorkomen,
is het vertragen van de analyse en de evaluatie van de bestaande
taken, waardoor er van de toch al korte periode bijna geen tijd
voor de ontwikkeling van beleidsvarianten overblijft. Dat de beleidsvarianten niet altijd voldoende zijn uitgewerkt om te kunnen worden geTmplementeerd is dan niet verwonderlijk. hoewel
daarbij ook juridische en technische problemen een rol spelen 15). Een aantal beleidsvarianten dat in de eerste ronde van
de heroverweging is ontwikkeld, is dan ook in de tweede ronde
van de heroverweging aan een vervolg-onderzoek onderwor-

Een en ander heeft in de eerste ronde van de heroverweging geleidtot de volgende typen uitgavenverlagende beleidsvarianten:
— beleidsvarianten die leiden tot een grotere efficiency en/of ef-

fectiviteit:
— beleidsvarianten die de toepassing van de profijtgedachte impliceren;
— beleidsvarianten die tot een vermindering van (de groei van)
het voorzieningenniveau leiden.

In de tweede ronde van de heroverweging van overheidstaken
zijn aan deze varianten toegevoegd:
— beleidsvarianten die leiden tot privatisering van de betreffende overheidstaak;
— beleidsvarianten welke op deregulering betrekking hebben.
Het ontwikkelen van uitgavenverhogende beleidsvarianten
wasniet toegestaan, hoewel het evalueren van het tot op heden
gevoerde beleid in principe kan uitmonden in het ontwikkelen
van uitgavenverlagende en uitgavenverhogende beleidsvarianten 8).
De resultaten van de eerste ronde van de heroverweging zijn

– via de Ambtelijke en Ministeriele Commissie voor de Herover\ weging en de Ministerraad aan de toenmalige (in)formateurs! aangeboden 9). De (in)formateurs hebben echter niet of nauweHjks van de resultaten van de heroverweging gebruik gemaakt.
f.Zij hebben wel een initierende rol — in de zin van een stimulans
‘. bij het voorbereiden van fundamentele beleidswijzigingen — ge; speeld, doch tevens kan worden geconcludeerd dat besluiten tot
| dergelijke beleidswijzigingen tijdens de formatie niet zijn genoimen 10). Daarop zijn de resultaten van de eerste ronde van de
i heroverweging aan de betrokken ministers ter beoordeling voorI gelegd. De resultaten daarvan zouden aan de Tweede Kamer der
!• Staten-Generaal worden aangeboden, maar door de kabinetscriI. sis in het voorjaar van 1982 kon deze toezegging niet worden naIBB 27-4-1983

6) Op deze verschuiving van doelstelling is eerder gewezen door D. J.
Kraan, Beleidsanalyse ten dienste van de uitgavenbeheersing, Beleidsanalyse, 1982, nr. 2, biz. 19.
7) Deze werkgroepen staan onder leiding van een ambtenaar van het di-

rect verantwoordelijke departement. Het Ministerie van Financien en in
het bijzonder het Centraal Secretariaat voor de Heroverweging verzorgt
het Secretariaat, daarin bijgestaan door een of meer adjunct-secretarissen
van de betrokken departementen.
8) Brief van de Voorzitter van de Ambtelijke Commissie Heroverweging
aan de voorzitters en secretarissen van de werkgroep „ Heroverweging
rijksbegroting” d.d. 3 maart 1981, Heroverwegingen, 16625, nrs. 2-3,
biz. 246.

9) De resultaten van de eerste ronde van de heroverweging zijn tegelijk
aan de Tweede Kamer aangeboden. Een aantal leden van de Tweede Kamer achtte het echter principieel onjuist om de resultaten van de herover-

weging in behandeling te nemen zolang de regering zelf nog geen standpunt had ingenomen. Een en ander heeft geleid tot een niet volledig verslag van de vaste Commissie voor de Rijksuitgaven, aan wie de coordina-

tie van de beoordeling van de resultaten van de heroverweging door de
Tweede Kamer was opgedragen. Verslag van een mondeling overleg van

de vaste Commissie voor de Rijksuitgaven met de Minister van Financien
op 18 maart 1982, Heroverwegingen, 16 625, nr. 38, biz. 3 en M. B. Engwirda, De Tweede Kamer begeeft zich op het heroverwegingspad, Openbare Uitgaven, juni 1982, biz. 125.
10) Heroverwegingen, 16625, nr. 56, biz. 7.
11) Heroverwegingen, 16625, nr. 56, biz. 8.
12) Brief van de Minister-President aan de voorzitter van de Tweede Kamer d.d. 24 augustus 1982, Heroverwegingen, 16 625, nr. 56, biz. 1.
13) De heroverweging heeft daarbij tot een andere opstelling van het Ministerie van Financien geleid. Was het voordien zo dat een ombuiging

