re a c t i e
De effectiviteit van Nederlandse
ontwikkelingshulp: niet-significant
I
n ESB van 10 maart 2006 verscheen het artikel ‘De effectiviteit van de Nederlandse ontwikkelingshulp’ van Benedikt
Goderis en Harrie Verbon. Loet Mennes geeft hierop zijn
reactie.
Goderis en Verbon gaan onder andere op basis van crosscountry regressies uitvoerig in op beleidsoptie 1 (meer multilaterale hulp) van het interdepartementaal beleidsonderzoek
Effectiviteit en coherentie van ontwikkelingssamenwerking van
2003 (IBO, 2003). Hoewel niet met zoveel woorden gezegd,
kan men uit het IBO-rapport afleiden dat hierbij op basis van
effectiviteitsoverwegingen gedacht moest worden aan kleinere
aandelen in de begroting van vooral de bilaterale hulp en in
mindere mate de hulp via maatschappelijke organisaties. De
bijdrage van Goderis en Verbon is in feite de eerste inhoudelijke
reactie op het IBO-rapport sinds dit in bijlage VI van de ministeriële beleidsnotitie Aan elkaar verplicht van 3 oktober 2003 een
plechtige begrafenis eerste klasse werd gegeven. (Tweede Kamer,
2003-2004).
Misverstanden
Allereerst is het nodig enige misverstanden uit de weg te
ruimen. Vooropgesteld moet worden dat de desbetreffende
beleidsoptie in bijzonder voorzichtige bewoordingen was
geformuleerd. Zo werd wel aanbevolen om het aandeel van de
multilaterale hulp in de totale hulp substantieel te laten stijgen
van dertig procent (2002) tot bijvoorbeeld vijftig procent, maar
dan wel op langere termijn. Deze herallocatie zou geleidelijk
moeten geschieden en eventueel worden bijgesteld aan de hand
van resultaten van later ter beschikking komende evaluaties van
multilaterale hulp. Het genoemde percentage was bedoeld als
illustratief en geen rigide inputdoelstelling. Verder werd deze
herallocatie beperkt tot de internationale financiële instellingen
(IFI’s) en enkele VN-organisaties. Met name de EU, maar ook
een aantal andere VN-organisaties werden wegens ineffectiviteit
van deze herallocatie uitgesloten.
Beleidsoptie 1 is niet gebaseerd, zoals Goderis en Verbon
stellen, op de door hen genoemde exercitie van de Wereldbank
(IBO, 2003, bijlage 3). Deze exercitie was gebaseerd op het
door Collier en Dollar ontworpen algoritme voor een ‘poverty
efficient’ allocatie van hulp en had als doel om na te gaan in
hoeverre de toenmalige Nederlandse landenkeuze inzake ontwikkelingshulp afweek van een theoretisch optimale verdeling
over landen waarbij het maximale aantal armen boven een
armoedegrens van een dollar per dag zou komen (Collier &
Dollar, 2002). Uit deze exercitie kwam naar voren dat voor een
aantal uitgavencategorieën van met name de bilaterale hulp, alsmede voor de totale Nederlandse hulp – voorzover het Official
Development Assistance (ODA) betreft – effectiviteitswinsten
van 15 tot 38 procent waren te behalen, maar dan alleen via een
andere landenkeuze.
Beleidsoptie 1 is gebaseerd op drie groepen van argumenten. Allereerst, een aantal inzichten op basis van de aard van de
verschillende kanalen die allen wijzen in de richting van een
Reacties op artikelen kunt u sturen naar redactie-esb@economie.nl.
258
ESB  2-6-2006
in beginsel grotere effectiviteit van het multilaterale kanaal.
