De economische houdbaarheid
van de verzorgingsstaat
G. Zalm*
V
oor een betere inrichting van de verzorgingsstaat dient begonnen te warden met
een intensieve aanpak die zich richt op de werking van de arbeidsmarkt, bet
versterken van financiele prikkels en bet verbeteren van de uitvoeringsorganisatie.
Daarnaast onderzoekt de auteur een aantal vervolgopties, te weten revitalisering van
de overlegeconomie, een ministelsel cq. een stelsel gebaseerd op een basisinkomen.
De sociaal-economische ordening zoals die na de
tweede wereldoorlog heeft vorm gekregen, is vooral
gericht op consensus, samenwerking en stabiliteit.
Het model is gebaseerd op de veronderstelling dat op
een groot aantal terreinen collectieven (overheid,
werknemers- en werkgeversorganisaties) de belangen van individuen beter weten te behartigen dan de
individuen zelf en dat door samenwerking en afspraken tussen collectieven, bezwaarlijke aspecten van
de markteconomie kunnen worden beperkt. Een
tweede ermee samenhangende veronderstelling is
dat individuen en sub-organisaties de besluiten en
afspraken van de collectieven loyaal accepteren en
naar letter en geest uitvoeren. Keerzijde van die benadering is dat concurrentie en dynamiek zwak uit de
verf komen en dat voor individuele verantwoordelijkheid weinig plaats is.
Niettemin was dit model in de eerste twintig jaar
na de tweede wereldoorlog zeer succesvol. Het leverde volledige werkgelegenheid, een sterk toenemend
welvaartspeil en uitbanning van armoede. Waarom
lijkt dit model heden ten dage niet meer zo effectief?
De toegenomen mondigheid van de burger, ondersteund door een gestegen opleidingspeil en ontzuiling, maakt op zich al dat het model niet meer zo
efficient kan functioneren als in de jaren vijftig. Burgers, bedrijven en bureaucraten streven tegenwoordig ook eigen doelstellingen na in plaats van loyaal
en gedisciplineerd collectieve besluiten uit te voeren.
Het tot stand komen van allerlei royale verzorgingsstaatregelingen in de tweede helft van de jaren zestig
en de eerste helft van de jaren zeventig heeft ook tot
een verder verlies aan effectiviteit geleid. De eigen
verantwoordelijkheid van burgers en bedrijven werd
daardoor uitgehold en financiele prikkels werden verzwakt. De hantering van het consensusmodel als consensus en discipline moeilijk te realiseren zijn, vergt
veel tijd en kan leiden tot«patstellingen en niet effectieve, vage compromissen.
In het vervolg van dit artikel komen de volgende
vragen aan de orde. Wat zijn de belangrijkste oorzaken van de problemen rond arbeidsmarkt en verzor-
ESB 16-6-1993
gingsstaat? Met welke trends moeten we voor de toekomst rekening houden? Welke scenario’s voor de
toekomst van de verzorgingsstaat zijn denkbaar? En
tot slot: wat is een goede strategic?
Arbeidsmarkt en verzorgingsstaat
Het meest negatieve kenmerk van de huidige situatie
is het massieve beroep op sociale-zekerheidsregelingen. Dit is een algemeen Europees probleem. In Nederland is dit beroep, ook in vergelijking met andere
Europese landen, omvangrijk en bovendien sterk
geconcentreerd bij laaggekwalificeerden.
Wat kan deze scheefgroei verklaren? Zonder uitputtend te willen zijn, kunnen vier hoofdelementen
worden genoemd: belemmeringen in het functioneren van de arbeidsmarkt, geringe financiele prikkels,
de uitvoeringsorganisatie van de sociale zekerheid en
een weinig actief arbeidsmarktbeleid.
