Eitropa- hlail\\’ij:cr
De financiering van de
Europese begroting
DRS. R. VERDAM*
Inleiding
De Europese Gemeenschap onderscheidt zich van tal van andere international organisaties door de mate waarin Gemeenschappelijk wordt gefinancierd. Dit
heeft echter tot gevolg dat meer dan bij andere Internationale organisaties het financieringssysteem een centrale plaats in de
besprekingen inneemt; vaak overheersen
financiele zaken zelfs zodanig dat onvoldoende tijd en aandacht overblijft voor het
beleid zelf.
De financiering van de Gemeenschap
staat thans weer volop in de belangstelling
doorde begin mei gepresenteerde Commissie-voorstellen voor een uitbreiding van de
eigen middelen. Met deze voorstellen beoogt de Commissie enerzijds de vanwege de
groei in de landbouwuitgaven beperkte financiele armslag van de Gemeenschap te
verruimen en anderzijds de lasten voor met
name het Verenigd Koninkrijk te verlichten.
In dit artikel zal eerst een beeld worden
gegeven van de geschiedenis van het communautaire financieringssysteem. Vervolgens zal een indruk worden gegeven van de
steeds tijdrovender wordende discussies
over de financiele lusten en lasten van het
EG-lidmaatschap. Ten slotte zal worden
ingegaan op de recente commissievoorstellen en zal de kans op aanvaarding ervan
worden bezien.
De Europese middelen in de beginfase
Aanvankelijk werden de uitgaven van de
EG gefinancierd door financiele bijdragen
van de lidstaten. In artikel 200 van het EGverdrag was de verdeelsleutel hiervoor
vastgelegd. Voor de financiering van de
uitgaven van het Europees Sociaal Fonds
was echter een aparte verdeelsleutel overeengekomen (zie label 1).
Tabel 1. De financiering van de uitgaven
van het Europees Sociaal Fonds over de
lidstaten
Algemene uitgaven
Frankrijk . . . . . . . . . . . .
Italic
Luxemburg . . . . . . . . . .
Neoerland . . . . . . . . . . .
ESB 1-6-1983
Sociaal Fonds
28,0%
32,0%
0,2%
7,9%
0,2%
7,0%
In de beginjaren van de EG was de omvang en de groei van de uitgaven relatief
beperkt; het administratief apparaat was
naar verhouding klein en het beroep op het
Sociaal Fonds was bescheiden. De groei
van de uitgaven nam echter grote vormen
aan toen de Gemeenschappelijke financiering van de landbouwuitgaven op gang
kwam. Tabel 2 geeft een beeld van de ontwikkeling van de uitgaven in de eerste tien
jaren.
Tabel 2. Operationele uitgaven van de
EG in mln. rekeneenheden a)
Huishoudelijke
uitgaven
Sociaal
Fonds
Landbouwfonds
1958-1963 ….
122,7
86.8
_
1965……….
1966……….
1967……….
42,5
46,7
21,6
19,8
300,7
537,4
a) Tot 1978 was de begroting uitgedrukt in rekeneenheden. De
waarde van een rekeneenheid was f. 3.62.
De financiering van de landbouwuitgaven
Een eerste stap op weg naar een Gemeenschappelijke financiering van het
landbouwbeleid is gezet na langdurige en
intensieve onderhandelingen rond de jaarwisseling 1961-1962. Toen werd overeengekomen, en later op 4 april 1962 in verordening 25 vastgelegd, dat een Europees
Orientatie- en Garantiefonds voor de
Landbouw (EOGFL) zou worden ingesteld. Daarnaast werd afgesproken dat bij
voltooiing van de Gemeenschappelijke
markt alle heffingen op de invoer aan de
Gemeenschap zouden moeten worden afgedragen.
De werking van het EOGFL werd slechts
voor de eerste drie jaar concreet ingevuld.
In toenemende mate, respectievelijk een-,
twee- en driezesde in de achtereenvolgende
jaren, werden uit het garantiedeel van het
Fonds restituties bij uitvoeren interventies
op de interne markt gefinancierd. Uit het
orientatiegedeelte konden structuurverbeteringen voor eenderde van de kosten worden gefinancierd. Voor de voeding van het
Fonds werden nationale bijdragen overeengekomen, voor een deel overeenkomstig de in art. 200 vastgelegde verdeelsleutel en voor een deel, resp. 0, 10 en 20%,
voor de achtereenvolgende jaren, overeenkomstig de netto invoer van de lidstaten uit
derde landen.
Eind 1964, bij de voor het eind van het
derde jaar overeengekomen evaluatie van
de financiering van het Fonds, klaagden
met name Duitsland en Italie over de in
hun ogen onevenredig zware last die zij
moesten dragen. De Duitse klacht werd
goeddeels afgewezen omdat op andere
fronten, met name de Gemeenschappelijke
markt voor industrieprodukten, Duitsland
ruimschoots aan zijn trekken kwam. Het
relatief arme Italie had meer succes; de
Raad besloot de bijdrage van Italie voor het
komende landbouwjaar te beperken tot
18% en voor het daaropvolgende jaar tot
22% (zonder dat dit overigens tot een lastenverhoging voor Belgie zou mogen leiden). Tevens werden de beide landen extra
uitkeringen uit het Fonds voor een totaal
bedrag van 280 resp. 131 mln. rekeneenheden over de jaren 1968 t/m 1970 toegezegd.
