Europa-bladwijzer
De discussie over de
verdeling van baten en
lasten in de
Europese Gemeenschappen
MR. B.M. VEENHOF*)
het gemiddelde van de EG-landen, meer
tot de financiering der EG-begroting bijdraagt dan dat het er weer uit ontvangt en
De discussie tussen de lidstaten der Europese Gemeenschappen over de verdeling op die wijze de rijkere lidstaten zou moeten
subsidieren. Het VK doet dus een beroep
van de baten en lasten van de Europese beop de solidariteit welke in de EG zou moegroting, die zich nu al jaren voortsleept en
ten bestaan tussen rijke en arme staten om
de EG regelmatig in crisissituaties doet belanden, meet bij de Europese bevolking be- aan die budgettaire situatie een einde te
maken.
paald de indruk hebben gevestigd dat het
De andere lidstaten zijn, zoals de prakverkrijgen van een zo groot mogelijk aantijk heeft geleerd, nooit erg emotioneel bedeel uit de Europese financien de eerste
prioriteit der lidstaten is. Tot een verbete- wogen geraakt door dit Britse beroep op solidariteit. Deze afwijzende houding behoeft
ring van het toch al slechter wordende
niet op rekening te worden geschreven van
beeld dat de bevolking van de EG heeft,
draagt dit uiteraard niet bij. In het bijzon- de minder gunstige ervaringen welke de
der met het oog op de komende verkiezin- staten hebben opgedaan met de Britse Gemeenschapszin (al zullen die hier en daar
gen van het Europese Parlement is het te
toch wel een rol hebben gespeeld); er bebetreuren dat deze budgettaire twist andere, positievere aspecten der Europese sa- staan argumenten van fundamenteler kamenwerking naar de achtergrond heeft ge- rakter, welke hierna zullen worden besproken.
drongen.
Juridisch gezien is de positie van het VK
In het centrum van deze discussie over
nimmer erg sterk gefundeerd geweest. Tijde verdeling van baten en lasten van de bedens de toetredingsonderhandelingen heeft
groting staan sinds jaren de klachten van
het VK reeds naar voren gebracht dat de fihet Verenigd Koninkrijk over een naar zijn
nanciering der EG door middel van de eioordeel te hoge bijdrage in verhouding tot
de ontvangsten uit de begroting. Deze cen- gen middelen (invoerrechten, landbouwheffingen en BTW) nadelig zou zijn voor
trale plaats dankt het VK aan de vasthoudendheid waarmee het de zaak verdedigt het VK omdat het door de grote invoer uit
en de crisissituaties die dit telkens weer op- derde landen verhoudingsgewijs meer inroept. Dit politieke lawaai zou bijna doen voerrechten en heffingen zou moeten gaan
vergeten dat intussen andere lidstaten het afdragen dan lidstaten welke hun invoer
Britse spoor zijn gaan volgen. Zo heeft de hoofdzakelijk vanuit de EG-landen verrichten en ter zake dus geen rechten en hefBondsrepubliek, de andere grote betaalfingen betalen (douane-unie, communaumeester, al enkele keren laten weten aan
het einde der financiele lankmoedigheid te taire preferentie). De andere lidstaten hebzijn gekomen. En dan zijn er nog de armere ben dit standpunt indertijd niet willen aanvaarden, onder meer met als argument dat
lidstaten — Italic, lerland, Griekenland en
straks wellicht Spanje en Portugal — welke in een douane-unie als gevolg van het vrije
verkeer van goederen niet meer is na te
aan de Britse situatie argumenten zullen
gaan ontlenen om een verlaging van de las- gaan welke lidstaat uiteindelijk de last van
ten of een verhoging van de baten te vra- de bij invoer geheven rechten draagt. Om
echter aan die discussie een eind te maken,
gen 1).
is indertijd een overgangsregeling ingevoerd, volgens welke de nieuwe lidstaten
Het Britse standpunt: het politieke en juri- deze invoerrechten en landbouwheffingen
slechts geleidelijk zouden gaan afdragen
dische uitgangspunt
(art. 131 Toetredingsverdrag). Tevens
In politick opzicht heeft het Britse stand- werd nog een verklaring opgesteld waarin
punt onmiskenbaar het grote voordeel van stond vermeld dat,,.. .should unacceptable
de kracht der eenvoud en elke Britse rege- situations arise, the very survival of the
Community would demand that the instiring kan daarom op een zeer sterke politieke steun in het binnenland rekenen. Dit tutions find equitable solutions”. Juridisch
standpunt komt er heel simpel op neer dat gezien is dit het enige handvat: het is geen
het niet aanvaardbaar is dat een arme lid- sterk handvat omdat het niet meer dan een
staat als het VK, met een bruto nationaal verklaring is en het begrip onaanvaardbare
produkt per hoofd van ongeveer 85% van situatie rekbaar en nimmer gedefinieerd is.
Inleiding
ESB 17-11-1982
Gegeven deze toch wel zwakke uitgangssituatie in politiek en Juridisch opzicht, kan
men de Britse taktiek, gezien de verkregen
resultaten, veel succes niet ontzeggen.
