De effectiviteit van selectieve
loonkostensubsidies
Ervaringen met het JOB-plan
De aanhoudende werkloosheid treft vooral langdurig werklozen en laag opgeleiden. Het
Jeugd Ontplooiings Banenplan QOB) is bedoeld om deze specifieke categorieen aan de
slag te helpen – niet om de werkloosheid als zodanig te verminderen. In dit artikel wordt
de effectiviteit van dit plan geevalueerd. De auteurs concluderen dat ongeveer eenderde
deel van de doelgroep Conger dan 25 jaar, langer dan 2 jaar werkloos) bereikt wordt.
Deelname aan het JOB-plan verhoogt de kansen op de arbeidsmarkt; meer dan de helft van
de deelnemers had na afloop een baan. Verder constateren de schrijvers dat het JOB-plan
– als gevolg van subsidiering van loonkosten – niet, of slechts in enkele gevallen, leidt tot
concurrentievervalsing. Wel leidt het in dienst nemen van de gesubsidieerde
arbeidskrachten bijna altijd tot verdringing van reguliere arbeid. De auteurs gaan aan het
eind van het artikel in op de implicaties van hun bevindingen voor het
arbeidsvoorzieningenbeleid in het algemeen.
DRS. J. DE KONING – DRS. C.Th. ZANDVLIET*
De werkloosheid is hardnekkig. Leek zich vorig jaar een
verbetering ten goede af te tekenen, thans is er in het
beste geval sprake van stabilisering van de werkloosheid
en zijn de vooruitzichten somber. Nu is het in zekere zin
misleidend te spreken van de werkloosheidsproblematiek
in het algemeen. Werkloosheid is vooral een probleem van
de langdurig werklozen. Zou men in staat zijn de doorstroming op de arbeidsmarkt te bevorderen en de individuele
werkloosheidsduur te beperken dan is er al veel gewonnen. De laatste jaren heeft men daarom gezocht naar
maatregelen die dit kunnen bewerkstelligen. Het JOBplan is een voorbeeld van zo’n maatregel en hetzelfde
geldt voor de vorig jaar aanvaarde Wet Vermeend/Moor.
In beide gevallen gaat het om selectieve loonkostensubsidies, met dien verstande dat JOB specifiek voor jongeren (tot 25 jaar) is bedoeld en de Wet Vermeend/Moor gericht is op langdurig werklozen van ten minste 21 jaar. In
beide gevallen is het doel de positie van bepaalde groepen
op de arbeidsmarkt te verbeteren door werkgevers in staat
te stellen leden van deze groepen tegen een gereduceerd
tarief in dienst te nemen. De vraag is of dit de meest aangewezen weg is om de werkloosheid aan te pakken. Vaak
wordt tegengeworpen dat loonkostensubsidies nauwelijks
effect hebben op de werkgelegenheid en daarom weinig
zinvol zijn 1). Wij zijn het hiermee niet helemaal eens. Naar
ons oordeel dient het succes van dergelijke maatregelen
vooral te worden gemeten aan de mate waarin deze de
werkgelegenheid bevorderen voor de groepen waarop zij
gericht zijn. Leidt dit tot verdringing van andere groepen
die een sterkere positie op de arbeidsmarkt innemen, dan
moet dat op de koop toe genomen worden. Wel dient vermeden te worden dat verdringing de vorm aanneemt van
(gedwongen) ontslagen.
Een ander bezwaar tegen maatregelen als het JOB-plan
is dat andere maatregelen meer effect hebben. Hierbij
wordt veelal met name aan scholingsmaatregelen ge740
dacht. Hoewel scholing naar ons oordeel een voorwaarde
is voor een blijvende verbetering van de arbeidsmarktpositie van de meeste langdurig werklozen, dient hierbij toch
enige nuancering te worden aangebracht. In de eerste
plaats moet worden betwijfeld dat scholingsmaatregelen
wel een sterk werkgelegenheidsverruimend effect hebben. Voor zover er tekorten aan bepaalde typen arbeid
bestaan of zullen ontstaan, en deze tekorten door middel
van scholing kunnen worden opgeheven of voorkomen, is
dit het geval, maar of er nu zulke grote tekorten bestaan is
de vraag 2). Verder blijkt dat de betrokken werklozen in het
algemeen moeilijk bereikt kunnen worden met scholingsmaatregelen. Het gaat vaak om mensen met een afgebroken schoolopleiding die er weinig voor voelen opnieuw in
de schoolbanken plaats te nemen. Dit hoeft geen kwestie
van onwil te zijn. Bij sommige mensen liggen de kwaliteiten en voorkeuren nu eenmaal meer op het ambachtelijke
dan op het intellectuele vlak. Wat ook een rol speelt is het
ongeloof bij zeer langdurig werklozen dat scholing hun
kansen verbetert. Om deze mensen weer bij het reguliere
arbeidsproces te betrekken, moet hun een duidelijk perspectief geboden worden en dat houdt heel concreet in dat
zij aan de slag kunnen. Wellicht is scholing (eventueel na
enige tijd) dan wel aan deze groep te verkopen.