werd verdeeld over de begroting van de verschillende departementen en
de invulling daarvan werd overgelaten aan de betreffende ministers, nu is

de minister van Financien zelf met voorstellen ten aanzien van de invulling van de ombuigingen gekomen, Heroverwegingen, 16625, nr. 56,
biz. 8 en Miljoenennota 1983, biz. 142.
14) W. Scholten, Verslag van de informatiewerkzaamheden, Tweede Kamer, zitting 1982-1983, 17 555, nr. 7, in het bijzonder het rapport van
de werkgroep A dat als bijlage Ha bij het regeerakkoord is opgenomen.
15) Heroverwegingen, 16 625, nr. 56, biz. 21 e.v.

357

pen 16). Hct is bovendien niet vcrwonderlijk dat nog beleidsva-

rianten resteren die nog niet zijn benut 1 7) en beleidsvarianten
ofslechtsgedeeltelijkrealiseerbaarbleken 18). Daar staat tegen-

over dat het steeds moeilijker wordt om andere bezuinigingsmogelijkheden te vinden 19), waardoor de departementen – zoals
uit onderstaande label moge blijken — meer en meer worden gedwongen om gebruik te maken van dc resultaten van heroverweging.

Tabel.

Kwantitatieve weergave van overgenomen Herover-

wegingsvoorstellen, opbrengst in 1983, afgerond op mln. gld.
Begrotingshoofdstuk

II
V
VI
VII
VIII
XI
XIII
XIV
XV
XVI
XVII

Hoge Colleges van Slaat . .
Buiteniandse Zaken . . . . . .
Justitie . . . . . . . . . . . . . . . . .
Binnenlandse Zaken . . . . . .
Onderwijs en Wetenschappen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Volkshuisvesting en Ruimtelijke ordening . . . . . . . . . .
Economische Zaken . . . . . .
Landbouw en Visserij . . . .
Sociale Zaken en Werkgelegenheid . . . . . . . . . . . . . . .
Cultuur, Recreatie en
Maatschappetijk Werk . . .
Volksgezondheid en
Milieuhygjene . . . . . . . . . . .

Totaal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Miljoenennota 1982 a)

Nola beleidsbijstellingen a)

Voorjaarsnota a)

_

Miljoenennota 1983 b)

_
_
_
—

1
_
22
Sic)

41
41

_
7
19
28 c)

—

—

—

23

8
4
—

100
—
12

61

12
_

5
—
—

1

_

—

—
31

_

_

9

5

_

_

_

3

13

195

160

116

a) Prijspeil conform Miljoenennota 1982.
b) Prijspeil conform Miljoenennola 1983.
c) Het betreft hier onder andere efficiency-maatregelen binnenlands bestuur. De efficiency-maatregelen zijn van toepassing op diverse hoofdstukken en leveren op deze hoofdstukken te zamen
respectievelijk f. 51 mln. (Nola beleidsbijslellingen) en f. 20 mln. (Miljoenennola 1983) op. In
deze label zijn de opbrengsten onder hoofdstuk VII vermeld.

In totaal is tot nu toe voor ongeveer f. 500 mln. aan bezuinigingen geput uit de resultaten van de heroverweging. Deze vertegenwoordigen een bugettair effect van ongeveer f. 700 mln. in
1987. Voorts zal bij de invulling van de in het regeerakkoord van
het kabinet-Lubbers overeengekomen verlaging van de uitgaven
met f. 6 mrd. in 1986 worden gebruik gemaakt van de beleidsvarianten, welke in het rapport van de z.g. werkgroep A zijn opgenomen.
DC ontwikkeling van varianlcn voor de heroverweging