De standpunten der lidstaten, het Parlement en de Commissie
Met erkenning van de soms aanzienlijke
nuances hebben de standpunten van respectievelijk de lidstaten, het Parlement en
de Commissie toch voldoende gemeen om
ze onder de volgende twee hoofden te kunnen samenvatten:
— de begrippen netto betaler en netto ontvanger;
— de principes van het stelsel der eigen
middelen.
De begrippen netto betaler en netto ontvanger
Tegen de Britse redenering wordt aangevoerd dat deze het belang van het lidmaatschap der EG verschraalt tot een simpele
vergelijking van hetgeen een staat bijdraagt
aan het budget en daaruit rechtstreeks in
geld weer ontvangt. Op die wijze worden
de begrippen netto ontvanger en netto betaler in het leven geroepen. Als netto betalers verschijnen dan met name het VK en
de Bondsrepubliek. Netto ontvangers zijn
de andere lidstaten met als bijzonderheid
dat Frankrijk een tussenpositie inneemt
(label 3). De Britse regering streeft, naar
wat zij noemt een ,,broad balance” tussen
ieders betalingen en ontvangsten. In het
communautaire jargon wordt dit streven
vertaald als een toepassing van de politiek
der ,,juste retour”: iedere lidstaat zou ongeveer evenveel moeten terug ontvangen
als aan de EG is afgedragen.
Welnu, tegen deze wijze van benadering
van de begroting wordt terecht aangevoerd
dat deze in politiek opzicht niet aanvaardbaar is en bovendien geen steun vindt in
het communautaire recht. Immers, een
dergelijke politiek houdt het gevaar in dat
elke vorm van communautair beleid welke
fmanciele gevolgen heeft wordt geblokkeerd, dan wel dat in het budget kunstmatig naar het gevraagde evenwicht per staat
wordt gestreefd.
Een niet minder belangrijk bezwaar is
dat deze netto posities zowel een onvolledig als een onjuist beeld geven van de betekenis van het lidmaatschap der EG. Het
beeld is onvolledig omdat met de voordelen
welke niet of nauwelijks kwantificeerbaar
zijn, zoals bij voorbeeld de vrije toegang tot
de Gemeenschappelijke markt, in het geheel geen rekening wordt gehouden. En het
beeld is onjuist omdat de toegepaste berekeningsmethode — volgens welke een uitkering aan een staat tot hetzelfde bedrag
*) De schrijver geeft in dit artikel slechts zijn eigen opvattingen weer.
1) Voor uitvoerige beschouwingen over het Europese budget zie: D. Strasser, Les finances de
I’Europe.
1237
Tabel 1. Verdeling van enkele belangrijke groepen van uitgaven
Aandeel
uitgaven
Landbouw (garantiefonds) . . . . . . . . . . . . . .
1980
73,7
74,1
1980
Sociaie fonds a) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1979
4,1
3,6
Denemarken
BRD
Frankrijk
lerland
Italic
Luxemburg
Nederland
VK
6,0
5.1
5,3
24,4
26,3
19,6
6,5
21.7
3,0
3,4
17.2
16,1
0.23
0,24
12,2
12.9
12,3
7,6
3,0
3,0
15.0
18.0
8,0
25,0
_
3,0
25,0
3.9
1979
1980
Procentuele verdeling over de lidstaten
Belgie
a) Voor de beide laatste fondsen wordt voor beide jaren dezelfde verdeling per staat gegeven.
ook een voordeel voor die staat oplevert —
in vele gevallen tot niet correcte resultaten
voert. De uitgaven voor het Gemeenschap-
gaaf. De bekende uitspraak van premier
Thatcher ,,I want my money back” is dus
direct in strijd met de grondgedachte van
pelijk landbouwbeleid, die het overgrote
de eigen middelen en de daarop gebaseerde
deel der uitgaven vormen, zijn daarvan al
direct een voorbeeld. De uitgaven voor de
financiele autonomie en heeft daarom in
het politieke vlak nogal voor opschudding
daarom worden deze rechten in zo’n unie
als regel in een gemeenschappelijke kas gestort, zoals dus ook in de EG het geval is.
Om deze reden is het geoorloofd om de in
het VK wel naar voren gebrachte veronderstelling dat wat het VK betreft afdracht
interventies beogen onder meer de bein-
gezorgd.