Functioneren arbeidsmarkt
Ten einde werknemers zoveel mogelijk te vrijwaren
van de negatieve aspecten van een volledige vrije
marktwerking, is een omvangrijk complex van weten regelgeving tot stand gebracht. Bij voorbeeld op
het gebied van arbeidstijden, ontslag, arbeidsomstandigheden, minimumloon en uitzendarbeid. Daarnaast
wordt loonconcurrentie tegengegaan en de collectieve loonvorming bevorderd door het instrument van
de algemeen-verbindendverklaring van cao’s.
Zoals de jaren vijftig illustreren, leidt het beperken van de vrije-marktwerking niet per definitie tot
ongunstige gevolgen voor de werkgelegenheid. Destijds werd de loonontwikkeling kunstmatig beperkt,
hetgeen zelfs leidde tot een overspannen arbeidsmarkt. Het eind van de jaren zestig en de jaren zeventig laten echter zien dat, als de maatschappelijke consensus en discipline ontbreekt, die afscherming van
de economische ontwikkeling ook kan leiden tot
zeer negatieve gevolgen voor de arbeidsmarkt. Pas
* De auteur is directeur van het Centraal Planbureau.
na een zeer diepe economische crisis begin jaren
Vergrijzing
tachtig, paste de loonontwikkeling zich aan de economische veranderingen aan.
De vergrijzing zal leiden tot een stijging van de
AOW-lasten en de zorguitgaven ten behoeve van
bejaarden, vooral na 2010. Het aandeel van de vijftig-
Geringe financiele prikkels
De combinatie van de sociale zekerheid en het belas-
plussers in de beroepsbevolking zal al eerder fors
gaan oplopen (de naoorlogse geboortegolf). Bij gelijk-
ting- en premieregime leidt tot geringe financiele prikkels voor laaggekwalificeerden om werk te aanvaarden. Zo is voor laagopgeleide alleenverdieners het
netto minimumloon vrijwel gelijk aan de netto uitkering. Dit gegeven heeft ook een negatieve uitwerking
op de loonvorming. Werklozen wensen bij werkaanvaarding een reele inkomensverbetering te zien. Hier-
blijvende invalideringskansen stijgt het beroep op de
WAO tot 1,1 miljoen personen in 2000. Na de eeuwwisseling zal de geboortegolf aanspraak op een vut-
door stuwen de uitkeringen de laagste lonen om-
echtpaar met kinderen, in 1990 is dat 40% en over 25
hoog. Dit maakt werkgevers weer selectiever bij het
jaar is dat naar verwachting nog maar 30%. Omdat
aantrekken van personeel en leidt tot een tendens
voor alleenstaanden het sociale minimum hoger is
om eenvoudige arbeid te elimineren.
In het huidige situatie wordt de onderkant van
de arbeidsmarkt geconfronteerd met een impliciete
hefflng van 100% op het arbeidsinkomen. Tegenover
iedere inkomensverbetering bij werkaanvaarding
staat een even grote verlaging van de sociale uitkering. Ook voor individuele werkgevers waren er tot
voor kort geen financiele prikkels om werknemers in
vastgesteld dan de helft van twee samenlevers, leidt
het bedrijf te houden en niet af te laten vloeien naar
de sociale zekerheid. Tot slot is nog vermeldens-
waard dat het fiscale systeem deelname van gehuwde
uitkering kunnen maken.
Individualisering
In I960 bestond 60% van de huishoudens uit een
dat tot een opwaartse druk op de sociale uitkeringen.
Burgers hebben bovendien de neiging om hun huishoudenssamenstelling te presenteren op een manier
die hen het meeste financieel voordeel biedt.