De politieke beoordeling van de resultaten van de heroverweging vormt, zoals uit de beoordeling van de resultaten van de eerste ronde van de heroverweging moge blijken. de zwakke plek in
de heroverweging. Het ontbreken daarvan is onder meer het gevolg van het feit dat een politieke beoordeling van de resultaten
van de heroverweging niet goed mogelijk is zonder tegelijk de

budgettaire mogelijkheden in beschouwing te nemen. Een en ander was voor de voormalige Commissie voor de Ontwikkeling
van Beleidsanalyse (COBA) aanleiding om na de eerste ronde
van de heroverweging te adviseren tot ,.een koppeling van de cyclus van heroverwegingsonderzoeken aan die van begrotingscyclus”. Op deze wijze kan. aldus de COBA, ..een belangrijke bijdrage worden geleverd aan de totstandkoming van een zo rationed mogelijk afwegingsproces op politick niveau” 20).
Ook de Studiegroep Begrotingsruimte heeft zich na de tweede
ronde van de heroverweging in die richting uitgesproken. Een
belangrijke overweging hierbij was dat in de heroverweging ook
beleidsvarianten worden ontwikkeld welke kunnen fungeren als

..bouwstenen… om te komen tot een betere prioriteitenafweging”21).

Heroverweging vanuil financieel perspectief
In de miljoenennota van 1983 wordt. op grond van de adviezen van de voormalige COBA en de Studiegroep Begrotingsruimte. voorgesteld om de ..heroverwegingsprocedure (meer)
aan te sluiten bij de begrotingscyclus” 22). Het is evenwel de
vraag of de politieke beoordeling van de resultaten van de heroverweging kan worden ..afgedwongen” door deze te laten aansluiten bij de begrotingscyclus. Het ontbreken van politieke beoordeling van de resultaten van de heroverweging is een politick
probleem dat ook een politieke oplossing vraagt.
358

Ecu mogclijke oplossing in dit \ erband is de veranlwoordelijke

minister niet — zoals nu — alleen te betrekken bij de seleclie van
de taken welke voor heroverweging in aanmerking komen. Op
deze wijze wordt hij in de gelegenheid gesteld om zich later van

de door zijn ambtenaren ontwikkelde beleidsvarianten te distantie’ren. Bovendien wordt hem op deze wijze de mogelijkheid geboden om de beleidsvarianten via zijn ambtenaren op zodanige
wijze te be’invloeden. dat hij zich daarvan — b.v. met een beroep
op de potentiele effecten van deze beleidsvarianten op de werkgelegenheid — kan distantieren. Toen de politieke beoordeling
van de beleidsvarianten moest plaatsvinden. bleek alles dichtgetimmerd met maatschappelijk onaanvaardbaar en politiek onhaalbaar. Ministers voelden zich niet gebonden aan de oorspron-

kelijke keuze van beleidsterreinen. De uitvoering van de voorstellen was ook nog niet aan de orde 23). Door de verantwoordelijke minister echter ook bij de analyse en evaluatie van de be-

staande taken en de ontwikkeling van de beleidsvarianten te betrekken — b.v. door een aantal beslismomenten in te bouwen —
wordt hij. ook materieel. verantwoordelijk voor de aard en politieke haalbaarheid van de ontwikkelde beleidsvarianten.
Door de verantwoordelijke minister ook bij de ontwikkeling
van beleidsvarianten te betrekken wordt echter ook de mogelijkheid geopend dat geen uitgavenverlagende beleidsvarianten
meer worden ontwikkeld aangezien hij. in zijn — voorondersteld
— streven naar ..stemmenmaximalisatie” 24) meer gericht zal
zijn op uitgavenverhogende dan uitgavenverlagende beleidsvarianten. Hetzelfde lijkt te gelden voor zijn ambtenaren. die in
hun streven naar aanzien, macht e.d. gericht zouden zijn op
..budgetmaximalisatie” 25).
Desalniettemin is het. in een dergelijke situatie mogelijk om
uitgavenverlagende beleidsvarianten te ontwikkelen. Wanneer
wij de uitgavenverlagende beleidsvarianten beschouwen als een
..collectief goed” van de werkgroep dan kan. volgens Olson, worden gesteld dat deze zullen worden ontwikkeld. indien ..each of
its members or at least some of them has an incentive to see that

the collective good is provided, even if he has to bear the full burden of providing it himself… These… incentives can be either
negative or positive, in that they can coerce by punishing those
who fail to bear an allocated share of the costs of the group action, or they can be positive inducements offered to those who
act in the group interest” 26).
Een voorbeeld van een positieve prikkel is het beslemmen van
een bepaald percentage van de verlaging van uitgaven voor de in-