en last in hoge mate zouden samenvallen
vloeding van de prijzen voor landbouwdaarvan zijn dus ook niet beperkt tot de
staat waar de betaling is vericht. Interventie in Deense boter door de Gemeenschap
heeft ook betekenis voor de boterproducenten in andere staten. Ook op andere gebieden der communautaire politiek (soci-
Naast deze principiele benadering laat
zich de niet minder belangrijke vraag stellen in welke mate de door een lidstaat afgedragen eigen middelen in werkelijkheid
ook een last voor die staat en de bevolking
vormen. Daartoe dient een onderscheid gemaakt te worden tussen enerzijds de invoerrechten en de landbouwheffingen en
omdat de geografische situatie van het VK
zou meebrengen dat de ingevoerde goederen hoofdzakelijk in het binnenland verbruikt zouden worden, met twijfel te benaderen. Men bedenke dat rechten geheven
op grondstoffen, machines enz. een deel
aal beleid, energie, industrie enz.) vindt
anderzijds de BTW, en kan ter zake het
de goederen. Ook via de lonen kunnen hef-
men voorbeelden van uitgaven welke aantonen dat de gelijkstelling van een ont-
volgende worden opgemerkt. De eigen
middelen zijn verbruiksbelastingen (BTW
en invoerrechten) of zijn daarmede gelijk te
stellen (landbouwheffingen). Verbruiksbelastingen worden geheven volgens het bestemmingslandprincipe, dat wil zeggen dat
de belasting moet worden gedragen door
het land van consumptie. Bij een interna-
fingen in de prijzen van uitgevoerde goederen op andere staten worden afgewenteld.
produkten en de economische gevolgen
vangst uit de begroting en een voordeel uit
de EG tot een vertekend beeld leidt.
Tabel 1 geeft voor 1979 en 1980 een op
deze wijze berekend overzicht van de verdeling van enkele der meest relevante uitgaven, te weten die voor landbouw (garantiefonds) en die voor regionale en sociale
politiek. Deze cijfers zijn indertijd door de
Commissie opgesteld ten behoeve van de
gaan vormen van de kostprijs van in het
VK vervaardigde en naar de EG uitgevoer-
Welnu, wat de berekening van de netto
posities betreft, deze pleegt wat de eigen
middelen betreft te geschieden op basis van
de per lidstaat betaalde bedragen. Voren-
staande overwegingen over de noodzaak
dit resultaat verkregen door de techniek
der grenscompensaties. Dit houdt in dat bij
om bij de invoerrechten en de landbouwheffingen te onderscheiden tussen betalingen en lasten leren dat deze berekeningen
dus ook in dit opzicht een vertekend beeld
onderhandelingen met het VK. De aan-
uitvoer de reeds betaalde belasting wordt
van de werkelijkheid opleveren. Dit leidt
dacht zij er op gevestigd dat het hier schattingen betreft 2). De cijfers geven echter
een beeld van de orde van grootte en dat gegeven lijkt, gezien de bovenstaande reser-
gerestitueerd door de staat van uitvoer
waarna de staat van invoer opnieuw gaat
heffen. Voor de BTW wordt dit mechanisme nog volledig toegepast en daarom stemt
tot de vraag of het niet realistisch is om:
— of wel, in deze berekeningen geheel af te
zien van deze rechten en heffingen;
— of wel, te trachten de verdeling der las-
ves, van het meeste gewicht te moeten zijn.
Hierbij zij nog aangetekend dat niemand
het door een lidstaat betaalde bedrag aan
ten op benaderende wijze vast te stellen
eigen middelen BTW precies overeen met
de last op de bevolking van die staat
Voor de invoerrechten echter is na de invoering van de douane-unie in de EG dit
grensmechanisme afgeschaft. De heffing
vindt plaats bij de invoer uit derde landen
door het totaal der rechten en heffingen
over de staten om te slaan met als verdeelsleutel het aandeel der finale consumptie der staten in het totaal der finale consumptie der EG. Immers, het
zijn verbruiksbelastingen!
bestrijdt dat deze verdeling zeer onevenwichtig is door de dominerende positie van
de landbouwuitgaven (ongeveer % van het
totaal), waarvan het VK weinig ontvangt.
Het voorheen nog wel eens gebruikte argument dat het VK bij de toetreding ook de
landbouwpolitiek heeft aanvaard, en dus
ook de financiele gevolgen maar meet aan-
vaarden, wordt niet veel meer gehoord.
De principes van het stelsel der eigen middelen
Op 21 april 1970 nam de Raad een fundamentele beslissing met betrekking tot de
financiering der EG. Bij een besluit van die
datum werd namelijk het stelsel van financiering door bijdragen der lidstaten vervangen door een financiering op basis van eigen middelen. De bedoeling was de EG financiele autonomie te verschaffen, zoals
de EGKS die ook bezat. Deze eigen midde-
len — invoerrechten, landbouwheffingen
en BTW tot 1 % van de grondslag — behoren de Gemeenschap van rechtswege toe.
Een lidstaat kan dus rechtens geen aanspraak maken op een gedeeltelijke terug1238
tionale verhandeling van goederen wordt
en de daarop volgende intracommunautaire verhandeling der goederen geschiedt vrij
van rechten. De staat welke de rechten heft
en afdraagt aan de EG behoeft dus zeker
niet de staat te zijn waarvan de bevolking
ten slotte de last draagt. Belgie en Nederland zijn landen welke door het bezit van
grote zeehavens veel rechten heffen voor
goederen, welke in andere lidstaten worden
geconsumeerd. Voor deze beide landen is
het bedrag der betaalde eigen middelen invoerrechten dus veel hoger dan de last op
In label 2 is een overzicht gegeven van de
in 1980 betaalde eigen middelen 3). Tevens
is een verdeling van de lasten gegeven met
de finale consumptie als verdeelsleutel.