Bijvoorbeeld minder versnippering, overlap, beheerslasten en
gebonden hulp. Ten tweede, een positieve appreciatie van met
name de IFIs afkomstig van het Ministerie van Buitenlandse
Zaken zelf, samen met een positieve evaluatie van de Inspectie
Ontwikkelingssamenwerking en Beleidsevaluatie (IOB) betreffende cofinanciering tussen Nederland en de Wereldbank. Ten
derde, een aantal overwegend negatieve evaluaties van bilaterale
hulp afkomstig van de IOB en de Algemene Rekenkamer.
Macrostudies naar de effectiviteit van hulp
In een sectie met dezelfde titel gaan Goderis en Verbon vervolgens over op een aantal beschouwingen inzake macrostudies
naar de effectiviteit van hulp. In dit kader komt de studie van
Rati Ram aan de orde. Hij gebruikt het Burnside-Dollar model
van 2000 inzake de relatie hulp, beleid en groei, waarbij hij
een onderscheid maakt tussen bilaterale en multilaterale hulp
(Ram, 2003). Immers, deze twee hulpkanalen verschillen van
elkaar naar samenstelling en landen van bestemming.
Ram komt tot een opvallend resultaat: bilaterale hulp heeft
een positief effect op groei terwijl het effect van multilaterale
hulp op groei negatief is; de desbetreffende coëfficiënten zijn
significant. Rams verklaring ten aanzien van vooral het resultaat
van multilaterale hulp is dat deze hulp gepaard gaat met zodanige condities dat het uiteindelijke effect op groei negatief is.
Hun interpretatie is dan steeds
dat in een dergelijk geval
hulp minder effect heeft in
landen met een goed beleid.
Dit is eenvoudig onjuist
Zijn Rams analyse en conclusies in deze correct? Uit het
desbetreffende artikel blijkt dat Ram een Burnside-Dollar speciÂ
ficatie van de onderhavige groeirelatie gebruikt waarin geen
interactieterm hulp-beleid is opgenomen. Zoals bekend is de
betekenis van een dergelijke interactieterm dat de effectiviteit
van hulp in het proces van economische groei positief afhankelijk is van de kwaliteit van het economische beleid. Vooral
over de significantie – en in mindere mate het teken – van deze
interactieterm is in de internationale literatuur altijd veel te
doen geweest. Echter, door deze interactieterm niet in de desbetreffende modelspecificatie op te nemen neemt Ram aan dat
bovengenoemde relatie tussen de kwaliteit van het beleid, de
hulp en economische groei niet relevant is. Anderzijds houdt
zijn verklaring van het negatieve teken van de multilaterale
hulp variabele juist in dat, vanwege de conditionaliteit van deze
hulp, slecht beleid tot stand komt, waardoor de hulp uiteindelijk
resulteert in een negatief effect op groei. Met andere woorden
Rams interpretatie en conclusie in deze zijn eigenlijk bij voorbaat al door de gekozen modelspecificatie uitgesloten! Een en
ander maakt Rams analyse – en resultaten – op zijn minst dubieus.
Hierbij moet bedacht worden dat het onwaarschijnlijk is dat
reactie
een land ten aanzien van de bilaterale hulp die het ontvangt een
beleid kan voeren dat aanzienlijk afwijkt van het beleid in geval
van multilaterale hulp.
De enige andere exercitie waarin bilaterale en multilaterale
hulp separaat maar simultaan worden geïntroduceerd is een
onderdeel van de omvangrijke studie van de IMF-economen Rajan
en Subramanian inzake cross-country analyses van hulp en groei
(Rajan & Subramanian, 2005, tabel 4A en tabel 6, panel C). In
tegenstelling tot Ram vinden zij naast een niet-significant effect
van totale hulp ook niet-significante effecten van zowel bilaterale als multilaterale hulp. Bovendien vinden zij dat binnen elk
van de vijf onderscheiden subperiodes tussen 1960 en 2000 de
tekens van de drie soorten hulp aan elkaar gelijk zijn, maar dat
die van periode tot periode van elkaar verschillen. Dit wijst dus
op gelijksoortige effecten van de drie hulpsoorten per subperiode,
die wel van periode tot periode verschillend kunnen zijn.