Naast deze financiele correcties nodigde de
Raad de Commissie uit om voorstellen te
doen m.b.t. de landbouwfinanciering voor
de periode 1965-1970 en m.b.t. de realisatie van de Gemeenschappelijke markt en
de krachtens verordening 25 daarmee gepaard gaande afdracht van douanerechten.
De Jege stoel
^/
Eind maart 1965 kwam de Commissie
met de volgende voorstellen:
• het EOGFL zal voor het jaar
1965/1966 vierzesde en voor het volgende jaar vijfzesde van de uitgaven
voor exportrestituties en interventies financieren. Daarna, wanneer de eindfase van de Gemeenschappelijke landbouwmarkt moet zijn bereikt, zullen
deze uitgaven door het Fonds volledig
worden vergoed. Voor de voeding van
het Fonds voor de jaren 1965/1966 en
1966/1967 worden nieuwe verdeelsleutels vastgesteld die rekening houden
met de door de Raad vastgestelde maxima voor Italie;
• per 1 juli 1967 zullen de landbouwheffingen volledig aan de Gemeenschap
ten goede komen. Per deze datum dient
tevens de Gemeenschappelijke markt
voor industrieprodukten tot stand gebracht te zijn en kan een begin worden
gemaakt met de afdracht van de douanerechten ;
• de bevoegdheden van het Europees Parlement worden verruimd ten aanzien
van de creatie van eigen middelen voor
de Gemeenschap en t.a.v. de begrotingsprocedure.
Met name de laatste twee elementen waren een doom in het oog van Frankrijk.
Het bepleitte een overgangsregeling van
vijf jaar voor de financiering in de hoop
daarmee de afdrachten van douanerechten
* De auteur is als adjunct-financieel attache ver-
bonden aan de Permanente Vertegenwoordiging
van het Koninkrijk der Nederlanden bij de Europese Gemeenschappen. De tekst geeft uitsluitend
zijn persoonlijke opvattingen weer.
491
en landbouwheffingen alsmede de uitbreiding van de bevoegdheden van het Europees Parlement (EP) op de lange baan te
kunnen schuiven. De Nederlandse delega-
ten en met name Duitsland had gehamerd
Duitse delegatie, beide gesterkt door de opstelling van nationale parlementen, hield
op de mogelijke nadelige financiele consequenties ervan voor de nationale schatkist,
werd in een Raadsverklaring vastgelegd
dat, indien een niet onbelangrijke verplaatsing van de inning van douanerechten zou
plaatsvinden, de Raad compensatiemaat-
echter vast aan de voorgestelde uitbreiding
regelen zou nemen of een vereveningsme-
van de bevoegdheden van het EP. Op 30
juni 1965 om twaalf uur ‘s nachts. het tijdstip vvaarop de Raad conform verordening
25 uiterlijk had moeten besluiten, constateerde de Franse raadsvoorzitter dat geen
overeenstemming mogelijk was en sloot de
vergadering. Parijs riep zijn permanente
vertegenwoordiger terug en de Franse stoel
zou geruime tijd onbezet blijven. Deze toestand heeft geduurd totdat. na twee speciale bijeenkomsten in januari 1966 te Luxemburg tussen de ministers van de zes,
Frankrijk weer kon worden overgehaald
zijn plaats in te nemen en weer mee te werken aan voortgang van het integratieproces. De prijs was het z.g. ,,akkoord van Luxemburg”, waarbij men het eens was geworden over de wenselijkheid in gevallen
chanisme zou instellen. De Commissie
heeft nog wel een voorstel voor een vereveningsmechanisme ingediend, maar een positief besluit heeft de Raad hierover nooit
tie, in laatste instantie gesteund door de
waarin vitale belangen van een lidstaat in
het geding zijn deze lidstaat niet te over-
stemmen, maarte streven naareen volledige overeenstemming; geen eensgezindheid
was echter bereikt over wat te doen wan-
neer deze overeenstemming desondanks
niet wordt bereikt.
Met Frankrijk weer aan de tafel konden
de besprekingen over de financiering van
het landbouwbeleid weer hervat worden en
in mei 1966 bereikte de Raad overeenstemming. Voor de jaren 1965/1966 en
1966/1967 werd besloten de uitgaven van
de onder de marktordeningen vallende
produkten voor 60 respectievelijk 70% te
vergoeden. Voor de voeding van het Fonds
werden de volgende verdeelsleutels vastgesteld:
1965/1966.
Belgie . . . . . . . . . . . . . . .
Duitsland . . . . . . . . . . .
Frankrijk . . . . . . . . . . . .
Italic . . . . . . . . . . . . . . .
Nederland . . . . . . . . . . .
1966/1967
7,95%
31,67%
7,95%
30,83%
18
22
%
9,58%
%
te Den Haag geweest die de weg heeft vrij-
Het later afvallende Noorwegen buiten be-
gemaakt voor eigen middelen van de Gemeenschap en voor uitbreiding van de bevoegdheden van het Europees Parlement.