Grote verschillen tussen betaling en last
treden naar voren voor enerzijds Belgie,
Nederland en het VK (betaling hoger dan
lasten), en anderzijds Frankrijk en Italic
(lasten hoger dan betaling). Op de netto posities heeft dit uiteraard invloed.
de bevolking. In andere lidstaten vinden
we het omgekeerde beeld. Voor landbouwheffingen, een bijzonder soort invoerrechten, geldt hetzelfde: betaling en last behoeven ook daar niet samen te vallen.
Het gecompliceerde karakter van internationale goederenstromen en van het afwentelingsproces maken het in een douane-unie niet meer mogelijk om vast te stellen welke staat ten slotte de last draagt;
De netto posities in cijfers
Ondanks haar gefundeerde bezwaren
van principiele en rekenkundige aard tegen
2) Document van 12 September 1979. Com.
462.
3) Cijfers ontleend aan de begroting 1982 (P.B. L
31,8 februari 1981).
Tabel 2. Eigen middelen: verdeling over de lidstaten in 1980 (in mln. ERE en percentages)
Belgie
Denemarken
BRD
Frankrijk
lerland
Italic
Luxemburg
Nederland
VK
Invoerrechten en landbouwheflmgen:
— betalingen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
612
157
2.153
1.150
76
1.071
4
811
1.873
BTW (betalingen zijn lasten) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
329
190
2.373
1.789
62
789
14
438
1.272
Idem, als percentage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
6,2
2,3
29,9
19.4
0,9
12,3
0,1
8,2
20,7
Idem, als percentage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
4,3
2,5
29,3
23,7
0,8
14,3
0,2
5,7
19,2
Tabel 3. Overzicht van de netto posities (saldi) der lidstaten (in mln. ERE)
Jaar
Cijfers van de Commissie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Belgie
1979
395
469
1980
Denemarken
BRD
+ 380
+ 388
– 1.430
– 1.116
+
78
41
545
502
534
754
+ 215
+ 287
288
358
– 849
-1.683
554
514
378
+ 210
+ 281
772
-1.425
1.395
1.658
+ 219
+ 291
670
Frankrijk
lerland
Correctie: enkel BTW als last . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
695
747
+ 372
– 1.331
– 1.064
–
1980
–
575
1979
952
1.048
+ 546
+ 548
+
+
+ 879
610
4- 1.105
572
1980
483
872
Italic
Luxemburg
Nederland
VK
1.108
t 718
1.176
+
104
den onder de naam ,,Mandaat van 30 mei
de opstelling van netto posities heeft de
sproken, kan worden volstaan met het
Commissie toch cijfers aan de Raad verstrekt. Zoals was te voorzien, zijn deze cijfers, met hoeveel reserves deze ook zijn gepresenteerd, direct een eigen leven gaan
leiden en ze werden de basis voor de bepaling van de compensaties aan het VK.
In label 3 zijn de cijfers vermeld voor
1979 en 1980, welke de Commissie indertijd — wederom bij wijze van raming —
doen van enkele grepen, welke van belang
zijn voor een beoordeling van de actuele situatie.
De eerste Brilse aclie begon tijdens de regering-Wilson in 1974 en werd na lange en
moeilijke discussies in 1975 op de top van
Dublin afgesloten met de instelling van een
financieel mechanisme, dal beoogl aan lid-
slalen die ,,in een bijzondere economische
leid en aan het plafond der 1% der eigen
heeft opgesteld ten tijde van de onderhan-
siluatie verkeren en een onevenredig aandeel in de financiering der EG dragen” een
middelen BTW niel mochl worden gelornd. Een jaar lang werd mel spanning
Vervolgens zijn in de label de saldi aange-
teruggaaf van eigen middelen te geven 5).
geven wanneer in de berekeningen het be-
Van belang is op te merken dat deze teruggaaf niet het bedrag der eigen middelen
BTW mag overschrijden: dil mechanisme
ziel dus kennelijk ook enkel de BTW eigen
middelen als een last voor de stalen! Dil
mechanisme is nog steeds van kracht, doch
hel heeft nimmer een staal voordelen opgeleverd omdat telkens de voorwaarden, vereisl voor de loepassing, niet vervuld bleken.
Teleurgesteld over dil resullaal werd de
naar de voorslellen uilgekeken, doch het
verslag dat de Commissie len slolte op tafel
delingen over de jaren 1980 en 1981 4).
drag der betaalde eigen middelen wordt
vervangen door de last der eigen middelen.
De gevolgen voor de saldi blijken zeer aan-
zienlijk te zijn:
— de positieve saldi van Belgie en Nederland slijgen sterk (,,Rotterdam-effecl”);
— de Brilse negatieve saldi zijn mel ongeveer 15% verminderd;
— de Ilaliaanse posilieve saldi blijken mel
50 a 60% le zijn gereduceerd;
— de Franse saldi, die eersl rond het nul-
discussie door de regering-Thalcher her-
punt zweefden, zijn sterk negatief geworden.
vat. Nadat het onderwerp op enkele lop-
Men mag aannemen dat wanneer deze
aldus gecorrigeerde saldi de basis der onderhandelingen hadden gevormd er een an-
der resullaal zou zijn gekomen.