Migratie
Ook bij een straf migratiebeleid zal het immigratiesal-
do positief en omvangrijk zijn. De immigranten zijn
gemiddeld genomen laag opgeleid. Ook van de tweede generatie allochtonen is een veel groter deel laag
heveling).
opgeleid dan van de autochtonen. In 1991 bestond
van de nieuwkomers op de arbeidsmarkt 16% uit allochtonen, van de ongeschoolde nieuwkomers is het
Uitvoeringsorganisatie
percentage allochtonen 60%. De migratie geeft een
Dat er problemen zijn met de Uitvoeringsorganisatie
van de sociale zekerheid behoeft vandaag de dag
geen toelichting meer. Ik merk slechts op dat een ge-
aanzienlijke tegendruk aan de trend van het stijgende
vrouwen aan het arbeidsproces ontmoedigt (voetover-
meenschappelijk kenmerk van WA.O en Bijstand is,
gemiddelde opleidingspeil van de autochtone beroepsbevolking. Tevens dreigt het probleem van de
geringe participatie van laaggeschoolden steeds meer
dat de organisaties die beslissen over toegang en be-
samen te vallen met de minderhedenproblematiek.
houd van de uitkering, geen financieel belang hebben bij volumebeperking, omdat de rekening elders
kan worden gedeclareerd.
Arbeidsmarktbeleid
In tegenstelling tot Zweden heeft Nederland geen traditie van een actief arbeidsmarktbeleid. Arbeidsbe-
Internationalisatie
De in de afgelopen decennia ingezette trend van internationalisatie zal zich naar verwachting voortzetten. Een constante zal waarschijnlijk zijn de toene-
mende concurrentie op de Europese markt.
Daarbuiten zullen de dynamische Aziatische econo-
middeling en scholingsvoorzieningen zijn zwak ont-
mieen en Centraal-Europa aan belang winnen. Het
wikkeld. Voor werklozen geldt geen verplichting om
bestaande Nederlandse specialisatiepatroon is niet
aan her- en bijscholing deel te nemen. Daarnaast be-
gunstig en zal in een snel tempo moeten opschuiven
van een grondstof- en energie-intensieve naar een
meer kennisintensieve richting. Het is bovendien zeer
hoeven werklozen gedurende lange tijd alleen naar
zogenaamde passende arbeid te kijken.
In cao’s komen weinig concrete en toetsbare af-
spraken voor om zwakke arbeidsmarktgroeperingen
in te schakelen. Onderzoek indiceert daarentegen dat
bij de personeelsselectie minderheden worden gedis-
wel denkbaar dat ook anderszins de internationale
omgeving turbulent zal zijn. Dit stelt hoge eisen aan
het aanpassingsvermogen van de Nederlandse economic en de Nederlandse arbeidsmarkt.
crimineerd . Wel zeer breed gespreid en concreet, en
door algemeen-verbindendverklaring gesteund, zijn
afspraken om de afvloeiing naar de sociale zekerheid
Mondigheid
De nieuwe cohorten die de arbeidsmarkt betreden
de praktijk om de laagst toegestane loonschaal hoger
zijn, in vergelijking met de cohorten die de arbeidsmarkt verlaten, gemiddeld beter opgeleid en hebben
minder binding met de bestaande maatschappelijke
vast te stellen dan het wettelijk minimumloon.
organisaties. Voor die mondigere nieuwe generaties
aantrekkelijker te maken, door aanvullingen op het
wettelijk regime. Eveneens zeer veel voorkomend is
Trends
Door een aantal trends dreigen de problemen in de
toekomst nog groter te worden.
1. Zie bij voorbeeld K.W.H. van Beek, C.C. Koopmans en
B.M.S. van Praag, Gezocht: jonge, gezonde autochtone
man, ESB, 10 juni 1992, biz. 560-564; idem, Discriminatie op
de aibeidsmarkt?, ESB, 26 mei 1993, biz. 476-481.
zijn collectieve uniforme regelingen waarschijnlijk
pelde sociale uitkeringen worden verlaagd en andere
niet het grote ideaal.
rigiditeiten op de arbeids- en goederenmarkten doorbroken. Het beleid wordt vervolgens sterk bepaald
door het vrije-marktprincipe. Er is geen budgettaire
ruimte om kwetsbare groepen uitkeringsontvangers
te ontzien. Het te late antwoord leidt op de problemen onvermijdelijk tot een ongenuanceerde ingreep.