* Hoofd respectievelijk medewerker van de Afdeling Arbeidsmarktonderzoek van het Nederlands Economisch Instituut te Rotterdam.
1) M. de Wachter en E. Visser, Doelmatigheid intredingbevorderende
arbeidsmarktinstrumenten, Stichting voor Economisch Onderzoek,
uitgegeven door de Commissie voor Ontwikkelingsproblematiek van
Bedrijven, 1986.
2) Uit de Conjunctuurtest van het CBS blijkt dat vorig jaar slechts zo’n
drie procent van de bedrijven in de Industrie belemmeringen bij de
produktie ondervond door een tekort aan arbeid. Aan te nemen valt
dat het hierbij slechts gedeeltelijk gaat om werk dat geschikt is voor de
JOB-jongeren, ook als deze aanvullende scholing zouden krijgen.
Dit betekent dat maatregelen als het JOB-plan toch in
een behoefte kunnen voorzien, al is het alleen maar als
eerste stap in het remtegratieproces van langdurig werklozen. In dit artikel zullen we nader ingaan op de effecten van
deze maatregel, daarbij gebruik makend van de resultaten
van een in opdracht van het Ministerie van Sociale Zaken
en Werkgelegenheid uitgevoerd onderzoek 3). Welk deel
van de doelgroep is bereikt? Is de werkgelegenheid voor
de betrokken groep, of misschien zelfs in het algemeen,
toegenomen onder invloed van de maatregel? Op deze
vragen zullen we een antwoord trachten te geven. Daarnaast gaan we in op een tweetal neveneffecten, die het
plan zou kunnen oproepen, te weten verdringing en concurrentievervalsing. Verdringing is al besproken. Concurrentievervalsing kan optreden als bedrijven een relatief
hoog subsidiebedrag ontvangen en dit gebruiken om hun
concurrentiepositie te verbeteren. Aan het plan moet als
randvoorwaarde worden opgelegd dat dit neveneffect niet
optreedt, althans niet in noemenswaardige mate. Wat verdringing betreft gaat het vooral om bescherming van het
zittend personeel. Ten slotte bespreken we welke implicaties de resultaten kunnen hebben voor het arbeidsvoorzieningsbeleid in het algemeen.
Resultaten en effecten
____
Wat houdt het JOB-plan in?
Het JOB-plan heeft tot doel door middel van tijdelijk
werk de arbeidsmarktpositie van langdurig werkloze jongeren te verbeteren. De maatregel beoogt een grens te
stellen aan de werkloosheidsduurvan dezejongeren. Verder bestaat de hoop dat zij door het opdoen van werkervaring hun arbeidsmarktsituatie kunnen versterken, zodat zij
niet in hun oude patroon terugvallen.
De maatregel houdt in dat jongeren uitzendwerk doen
voor een organisatie (de ‘JOB-organisatie’) die in het leven
is geroepen door het Ministerie van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid en het uitzendbureau Start. Het ministerie geeft een subsidie, waardoor werkgevers die jongeren
inschakelen ongeveer tweederde van de normale arbeidskosten betalen. In aanmerking komen jongeren die nog
geen vijfentwintig jaar oud zijn en langer dan twee jaar
staan ingeschreven bij het Arbeidsbureau. Zij kunnen
meer dan een baan in het kader van JOB hebben, maar de
totale uitzendtermijn is niet langer dan een jaar. Het aantal
JOB-jongeren per bedrijf mag niet meer dan tien procent
van het aantal werknemers bedragen, afgezien van kleine
bedrijven met minder dan tien werknemers die een JOBjongere in dienst mogen hebben.
In september/oktober 1984 is het plan bij wijze van proef
ingevoerd in Enschede, Schiedam en Veendam. Vanaf januari 1987 functioneert het plan in ongeveer 30 regie’s.
Het ligt in de bedoeling de maatregel in de loop van dit jaar
landelijk in te voeren. In het vervolg van dit artikel zullen we
onze aandacht richten op de drie regie’s die al vanaf het
begin aan de maatregel meedoen. In de overige regio’s
was de maatregel nog te kort in uitvoering om betrouwbare
conclusies over de effecten te kunnen trekken.
