De economic van het steunbeleid
De verwikkelingen rond ADM, de Bijenkorf en RSV demonstreren hoe moeilijk het voor de overheid is afzijdig te
blijven wanneer belangrijke bedrijven in financiele moeilijkheden raken. Al sinds de Economische Structuurnota van
1976 wordt verkondigd dat het afgelopen moet zijn met de
steunverlening aan individuele bedrijven in nood, maar als
puntje bij paaltje komt en de volgende Raad van Bestuur op
de Haagse stoep staat, blijkt het toch niet zo eenvoudig te
zijn om van het oude beleid af te komen. Telkens zijn er weer
andere argumenten en overwegingen die twijfel zaaien in de
harten van bewindslieden; bovendien is er in de meeste gevallen een aanzienlijke politieke druk om van de harde lijn
af te wijken. Niettemin lijkt het rijk steeds meer voet bij stuk
en hand op de knip te houden. Maar het bloed kruipt waar
het niet gaan kan: reeds hebben zich in enkele gevallen gemeentelijke overheden aangediend om de rol van geldschieter-in-uiterste-nood over te nemen.
Er zijn vele redenen om grote terughoudendheid te betrachten bij de financiele steunverlening aan individuele bedrijven. Er treedt al snel concurrentievervalsing op en de
steunverlening pleegt eerder te leiden tot economische verstarring dan tot aanpassing aan gewijzigde concurrentieverhoudingen. De effectiviteit van het steunbeleid — of die nu
gemeten wordt in (behouden) arbeidsplaatsen of toegevoegde
waarde — lijkt, voor zover daarover gegevens bekend zijn,
vrij twijfelachtig. Het risico is groot dat goed geld naar kwaad
geld wordt gegooid, waarmee uiteindelijk het bedrijfsleven
noch de economic als geheel gebaat zijn. Toch kunnen er wel
degelijk motieven zijn op grand waarvan staatssteun aan bedrijven is te verdedigen. En het hoeft ook niet altijd een verliesgevende zaak te zijn. In het verleden zijn er voorbeelden
geweest van financiele deelnemingen van de overheid in bedrijven, die achteraf een succes bleken (Breedband, KLM,
DSM, Fokker). Daartegenover staan natuurlijk ook aperte
mislukkingen, zoals Okto, ROS, Nederhorst en Tealtronic.
Voor deelneming door de overheid in bedrijven worden
zeer uiteenlopende argumenten aangevoerd. Het is interessant de verschillende motieven eens na te lopen. Heel gebruikelijk is dat de overheid als ondernemer optreedt op gebieden
waar schaalvoordelen bij de produktie of afzet tot z.g. natuurlijke monopolies leiden. Posterijen en spoorwegen zijn
vrijwel overal staatsbedrijven. Ook de elektriciteitsvoorziening is in de meeste landen geheel of grotendeels in handen
van de overheid. Bijna niemand verbaast zich erover dat de
staat zich in die gevallen op het ondernemerspad begeeft.
Veel meer omstreden is dat de staat bepaalde sleutekectoren,
die voor de economic van strategisch belang zijn, nationaliseert, zoals in Frankrijk is gebeurd, geheel contrair overigens
aan de pogingen die Mrs. Thatcher in het Verenigd Koninkrijk in het werk stelt om ondernemingen in deze sectoren
weer in particuliere handen te brengen. Dit wijst er al op dat
hier eerder politieke (ideologische) motieven in het spel zijn
dan economische. Een derde mogelijkheid is dat de staat om
redenen van interne of externe veiligheid de zeggenschap
over bepaalde produkties in eigen hand wenst te houden. Dit
kan b.v. in de wapenindustrie het geval zijn. Hierbij sluit ook
de opvatting aan dat de staat er zorg voor dient te dragen dat
in belangrijke sectoren een minimumproduktieniveau gehandhaafd blijft, het strategisch minimum, om in tijden van
militaire of handelsconflicten in elk geval over de meest essentiele goederen te kunnen beschikken.