Het op basis hiervan uitgewerkte eigenmiddelenbesluit van april 1970 bepaalt dat
met ingang van 1 januari 1975 de begroting
volledig wordt gefinancierd uit eigen middelen, te weten:
— landbouwheffingen;
— douanerechten;
— maximaal 1% van een uniforme BTW-
schouwing latend kwam dit neer op de volgende aandelen:
Het eigen-middelenbesluit
grondslag.
Voor de inning van de landbouwheffingen en de douanerechten zullen de lidstaten een vergoeding van 10% ontvangen.
Mocht met ingang van 1975 de BTW nog
onvoldoende geharmoniseerd zijn dan zal
tijdelijk op basis van het bnp-aandeel worden afgedragen.
Voor de overgangsperiode werd bepaald
dat de landbouwheffingen met onmiddellijke ingang volledig aan de Gemeenschap
worden afgedragen en de douanerechten
voor een zodanig gedeelte dat de gezamenlijke afdracht geleidelijk oploopt van 50%
in 1971 tot 100% in 1975. In plaats van de
BTW-afdrachten werden voor de periode
tot 1975 nationale bijdragen overeen gekomen volgens de volgende sleutel:
6,8%
Nederland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
7,3%
Wat de periode na 1 juli 1967 betreft.
door een afdracht gelijk aan 90% van de bij
import uit derde landen gei’nde landbouwheffingen en gedeeltelijk via bijdragen volgens de onderstaande sleutel:
Duitsland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
31,2%
Italic . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Luxemburg . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Nederland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
0,2%
8.2%
Voorts werd besloten per 1 juli 1968 de
Gemeenschappelijke markt voor landbouw- en industrieprodukten te verwezenlijken. Omdat echter nog geen sprake zou
zijn van een afdracht van de douanerech492
landbouw en de financiering ervan, werden
Het is de eerste bijeenkomst van regeringsleider of staatshoofden van eind 1969
genomen.
Belgie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
het EOGFL worden vergoed. De voeding
van het Fonds zal gedeeltelijk plaatsvinden
Nadat de onderhandeling over een eventuele toetreding in het begin van de jaren
zestig stuk waren gelopen op met name de
medio 1970 opnieuw onderhandelingen
geopend met Denemarken, lerland, Noorwegen en het Verenigd Koninkrijk. De onderhandelingen op het gebied van de landbouw liepen nu soepeler omdat het VK bereid was zijn systeem aan dat van de Gemeenschap aan te passen. De gesprekken
over de financiering verliepen echter met
name met het VK zeer moeizaam. De Gemeenschap stelde voor de verdeelsleutel
voor de overgangsperiode uit het eigenmiddelenbesluit tot de toetreders uit te
breiden, uitgaande van hun bnp-aandeel.
9.74%
werd bepaald dat de uitgaven volledig door
De Britse toetreding
Ten slotte werd, om een te grote verandering in de afdrachten van de lidstaten te
voorkomen, bepaald dat in de overgangsperiode het aandeel van een lidstaat in het
totaal van de afdrachten jaarlijks met niet
meer dan 1% naar boven of 1,5% naar beneden mocht veranderen.
Met de invoering van het eigen-midde-
Denemarken ……….
lerland . . . . . . . . . . . . . . . .
Verenigd Koninkrijk …
2,46%
0,61%
19,32%
Het VK. vreesde echter dat dit percenta-
ge gevoegd bij de geraamde hoge afdrachten van douanerechten en met name landbouwheffingen, waarvan het VK het communautaire karakter niet wilde inzien, tot
een onevenredig hoge bijdrage van het VK
zou leiden. Daarnaast vreesde het dat het
maar matig zou profiteren van de uitkeringen uit het EOGFL en had het er weinig
vertrouwen in dat de ontwikkeling van
nieuw beleid tot een evenwichtiger uitgavenpatroon zou leiden. Het VK beantwoordde het ,,extreme voorstel” van de
Gemeenschap met een voorstel het Britse
aandeel op 13 en 15% te stellen»’D(jjarnaast
zou er — aldus het VK — een vijfjarige
overgangsregeling moeten komen waarin
de Britse afdrachten geleidelijk zouden
moeten groeien van 0 tot 100% waarna een
eventuele groei van het Britse aandeel binnen het totaal alsnog voor drie jaar moest
worden beperkt. In de tweede helft van
1971 kon overeenstemming worden bereikt over:
— de genoemde bnp-aandelen in de financiering voor de toetreders;
— een vijfjarige overgangsperiode waarin
de afdrachten van de toetreders tot 45%
in het eerste jaar, oplopend van 92% in
het laatste jaar werden beperkt;
— een beperking van een eventuele groei
in het financieringsaandeel in de twee
daarop volgende jaren;
— een raadsverklaring dat bij onaanvaardbare situaties maatregelen zullen worden getroffen.
De toetreding van het Verenigd Koninkrijk werd per 1 januari 1973 een feit.
lensysteem werd niet alleen bereikt dat de
Gemeenschap binnen zekere grenzen financieel autonoom werd, maar werd tevens de hoop gewekt dat er een eind zou
zijn gekomen aan de regelmatig terugkerende problemen rond de verdeling van de
financiele lasten. Dit bleek echter een ijdele hoop.