Ten behoeve van de voorstanders van de
andere, meer extreme correctie welke hier-
conferenties was behandeld en wederom
crisissitualies had opgeroepen, werd len
slolle in de nachlelijke uren van 30 mei
1980 een compromis gevonden. Ditmaal
kwam er geen algemene regeling zoals in
1975, doch slechts een ad hoc-oplossing
voor het VK van slechts Iwee jaren, 1980
en 1981, waarbij meteen geld op tafel
kwam. Het VK kreeg voor beide jaren een
reslilutie van ECU 2.585 mln.: een aan-
1980″. Aan de Commissie werd gevraagd
voorslellen uil le werken om via slructurele veranderingen in het budget te bereiken
dal niel opnieuw onaanvaardbare siluaties
voor een lidstaat zouden kunnen gaan ontslaan. Deze loch al moeilijke opgave werd
nog eens verzwaard door de condities dat
aan de grondslagen van hel landbouwbe-
legde, zal zeker niet als een documenl van
hislorische waarde in de archieven worden
bewaard 6). De Commissie herhaalt nog
eens haar pleidooi voor een verdere uitbouw der EG in poliliek, economisch en
sociaal opzichl en in samenhang daarmede
voor een voortgaande verschuiving van de
uitgaven van die voor landbouw naar die
voor economische en sociale doeleinden.
De Commissie, aldus Dankert in zijn bespreking van dil verslag in dil tijdschrift,
komt geen slap verder dan de gemiddelde
Europarlemenlarier, die dil soort bood-
schappen al sinds lang niet meer aan de
pers kwijt kan 7). Voor de oplossing der
Brilse problematiek bevat hel verslag
slechls een concrele suggestie, te weten de
invoering van een soort correctiemechanisme voor de landbouwuilgaven. Zoals hierna zal blijken is hel een niel erg realistisch
landbouwheffingen geheel buiten beschou-
zienlijk financieel succes, want deze resti-
uitgewerkt voorslel, dal slechl is onlhaald.
Dil verslag heeft dan ook nauwelijks een
rol gespeeld tijdens de inmiddels weer aan-
wing lalen en enkel de BTW als een lasl
aanmerken — zijn de gevolgen van die correclie aangegeven. Hel blijkt dat niet alleen
hel beruchle verschijnsel der negalieve saldi is verdwenen (dat was le verwachlen),
doch ook dal de verdeling wat regelmatiger
is geworden (regel 5 en 6 van label 3).
tutie komt overeen met ongeveer % van de
geraamde negatieve saldi van het VK voor
die beide jaren en mel ongeveer 40% van de
betaalde eigen middelen. De keerzijde van
gevangen onderhandelingen over 1982. De
crisissfeer waarin deze onderhandelingen
in de nacht van 25 mei 1982 mel een compromis voor slechls een jaar, het jaar 1982,
dit succes was de extra last voor alle andere
eindigden, ligt nog vers in het geheugen.
lidstaten. De BRD, zelf een netto betaler,
moesl daarvoor zelfs de nalionale belastingen verhogen en herinnert zich dit nog
4) Document van 20 maart 1980. Com. 147.
boven is genoemd — le welen, in de berekening der saldi de invoerrechten en de
sleeds.
Enkele grepen uit de historic
De Raad, moe van dil eindeloze gelwist,
deed deze ad-hoc-regeling gepaard gaan
Aangezien de gang van zaken in hel ver-
met een bijzonder belangrijke opdracht
leden ook in dil lijdschrift al eerder is be-
aan de Commissie, welke bekend is gewor-
ESB 17-11-1982
5) P.B. L 131, 20 mei 1976.
6) Bulletin EG, supplement 1/81.
7) P. Dankert, De herstructurering van de Europese begroting ESB, 26 augustus 1981. Zie ook
diens artikel in de Internationale Spectator, november 1981.
1239
zich te trekken, is lidstaten nooit vreemd
De kwestie rond de solidariteit met het VK
in de Falkland-oorlog en de Britse koppeling van de budgetproblematiek aan de
goedkeuring der landbouwprijzen, maakten de discussie moeilijker dan ooit. Het
van de laatste jaren. De precaire nationale
budgettaire situaties zullen het ontstaan er
compromis leverde het VK voor 1982 een
van hebben bevorderd. De netto conceptie
restitutie op van ECU 850 mln. op een geraamd negatief saldo van ECU 1530 mln.;
is ook de belangrijkste maatstaf geworden
ter beoordeling van voorstellen tot verbetering van de budgettaire problematiek en dit
heeft het vinden van een oplossing in het
verhoudingsgewijs dus duidelijk minder
dan voor 1980 en 1981. Belangrijk was ook
geweest, doch het geformaliseerde patroon
van het denken in netto concepties dateert
de concessie aan de Bondsrepubliek: deze
verleden steeds extra moeilijk gemaakt.
zou van deze restitutie slechts de helft van
het normale aandeel behoeven te dragen!