Dit scenario illustreert hoe slecht het huidige stelsel bestand is tegen een matige economische groei.
Al snel loopt de verzorgingsstaat tegen haar grenzen.
Er moet dus het een en ander veranderen. Maar hoe?
Er zijn twee hoofdstrategieen denkbaar.
De toekomst van de verzorgingsstaat
Onzekerheden
De verleiding is groot om na bespreking van de huidige zwakke punten en de toekomsttrends direct ‘de’
oplossing op tafel te leggen. Zo’n aanpak miskent
echter de onzekerheden. Onzekerheden over de diagnose en het gewicht dat we moeten toekennen aan
de diverse verklaringen. Onzekerheden ook over de
toekomstige ontwikkelingen. Niet alle trends zijn
even robuust en de intensiteit waarmee ze zich zullen
voordoen is vaak onbekend. De noodzaak en de effectiviteit van hervormingsvoorstellen hangen echter
wel van die onzekerheden af, bij voorbeeld van de internationaal-economische en de sociaal-culturele ontwikkelingen. Dat is de reden dat het CPB in de langetermijnstudie heeft gewerkt met een aantal scenario’s,
waarin ook de toekomst van de verzorgingsstaat
sterk uiteenloopt.
Revitalisering overlegeconomie
De eerste strategic, die het CPB heeft beschreven in
het ‘European Renaissance’-scenario, tracht de huidige verzorgingsstaat in hoofdlijnen overeind te hou-
den en legt het accent op bestuurlijke hervormingen,
afspraken, discipline, verplichtingen en controle, met
een beperkte versterking van financiele prikkels.
Zo’n strategic kan succesvol zijn bij een wat minder
dynamische technologische ontwikkeling, indien
schaalgrootte van groot belang blijkt te zijn en bij een
Niets doen
zekere blokvorming in de industriele wereld. Aan die
In het eerste scenario, Global shift, is er mondiaal
voorwaarden wordt in dit scenario voldaan.
sprake van een zeer dynamische technische ontwik-
Kernelement van deze strategic is de revitalise-
keling en hevige concurrentie die de gevestigde posi-
ring van de overlegeconomie door een gezamenlijke
aanpak van overheid, werkgevers- en werknemersorganisaties van de inschakeling van laaggeschoolden.
Meer concreet kan men dan denken aan:
• cao’s die voorzien in concrete en toetsbare afspra-
ties van bedrijven, bedrijfstakken en landen bedreigt.
Om hiervan te kunnen profiteren zijn inventiviteit,
flexibiliteit, ondernemend gedrag nodig, evenals een
maatschappij waarin prestaties worden beloond. Al
deze elementen horen bij het vrije-marktperspectief.
In Europa domineren echter verstarring en verkregen rechten, en bepalen naar binnen gerichtheid en
protectionisme het beeld. Onderlinge verdeeldheid
doet bovendien het integratieproces stagneren. Nederland ondervindt als relatief klein land veel hinder
van het stagneren van de Europese eenwording.
In dit scenario vinden voor wat betreft de collectieve sector in de eerste 10 a 15 jaar geen echte wijzigingen plaats. Ziektewet en WAO worden weliswaar
gewijzigd, maar in de cao’s worden deze aanpassingen teniet gedaan. Ter wille van de arbeidsrust en de
goede verhoudingen worden de cao’s toch algemeen
verbindend verklaard. De beoogde volume-effecten
van de financiele maatregelen in de sfeer van ziekte
en arbeidsongeschiktheid, treden dan niet op. De verruiming van het begrip passende arbeid bij zowel
werkloosheid als arbeidsongeschiktheid vindt, bij een
verslechterende arbeidsmarkt, in de praktijk nauwelijks ingang. Bij stagnerende en later zelfs dalende
werkgelegenheid overschrijdt het aantal arbeidsongeschikten na 2000 zelfs de 1,25 miljoen. De maatschappelijke inertie leidt ook tot een wapenstilstand bij de
vut en de aanvullende pensioenvoorziening.