De Britse heronderhandelingen
Een goed jaar na de toetreding eiste de
Britse regering reeds heronderhandelingen
over de voorwaarden van de toetreding.
Deze konden na een principe-overeen-
komst tijdens de Europese Raad te Dublin
uiteindelijk in mei 1976 worden afgesloten
met de instelling van een financieel mechanisme. Dit mechanisme voorziet in compe’nsaties in gevallen waarin relatief minder welvarende lidstaten in relatie tot hun
bnp-aandeel een onevenredige hoge last
het communautaire beleid met handhaving van de principes van het landbouwbeleid maar binnen de grens van de eigen
middelen, het probleem door structurele
verandering op te lessen.
Sterker nog dan bij de instelling van het
financieel mechanisme werden met dit be-
raming naar boven als naar beneden van
toepassing zal zijn. Wat betreft het ,.trop
percu” over 1980 en 1981 werd overeenge-
dragen in de financiering van de Gemeen-
sluit tot compensaties de beginselen van
komen dit te betrekken bij de regeling voor
schap 1). In de praktijk heeft dit mechanisme door de strikte voorwaarden nooit tot
compensaties geleid. Wel moet echter worden geconstateerd dat met de instelling van
dit mechanisme afbreuk is gedaan aan het
principe van de eigen middelen en weer
werd teruggegrepen op een bijdragesleutel,
in dit geval de bnp-sleutel.
De volgende maal dat de Britse bijdrage
tot op het niveau van de Europese Raad ter
discussie stond was een gevolg van de invoering in de begroting voor 1978 van de
Ere (later weer vervangen door de gelijkwaardige Ecu), die in de plaats kwam van
de oude, uit de tijd van de vaste wisselkoersen stammende rekeneenheid. Omdat het
het eigen-middelensysteem, zij het vooralsnog voor een lidstaat, volledig overboord
gezet. De puur boekhoudkundige benadering van het EG-lidmaatschap, te weten
een vergelijking van de uitgaven en^ ontvangsten, werd beloond.
1983 en later. Voor Duitsland, dat zijn netto saldo van ongeveer — 2 mrd. Ecu niet
nog verder wilde zien verslechteren door
compensatie aan het VK, werd overeenge-
VK jarenlang met een in de oude rekeneenheid sterk overgewaardeerd pond sterling
had betaald betekende de introductie van
de Ere in Britse ponden een aanzienlijke
lastenverzwaring voor het VK. Het beriep
zich erop dat deze lastenverzwaring in
strijd was met de bepalingen uit het toetredingsverdrag, waarin de groei van het Britse aandeel in de financiering van de Gemeenschap werd beperkt. De overige lidstaten wilden deze berekening niet in Britse
ponden maar slechts in begrotingsrekeneenheden uitvoeren en wezen derhalve de
Britse bezwaren van de hand. Tijdens de
Europese Raad van december 1977 werd
echter toch besloten het VK tegemoet te
komen en de financiering van het oinstreden bedrag van ruim 300 mln. Ere over de
lidstaten te verdelen.
Het mandaat van de Commissie
Zomer 1981 kwam de Commissie met
een verslag over het haar verleende mandaat 3). De Commissie was van oordeel dat
verdere ontwikkeling van de activiteiten
van de Gemeenschap, waarvan ze de noodzaak nog eens onderstreepte, begrenzing
van de eigen middelen niet mogelijk was.
Wat het landbouwbeleid betreft was de
kern van de Commissie de mededeling dat
bij de prijsvaststelling het landbouwinkomen niet langer het enige uitgangspunt zou
kunnen zijn. Inzake het Britse probleem
constateerde de Commisseie dat dit gelegen
was in de geringe Britse ontvangsten uit het
EOGFL. De Commissie stelde voor het
VK te compenseren voor zover de ontvangsten uit het EOGFL achterblijven bij
het Britse aandeel in het Gemeenschapsbnp. Deze compensaties zouden moeten
worden gefinancierd uit de eigen middelen
en, voor zover deze tekort zouden schieten,
door korting op de Gemeenschapsuitkeringen aan de overige lidstaten naar rato van
hun aandeel in de betalingen uit het
EOGFL.
een compensatie verlecnd van 850 mln.
Ecu. In tegenstelling tot het besluit van mei
1980 werd nu een ..risk-sharing formule”
voorzien die zowel bij afwijkingen van de
komen dat diens bijdrage aan de regeling
slechts 50% van het normale aandeel zou
bedragen. Daarnaast deelde minister Genscher mee dat bij een toekomstige regeling
dit aandeel nog maar 25% van het normale
aandeel zou dienen te zijn. Hoewel de
Commissie voor Italic, lerland en Grieken-
land had voorgesteld dat ook deze landen
een korting op hun bijdragen zouden krijgen — waarmee in de EG-begroting een
pakket compensatiebedragen zou verschijnen dat volstrekt niets meer met het eigenmiddelensysteem te maken zou hebben —
zagen deze landen met name gei’nspireerd
door Italie, dat stelde dat op langere termijn deze lidstaten niet waren gebaat bij
een dergelijke ontwikkeling van de Gemeenschap, hier van af.