Ten slotte is van belang dat de Raad op
Enkele van deze voorstellen zullen hierna
worden besproken.
zich nam om voor het einde van 1982 deze
Verlaging van de landbouwuitgaven
materie nu eindelijk eens voor een langere
periode te regelen om van de jaarlijkse
twist veriest te zijn 8).
De balans der situatie
Een relatieve verlaging der landbouwuitgaven — door middel van een geringere
stijging dan de trendmatige groei van de eigen middelen — ten gunste van een stijging
van de categorieen uitgaven waarvan het
VK en andere minder welvarende staten
Als we de balans van acht jaren harde
bijzonder profiteren (met name het regio-
discussie opmaken, springen twee conclusies naar voren.
De eerste conclusie is dat het VK ondanks de aanvankelijke zwakke uitgangspositie in politick en juridisch opzicht zeer
aanzienlijke financiele successen heeft be-
nale en het sociale fonds), wordt nog al
eens als een oplossing aanbevolen. Dit is
zeker een nuttige bijdrage tot een meer
evenwichtige uitgavenstructuur als ook tot
haald. Het streven echter om de belangen
De cijfers doen echter veronderstellen dat
via een regeling voor verschillende jaren
veilig te stellen, heeft geen resultaat opgeleverd.
De tweede conclusie is dat de Gemeen-
enkel langs deze weg de oplossing niet op
De aan het VK over de jaren 1980, 1981 en
1982 verleende compensaties bedragen
een verbetering der Britse positie en op
deze weg zijn reeds vorderingen gemaakt.
redelijke termijn kan worden gevonden.
schap als zodanig de verliezer is. De Ge-
ruim ECU 3.400 mln.
meenschap heeft zich tegenover vele lidstaten in een moeilijke positie geplaatst door
enerzijds de conceptie der netto posities als
verwerpelijk te veroordelen, en deze anderzijds toch weer te erkennen als basis voor
de discussie over het Britse probleem. Zij is
Uit de beide genoemde fondsen ontvangt
het VK ongeveer 26% (label 1). Aangezien
de verdeling van de uitgaven van deze
fondsen op korte termijn niet gemakkelijk
kan worden gewijzigd ten gunste van het
VK, zou de financiering van deze compen-
thans bloot gesteld aan aanspraken van zo-
satie via deze fondsen extra dotaties van
wel netto betalers als van netto ontvangers.
Zo heeft de BRD met een beroep op haar
ruim ECU 13.000 mln. (3.400/26 x 100) in
nanciering zou ten lasle moelen komen
van de andere slalen (behalve de minder
welvarende slalen lerland, Italic en Griekenland) naar rate van hun onlvangslen
uil hel garanliefonds landbouw. Voor hel
Brilse budgelprobleem biedl dit mechanisme zeker een oplossing; een le goede oplossing zelfs volgens andere stalen, wanl naarmale het aandeel van het VK in hel brulo
nalionaal produkl van de EG slijgl en hel
land dus rijker wordl, stijgt ook de compensalie. Een niel erg logische consequentie voor een correctiemechanisme. Verder
geldl ook hier dal de negalieve nello posilie
van de BRD nog weer meer zou worden
verslechlerd.
In dil verband is inleressanl op le merken dal onlangs in de Brilse pers als oplossing is gesuggereerd om de landbouwuilgaven uil hel budgel le halen en deze afzonderiijk le financieren uit de landbouwheffingen en uit bijdragen der lidstalen naar
ralo van hun onlvangslen uil de landbouwpoliliek 9). Men zou ook kunnen denken
aan een omslag naar ralo van hel aandeel
der slalen in de landbouwproduktie der
EG. Deze mechanismen kunnen zowel de
Brilse als de Duitse negatieve positie verbeteren, doch ze komen in strijd met het beginsel van Gemeenschappelijke financiering der landbouwpoliliek door middel van
eigen middelen, en de invoering zou waarschijnlijk een wijziging van hel verdrag
vereisen.
Uitbreiding der eigen middelen
Er beslaan op budgellair gebied meer
problemen dan de ongelijke verdeling van
balen en laslen, uilgedrukl in netto posities: de loekomslige uilpulling van eigen
drie jaren, of ongeveer ECU 4.400 mln. per
middelen en de behoefte aan uilbreiding is
een ander probleem. Dil probleem kan
hier verder onbesproken blijven, doch hel
verlaging der lasten aangedrongen en de
jaar, hebben geeist. Meer dan de exacte
juistheid van de cijfers — die wisselen im-
is duidelijk dal exlra dolalies aan onder
meer de slruclurele fondsen ook een bijdra-
zoeven genoemde tegemoetkoming in de
mers elk jaar — is van belang de orde van
regeling voor 1982 is reeds een eerste succes op die weg. Aan de andere kant impliceert de principiele verwerping der netto
concepties dat enkele minder welvarende
lidstaten zich niet door hun positie van
netto ontvanger behoeven te laten weer-
grootte. Welnu, het lijkt niet waarschijnlijk dat op redelijke termijn verschuivingen
van deze orde van grootte zijn te realiseren
binnen een budget dat in die jaren gemid-
ge leveren tol een evenwichtiger uilgaven
palroon en een verbelering der Brilse posi-
netto negatieve positie al veelvuldig op een
houden om in de begrotingsdiscussie argumenten te vinden voor een verzoek om verlaging van lasten. Deze discussie is gevoerd
onder de eufemistische titel ,,convergentie
der economieen” en de aan het VK geres-
titueerde gelden dienden dan ook te worden bestemd voor een opvijzeling der Britse economic. Begrijpelijk dus dat andere
arme lidstaten hebben laten weten dat ook
zij ten behoeve van de ,,convergentie der
economieen” belang hadden bij een verlaging der lasten. Kortom, het begrolingsprobleem dat aanvankelijk een Brits probleem was, heeft in de loop der tijd een veel
bredere omvang gekregen.