Dat de vreemde resultaten van Ram alles te maken hebben met een verkeerde modelspecificatie is ook af te leiden uit
een wat minder bekende studie van Lisa Chauvet en Patrick
Guillaumont (Chauvet & Guillaumont, 2004). Zij laten zien dat
door in de relevante regressievergelijking de beleidsvariabele
zowel lopend als vertraagd en bovendien voor elk van deze twee
variabelen een interactieterm met hulp op te nemen, het wel
degelijk mogelijk is om positieve (of negatieve) beleidswijzigingen via hulp en de effecten daarvan op groei te modeleren. En
wel zo dat de resultaten van specificaties à la Burnside en Dollar
drastisch veranderen, zowel qua significantie als teken.
De effecten van hulp
In de gelijknamige sectie van hun artikel vermelden Goderis
en Verbon allereerst dat het desbetreffende IBO-rapport gebaseerd was op studies als die van Burnside en Dollar, reden
waarom zij de aldaar gehanteerde methode toepassen om te
verifiëren of multilaterale hulp effectiever is dan de Nederlandse
bilaterale hulp. Wat betreft het IBO-rapport is dit in ieder geval
deels onjuist.
In het IBO-rapport zijn de op dat tijdstip (2002-2003) bekende resultaten van theoretisch en empirisch onderzoek inzake de
relatie hulp, groei en armoedereductie samengevat. Hieronder
vallen natuurlijk ook de Burnside-Dollar studies. Van deze laatste is voor het IBO-rapport alleen in algemene zin en niet specifiek gebruik gemaakt. Op welke drie groepen van argumenten
beleidsoptie 1 van het IBO-rapport (meer multilaterale hulp)
is gebaseerd werd in het begin van dit artikel reeds besproken.
Bovendien heeft schrijver dezes na afsluiting van het IBO in een
bijdrage aan het Jaarboek Overheidsfinanciën 2004 de aandacht
gevestigd op andere studies waaruit een grotere effectiviteit van
het multilaterale kanaal blijkt (Mennes, 2004, voetnoot 30).
Ten aanzien van de effecten van hulp zijn ook enige implicaties van het UN Millennium Project onder leiding van Jeffrey
Sachs relevant (UN Millennium Project 2005). Goderis en
Verbon refereren hieraan in hun voetnoot 1. In dit rapport breken Sachs et al. de staf over vooral de bilaterale hulp: “The quality of bilateral aid is often very lowâ€. Slechts 24 procent van de
bilaterale hulp is gericht op en effectief ten aanzien van de zogenaamde Millennium Development Goals (MDG’s). Voor de multilaterale hulp is dit percentage 52. Dit houdt in dat van de totale
Nederlandse ODA (exclusief milieu) 36 procent daadwerkelijk
op de MDGs gericht is; dit is gelijk aan 0,25 procent van het
Nederlandse bruto nationaal product (bnp). Volgens Sachs et al.
zal – om de MDGs te bereiken – dit aandeel in 2006 0,44 procent
en in 2015 0,54 procent van het bnp moeten zijn. Dit houdt in
dat bij ongewijzigde samenstelling van de Nederlandse ODA,
deze laatste in 2015 1,5 procent van het bnp zou moeten bedragen waar zij heden ten dage op 0,7 procent uitkomt.
In dit verband moet hier nog vermeld worden dat Sachs et al.
voor hun berekeningen gebruik maken van een belangrijke
studie inzake effectiviteit van hulp ten aanzien van de MDG’s
waarbij de auteurs tot hoge schattingen van de effecten van
zogenaamde ‘short impact aid’ komen (Clemens et al., 2004). Dit
soort hulp bestaat uit: budget- of programmahulp, projecthulp
voor infrastructuur, energie, financiële sector, landbouw en
industrie. De desbetreffende cross-country regressies munten
uit door significante coëfficiënten met tevens de verwachte
tekens. Misschien is dit reden voor Nederland om de samenstelling van de ODA nog eens te bezien?