De aanvullende begroting, waarin de
Britse compensatie budgettair verwerkt
was, werd eind 1982 door het Europees
Parlement verworpen vanwege het ontbreken van enig communautair karakter aan
de compensaties en vanwege het feit dat de
Raad het EP geen enkele toezegging wilde
doen om dit soort regelingen ad hoc in de
toekomst te voorkomen. Begin 1983 werd
een aanvullende begroting met de compensaties, die nu voor een groot deel in het ka-
der van een energieprogramma waren geplaatst, wel aanvaard. Het EP heeft echter
Al snel concentreerde de discussie zich
De lusten-lastenbenadering
Nog geen jaar later greep het VK het tijdens de Europese Raad van juli 1978 te
Bremen gelanceerde plan om te komen tot
een Europees Monetair Stelsel, aan om opnieuw de onvrede met het financieringssysteem van de Gemeenschap naar voren te
brengen. De minder welvarende lidstaten
betoogden bij de voorbereidende onderhandelingen voor het EMS dat zij nooit
aan de gevraagde monetaire discipline zouden kunnen voldoen als geen financiele
steun van de Gemeenschap geboden werd.
De Britse delegatie voegde daaraan toe dat
in haar huidige opzet de Gemeenschap het
VK alleen maar geld kost. Nadat vervolgenshetBritseprobleemviermaalwasteruggekeerd op de agenda van de Europese
Raad werd in mei 1980 besloten de Britten
over 1980 en 1981, uitgaande van een te
verwachten negatief netto saldo van 1.784
resp. 2.140 mln. Ere, een compensatie te
verlenen van 1.175 resp. 1.410 mln. Ere.
Het negatief netto saldo voor het VK zou
hiermee voorgenoemdejaren beperkt worden tot 609 resp. 730 mln. Ere 2). Daar-
naast gaf de Raad de Commissie een opdracht, het z.g. mandaat, om naar wegen te
zoeken. met name via de ontwikkeling van
ESB 1-6-1983
herhaald dat het ad hoc of interimoplossin-
steeds sterker op het Briste probleem en
verdwenen de ontwikkeling van nieuw beleid en de beheersing van de landbouwuitgaven naar de achtergrond. De relatief
sterk op de landbouw georienteerde lidstaten wensten echter de benadering van de
Commissie voor het Britse probleem niet te
volgen omdat deze volstrekt voorbijging
aan het feit dat in een Gemeenschappelijke
landbouwmarkt de economische voordelen
van de EOGFL-uitgaven niet aan de indi-
gen niet meer zal aanvaarden indien zij
niet in een duidelijk verband staan tot een
structurele communautaire oplossing.
De toekomstige financiering van de Gemeenschap
Na eerder tweemaal een discussiestuk
aan de Raad en het Europees Parlement te
hebben gezonden, respectievelijk in no-
viduele lidstaten toegerekend kunnen wor-
vember 1978 en in februari 1983, heeft de
den, maar de gehele markt ten goede komen. Naarmate de onderhandelingen langer duurden werden deze gecompliceerder,
mede omdat steeds duidelijker werd dat de
oorspronkelijk geraamde netto saldi voor
het VK voor 1980 en 1981 te zamen 1 mrd.
Ecu lager uitvielen en de compensaties
over die jaren derhalve veel te hoog waren
geweest. Uiteindelijk werd medio 1982 —
in een tijd dat het VK van de Gemeenschap steun had ontvangen in de Falklandcrisis en een door het VK gelegde koppeling tussen het begrotingsprobleem en de
landbouwprijzen door een met gekwalificeerde meerderheid genomen prijsbesluit
was verworpen — overeenstemming bereikt over een compensatie voor alleen
1982. Bij een geraamd negatief saldo van
1.530 mln Ecu voor dat jaar wordt het VK
Commissie begin mei jl. haar voorstellen
voor de toekomstige financiering van de
Gemeenschap voorgelegd. Het voorstel
van de Commissie beoogt enerzijds de financiele armslag van de Gemeenschap te
verruimen omdat anders volgens de Commissie niet alleen het huidige beleid in gevaar komt. maar ook geen sprake kan zijn
van de ontwikkeling van nieuw beleid,
noch van de toetreding van Spanje en Portugal. Anderzijds wil de Commissie door
een grotere diversificatie in de eigen middelen en een betere aansluiting van de eigen
middelen bij het Gemeenschappelijke uit1) Zie ook T. G. Korver, ESB, 12 november
1980.
2) Idem.
3) Zie ook P. Dankert, ESB. 26 augustus 1981.
493
gavenpatroon een bijdrage leveren aan een
oplossing van het probleem van de budget taire onevenwichtigheden. De Commissievoorstellen houden in:
— een verhoging van het BTW-plafond
tot 1,4%, dat vervolgens met tranches
van 0,4% verder kan worden verhoogd
ling ervan leiden 5). Op serieuze schaal is
deze overdracht van beleid alleen mogelijk
als tegenover de besparingen op nationaal
niveau een verruiming van de middelen op
communautair niveau staat. Op grond
hiervan zou, mede gezien de noodzakelijke
maar tijdrovende ratificatie door de natio-
door de communautaire begrotingsau-
nale parlementen, een zo snel mogelijk op
toriteit, waarbij de Raad beslist met
unanimiteit en het EP met meerderheid
gang brengen van de procedures tot uitbreiding van de eigen middelen verdedigbaar zijn.