deld onder de ECU 20.000 mln. lag. Daarbij is te bedenken dat de landbouwuitgaven
niet steeds zijn te beheersen en dat de
macht van het groene front groot is. Een
groot bezwaar is verder dat deze verschuiving de negatieve positie der Bondsrepubliek nog dreigt te vergroten, omdat het
aandeel van deze lidstaat in de landbouwuitgaven hoger is dan dat uit de structurele
fondsen. Ook Frankrijk zou door zo’n verschuiving in de rode cijfers kunnen komen
(label 1).
Correctiemechanismen voor de landbouwuitgaven
Zoals hiervoor reeds is opgemerkt, heeft
de Commissie in haar verslag inzake hel
Mandaal van 30 mei 1980 een dergelijk
Voorstellen voor een verbetering van de situatie
Het streven een zo groot mogelijk aandeel van de uitkeringen der begroting tot
1240
tie. Aangezien echler de BRD bij nieuwe
eigen middelen — evenals dal nu hel geval
is (label 2) — wel weer de groolsle lasl zal
moelen dragen, zal ook deze weg weer lol
een verhoging van hel Duilse negalieve saldo gaan leiden.
Draagkracht op het gebied der eigen middelen
Een nog weer ander probleem op budgellair gebied dal in deze samenhang de aandachl verdienl, is dal hel regiem der eigen
middelen geen elemenl kenl dal rekening
houdl mel hel verschil in draagkrachl lussen de slalen. Alle eigen middelen hebben
hel karakler van verbruiksbelaslingen en
deze belastingen hebben als regel een verdeling van druk welke proportioned of
zelfs degressief kan verlopen in relatie lol
hel inkomen. Om hierin verbetering te
brengen heb ik in een eerder artikel in dil
mechanisme voorgesleld. De Commissie
slell voor aan hel VK een aandeel in de
landbouwuitgaven toe te kennen dat overeenkoml mel het aandeel van hel VK in
hel brulo nalionaal produkt der EG. De fi-
8) Voorstellen daartoe zijn echter tot op het moment van schrijven van dit artikel (5 november)
nog steeds niet door de Commissie ingediend.
9) Financial Times, 27 juli 1982.
tijdschrift voorgesteld om via een correctie-
Over de vraag hoe zo’n mechanisme in
verliezen. Dit proces kan worden ver-
mechanisme draagkracht in te voeren. Dit
detail zou moeten werken, zijn voor zover
sneld door periodiek de interventie vrije
mechanisme berust op een simulatie van
het gebruik van de belastingen op inkomen
en winst als bron van eigen middelen, welke naar progressieve tarieven worden geheven 10). Invoering van draagkracht verlicht de lasten der minder welvarende sta-
bekend nimmer mededelingen gedaan, behalve dan dat het zou moeten leiden tot extra lasten voor de rijke landen die netto
ontvangers zijn. De werking zou men zich
op de volgende eenvoudige en transparente
wijze kunnen voorstellen.
— Tot een bepaalde grens geeft een negatief saldo geen recht op compensatie en
geeft een positief saldo geen verplichting tot terugbetaling. De instelling van
zo’n ,,interventievrije zone” is noodza-
zone uit te breiden.
ten, waaronder het VK. Een algemener
voordeel is dat de discussie over de verdeling der lasten van de eigen middelen kan
worden beeindigd waardoor de budgetdiscussie zich kan concentreren op de uitga-
Kortom, op deze wijze zou een correctiemechanisme met vloer en plafond op flexibele wijze kunnen functioneren. Een systeem van solidariteit met een sociaal vangnet: het voorkomt grote verliezen en vermindert grote voordelen.
De vaststelling van de grenzen der vrije
zone bepaalt in hoge mate de financiele gevolgen voor de staten en is een vraag van
politieke orde, die een beeld geeft van de
venzijde. Draagkracht betekent echter ook
kelijk omdat anders vanaf het eerste
een verzwaring van de lasten voor de rijkere landen: dus ook hier voor de BRD extra
lasten!
ogenblik de begroting zou zijn gewor-
houding van de staat tegenover het budget.
den tot een vereveningskas tussen de
Wie streeft naar, juste retour” zal een zeer
staten. Het denken in netto concepties
mag dan een politieke realiteit zijn geworden, het gebruik ervan moet zich
wel beperken tot het opheffen van grote
beperkte vrije zone voorstaan; wie oog
heeft voor andere dan budgettaire voordelen der EG en voor het verschil tussen arm
en rijk zal ruime grenzen kunnen accepte-
ongelijkheden zolang de sterk oneven-
ren. Voor een compromis zal veel geven en
nemen vereist zijn.