Het bereik
In hoeverre zijn de voor het JOB-plan in aanmerking komende jongeren ook daadwerkelijk bereikt? Om deze
vraag te kunnen beantwoorden zijn gegevens verzameld
over de volgende indicatoren:
– omvang en samenstelling van de groep geplaatsten in
vergelijking tot de dpelgroep;
– de plaatsingsduur per JOB-baan;
– het aantal JOB-banen per jongere;
– de duur van de werkweek.
De betrokken gegevens zijn ontleend aan het Ministerie
van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en de JOB-administratie. Wij beschikken alleen over bruikbare gegevens
aangaande de doelgroep voor September 1984. In totaal
stonden toen 2.291 jongeren minimaal twee jaar als werk1O_Q_1QQ7
loze ingeschreven bij de GAB’s in de onderzochte regio’s.
Het aantal jongeren dat vanaf deze datum tot april 1986 is
geplaatst is 717.
Om het bereik van de maatregel te bepalen mag het
aantal geplaatste jongeren niet zonder meer door de omvang van de doelgroep gedeeld worden. De doelgroep verandert namelijk in de loop van de tijd en het is niet zeker
dat een jongere die in bij voorbeeld maart 1986 geplaatst
werd, in September 1984 al tot de doelgroep behoorde.
Niettemin lijkt een schatting van het bereikpercentage van
dertig procent niet onredelijk 4).
Vrouwen zijn duidelijk ondervertegenwoordigd onder de
geplaatsten, terwijl de jongste leeftijdsgroepen wat oververtegenwoordigd zijn. Verder doen de jongeren met een
LBO- of MAVO-opleiding relatief meer mee met het JOBplan dan de jongeren met de laagste opleiding (basisniveau) of met een wat hogere opleiding (middelbaarof hoger niveau), die beide zijn ondervertegenwoordigd onder
de geplaatsten.
De totale gerealiseerde plaatsingsduur per JOBjongere, die wordt verkregen door de duren van de verschillende JOB-banen op tetellen, bedroeg gemiddeld bijna een half jaar. Deze gemiddelde plaatsingsduur van
ruim vijf maanden is relatief lang vergeleken met gewone
uitzendarbeid, maar deze vergelijking gaat enigszins
mank door de specifieke kenmerken van het JOB-plan.
Het percentage jongeren met minder dan een maand JOBervaring bedraagt niet minder dan 24 procent. Bijna een
kwart van de deelnemende jongeren doet dus nauwelijks
ervaring op. De meeste jongeren zijn slechts eenmaal in
een JOB-baan geplaatst. De gemiddelde arbeidsduur over
alle geplaatste jongeren is bijna 31 uur per week 5).
Bij vergelijking van landelijke cijfers blijkt een oververtegenwoordiging van het midden- en kleinbedrijf onder de
deelnemende bedrijven. In eenderde van de gevallen gaat
het om een bedrijf met minder dan 10 mensen in dienst en
de helft van de plaatsingen is in bedrijven met 10 tot 100
mensen in dienst gerealiseerd. Blijkbaar is de gedachte
dat de uitzendformule drempelverlagend zou werken voor
kleine bedrijven, juist geweest. Ook kan het zijn dat de
subsidie juist voor deze bedrijven interessant is. Wat betreft economische activiteit blijkt de Industrie sterk vertegenwoordigd met ruim 40 procent van de plaatsingen.
Verdringing
Verdringing kan in verschillende vormen optreden, namelijk:
– een werknemer verliest zijn baan aan een via JOB geplaatste jongere;
– de JOB-jongere vervangt iemand die met pensioen is
gegaan, een andere baan heeft gevonden of om andere redenen uit zichzelf is vertrokken;
– het betrokken bedrijf was toch al van plan zijn werkgelegenheid uit te breiden, maar maakt van de gelegenheid gebruik om hiervoor JOB-jongeren aan te trekken.
We zullen ons in eerste instantie richten op verdringing
binnen de aan JOB deelnemende bedrijven. Het is ook
denkbaar dat de verdringing zich juist voordoet bij niet aan
JOB deelnemende bedrijven, namelijk als daar onder invloed van concurrentievervalsing verlies van werkgele-
3) J. de Koning, J.C. de Bruijn en C.Th. Zandvliet, Evaluatie van het
JOB-plan, Nederlands Economised Instiluut/Ministerie van Sociale
Zaken en Werkgelegenheid, Den Haag, 1987 en idem Evaluatie van
het JOB-plan, aanvullende analyses, Nederlands Economisch Instituut, Rotterdam, 1987.
4) Zo valt aan te nemen (zie Stichting Research voor Beleid, Het
werkloosheidscijfer nader onderzocht, april 1987) dat het aantal langdurig werkloze jongeren in werkelijkheid aanzienlijk lager ligt dan de
officiele cijfers aangeven. Op grond hiervan zou onze schatting van
het bereik dus aan de lage kant zijn. Door het feit dat we de doelgroep
op een tijdstip meten, vindt echter een overschatting plaats.