Resultaten van Goderis en Verbon
De resultaten van de regressieanalyses uitgevoerd door
Goderis en Verbon vindt men in hun Tabellen 1 en 2 waarbij
aangenomen wordt dat het teken voor significantie in tabel 1,
kolom 5, zoals aangegeven in de tekst bij de variabele NBH en
niet bij NBHxBI hoort.
Hierover is het volgende op te merken. Allereerst zijn er
enige opmerkelijke verschillen tussen de resultaten van de door
Goderis en Verbon geselecteerde vergelijkbare studies van
Easterly et al. (Easterly et al., 2004) en Ram enerzijds en anderzijds de overeenkomstige resultaten van Goderis en Verbon zelf
(tabel 1, kolom 1 en kolom 2). Bij Easterly et al. heeft de interactieterm een negatief (niet-significant) teken terwijl dit in tabel 1
positief (en niet-significant) is. Bij Ram zijn beide coëfficiënten
van de bilaterale en multilaterale hulp significant; bovendien
heeft bilaterale hulp een positief en multilaterale hulp een negatief effect op groei. Volgens kolom 2 van tabel 1 zijn beide coëfficiënten niet-significant en zijn beide tekens negatief. Hoe deze
verschillen te verklaren?
Het enige dat men in dit geval
kan en mag zeggen is dat de
hypothese dat hulp effectiever
is in landen met goed beleid
niet geaccepteerd mag worden
Verder, zoals in de meeste vergelijkbare studies zijn de coëfficiënten van de variabelen het initiële bbp, de dummy voor
Afrika te Zuiden van de Sahara, institutionele kwaliteit en de
beleidsindex in vrijwel alle specificaties in tabel 1 significant.
Dit aantal significante coëfficiënten is aanzienlijk kleiner in
tabel 2; Goderis en Verbon wijten dit aan het kleinere aantal
waarnemingen in de desbetreffende populatie.
ESB  2-6-2006
259
re a c t i e
Wat erger is, behalve voor genoemde variabelen is in tabel 1
slechts één nauwelijks significante coëfficiënt te vinden, terwijl
in tabel 2 van deze overige variabelen geen enkele coëfficiënt significant blijkt te zijn. Het zijn juist die overige variabelen – hulp
(totaal, bilateraal, bilateraal Nederland, bilateraal overige) en de
respectievelijke interactietermen met beleid – die in de onderhavige analyse relevant zijn. Hoogstwaarschijnlijk draagt het feit
dat de onderscheiden soorten van hulp (bilateraal, multilateraal,
bilateraal Nederland, bilateraal overig) op zijn minst gedeeltelijk
fungibel zijn, bij aan het resulterende beeld van niet-significantie.
In de internationale literatuur op dit gebied worden in het
algemeen niet-significante coëfficiënten en coëfficiënten met een
verkeerd teken (dat wil zeggen niet conform de theoretische verwachting) wel vermeld en wordt vervolgens bezien of andere specificaties andere resultaten met zich meebrengen. Een voorbeeld
hiervan – de studie van Chauvet en Guillaumont – werd hierboven al besproken. Maar voor andere doeleinden – bijvoorbeeld
beleidsadviezen – worden deze coëfficiënten meestal niet gebruikt.
Een voorbeeld van wat er verkeerd gaat wanneer men dit
wel doet is het volgende. Regelmatig maken Goderis en Verbon
melding van een negatieve coëfficiënt van de interactieterm
hulp-beleid, welke overigens altijd niet-significant is. Hun
interpretatie is dan steeds dat in een dergelijk geval hulp minder
effect heeft in landen met goed beleid. Dit is eenvoudig onjuist.
Het enige dat men in dit geval kan en mag zeggen is dat de
hypothese dat hulp effectiever is in landen met goed beleid niet
geaccepteerd mag worden. Met andere woorden in dat geval is
de effectiviteit van hulp niet afhankelijk van de kwaliteit van het
beleid. Niets meer en niets minder.