Een kenmerk van vorenstaande voorstellen is dat nagenoeg elke maatregel welke de Britse positie verbetert de tendens
wichtige uitgavenstructuur voortduurt.
De ,,juste retour”, die dreigend aan het
einde der ingeslagen weg staat, moet
worden vermeden.
heeft het negatieve saldo der Bondsrepu-
— De grenzen van de vrije zone zouden
saldi belast zal blijven. Het voordeel voor
bliek te vergroten en soms ook andere landen in de rode cijfers te brengen. Dit geldt
niet alleen voor de maatregelen welke in
het bijzonder een vermindering van het
Britse negatieve saldo beogen, doch al
evenzeer de maatregelen welke in de eerste
het beste kunnen worden bepaald in de
vorm van een percentage der eigen middelen. Het is dan redelijk om uit te gaan
van de last der eigen middelen van een
de BRD is evenwel dat deze staat, niettegenstaande het eigen grote negatieve saldo,
niet meer automatisch zal worden belast
met een groot aandeel in de compensatie,
staat en niet van het betaalde bedrag.
betaald aan andere staten met een negatief
saldo, en voorts dat dit mechanisme een
waarborg kan geven tegen onevenredige
blemen, welke zich op budgettair gebied
De grenzen worden dan gelijk aan deze
last vermeerderd of verminderd met dit
percentage.
voordoen en niet dan indirect de netto po-
— Ten behoeve van de minder welvarende
sities bei’nvloeden, zoals de uitbreiding der
eigen middelen en de invoering van draagkracht bij de eigen middelen. Deze rekensommen zullen in de Bondsrepubliek ook
wel zijn gemaakt en mogelijk heeft dat daar
geleid tot een voorstel voor een correctiemechanisme dat zowel een limitering van
een netto negatief saldo (vloer) als van een
netto positief saldo (plafond) kent.
staten zou op deze grenzen een correctiefactor kunnen worden toegepast
waardoor de verplichting tot terugbetaling eerst bij een hoger surplus en het
recht op compensatie reeds bij een lager
deficit ontstaat. Als correctiecoefficient
zou kunnen worden gebruikt de ver-
Voor de BRD, die de voor haar belangrijke
voordelen uit de vrije intracommunautaire
handel ziet teruglopen als gevolg van onder
Een correctiemechanisme met plafond en
vloer
plaats betrekking hebben op andere pro-
Een generalisatie derhalve van de netto
conceptie: wie te weinig uit de kas ont-
vangt, krijgt, zoals het VK, compensatie,
doch wie te veel ontvangt moet terugstorten! Oppositie tegen dit correctiemechanisme kan worden verwacht van de staten
die netto ontvangers zijn en van al diegenen die tegen elke vorm van het gebruik
der netto conceptie zijn. Het voorstel verdient niettemin ernstige overweging, want
het kent het aantrekkelijke aspect, dat het
als sluitstuk zou kunnen fungeren van een
pakket van maatregelen op budgettair gebied, samengesteld uit de vorenbesproken
voorstellen, en op die wijze zou kunnen
bijdragen tot een doorbreking van de politieke impasse.
De Bondsrepubliek zal zeker hebben begrepen dat zij ook na invoering van zo’n
mechanisme met aanzienlijke negatieve
verzwaringen van lasten in de toekomst.
meer protectie en subsidie in andere staten,
zijn dit voordelen welke de geergerde binnenlandse politieke tribune wel zullen
aanspreken.
Een correctiemechanisme dat is geba-
houding tussen het bruto nationale pro-
seerd op de netto conceptie is wellicht geen
dukt per hoofd in die staat en het gemiddelde in de EG. Een andere wijze
om de arme landen tegemoet te komen
is het buiten aanmerking laten in het
mechanisme van de uitgaven der structurele fondsen, waarvan deze armere
aantrekkelijk instrument. Gegeven echter
dat het gebruik van de netto conceptie in
de politiek is aanvaard, is het mechanisme
wel een zeer nuttig instrument om als deel
van een pakket van maatregelen een bijdrage te leveren tot de oplossing van de
staten het meest profiteren. Ook een
vragen rond de negatieve en positieve saldi
combinatie van beide methoden is mogelijk. Extra hulp kan nodig zijn in bijzondere gevallen!
— Buiten de vastgestelde grenzen zouden
de overschotten en de tekorten in tranches kunnen worden verdeeld welke
progressief toenemend voeren tot terugbetalingen en compensaties.
— Naarmate de uitgavenstructuur van de
begroting evenwichtiger wordt zal dit
correctiemechanisme aan betekenis
als van toekomstige problemen, zoals de
uitbreiding der eigen middelen en de invoering van draagkracht bij de verdeling van
de lasten der eigen middelen.
B.M. Veenhof
10) ESB, 3 februari 1982, no. 3341.