5) Dit is in overeenstemming met de intentie van de maatregel. Door
jongeren zoveel mogelijk in deeltijdbanen te plaatsen zouden er meer
kunnen worden geplaatst en zou er meer ruimte zijn voor scholing
naast het werk.
741
genheid optreedt. Concurrentievervalsing komt hierna
aan de orde.
Informatie over verdringing kan in de eerste plaats worden verzameld door directs vragen te stellen aan de deelnemende bedrijven. Is er iemand in het bedrijf ontslagen
doordat de JOB-jongere in dienst kwam? Heefl de JOBjongere de plaats ingenomen van iemand die (vrijwillig) bij
het bedrijf is vertrokken? Had het bedrijf toch wel iemand
in dienst genomen, ook als het niet aan het JOB-plan had
deelgenomen? In het NEI-onderzoek, waarnaar wij eerder
hebben verwezen, is dit soort informatie verkregen met behulp van een schriftelijke enquete onder de deelnemende
bedrijven.
Omdat bedrijven er mogelijk niet voor willen uitkomen
dat de JOB-arbeid niet additioneel is (ook al schrijft de regeling additionaliteit niet voor), is ook een aantal vragen
opgenomen die indirect informatie kunnen geven over verdringing. Het betreft hier de volgende aspecten:
– hoe is de arbeidsprestatie van de jongere?
– is er meer tijd dan normaal besteed aan inwerken en
begeleiden?
– is de werkbelasting van de eigenaar of de overige werknemers gedaald?
– stelt men aan nieuw personeel gewoonlijk hogere eisen
dan aan de JOB-jongere(n)?
– komt de jongere na afloop van de JOB-baan bij het bedrijf in dienst?
Is de arbeidsprestatie relatief laag of de tijd besteed aan
inwerken en begeleiden relatief lang, dan is de kans op
verdringing klein. Hetzelfde geldt als de werkbelasting van
de eigenaar of de overige werknemers is gedaald. Als men
relatief lage eisen aan de JOB-jongere stelt, is de kans op
verdringing ook kleiner.
Slechts een paar procent van de bedrijven geeft te kennen dat zij mensen ontslagen hebben die plaats moesten
maken voor JOB-jongeren. De beide andere vormen van
verdringing komen voor in ongeveer 80 procent van de
geenqueteerde bedrijven.
Uit de antwoorden op de indirecte vragen blijkt dat bij
ongeveer driekwart van de bedrijven die al direct aangeven dat er sprake was van verdringing, ook een of meer
van de bovengenoemde indicatoren van verdringing in die
richting wijzen. De correlatie is echter niet perfect. We mogen dus niet uitsluiten dat in een aantal van deze gevallen
het functioneren van de JOB-jongere toch niet helemaal
vergelijkbaar is met die van de werknemer die men normaal gesproken zou hebben aangetrokken. In die gevallen
is de verdringing dus niet volledig. Aan de andere kant is
niet uit te sluiten dat in een deel van de ‘overige gevallen’,
de bedrijven dus waarvoor niet direct valt af te leiden dat er
verdringing is opgetreden, hiervan in feite toch sprake is.
In sommige van deze gevallen levert de jongere een normale arbeidsprestatie zonder dat de werkbelasting van de
overige werknemers is afgenomen en zonder dat er in excessieve mate begeleiding of scholing wordt gegeven.
Ondanks het feit dat in sterke mate verdringing is opgetreden en het JOB-plan dus weinig effect heeft gehad op
de totale werkgelegenheid, denken wij toch dat de werkgelegenheidssituatie van de langdurig werkloze jongeren
door het plan duidelijk verbeterd is. De kans dat bedrijven
voor de betrokken banen normaal gesproken iemand uit
de doelgroep hadden aangetrokken is immers gering. Deze kans is toch al klein omdat de doelgroep van het JOBplan slechts een beperkt deel uitmaakt van de totale groep
personen die normaal gesproken in aanmerking komen
voor deze banen. Uit de antwoorden van de deelnemende
bedrijven blijkt bovendien dat een belangrijk deel andere
eisen (bij voorbeeld ten aanzien van werkloosheidsduur,
werkervaring en opleiding) had gesteld als de nieuwe medewerker geen JOB-kracht was geweest.