Bij een gematigde economische groei van onze
belangrijkste handelspartners, loopt in dit scenario
omstreeks 2005 de collectieve sector vast: iedere werkende moet meer dan een uitkeringsontvanger onderhouden en de collectieve lasten zijn met meer dan
tien procentpunten opgelopen.
Maatschappelijk is dit niet meer houdbaar. Na de
eeuwwisseling wordt het beleid dan ook fors gewijzigd, waarbij het minimumloon en de eraan gekop-
ESB 16-6-1993
ken ter bevordering van de instroom van zwakke
arbeidsmarktgroepen. Ook komt er meer ruimte in
de loonafspraken voor laagbetaald werk;
• verscherping van de feitelijke toetredingseisen van
de uitkeringsregelingen. Voor de werkloosheidswet wordt de arbeidsverleden-eis verzwaard. De
WAO-keuringen komen in handen van een onaf-
hankelijk orgaan. De uitvoeringsorganisatie wordt
aan een onafhankelijk toezicht onderworpen;
• het begrip passende arbeid voor werklozen wordt
effectief verruimd. Werklozen worden verplicht
deel te nemen aan scholingsprogramma’s. Uitkeringssancties worden niet geschuwd;
• financiele hervormingen worden doorgevoerd die
ertoe leiden dat degenen die de facto invloed uitoefenen op het uitkeringsvolume, een direct financieel belang krijgen bij volumebeperking. Bijstand
en individuele huursubsidie kunnen niet langer
worden gedeclareerd bij het Rijk doch gemeenten
ontvangen hiervoor een normuitkering. Alsdan krijgen gemeenten een direct financieel belang bij het
voeren van een adequaat volume- en fraudebeleid.
Werkgevers worden directer met kosten geconfronteerd door de bonus/malus in de WAO en een ei-
gen risico in de Ziektewet;
• er wordt een gematigde versobering van het uitke-
ringsregime gerealiseerd. De in internationaal opzicht hoge minimumuitkering voor alleenstaanden
wordt teruggebracht van 70% van het netto minimumloon naar 60% en de jaarlijkse verhoging van
de uitkering blijft een beetje achter bij de lonen;
• werken wordt financieel aantrekkelijker gemaakt
door het arbeidskostenforfait in de loon- en inkom-
stenbelasting te verdubbelen en de voetoverheveling af te schaffen;
• de overheid blijft de cao’s steunen door middel
van algemeen-verbindendverklaring. Bepalingen
die echter in strijd zijn met belangrijke regeringsdoelstellingen, worden niet meer aan derden opgelegd. Hierbij kan gedacht worden aan bovenwettelijke aanvullingen op sociale uitkeringen en aan
bepalingen die werkgevers verplichten tot herverzekering van het eigen risico.
ring, deregulering, ontbureaucratisering en objectivering leidraad zijn.
De externe omstandigheden vragen in dit scenario ook om versterkte marktwerking. In dit scenario
is uitgegaan van een krachtige economische groei die
wordt gedreven door een zeer dynamische, technische ontwikkeling die ook kansen biedt voor nieuwe
bedrijven, bedrijfstakken en landen. Europa, Japan
en de Verenigde Staten corrigeren hun uiteenlopende
tekortkomingen.