Gezien het bovenstaande is een uitbreiding van de eigen middelen alleen dan een
goede zaak als deze wordt gekoppeld aan
regels die zullen leiden tot:
— een prioriteitenstelling binnen de Gemeenschap in plaats van het huidige
..voor elk wat wils”;
— een hervorming van het Gemeenschap-
van de stemmen van haar leden en met
drievijfde van het aantal uitgebrachte
stemmen;
— voor zover de uitgaven van het
EOGFL, afdeling garantie, meer bedragen dan 33% van de EG-begroting worden deze gefinancierd uit BTW-afdrachten volgens een speciale sleutel,
die wordt berekend op basis van het
aandeel van de lidstaten in de landbouwproduktie en in het netto’ exploitatiesaldo alsmede op basis van het bnp
per hoofd:
— de communautaire begrotingsautoriteit
beslist jaarlijks over de hoogte van de
vergoeding voor de inningskosten voor
landbouwheffingen en douanerechten
binnen een maximum van 10%;
— de douanerechten op EGKS-produkten
worden aan de Gemeenschap afgedragen;
– — de Commissie houdt zich het recht voor
binnenkort in het kader van een energiebeleid nog met een voorstel voor een
heffing op niet-industriele energieconsumptie te komen.
pelijk landbouwbeleid;
— een aanwending van de beschikbare
ruimte door in de eerste plaats een overdracht van beleid van nationaal naar
communautair niveau 6).
nanciele armslag (maximaal 1 mrd. Ecu),
hetgeen van belang kan zijn als de voorstel-
len inzake de speciale sleutel of de verhoging van het BTW-plafond niet realiseerbaar zouden blijken.
De speciale sleutel: een stap terug
Aan de door de Commissie voorgestelde
speciale sleutel, die gehanteerd moet worden voor de financiering van een deel van
de
EOGFL-garantie-uitgaven,
moeten
meer woorden gewijd worden. In de eerste
plaats moeten grote vraagtekens worden
geplaatst bij de Commissiedoelstelling del
verdeling van de lasten van de financiering!
beter te laten aansluiten bij de verdeling
van de uitgaven en m.n. de landbouwuitga-
ven. Deze benadering heeft veel weg van de
verwerpelijke ,,juste retour”-benadering
en betekent een stap terug ten opzichte van
het eigen-middelensysteem en de filosofie
die hier aan ten grondslag ligt. Immers, zo-
als reeds eerder is opgemerkt, zijn de
Dat intentieverklaringen hiertoe niet
voldoende zijn blijkt uit het slotcommunique van de Europese Raad van eind 1969
te Den Haag waarin naast de creatie van ei’ gen middelen gesproken werd van de noodzaak van ,.een hervorming van het landbouwbeleid die er op gericht is de begrotingslasten te beperken”. In werkelijkheid
zijn die begrotingslasten gegroeid van ruim
2 mrd. rekeneenheden in 1969 tot ruim 16
mrd. Ecu in het voorontwerp van de begroting voor 1984.
Een niet onvoorwaardelijk ,,ja” tegen
een uitbreiding van de eigen middelen wil
geenszins zeggen dat niet actief moet worden gewerkt aan Gemeenschapsbeleid dat
geen geld kost, zoals de vervolmaking van
de Gemeenschappelijke markt, inclusief de
liberalisatie van het dienstenverkeer waarbij te denken valt aan vervoer en verzekeringen.
EOGFL-uitgaven niet toe te delen aan de
lidstaten, omdat nu eenmaal nooit zwart
op wit kan worden aangetoond waar het
economische voordeel ligt; zo is niet duidelijk of het economische voordeel van een
zuivelinterventie in Nederland ligt bij de
relatief veel, maar efficient producerende
van de eigen middelen op 0,04% van de
Alvorens in te gaan op de twee belang-
BTW (650 mln. Ecu op een begrotingstotaal van ruim 25 mrd. Ecu) genaderd, maar
dit feit kan op zich nog geen reden zijn de
rijkste elementen uit het Commissievoorstel, te weten de BTW-verhoging en de speciale sleutel, eerst enkele opmerkingen
Nederlandse boer of bij een tegen hogere
kosten producerende ..marginale” boer in
Duitsland of Italie, die zonder interventies
de concurrence waarschijnlijk niet had
aangekund en de produktie had moeten
stopzetten.
Het rekening houden met de landbouwproduktie voor de bepaling van de speciale
sleutel is een even omstreden zaak, omdat
een Gemeenschappelijke markt onlosmakelijke is verbonden met het recht op specialisatie. en de lidstaten die zich in de
landbouw hebben gespecialiseerd niet nu
ineens financieel moeten worden gestraft.