Concurrentievervalsing
Een aan het JOB-plan deelnemend bedrijf kan een financieel voordeel behalen. Dit kan op twee wijzen:
– door ontslag van een medewerker die reeds in dienst
742
was of doordat men toch wel iemand had aangenomen,
treedt een vermindering van de arbeidskosten op ten
opzichte van de situatie waarin het bedrijf niet aan het
plan had deelgenomen. Dit voordeel kan worden benut
om de marktpositie te verbeteren ten opzichte van andere bedrijven;
– het bedrijf neemt de JOB-jongeren aan als extra medewerker, verlaagt met behulp van de subsidie de produktprijs en vergroot de afzet.
In het eerste geval treedt dus in eerste instantie verdringing in het JOB-bedrijf op, en pas in tweede instantie Concurrentievervalsing. De werkgelegenheid in het JOBbedrijf kan daardoor op den duur toenemen. In het tweede
geval treedt geen verdringing in het JOB-bedrijf op en is er
vrijwel direct sprake van Concurrentievervalsing.
Meting van Concurrentievervalsing is gecompliceerd.
Men moet immers nagaan in hoeverre de afzet van bedrijven die niet aan JOB deelnemen, negatief wordt be’i’nvloed
door het plan. Dit is moeilijk te bepalen, met name als de
effecten klein zijn en over een groot aantal bedrijven, die
waarschijnlijk toch al de nodige fluctuatie in nun afzet kennen, zijn gespreid.
Wij hebben voor een andere benadering gekozen. Wij
hebben ons namelijk de vraag gesteld of het op grond van
de beschikbare gegevens over de deelnemende bedrijven
aannemelijk is dat deze hun concurrentiepositie hebben
verbeterd ten koste van andere bedrijven. In sommige gevallen is het tamelijk evident dat dit niet het geval is, namelijk in die gevallen waarin het subsidiebedrag verwaarloosbaar is. Men moet dan denken aan een bedrijf met, zeg,
tien fulltime medewerkers dat een JOB-jongere gedurende enige weken in dienst heeft gehad. In zo’n geval valt
geen verstoring van de concurrentieverhoudingen te verwachten.
Van de bedrijven ontving ongeveer 35% een subsidie
die groter was dan 1% van de arbeidskosten gedurende
twee jaar. Bij ruim de helft van deze gevallen ging het echter om een bedrag van minder dan f. 5.000. Van de bedrijven met minder dan 1% subsidie gaat het in 18 gevallen
om een subsidie van meer dan f. 10.000. Dit is ruim 15%
van het totaal. Slechts in een enkel geval is de subsidie
meer dan f. 50.000; bedragen van meer dan f. 100.000 komen niet voor.
De kans op Concurrentievervalsing wordt niet alleen bepaald door de (relatieve) hoogte van het subsidiebedrag.
In sommige gevallen gaat het om een klein bedrijf met een
meewerkende eigenaar en, eventueel, meewerkende familieleden, waarbij als enige effect een verminderde belasting voor deze personen optreedt. In andere gevallen is
bij voorbeeld de produktiviteit van de jongere relatief laag
en is er daarom een kleinere kans op Concurrentievervalsing. Er zijn nog wel meer omstandigheden aan te geven
waaronder dit laatste het geval is. Houden we hiermee rekening dan is er in nog maar 10% van de gevallen enige reden tot ongerustheid over Concurrentievervalsing.
Ten slotte hebben we aan de bedrijven gevraagd of naar
hun oordeel de deelneming aan het JOB-plan invloed
heeft gehad op hun omzet, hun investeringsniveau of hun
prijspeil, hun arbeidskosten en hun werkgelegenheid.
Hoewel niet op voorhand kan worden aangenomen dat de
op deze vragen verkregen antwoorden betrouwbaar zijn,
is de aldus verkregen informatie waardevol als toets voor
eerder verkregen inzichten. De antwoorden op de vragen
vormen inderdaad een bevestiging van deze inzichten. In
gevallen waarin wij Concurrentievervalsing niet uitgesloten achten, nemen vaker de omzet, het investeringsniveau
en de werkgelegenheid toe en dalen in relatief veel gevallen de arbeidskosten. De effecten lijken echter beperkl
van omvang.
Het geheel overziende komen we tot de conclusie dat
niet in alle gevallen is uit te sluiten dat zich Concurrentievervalsing heeft voorgedaan onder invloed van het JOBplan. Het gaat hierbij echter om een beperkt aantal gevallen en de omvang van de effecten is waarschijnlijk relatief
klein.
T-
Wie dejeugd heeft, heeft de toekomst.
(foto ANP)
Arbeidsmarktpositie
De vraag of de deelnemende jongeren hun arbeidsmarktpositie daadwerkelijk verbeterd hebben, kon
met de ons ter beschikking staande gegevens niet worden
beantwoord. Dit had een onderzoek met een controlegroep gevergd, waarbij de betrokkenen gedurende enige
tijd na beeindiging van hun deelneming aan het plan zouden zijn gevolgd. Onze informatie beperkt zich tot gegevens uit een enquete die we hebben gehouden onder de
jongeren die minimaal een JOB-baan hebben beeindigd.