16) Het geldt hier de onderwerpen fmanciele verhouding rijk — lagere
overheden, duur van de opleiding en seholing, ontwikkelingssamenwerking, verzorgingsstructuur onderwijs en materieel- en aanschaffingsbeleid
defensie. Ook het onderwerp privatisering zou als zodanig kunnen worden aangemerkt.
17) Miljoenenota 1983, biz. 142.
18) Miljoenennota 1983, biz. 73, alsmede P. B. Boorsma, De miljoenennota 1983: papier is geduldig, ESB, 6 oktober 1982, biz. 1078.
19) L. J. C. M. le Blanc, De patient heeft nu echt zeer hoge koorts, in-

terview met J. Toirkens en T. van Zweeden, NRC Handelsblad, 21 September 1982.
20) Interimadvies van de Commissie voor de ontwikkeling van Beleidsanalyse inzake de opzet van de heroverweging van overheidsuitgaven na
1 juni 1981, Heroverwegingen, 16 625, nr. 2-3, biz. 252.
21) Interimrapport van de Studiegroep Begrotingsruimte, Beheersbaarheid van de collectieve uitgaven, Miljoenennola 1983, biz. 155.
22) Miljoenennota 1983, biz. 56.
23) Regeringscommissaris Reorganisatie Rijksdienst, Jaarbericht 1983,
Staatsuitgeverij, ‘s-Gravenhage, biz. 20.
24) Op dit beeld is een nuaneering aangebraeht door Van den Doel, die
van mening is dat het streven naar ,,stemmenmaximalisatie” in ons land
grotendeels via de realisering van maatschappelijk gewenste situatie verloopt; J. van den Doel, Democratic en welvaartstheorie, Samsom, Alphen
aandenRijn, 1975, biz. 104.
25) Zie onder meer: Van den Doel, op. cit., biz. 125; A. P. J. Planken,
De onvolkomen theorie van de collectieve besluitvorming, in: D. J. Wolfson (red.), Naar een beheersbare collectieve sector, Kluwer, Deventer,
1981, biz. 59 en L. Koopmans, Th. A. J. Meys en C. J. Oort, Beheersing
van de overheidsuitgaven, Telderstichting, ‘s-Gravenhage. 1981, biz. 19
en 20.
26) M. Olson. The logic oj collective action, public goods and ihc theory
of groups. Harvard University Press. Cambridge (Mass.). 1965. biz. 50 en
51. Het overzicht van de theorie op het gebied van incentives wordt gegeven in: W. Verzuu, Motivatie en incentives, TH Eindhoven. 1979.

ESB 27-4-1983

tcnsivcring. c.q. iniliering van andcrc overheidstakcn 27), Hct is

schappelijk probleem te kunnen worden gevarieerd en dcrhalvc

evenwelde vraagol eendergelijke mogelijkheid wcleen voldocn-

niet cnkcl. zoals wel wordt beplcit 33). te worden verlcngd. Om
te voorkomen dat de verlenging van de termijn zodanig is dat
,,uitstel tot afstel” leidt, zou de procedure wel aan een bepaalde
limiet dienen te worden gebonden, met de dreiging van een procedurele vermindering van de uitgaven voor de betreffende overheidstaak als stok achter de deur.
De met deze stok achter de deur ontwikkelde beleidsvarianten
zullen weliswaar niet meer, zoals nu. tegelijk worden ingebracht
in de voorbereiding van de begroting. maar hierdoor wordt tevens voorkomen dat zij inzet van vergelijking worden 34). De beleidsvarianten zullen bovendien over het algemeen directer kun-

de prikkel vormt om aan de ontwikkeling van uitgavenvcrlagen-

de beleidsvarianten mee te werken. omdat dat per saldo toch een
verlaging van de uitgaven betekent. In plaats daarvan zou kunnen worden overwogen om de ontwikkeling van beleidsvarianten niet a priori te beperken tot uitgaven verlagende beleidsvarianten. De uitbreiding van de ontwikkeling van beleidsvarianten tot uitgavenver/iogpnrfe varianten leidt weliswaar weer tot
een zekere verhoging van de uitgaven. maar dat behoeft geen bezwaar te betekenen wanneer daar een zodanige verlaging van de
uitgaven voor andere taken tegenover staat dat er per saldo van
een verlaging van de uitgaven sprake is. Een zekere verhoging
van de uitgaven kan bovendien noodzakelijk zijn om een fundamentele verlaging van de uitgaven te realiseren. Een marginale
verlaging van de uitgaven voor alle taken vormt daarbij een stok
achter de deur en kan als zodanig worden gezien als een negatieve prikkel om ook aan de ontwikkeling van uitgavenverlagen-