Het voorstel van de Commissie om naast
het landbouwelement rekening te houden
met het netto exploitatie-overschot, een
arbitrair statistisch gegeven dat tot op he-
eigen middelen uit te breiden. Evenmin
over de andere elementen. Over een moge-
den in de Gemeenschap nog nooit enige
geldt dit voor de toetreding van Spanje en
Portugal, die naast extra uitgaven ook, zij
het in mindere mate, tot extra afdrachten
zal leiden. Waar immers op nationaal ni-
lijke energieheffing kan weinig gezegd worden zolang het definitieve voorstel er niet is
en zolang niet bekend is hoe de eventuele
heffing past in het te ontwikkelen communautaire energiebeleid. Duidelijk is echter
wel dat dit voorstel ree’ler is dan de eerdere
ideee’n die binnen de Commissie leefden
aandacht heeft gekregen en dat omdat het
slechts op een onderdeel van het nationaal
inkomen betrekking heeft niets zegt overde
draagkracht van een land, lijkt slechts ingegeven door het feit dat dit voor het VK
gunstig zal uitwerken. Voor het derde element op basis waarvan de speciale sleutel
wordt bepaald, te weten het bnp per hoofd,
geldt dat de BTW-afdracht per hoofd thans
Commentaar
Bij een beoordeling van de Commissievoorstellen moet allereerst ingegaan worden op de vraag in hoeverre een voorstel
tot uitbreiding gerechtvaardigd is. Weliswaar wordt in het voorontwerp van de
Commissie voorde begroting 1984 de grens
veau pijnlijke
bezuinigingsmaatregelen
moeten worden genomen, kan men op Europees niveau niet doorgaan met uitgaven
te financieren zonder daadwerkelijk prioriteiten te stellen en waar nodig beleidsombuigingen te realiseren. Met name in het
landbouwbeleid, waar het instrumentari-
omtrent een olie-importheffing, die vanwege de daaruit voortvloeiende lastenverdeling met name in het VK veel aanhangers had. Het voorstel de douanerechten
voor EGKS-produkten aan de Gemeenschap af te dragen kan worden gezien als
een correctie op de situatie die sinds de fusie van de verschillende Gemeenschappen
als een schoonheidsfout aangemerkt kan
per hoofd. Voor zover daarnaast een middelenoverdracht ten gunste van de relatief
minder welvarende lidstaten wordt nagestreefd. kan dit het best geschieden via een
zonder twijfel een aantal beleidsterreinen
worden. Gezien de relatief geringe bedra-
waar schaalvoordelen kunnen worden bereikt door een overdracht van beleid van
nationaal niveau naar communautair niveau. Een dergelijke overdracht van beleid
hoeft niet te leiden tot een stijging van de
collectieve lasten maar kan, gezien de te
gen (50 a 60 mln. Ecu) zal het echter nauwelijks van betekenis zijn voor de financiele zorgen van de Gemeenschap. Het voorstel om het mogelijk te maken het percentage van de vergoeding voor de inningskosten te wijzigen. komt over als ffet via een
achterdeur binnenhalen van enige extra fi-
4) Zie A. H. E. M. Wellink, Sociaal Ecunomm-h
um nog steeds onvoldoende is om de tegenstrijdige doelstellingen te realiseren en derhalve de geldverslindende overproduktie
niet echt wordt aangepakt, zou dit laatste
moeten gebeuren 4). Anderzijds zijn er
bereiken schaalvoordelen zelfs tot een da494
relatief vrijwel overeenkomt met het bnp
Weekblad, 4, april 1982, met name par. 36.
5) Zie voor een pleidooi voor vervangend beleid
H. Notenboom, ESB, 20 april 1983.
6) Naast genoemde voorwaarden zal nationaal
moeten worden geregeld hoe bij een afdracht van
extra eigen middelen de overeenkomstige beperking van de nationale begrotingsruimte zal worden opgevangen.
Vooruitzichten
communautair beleid gekoppelde uitgaven. Slechts dan kan er enige zekerheid
over verkregen worden dat de overgedragen middelen daadwerkelijk worden ingezet om te trachten de verschillen in ontwikkelingsniveau te verminderen. Gezien
het feit dat de Commissievoorstel inzake de
speciale sleutel volledig gericht is op het
bijdragen aan een oplossing voor het probleem van de budgettaire onevenwichtigheden is het — zonder de Britse benadering
over te nemen — verantwoord te bezien in
beslissen door de communautaire begrotingsautoriteiten, betekent echter naast een
volledige financiele onafhankelijkheid
voor de Gemeenschap tevens een uitscha-
hoeverre het budgettaire beeld wordt ge-
keling van de nationale parlementen in de
EGKS-produkten voortaan ook af te dra-
wijzigd. Tabel 3 geeft weer de aandelen
van de lidstaten volgens de speciale sleutel
en volgens het systeem van BTW-afdrachten (beide door de Commissie over 1981
berekend), alsmede de extra budgettaire
lasten (-) of voordelen (+) voor de lidstaten
toekomst. Hoewel»vanuit Gemeenschapsoogpunt het verlangen naar financiele autonomie verklaarbaar is, zullen bij daadwerkelijk gebruik van de nieuwe middelen
deze in de lidstaten moeten worden opgebracht, waarmee de financiele problemen
gen. De speciale sleutel zou door Nederland, in ieder geval verzekerd van Deense
als de speciale sleutel wordt toegepast in
in de lidstaten worden vergroot. In dit licht
1984. Uitgaande van het recente voorontwerp van de Commissie voor de begroting
1984 zou de speciale sleutel moeten worden toegepast voor de financiering van ongever 7.5 mrd. Ecu.