Hiertoe behoren ook de jongeren die inmiddels niet meer
deelnemen aan het plan. We hebben deze jongeren vragen gesteld over hun situatie voor en na de JOB-baan,
over de JOB-baan (of banen) zelf en over hun mening over
het plan.
Wat betreft de werkloosheidsperiode voor het JOB-plan
is onder andere gevraagd waarom sollicitaties indie periode geen resultaat hebben gehad. Veelal werd meer dan
een reden genoemd. Te weinig opleiding en te weinig
werkervaring worden beide door bijna de helft van de jongeren als reden aangegeven. Vijftien procent was te oud of
te duur. Verder is er een groot aantal redenen die voor een
beperkt aantal jongeren gelden. Afwijzing van de baan
door de jongere blijkt niet vaak voor te komen.
De jongeren begonnen meestal met een positieve instelling aan de JOB-baan. Bijna de helft van de jongeren had
de verwachting door middel van het plan vast werk te krijgen. Slechts zeven procent zag er niet veel heil in. Ook na
afloop waren zij in meerderheid tevreden over het werk.
Het is opvallend dat slechts een vijfde van de jongeren
die vroeger ook gewerkt hebben, een JOB-baan kregen
die hetzelfde was of leek op die vroegere baan. De overgrote meerderheid kreeg totaal ander werk. Dit is opvallend omdat eerder bleek dat bij sollicitaties te weinig werkervaring vaak een reden van afwijzing is. Blijkbaar is het
feit dat men werkervaring heeft belangrijker dan het soort
werk dat men heeft gedaan. Ook speelt vermoedelijk een
rol dat het bij JOB in het algemeen gaat om relatief eenvoudig werk. Niettemin wilde de helft van de jongeren het werk
uit de JOB-baan voor kortere of langere tijd blijven doen.
In het kader van de JOB-baan werd nauwelijks scholing
gegeven. Wel werd er vaak begeleiding bij het werk gegeven, zij het niet in overdreven mate. Er zijn geen aanwijzingen dat er bij de jongeren een sterke behoefte bestaat aan
FSR 12-R-1987
meer begeleiding of scholing in het kader van het
JOB-plan.
Ongeveer een kwart van de jongeren had op het moment van enqueteren een vaste baan; ongeveer 15% een
tijdelijke baan buiten het JOB-plan om. Een kleine groep
van 6% ging een wat onstabiel arbeidsleven tegemoet met
verscheidene baantjes achter elkaar. Ongeveer de helft
van de jongeren, waaronder ook jongeren die nog steeds
voor plaatsing via JOB in aanmerking kwamen, had geen
baan gevonden.
Van de jongeren die hun deelname aan JOB hebben
beeindigd, had dus minimaal de helft op het moment van
de enquete een baan. De baan na de JOB-baan betekent
meestal een vooruitgang. Bijna de helft gaat meer verdienen (waarschijnlijk mede doordat men ouder wordt) en dikwijls wordt het werk ook interessanter. Een achteruitgang
komt niet vaak voor. Voor een derde is er geen verschil.
Het lijkt er op dat de JOB-periode voor de meeste jongeren
een fase is waarin zij een behoorlijke kans hebben hun vrijwel uitzichtloze situatie te doorbreken. Indien dit lukt dan
maken zij een flinke kans een aantrekkelijker baan te
vinden.
Ongeveer de helft van de jongeren denkt dat de JOBbaan nuttig is geweest voor het verkrijgen en behouden
van werk in de toekomst. Het opdoen van werkervaring is
in dit verband de belangrijkste factor. Van de mensen die
geen profijt denken te hebben van het JOB-plan, geeft
maar een gering deel een reden hiervoor op. Het belangrijkste argument is dan dat de JOB-baan te kort heeft
geduurd.
Over het verwachte effect van de maatregel op de arbeidsmarktpositie van de deelnemende jongeren is ook
een vraag gesteld aan de bedrijven. In het algemeen wordt
er door deze laatste vrij gunstig gedacht over de effectiviteit van het JOB-plan. De mees e bedrijven geven hiervoor
als argumenten dat de jorigeren werkervaring opdoen en
een realistischer kijk op werken krijgen. Verder hebben de
bedrijven hun mening overde inzetbaarheid van langdurig
werklozen onder invloed van JOB in positieve zin gewijzigd, zodat de wervingspraktijk in de toekomst wellicht enige verandering ten gunste van deze groep zal ondergaan.