de beleidsvarianten mee te werken.
De heroverweging zou zich verder niet moeten beperken tot de
ontwikkeling van — uitgavenverlagende of uitgavenverhogende
— beleidsvarianten. Door de beperking tot de ontwikkeling van
varianten voor de bestaande taken wordt slechts het voorzieningenniveau van de bestaande taken en niet het aanlal bestaande
taken verminderd. een uitzondering daargelaten 28). Taken
waarvan de achterliggende doelstelling inmiddels is achterhaald.
blijven op deze wijze als ..bloempjes van Catharina” 29) op de
begroting van de overheid parasiteren. Het verwijderen van deze
,,bloempjes van Catharina” vereist dat ook de achterliggende
doelstelling aan een heroverweging dient te worden onderworpen. Een heroverweging van de achterliggende doelstelling is
evenwel geen waardevrije aangelegenheid en om die reden aan de
politiek voorbehouden 30). Een en ander betekent niet dat de
heroverweging zich maar zou moeten beperken tot de ontwikkeling van beleidsvarianten, maar is een reden te meer om de verantwoordelijke ministers) bij de heroverweging te betrekken.

nen worden ge’implementeerd, omdat zij door de ruimere termijn

beter kunnen worden uitgewerkt en door de betrokkenheid van
de verantwoordelijke minister zullen kunnen rekenen op voldoende politieke steun.
Politieke steun behoeft evenwel nog niet te betekenen dat de
betreffende beleidsvariant ook daadwerkelijk zal worden ge’implementeerd. Een beslissing tot implementatie van een van de
beleidsvarianten betekent alleen dat deze beleidsvariant deel van
de begroting van het betreffende departement voor het komende
jaar zal uitmaken en daarmee het karakter van een beleidsiwrnemen krijgt 35). In hoeverre dit beleidsvoornemen ook zal worden gerealiseerd is niet alleen afhankelijk van de ambtenaren van
het betreffende departement, maar ook van de ambtenaren van
de lagere overheden en de vertegenwoordigers van de maatschappelijke groeperingen welke door de betreffende overheidstaak worden geraakt. Het is niet waarschijnlijk dat deze hun medewerking aan de implementatie van een beleidsvariant zullen
verlenen, gezien het effect van beleidsvarianten op de werkgelegenheid.
Aan dit aspect van de’ heroverweging en de mogelijke consequenties daarvan voor de implementatie van die beleidsvarianten is tot op heden echter nauwelijks aandacht besteed, ondanks
een uitspraak van de voorzitter van de Ambtelijke Commissie
voor de Heroverweging dat daaraan meer aandacht zou moeten
worden besteed 36).

Heroverweging vanuit maatschappelijk perspectief
Implementatie van de heroverweging

De uitbreiding van de heroverweging tot de ontwikkeling van
uitgavenverhogende beleidsvarianten enerzijds en tot de achterliggende doelstelling anderzijds impliceert in feite dat het maatschappelijk probleem tot uitgangspunt van de heroverweging
dient te worden gekozen. Het maatschappelijk probleem dient

eerst te worden heroverwogen. Niet ieder maatschappelijk probleem behoeft immers te leiden tot ,,een (permanente) taak voor
de overheid. laat staan voor de centrale overheid…” 31). Het
maatschappelijk probleem dient niet alleen als zodanig door de
overheid te worden Aerkend, maar tevens te worden erkend in
die zin dat zij meent een zekere verantwoordelijkheid voor de
oplossing van dat probleem te hebben. Het maatschappelijke
probleem wordt daarmee tot beleidsprobleem, dat richtinggevend is voor de ontwikkeling van beleidsvarianten. Deze beleidsvarianten kunnen in principe zowel uitgavenverhogend als uitgavenverlagend zijn ten opzichte van de uitgaven voor de bestaande taken. Een verlaging van de uitgaven voor de bestaande
taken is dan ook veeleer uitvloeisel van dat uitgangspunt voor de
ontwikkeling van beleidsvarianten 32). Door de ontwikkeling
van beleidsvarianten a priori te beperken tot uitgavenverlagende
beleidsvarianten lijkt de heroverweging van overheidstaken dan
ook op een verkeerd uitgangspunt te zijn gebaseerd.
Een verlaging van de uitgaven voor de bestaande taken kan
wel worden beschouwd als een randvoorwaarde voor de heroverweging. Door deze randvoorwaarde echter reeds bij de ontwikkeling van beleidsvarianten aan te leggen wordt deze a priori beperkt tot uitgavenverlagende beleidsvarianten, welke niet over
voldoende varieteit behoeven te beschikken om adequaat op de
maatschappelijke ontwikkelingen in te spelen. Om adequaat op