traditie en laat de verzorgingsstaat en de bestaande ar-
Toegespitst op de Nederlandse arbeidsmarkt en
verzorgingsstaat kan aan de volgende punten gedacht worden:
beidsverhoudingen vrij goed in tact. Het beslag van
• invoering van een ministelsel in de sociale verzeke-
Deze strategic sluit het meest aan bij de Nederlandse
de collectieve uitgaven op het nationale inkomen
daalt in dit scenario zeer beperkt. Weliswaar worden
ringen;
• individualisering van de inkomstenbelasting. De in-
de uitgaven voor Ziektewet, arbeidsongeschiktheid
dividuele belastingvrije voet wordt een uitbetaalba-
en werkloosheid gereduceerd, maar daartegenover
re tax-credit, die geleidelijk verhoogd wordt. Op
staan toenemende uitgaven in verband met de vergrij-
zing (AOW en zorg) en voor milieu, infrastructuur en
onderwijs. De verhouding tussen het aantal inactie-
ven/actieven gaat licht omlaag en door de fiscale
maatregelen is het mogelijk om de marginale wig op
minimum niveau te verlagen. Daarnaast daalt door de
beperkte indexatie de minimum uitkering relatief ten
opzichte van het gemiddelde loon bij werken.
den duur vervangt deze negatieve inkomstenbelasting (vrijwel) het hele sociale zekerheidsstelsel. De
inkomensgarantie bestaat dan uitsluitend nog uit
de negatieve inkomstenbelasting die ook als een
basisinkomen kan worden aangemerkt;
• de algemeen-verbindendverklaring van cao’s
wordt gestaakt behoudens voor bepalingen die algemeen onderschreven collectieve doelstellingen
nastreven (zoals scholing en afspraken ten behoeMaar er zitten ook aanzienlijke risico’s aan deze strate-
ve van zwakke arbeidsmarktgroeperingen).
gic. Hoewel de hoofdlijnen van deze benadering inmiddels unaniem door de SER zijn onderschreven,
De collectieve uitgaven kunnen in het Balanced
moet worden geconstateerd dat in deze strategic een
growth-scenario dalen met 15 procentpunt en in 2015
groot beroep wordt gedaan op de sociale consensus
is het niveau van de collectieve uitgaven vergelijk-
en op interne discipline binnen werknemers- en
baar met het niveau dat in het begin van de zeventi-
werkgeversorganisaties. Is dat wel te realiseren? Ver-
ger jaren gold. Het draagvlak van de verzorgingsstaat,
der gaat het scenario uit van een optimistische visie
de verhouding tussen inactieven en actieven, zal aan-
omtrent het aanpassingsvermogen van de overheid
zienlijk verbeterd zijn.
en de uitvoeringsorganisaties. Lukt het wel om deze
organisaties te hervormen? Kan een langdurig scheefgegroeide praktijk weer recht worden gezet? Accepte-
De keerzijde van dit beleid is de inkomensontwikkeling. Er vindt wel een zeer drastische versobering
plaats van de sociale zekerheid. Weliswaar kan in een
ren de burgers de aantasting van de privacy die het
scenario met economische groei het basisinkomen in
2015 gelijk zijn aan het huidige sociaal minimum van
gevolg is van meer dwang en controle? Een laatste
risico is, dat de economische omstandigheden tegenzitten, de internationale concurrentie heftig is en tot
zeer snelle, moeilijk te regisseren aanpassingen
noopt. In zo’n turbulente omgeving is een model van
een alleenstaande (voor gehuwden is het dan 140%
van het huidig sociaal minimum), maar is er wel sprake van een relatieve achteruitgang. De gecumuleerde
koopkrachtverbetering voor werkenden is in die pe-
centraal overleg, coordinatie, onderlinge afspraken,
riode zo’n 70%. Dit brengt het risico met zich mee
en geleidelijke aanpassingen zeer kwetsbaar. Dan
van sociale spanningen en politieke onhaalbaarheid.
dreigt de zaak alsnog uit de hand te lopen met ongerichte ingrepen tot slot.
Bij deze strategic rijst de vraag of een zo vergaande
hervorming wel echt nodig is en of, onder een wat
gunstiger gesternte, beperktere hervormingen niet
Van mimistelsel naar basisinkomen
voldoende soelaas kunnen bieden.