Men moet uiteraard voorzichtig zijn hieraan conclusies te
verbinden omtrent de plaatsingseffecten van JOB; tenslotte hebben we alleen meningen over de plaatsingseffecten
743
geregistreerd en deze effecten niet daadwerkelijk gemeten. Dit laatste zou, zoals gezegd, een andere onderzoekopzet vereisen dan in dit onderzoek in de praktijk kon worden gebracht.
Conclusies en beleidsimplicaties
Uitgaande van de ervaringen met het JOB-plan gedurende een periode van bijna anderhalf jaar kunnen de volgende conclusies worden getrokken:
– van de jongeren die voor het plan in aanmerking komen, wordt naar schatting dertig procent bereikt;
– het is onwaarschijnlijk dat de geplaatste jongeren zonder het JOB-plan de betrokken banen hadden kunnen
krijgen. Voor de doelgroep van de maatregel is dus een
werkgelegenheidsverruimend effect opgetreden. Er
zijn echter geen aanwijzingen dat de totale werkgelegenheid door JOB sterk is gestimuleerd;
– een vrij groot deel van de geplaatste jongeren heeft na
afloop van de deelneming aan JOB een andere baan
gevonden. Of deze jongeren nun positie op de arbeidsmarkt daarmee blijvend hebben verbeterd is echter nog een open vraag;
– Het gevaar voor concurrentievervalsing onder invloed
van het JOB-plan lijkt gering.
Indien we deze resultaten van toepassing achten op landelijk niveau, welke conclusies kunnen dan getrokken
worden over de betekenis van JOB voor de bestrijding van
de werkloosheid, in het bijzonder onder jongeren? Allereerst moeten we dan vaststellen dat van een plan als JOB
niet kan worden verwacht dat het de totale werkloosheid
sterk doet verminderen. Wel kan de maatregel leiden tot
een duidelijke verbetering van de positie van de langdurig
werkloze jongeren. Uit de tot nu toe bereikte resultaten
komt een vrij hoog bereikpercentage naar voren. Voor een
omvangrijke groep kan de maatregel dus op zijn minst een
tijdelijke onderbreking geven van een situatie die door de
meesten als zeer onbevredigend wordt ervaren. Dit laatste
moet men niet onderschatten. Er is natuurlijk wel een
groep die niet gemotiveerd is, maar uit informatie van de
bij de uitvoering van de JOB-maatregel betrokken instanties, maken wij op dat dit toch een minderheid is (mogelijk
twintig procent van de doelgroep 6). De meeste jongeren
willen graag een baan hebben, en het is ook maatschappelijk gezien van het grootste belang dat zij bij het arbeidsproces betrokken worden.
De regelgeving rond het JOB-plan voldoet. Zowel van de
zijde van de jongeren als van de werkgevers valt een redelijke mate van tevredenheid met de maatregel te bespeuren. Uiteraard zou elk van de partijen de voorkeur geven
aan een regeling die beter aansluit bij de eigen belangen,
maar blijkbaar is er wat het JOB-plan betreft sprake van
een voor beide partijen acceptabel compromis.
Knelpunt bij de uitvoering is dat het aantal beschikbare
banen voor laaggeschoolden beperkt is: in de betrokken
regie’s werd al over ‘verzadiging’ gesproken. Hoewel het
JOB-plan redelijk functioneert en door een enkele aanpassing in de regelgeving wellicht nog wat verbeterd kan worden, moeten we dus constateren dat niet alle langdurig
werkloze jongeren met dit plan geholpen kunnen worden,
zelfs niet alle gemotiveerde jongeren uit deze groep. In dit
licht bezien lijken voorstellen tot verscherping van de
sancties tegen ‘werkweigeraars’ weinig zinvol 7). Ook pleidooien van werkgevers voor vermindering van het minimum jeugdloon om zo de werkgelegenheid voor jongeren
te stimuleren, lijken weinig overtuigend als men niet in
overweldigende mate bereid blijkt te zijn jongeren onder
zeer soepele voorwaarden tegen lagere kosten (via de
JOB-subsidie) in dienst te nemen.
Te hopen valt dat de jongeren die in aansluiting op nun
deelneming aan het JOB-plan zijn blijven werken, niet in
deze baan blijven hangen maar doorstromen naar een
baan op een iets hoger niveau. Gegeven het beperkte aantal banen voor ongeschoolden is dit de enige manier waarop de betrokken groep uiteindelijk in zijn geheel zou kun744
nen worden bereikt. In hoeverre deze doorstroming in de
praktijk plaatsvindt is niet bekend. Voor zover er geen
sprake is van doorgroei, zou hier wellicht ook een taak voor
het Arbeidsbureau liggen. De subsidiekraan zou niet altijd
dicht moeten gaan op het moment dat de JOB-periode afgesloten wordt, maar er zouden mogelijkheden moeten
zijn tot subsidising van aanvullende scholing in de vervolgbaan. Daarmee zou een tweeledig doel gediend zijn.