de maatschappelijke ontwikkeling te kunnen inspelen kan niet
een, algemeen geldende procedure worden gevolgd. De procedure zal steeds moeten worden toegesneden op het betreffende
maatschappelijke probleem, hetgeen onder meer impliceert dat
de procedure ook niet aan een bepaalde termijn kan worden ge-

bonden.
De termijn dient van maatschappelijk probleem tot maat-

ESB 27-4-1983

De heroverweging van overheidstaken zou niet alleen de ontwikkeling van beleidsvarianten dienen te omvatten. maar ook
van een strategic om deze te implementeren. In dat verband k u n nen. alsdus Herman, ruwweg twee strategieen worden onder27) In dit verband wordt wel gesproken van ,,tit for tat”, Th. A. J. Meys,
Besluitvorming bij de overheid, in: M. van Overveen en P. J. Tack, Beslissen in het ongewisse, Staatsuitgeverij, ‘s-Gravenhage, 1981, biz. 45 en
J. Kooiman en F. K. M. van Nispen, Heroverweging en herstructurering

van overheidstaken in: De collectieve sector in de crisis, Kluwer, Deventer, binnenkort te verschijnen.
28) In een aantal gevallen is een 100% beleidsvariant ontwikkeld. In dit
verband kan onder meer de heroverweging van het bijzonder regionaal
welzijnsbeleid worden genoemd.
29) P. B. Boorsma, De bloempjes van Catharina, herwaarderen is meer

dan snoeien, interview van M. P. van der Hoek, Elseviers Weekblad,
4juli 1981.
30) Overigens is ook het ontwikkelen van beleidsvarianten geen waarde-

vrije bezigheid, hetgeen eveneens pleit voor het betrekken van de verantwoordelijke ministers) bij de heroverweging.
31) Regeringscommissaris Reorganisatie Rijksdienst, op. cit., biz. 15.
32) Vergelijk Mol, die stelt dat een verlaging van het financieringstekort
geen doel op zich zelf kan zijn. Door de verlaging van het financieringstekort tot doel te verheffen, komt het op een lijn te staan met doelen als de
vermindering van de werkloosheid, beheersing van het prijspeil e.d. Het
verlagen van het financieringstekort wordt daarmee object en resultante
van afweging terwijl het anderzijds het kader vormt voor die afweging,
N. P. Mol, Normering van overheidsuitgaven: het ontbrekend afwegingskader Bestuurswetenschappen, 1982, nr. 1, biz. 18.
33) N. C. M. van Niekerk, Heroverwegingsoperatie 1981 en het ambacht

van ombuigen, Openbare uitgaven, oktober 1981.
34) Vergelijk Koopmans c.s. die stellen dat de ministers scherp op elkaar
letten in die zin dat zij niet meer dan ,,hun evenredig aandeel” leveren in
de vermindering van de uitgaven van de overheid, Koopman c.s., op. cit,
biz. 18.
35) Het reserveren van een bedrag op de begroting is formeel slechts een

machtiging tot het doen van uitgaven voor een bepaalde taak, maar blijkt
materieel veelal een beslissing tot het verrichten van die taken te zijn.
36) L. J. C. M. le Blanc, Heroverweging: Jekyll of Hyde? Beleidsanalyse,
1982, nr. 1, biz. 15.

359

‘ schciden. De cersle strategic, wclke kan xvorden uangeduid als dc
..programmed implementation strategy”, gaal uit van de ge-

dachte dat ..implementation problems can be made tolerable, if
not eliminated, by careful and explicit preprogramming of implementation” 37). Een voorbeeld van deze strategic kan worden
gevonden in de uitspraak van Behn dat …..some form of severance payment may mitigate the consequences of termination
for some of the beneficiaries” al erkent hij dat ..complete appeasement will not be possible” 38). Een en ander vooronderstelt
echter dat alle mogelijke problemen die zich tijdens de implementatie kunnen voordoen, kunnen worden voorzien en opgelost voordat de feitelijke implementatie aanvangt. Deze vooron-