De tweede strategic, die is uitgewerkt in het ‘Balanced Growth’ scenario, gaat er vanuit dat de sociale
Ministelsel versus basisinkomen
consensus en discipline die een effectieve overlegeconomie vereist, niet meer terug keren en dat de bestuurlijke vermogens van de overheid beperkt zijn.
Burgers, ambtenaren, leden van vakbonden en werkgeversorganisaties laten zich niet meer eenvoudig sturen, streven eigen doelstellingen na en vertonen cal-
Het heeft velen verrast dat het CPB in het Balanced
growth-scenario een basisinkomen/negatieve inkomstenbelasting heeft geintroduceerd ter vervanging van
culerend gedrag. Dwang, toetsing en controle zijn
scenario een ministelsel niet beter zijn?
niet effectief en inbreuken op de privacy worden niet
het huidige stelsel van sociale zekerheid. In het verleden is dit uitvoerig bediscussieerd en de overheersen-
de opinie was negatief. Zou in de filosofie van het
Op zichzelf zijn er goede redenen om kritisch te
geaccepteerd. In die omstandigheden ligt een drasti-
staan ten opzichte van een basisinkomen. Het meest
sche vereenvoudiging en versobering van de huidige
evidente bezwaar is dat de kring van gerechtigden
verzorgingsstaat voor de hand waarbij individualise-
zeer drastisch wordt uitgebreid ten opzichte van de
huidige situatie. ledere volwassen Nederlander krijgt
er recht op. Dit creeert een groot financieringsprobleem als het huidige bijstandsniveau van een alleenstaande als uitgangspunt wordt genomen. De vorm
van een negatieve inkomstenbelasting maakt dit probleem niet wezenlijk anders.
Een ministelsel, waarin de loongerelateerde uitkeringen in de sociale verzekeringen worden vervan-
gen door een uniforme uitkering van 70% van het minimumloon, leidt uitsluitend tot lagere uitgaven en
lagere sociale premies en lijkt wat dat betreft te prefereren. Tegelijkertijd moet echter •worden bedacht dat
met een ministelsel zeer veel van de huidige problemen blijven bestaan:
• de uitvoeringsproblemen bij de sociale verzekeringen wijzigen niet edit. Keuring, toetsing en controle bij ziekte, arbeidsongeschiktheid en werkloosheid blijven net zo problematisch als thans. De
aanvullende bovenwettelijke regelingen zullen
waarschijnlijk de wettelijke keuringspraktijk blijven
volgen, zodat het volume-effect van die privatisering beperkt zal zijn;
• voor laaggekwalificeerden verandert er weinig.
Voor hen is het verschil tussen 70% van het laatstverdiende loon en 70% van het minimumloon beperkt;
• het beroep op de bijstand neemt toe omdat die
vaker dan thans zal moeten zorgdragen voor een
aanvulling tot het sociaal minimum. De uitvoerings-
problematiek bij de bijstand wordt nog verder vergroot. Het problematische onderscheid tussen diverse leefvormen blijft bestaan om maar te zwijgen
over de vermogenstoets, en het verhalen van bijstand op voormalige partners;
• de armoedeval blijft bestaan: ook in een ministelsel wordt het inkomen dat iemand kan gaan verdienen door te gaan werken volledig afgeboekt op de
uitkering.
huidige koopkracht van de alleenstaande-uitkering
maatgevend is en de ruimte die de economische
groei biedt voor lastenverlaging wordt vertaald in een
verhoging van de, aanvankelijk bescheiden, negatie-
ve inkomstenbelasting. Dit met gelijktijdige en navenante verlaging van de sociale uitkeringen. Het uitke-
ringsdeel smelt dan geleidelijk weg. Zeker als de
economische groei niet uitbundig is, zal dit een lange
weg zijn.