In de eerste plaats zou, zoals gezegd, langs deze weg iets
kunnen worden gedaan tegen de ‘verzadiging’ van de
vraag naar ongeschoolden. Daarnaast zou langs deze
weg waarschijnlijk de positie van de via JOB geplaatsten
ook structureel kunnen worden verbeterd en zouden tegelijkertijd mogelijke discrepanties in andere segmenten van
de arbeidsmarkt kunnen worden verminderd.
Bij landelijke invoering zouden de resultaten overigens
wel eens minder gunstig kunnen zijn dan in de proefregio’s, waar het NEI-onderzoek is gehouden. De oorzaak
hiervan is de wildgroei van maatregelen die de laatste tijd
valt waar te nemen 8). De ene na de andere maatregel
wordt – zondertwijfelmetdebestebedoelingen – gelanceerd, maar van een duidelijke onderlinge coordinatie is
geen sprake. Dit leidt ertoe dat maatregelen elkaar overlappen, waardoor zij in een concurrentieverhouding tegenover elkaar komen te staan. Wellicht nog problematischer
is dat verschillende instanties zich bezighouden met de
uitvoering van de plannen. In dit verband kan met name
worden gewezen op gemeentelijke initiatieven die, vooruitlopend op het Jeugdwerkgarantieplan, beogen tijdelijk
werk aan werkloze jongeren te bieden. Intensieve samenwerking tussen gemeenten en arbeidsbureaus lijkt dan
een voorwaarde om enig succes te verwachten. De indruk
bestaat dat dergelijke samenwerkingsverbanden nog nauwelijks van de grand zijn gekomen 9).
Ten slotte wijzen we nog op het volgende. Het beleid is
in de afgelopen jaren, overigens zonder veel succes, gericht op stimulering van de economische groei. Met het
oog hierop zijn de arbeidsbureaus ‘marktgericht’ gaan
werken. Dit houdt in dat men uitgaat van de bestaande vacatures en hiervoor de meest geschikte werkzoekenden
selecteert. Het gevolg is dat de zwakke groepen (laaggeschoolden, etnische minderheden, vrouwen enz.) uit de
boot vallen. De arbeidsbureaus zijn inmiddels volledig ingesteld op de nieuwe benadering; de activiteiten voor de
zogeheten bijzondere bemiddeling zijn in de loop der jaren
verdwenen. Vanuit de politiek is echter, naar ons oordeel
terecht, naar voren gebracht dat ook het een en ander
moet worden gedaan aan de positie van achtergestelde
groepen. Dit heeft geleid tot maatregelen als het JOBplan. Voor de uitvoering van de plannen moesten echter
nieuwe, onervaren krachten worden aangenomen. Het paradoxale is dus dat eerst de bijzondere bemiddeling min of
meer is afgeschaft, waarbij door afvloeiing de nodige expertise is verdwenen, terwijl men nu onervaren mensen in
dienst neemt om in feite dezelfde taken uit te voeren. Dat
de plannen niet direct het verwachte effect hebben, is dan
niet verwonderlijk. In de toekomst dient dit zig-zag-effect
naar onze mening vermeden te worden en zou binnen de
activiteiten van de arbeidsbureaus (opnieuw) permanent
ruimte moeten bestaan voor de bemiddeling van bijzondere groepen. Wij zijn er verder van overtuigd dat het, mede
voorde beeldvorming naar het bedrijfsleven, wenselijk en
ook mogelijk is het aantal maatregelen te verlagen.
Jaap de Honing
Kees Zandvliet
6) Onder oudere langdurig werklozen kan dit percentage nog wel
hoger liggen. Zie bij voorbeeld G. van Kooten en W. Bouwman, Langdurig werklozen: differentiatie en perspectief, ESB, 8 april 1987, biz.
341 e.v.
7) We staan dan ook zeer sceptisch tegenover pleidooien als dat van
Van der Zwan voor verplichte scholing van langdurig werkloze jongeren. Zie diens column Generatiebreuk, ESB, 25 februari 1987.
8) Zie in dit verband ook F. van Dijk, M. Vorster en T. Baak, Banenplannen maken is geen kunst, ESB, 13 mei 1987.
9) Een uitzondering is Den Haag, waar een projectteam bestaande
uit medewerkers van het Arbeidsbureau en de Sociale Dienst zich be-
zighoudt met de problematiek van langdurig werklozen.