derstelling lijkt, gezien het feit dat de implementatie beoogt een
verandering in sociale systemen aan te brengen. op haar zachtst
weinig realistisch.
Het irrealistisch karakter van deze vooronderstelling zou aanleiding kunnen zijn om een verfijning op deze strategic aan te
brengen in die zin dat wordt geprobeerd om de problemen die
zich tijdens de implementatie voordoen. niet roorde implementatie, maar tijdens de implementatie op te lessen.
Voor het oplossen van de problemen tijdens de implementatie
zou. aldus Bardach, een speciale ambtenaar of politicus, die zijn
macht ontleent aan ,,an authorisative policy mandate” 39).
moeten worden aangewezen. In dit verband dringt zich de ver-

gelijking op met de Regeringscommissaris voor de Reorganisatie
van de Rijksdienst. die tot taak heeft de implementatie van de resultaten van de Commissie Hoofdstructuur Rijksdienst te begeleiden. Deze taak is niet geheel onomstreden. hetgeen ook voor
de taak van de Directeur-Generaal van de Rijksbegroting ten

aanzien van de implementatie van de resultaten van de heroverweging lijkt te gelden 40). Het is dan ook de vraag of de macht
die kan worden ontleend aan ,,an authorisative policy mandate”
niet een te smalle basis vormt voor de implementatie van de resultaten van de heroverweging.
Om die reden zou moeten worden ovefwogen deze basis uit te
breiden en de implementatie van de resultaten van de heroverweging te koppelen aan de implementatie van de resultaten van
de Commissie Hoofdstructuur Rijksdienst 41). hoewel dit onge-

twijfeld als een bondgenootschap tussen het Ministerie van Binnenlandse Zaken en het Ministerie van Financien zal worden
opgevat 42). Een dergelijk bondgenootschap is voor de andere
ministeries waarschijnlijk bedreigender dan de heroverweging
(en de reorganisatie van de rijksdienst) alleen. maar zou wel eens
noodzakelijk kunnen zijn voor de implementatie van de resultaten daarvan 43).
De tweede strategic ..allows policy to be modified, specified
and revised — in a word, adapted — according to the unfolding
interaction of the policy with its institutional setting” 44). Deze

strategie, welke de ,,adaptive implementation strategy” wordt
genoemd, lijkt echter niet in de cultuur van het Ministerie van
Financien te passen 45).
Door Simonis is er dan ook terecht op gewezen dat er niet zozeer sprake is van twee alternatief toe te passen implementatiestrategieen. als wel van twee geheel verschillende orientaties op
de implementatie. In de eerste orientatie staat de realisering van
de doelstelling centraal en worden problemen tijdens de implementatie gezien als een factor die de realisering van die doelstelling belemmeren, terwijl in de tweede orientatie wordt uitgegaan
van de ..veranderingen, die zich voordoen in een bepaalde maatschappelijke situatie. Van daaruit wordt de vraag gesteld hoe de
veranderingen te relateren zijn aan de activiteiten van de diverse
factoren” 46). Deze orientatie lijkt meer bij een heroverweging
vanuit maatschappelijk perspectief aan te sluiten dan de eerste
orientatie. maar ook — als gezegd — minder in de cultuur van
het Ministerie van Financien te passen.

Ten slotte kan worden opgemerkt dat de heroverweging streeft
naar een vermindering van de uitgaven voor de bestaande taken
op middellange termijn, terwijl bij de voorbereiding van de begroting een vermindering van de uitgaven voor de bestaande taken op korie termijn, i.e. het daaropvolgend jaar, wordt beoogd.
Door de heroverweging te koppelen aan de voorbereiding van de
begroting wordt met andere woorden een verwachting gewekt die
de heroverweging niet kan waarmaken 47). Voorts is het niet
denkbeeldig dat ..te hooi en te gras” van de resultaten van de

heroverweging gebruik zal worden gemaakt. De tijd om dc bestaande taken tegen elkaar en tegen nieuwe taken af te wegen. zal
360

over het algemeen tijdens de voorbereiding van de begroting ontbreken. De resultaten van de heroverweging worden dan gebruikt om een gat in de begroting te dichten in plaats van bij te
dragen aan een betere prioriteitenstelling en beantwoordt daarmee niet aan haar doel.
Slotbeschouwing