Naast deze algemene argumenten kan ook de specifieke
marktstructuur in een bepaalde sector aanleiding zijn tot
overheidsbemoeienis met bedrijven. Zo kan een gebrek aan
voldoende concurrence op bepaalde markten de overheid ertoe brengen zelf als marktpartij te gaan opereren en zo te
trachten kartelvormig tegen te gaan ^.countervailing power”). Dit argument speelde een rol bij de plannen tot op-
ESB 23-2-1983
richting van de Postbank. Daarentegen kan het ook een teveel aan concurrentie zijn dat de overheid noopt tot financiele ondersteuning van bedrijven, b.v. in geval van concurrentievervalsing door buitenlandse overheden (vgl. de subsidiewedloop in de staalindustrie).
Een derde groep motieven voor staatsinmenging in bedrijven is van industriepolitieke aard. In de eerste plaats kan
worden genoemd het ,,infant-industry”-argument: de overheidssteun is nodig om een nieuw, veelbelovend type bedrijvigheid van de grond te krijgen en door de eerste moeilijke jaren heen te helpen. Daarnaast kan overheidssteun ook onmisbaar zijn om bepaalde projecten te verwezenlijken die
een zo lange pay-out-periode hebben of met zulke grote
commerciele risico’s gepaard gaan dat ze voor particuliere
ondernemingen onaantrekkelijk zijn, terwijl ze voor de economic toch van bijzonder groot belang kunnen zijn. Ook kan
overheidsdeelneming een middel zijn om te trachten een reorganisatieproces in een bepaalde sector door te voeren of
innoverende bedrijvigheid te bevorderen. Bij de overwegingen van industriepolitieke aard duikt ook weer het in stand
houden van een minimumproduktieniveau op om het aangeboden pakket van goederen en diensten compleet te houden.
Dit argument speelde b.v. een rol bij de steunaanvraag van
de ADM: als de scheepsreparatie uit de Amsterdamse haven
zou verdwijnen, zou de hele haven ten dode opgeschreven
zijn. Ten slotte valt te noemen het psychologisch effect (goed
voorbeeld doet goed volgen), dat ervan zou kunnen uitgaan
als de overheid in tijden van laagconjunctuur en te geringe
investeringsactiviteit industriele projecten entameert om de
economische groei te bevorderen. Dit motief heeft b.v. de
oprichters van de MIP voor ogen gestaan.
Daarnaast kunnen nog allerlei andere collectieve doelstellingen een rol spelen bij de beslissing van de overheid om financieel deel te nemen in bedrijven. De belangrijkste daarvan is uiteraard (behoud van) werkgelegenheid, maar ook
valt te denken aan overwegingen op het gebied van het regionale beleid (de regionale ontwikkelingsmaatschappijen), het
milieubeleid (AYR, VAM), het openbaar-vervoerbeleid
(deelnemingen in streekvervoermaatschappijen) e.d. Bij de
steunaanvraag voor de Bijenkorf werd gewezen op de positieve externe effecten van deze vestigingen voor de desbetreffende binnensteden. En de overheid kan de mening zijn toegedaan dat de produktie van bepaalde goederen of diensten
op een hoger niveau zou moeten liggen dan via de wet van
vraag en aanbod wordt bereikt, omdat aan het desbetreffende
goed een bijzonder belang wordt gehecht (,,merit good”). Dit
is b.v. het geval bij onderwijs en kunst.
Uit bovenstaande opsomming van mogelijke motieven
voor overheidssteun aan bedrijven blijkt al dat er aan argumenten voor steunverlening geen gebrek is. Voor elk individueel geval is wel een redelijk klinkende argumentatie te vinden. Maar de vraag waar het om gaat is of steunverlening in
al die gevallen ook het meest efficiente middel is om het beoogde doel te bereiken.
Die vraag is in de praktijk van het steunbeleid van de laatste tien jaar ver op de achtergrond geraakt. In plaats daarvan
kwamen politieke druk en lobbyen als middelen om soms
aanzienlijke bedragen te verkrijgen. Op deze manier zijn miljarden in bodemloze putten verdwenen en is het hele steunen stimuleringsbeleid in een kwade reuk komen te staan.
Daarom is het begrijpelijk en terecht dat het huidige kabinet
zeer sceptisch staat tegenover mooie verhalen over positieve
effecten die met overheidssteun zijn te behalen. Er is leergeld
betaald; gezond wantrouwen is nu de boodschap. Dat kan
geen kwaad, want scepsis is geen slecht uitgangspunt voor
een economische benadering. Ook van het steun- en stimuleringsbeleid.
L. van der Geest
169