lijkt het uitgesloten dat alle nationale parlementen bereid zullen zijn de Gemeenschap deze financiele onafhankelijkheid te
verschaffen. Daarnaast zijn, gezien het eer-
Tabel 3. De aandelen van de lidstaten
volgens de speciale sleutel, de BTWafdrachten en de budgettaire voor- en
nadelen
Speciale
sleutel
BTWafdrachten
3,9%
3,7%
26,8%
2,0%
27,6%
0,9%
14,9%
0,1%
7,6%
12,7%
3,8%
1,9%
28,4%
1,5%
22,9%
0,7%
16,0%
0,2%
5,1%
19,5%
Belgie . . . . . . . . .
Denemarken . . .
Duilsland . . . . .
Gnekenland . . .
Fiankrijk . . . . . .
Inland . . . . . . . .
Ilalie . . . . . . . . .
Luxemburg ….
Nederland . . . . .
VK………..
Budgettair
voor- of nadeel
(in mln. Ecu)
+
+
+
+
7,5
135
120
37.5
352,5
15
82,5
7,5
187.5
510
budgettaire redenen hicr een acticve rol in
moeten spelen.
Een lineaire verhoging van het BTWplafond lijkt de meest acceptabele weg
voor uitbreiding van de Gemeenschapsmiddelen. Het Commissievoorstel tot een
verhoging met 0,4% (± 6 mrd. Ecu) en
eventuele volgende tranches van 0,4% te
Wanneer regels kunnen worden ontwikkeld die de noodzakelijke veranderingen in
het GemeenschapsbSTeid in gang kunnen
zetten en die een verantwoord gebruik van
de eigen middelen garanderen, lijkt weinig
een uitbreiding van de eigen middelen in de
weg te staan. Dit zal dan waarschijnlijk geschieden door een beperkte verhoging van
het bestaande plafond. Daarnaast zou kunnen worden besloten de douanerechten op
steun, moeten worden afgewezen.
Voor beslissingen tijdens de Europese
Raad te Stuttgart lijkt het nog te vroeg.
hoewel een verschuiving ervan tot na de
Britse verkiezingen de kansen heeft vergroot. Het VK zal nu niet gedwongen zijn
om, vanwege louter electorale redenen, een
uitbreiding van de eigen middelen bij voorbaat af te wijzen en de discussie te concen-
der gestelde inzake een meer verantwoord
treren op compensaties voor het VK voor
gebruik van de communautaire middelen,
de door de Commissie gestelde tranches
zeer ruim. Mocht een verhoging van het
BTW-plafond voor alle lidstaten aanvaardbaar blijken, dan is het waarschijnlijker dat er een nieuw plafond (bij voorbeeld
1983. Een dergelijk verloop van de discussie zouden de andere lidstaten niet hebben
geaccepteerd, mede omdat het Europees
Parlement compensaties die niet in het ka-
2%) wordt vastgesteld, waarbinnen de
Raad, eventueel na advies of in overleg met
het EP. tranches van b.v. 0.2 a 0,25% kan
vrijgeven.
der van een structurele en communautaire
oplossing staan niet meer zal accepteren.
Een procedure-afspraak over een gezamenlijke behandeling van beide problemen
lijkt het meest waarschijnlijk.
R. Verdant
Uit label 3 blijkt dat toepassing van de
speciale sleutel het VK in 1984 een financieel voordeel oplevert van circa 500 mln.
Ecu, waarover het, in tegenstelling tot de
in de afgelopen jaren verleende compensaties. volstrekt vrij zou kunnen beschikken.
Daarnaast blijkt Duitsland, wiens klacht
vorig jaar niet zozeer het eigen netto saldo
betrof maar de verdere verslechtering ervan als gevolg van de compensaties voor
het VK, er ruim 100 mln. Ecu op vooruit
te gaan. De grote betalers zijn de sterk op
de landbouw georienteerde lidstaten als
Frankrijk, Nederland en Denemarken.
Vergelijken we de budgettaire last voor Nederland met de in 1982 getroffen regeling
voor het VK, waarbij het VK bij een verwacht negatief netto saldo van circa 2 mrd.
Ecu een compensate krijgt van circa 1.125
mln. Ecu waarin de Nederlandse bijdrage
ongeveer 90 mln. Ecu bedraagt, dan zien
we dat Nederland met de speciale sleutel
circa tweemaal zo duur uit is, terwijl het
VK al heeft aangekondigd dat zijn pro-
bleem met de speciale sleutel nog lang niet
is opgelost. Gezien de vele bezwaren tegen
de speciale sleutel, die het bestaan van de
huidige neutrale eigen-middelensysteem
op het spel zet, is het te hopen dat dit element uit het voorstel van de Commissie zo
snel mogelijk weer van de tafel wordt geveegd. Nederland zou om principiele en
[ESB 1-6-1983
495