De huidige heroverweging beoogt een vermindering van de
uitgaven voor de bestaande taken tot stand te brengen ten opzichte van de meerjarenraming voor 1985. respectievelijk 1986.
Een en ander impliceert dat er geenszins sprake behoeft te zijn
van een vermindering van de overheidsuitgaven van dit moment 48). Zelfs indien de z.g. ,,kreunvariant” — d.w.z. een vermindering van de uitgaven voor de betreffende taak met 20% ten
opzichte van de meerjarenraming — wordt toegepast. kan er in
principe nog sprake zijn van een verhoging respectievelijk verlaging van een vermindering van overheidsuitgaven. Als zodanig
is er dan ook veeleer sprake van ,,snoeien” dan van ,,rooien” 49)
of van ..schaven” in plaats van ,,kappen van dor hout” 50). Het
_,,kappen van dor hout” d.w.z. het beeindigen van taken waarvan de doelstelling is achterhaald. is echter een eerste vereiste
voor een fundamentele vermindering van de uitgaven van de bestaande taken.
Het beeindigen van taken blijkt echter over het algemeen stuk
te lopen op een ,,countervailing power” in de samenleving en/of
in het bestuursapparaat zelf 51). Voorts behoeft het beeindigen
van taken — mede daardoor — niet altijd tot een vermindering
van de uitgaven voor de bestaande taken van dit moment te leiden: ,,…severance payments and costs of initiating a replacement policy (and, for a period of time, a redundant policy) may
make termination a poor tactic for achieving short-term economics. Termination may require a temporary rise in cost to gain
long-term saving” 52). Een en ander lijkt ook voor een gedeeltelijke beeindiging, d.w.z. verlaging van het voorzieningenniveau
van de bestaande taken te gelden.
Op korte termijn mogen dus geen resultaten van (de implementatie van) de heroverweging worden verwacht. Het opnemen
van een groot aantal resultaten van de heroverweging in het regeerakkoord van het kabinet-Lubbers schept derhalve een onjuist verwachtingspatroon.
F. K. M. van Nispen
37) P. Herman, Thinking about programmed and adaptive implementation: matching strategies to situations, in: H. M. Ingram enD. E. Mann,
Why policies succeed or fail, Sage, Beverly Hills, 1980, biz. 205.
38) R. D. Behn, How to terminate a public policy: a dozen hints for the
would be terminator, Policy Analysis, 1978, biz. 407.
39) E. Bardach, On designing implementable programs, in: G. Majone
en E. S. Quade, Pitfalls of analysis, Wiley, Chichester, 1980, biz. 151 e.v.
40) De implementatie van de resultaten van de heroverweging is immers
formeel niet de taak van de Directeur-Generaal van de Rijksbegroting.
41) Kooiman en Van Nispen, op. cit.
42) W. Lemstra, Vonhoff wordt in de ambtenarij vermoord, Binnenlands
Bestuur, 16 april 1982, biz. 10.
43) Een en ander lijkt ook voor de reorganisatie van de rijksdienst te gelden.
44) Berman, op. cit., biz. 210 en 211.
45) De cultuur van het Ministerie van Financien kan het best worden ge-

typeerd als de ,,central-rule approach”, welke uitgaat van een mechanische uitvoering van genomen besluiten. Het is in dit licht bezien dan ook
niet verwonderlijk dat bezuinigingen veelal niet worden ingevuld, waar-

door het gevaar groot is dat zij niet zullen worden gerealiseerd; Boorsma,
op. cit., 1980, biz. 8 en op. cit., 1982, biz. 1077.
46) J. B. D. Simonis, De betekenis van implementatie-onderzoek voor de

theorievorming en de beleidspraktijk, Beleid en Maatschappij, 1982, biz.
313.
47) De Studiegroep Bcgrotingsruimte heeft mede om die reden voorge-

steld om de begroting onderdeel te doen zijn van een ,,voortrollende
meerjarenplanning van ombuigingen”, Miljoenennota 1983, biz. 150 e.v.

Vergelijk tevens het pleidooi van Boorsma voor een tweejaarlijkse begrotingscyclus; Boorsma, op. cit. 1980, biz. 23 e.v.
48) W. Drees, Kanttekeningen bij de reorganisatie van de begrotingspro-

cedure, Beleidsanalyse, 1982, nr. 2, biz. 28.
49) Boorsma, op. cit., 1980.
50) R. J. in ‘t Veld, Spanningen door vergroeiing: een inleiding, in:
Spanningsvetden random de bestuurder, congrespublikatie van Vereniging voor Bestuurskunde, Samsom. Alphen aan den Rijn, 1981, biz. 16.
51) R. J. in’t Veld, Hedendaags besturen: van goochelen tot hervorming,
in: Van Overveen en Tack, op. cit., biz. 34-35.
52) Behn, op. cit., biz. 407.