Het bovenstaande leidt tot grote vraagtekens ten aanzien van
de betekenis van tabel 3. Deze is geconstrueerd aan de hand van
coëfficiënten uit tabellen 1 en 2 die geen van allen significant
zijn. Bovendien zijn een aantal tekens die ongeloofwaardig zijn
zonder meer overgenomen. Desalniettemin is aan de auteurs
erkentelijkheid verschuldigd voor hun inhoudelijke aandacht
voor dit belangrijke onderwerp, alsmede respect voor het vele
werk dat is verzet.
Conclusie en aanbeveling
De conclusie van Goderis en Verbon dat beleidsoptie 1 van
het IBO meer multilaterale hulp, bijvoorbeeld ten koste van
bilaterale hulp, door de gepresenteerde regressies niet gesteund
wordt, kan niet worden getrokken. De desbetreffende exercitie
leidt door problemen van specificatie, gering aantal waarnemingen, fungibiliteit en dergelijke, over vrijwel de gehele linie
tot niet-significante resultaten en tekens die niet conform theoÂ
retische verwachtingen zijn. Dientengevolge zijn op basis van
het onderhavige onderzoek geen relevante uitspraken te doen.
Met de aanbeveling om meer studies op microniveau te doen
kan men het van harte eens zijn. In het IBO-rapport is een dergelijke aanbeveling – beleidsoptie 8 – samen met enige concrete
aanwijzingen hoe te werk te gaan, te vinden.
Loet Mennes
Emeritus hoogleraar Internationale Economie Erasmus Universiteit Rotterdam,
oud-directeur Nederlands Economisch Instituut, voormalig algemeen directeur
Nederlandse Financierings-Maatschappij voor Ontwikkelingslanden (FMO).
mennes@arti.demon.nl
Reacties op artikelen kunt u sturen naar redactie-esb@economie.nl.
260
ESB  2-6-2006
Literatuur
Burnside C. & D. Dollar (1998) Assessing Aid, what works, what doesn’t and
why. Washington D.C. and Oxford. World Bank and Oxford University Press.
Chauvet, L. & P. Guillaumont (2004) Aid and Growth Revisited: Policy, Economic
Vulnerability and Political Instability. In: Toward Pro-Poor Policies; Aid,
Institutions, and Globalization. Washington D.C. and New York: World Bank
and Oxford University Press.
Clemens, M., S. Radelet & R. Bhavnani (2004) Counting chickens when they
hatch: The short-term effect of aid on growth. Washington D.C.: Center
for Global Development, Working Paper 44.
Collier, P. & D. Dollar (2002) Aid Allocation and Poverty Reduction. European
Economic Review, 46 (8), 1475-1500.
Easterly, W., R. Levine & D. Roodman (2003) New Data, New Doubts:
Revisiting “Aid, policies and growthâ€. Washington D.C.: Center for Global
Development, Working Paper 26.
Mennes, L.B.M. (2004) Ontwikkelingssamenwerking, Jaarboek
Overheidsfinanciën 2004, Den Haag: Sdu Uitgevers.
Rajan, R.G. & A. Subramanian (2005) Aid and Growth: What Does the
Cross-Country Evidence Really Show? Washington D.C. IMF, Working Paper
05/127.
Ram, R. (2003) Roles of bilateral and multilateral aid in economic growth
of developing countries. Kyklos, 56 (1), 95-110.
Ontwikkelingssamenwerkingsbeleid voor de komende jaren. Brief van de
Minister voor Ontwikkelingssamenwerking (Beleidsnotitie “Aan elkaar
verplicht. Ontwikkelingssamenwerking op weg naar 2015â€), Tweede Kamer,
vergaderjaar 2003-2004, 29234 nr. 1.
UN Millennium Project (2005) Investing in Development: A Practical Plan
to Achieve the Millennium Development Goals. London: Earthscan.