Een snellere weg is accepteren dat de negatieve
inkomstenbelasting lager zal zijn dat het huidige
niveau van de bijstand voor een alleenstaande. In dat
geval kan het eindstation sneller worden bereikt. Tegenover de koopkrachtdalingen staan dan dynamische voordelen, juist voor degenen die nu in de sociale zekerheid zijn opgesloten.
Welke strategic?
Na de roes van de opgaande internationale conjunctuur van de tweede helft van de jaren tachtig, toen
het er even op leek dat we de zaken weer langzaam
op orde kregen, is er de ontnuchtering aan het begin
van de jaren negentig. Enige conjuncturele tegen-
wind brengt al snel het besef dat veel fundamentele
problemen omtrent de werking van de arbeidsmarkt
alsmede de inrichting en uitvoering van de verzor-
gingsstaat zijn blijven liggen. Sommige problemen
zijn tijdens de hoogconjunctuur zelfs in ernst en omvang toegenomen.
Waarvoor moet je nu kiezen? Vanuit een louter
economische benadering kan die vraag niet worden
beantwoord. Het antwoord hangt niet alleen af van
een economische beoordeling maar ook van bestuurskundige, sociologische, sociale en politieke beoordelingen. Gelet op de diverse onzekerheden is het ook
onverstandig om nu een definitieve keus te maken.
Vaste toekomstbeelden met grote blauwdrukken en
ideale eindsituaties zijn zeer riskant.
Vervanging van het sociale-zekerheidsstelsel door
een systeem van negatieve inkomstenbelasting kent
al die bezwaren niet. De uitvoeringsorganisatie kan
verdwijnen, het systeem is volledig ge’individualiseerd, alimentatie wordt een prive aangelegenheid,
vermogenstoetsen bestaan niet meer, het minimumloon kan worden afgeschaft, ook legaal werken tegen een laag loon of voor een beperkt aantal uren
loont en er zal een echte private verzekeringsmarkt
voor arbeidsongeschiktheidsregelingen ontstaan, met
eigen polisvoorwaarden en eigen keuringen.
Tegenover al deze voordelen staat het probleem
van de financiering. Ook als alle bestaande sociale
uitkeringen (behoudens de AOW), de studiefinanciering, de uitvoeringskosten van de sociale zekerheid
en de belastingvrije voeten worden ingezet, kan geen
basisinkomen/negatieve inkomstenbelasting worden
gefinancierd dat gelijk is aan de huidige bijstandsuit-
kering voor een alleenstaande.
Aangezien verhoging van de toch al hoge margi-
Het is ook niet nodig om nu definitief te kiezen.
De arbeidsmarkt en verzorgingsstaat zoals we die
kennen, en de op ons afkomende problemen nopen
ertoe dat over een breed front flink de aanval wordt
ingezet om het tij te keren. Een intensieve aanpak die
zich zowel richt op het beter functioneren van de arbeidsmarkt, als het versterken van financiele prikkels
als het verbeteren van de uitvoeringsorganisatie als
een beter arbeidsmarktbeleid is als een ‘no regrets policy’ te bestempelen. Te snel doorschieten op de di-
verse onderdelen lijkt in de Nederlandse constellatie
niet het meest in het oog lopende risico. Naarmate de
tijd vordert zal meer duidelijkheid ontstaan over de
haalbaarheid en effectiviteit van de diverse optics.
Alsdan kan een meer definitieve koersbepaling tot
stand komen. Wel is essentieel dat gelet op alle onzekerheden zoveel mogelijk routes voor de langere termijn worden opengehouden en dat niet uit nostalgic
uitsluitend betreden paden in de beschouwing worden betrokken.
nale belasting- en premiedruk economisch negatief
uitwerkt, staan er twee wegen open om dit toch te
realiseren. Beide wegen starten met de introductie
van een ministelsel in de sociale verzekeringen. De
eerste weg vervolgt met een ingroeimodel, waarbij de
ESB 16-6-1993
G. Zalm