De convertibiliteit van de
zloty in de Poolse transitie
J.-W. van den End*
Y
oordat in 1992 de Poolse economie herstel vertoonde, verdiepten afwijkingen van
een optimaal beleidspad bij toepassing van convertibiliteit van de zloty de recessie.
Het huidige beleid congrueert op meer terreinen met zo’n optimaal pad. De
moeizameprivatisering, de weinig marktconforme werking van het financiele
systeem en politieke labiliteit vormen echter beperkingen voor verder herstel.
Bind 1989 werd in Polen onder leiding van Mazowiecki de ommezwaai naar een markteconomie ter hand
genomen. Het transformatieprogramma, dat officieel
per 1 januari 1990 met steun van het IMF werd gelanceerd, behelsde stabilisatie en liberalisatie. Ondersteund door een positieve reele-rentepolitiek was
interne convertibiliteit van de zloty de hoeksteen van
het programma . Langs deze weg wilden de beleidsmakers voorraden vreemde valuta in handen van
ingezetenen sluizen naar het bankwezen en de zwarte valutamarkt elimineren. Daarnaast was convertibiliteit gericht op invoering van een rationeel prijzenstelsel en op bevordering van handel met partijen op
de wereldmarkt.
Gezien de ingrijpende gevolgen van het convertibel maken van een valuta op het economische proces, zal gezocht moeten worden naar een optimale
toepassing. Losch presenteert een blauwdruk van
een normatieve theorie voor het transformatieproces
in Oost-Europa2. Drie criteria, te weten tijd, kosten
en publieke acceptatie, dienen rich ting te geven in
de transitie. Het optimaliseren van deze ‘criteriadriehoek’ houdt in het minimaliseren van tijdsduur en
sociale kosten en het maximaliseren van de publieke
acceptatie.
Losch hanteert voor het transformatieproces een
fase-indeling, die door de inherente logica van de te
realiseren punten gerechtvaardigd is. In chronologische volgorde worden onderscheiden; de voorbereidings-, de liberaliserings- en de aanpassingsfase.
Wij zullen de door Losch ontworpen ‘criteriadriehoek’ en fase-indeling toepassen op de introductie
van convertibiliteit, waarbij de vraag centraal staat
wat een optimaal pad is waarlangs convertibiliteit
kan worden gerealiseerd. Het model van een optimaal pad zal toegepast worden op de introductie van
convertibiliteit van de zloty in de Poolse transitie,
waarna conclusies getrokken zullen worden over het
gevoerde beleid bij de implementatie van convertibiliteit.
De voorbereidingsfase
In de aanloopfase naar een volledig convertibele
valuta zal allereerst de basis gelegd moeten worden
die de duurzaamheid van interne convertibiliteit garandeert. Op macro-niveau zal stabilisatie, via eliminatie van de monetaire ‘overhang’, gestalte moeten
krijgen. Stabilisatie gaat in eerste instantie gepaard
met forse prijsstijgingen (de kosten). Het verdient
daarom de voorkeur deze taak in een zo kort mogelijke periode te volbrengen met het oog op de publieke acceptatie. Hoe langer deze fase duurt, hoe groter
het gevaar dat het publiek de inherente crisis toeschrijft aan de markteconomie, terwijl deze nog niet
bestaat.
Om de recessie, volgend uit het transformatieproces, te minimaliseren, moet de initiele prijsschok
zo beperkt mogelijk zijn. Dit wordt bereikt als stabilisatie en convertibiliteit na elkaar worden ingevoerd.
Bij gelijktijdige toepassing zou het beleid van een
positieve reele rente, dat vereist is voor interne
convertibiliteit, via de hoge nominale financieringskosten doorwerken in het prijspeil. Daarnaast zullen
hogere financieringskosten de recessie verdiepen,
vooral als bedrijven een grote schuldenpositie hebben (aan de andere kant erodeert de schuldenpositie
door inflatie).
Op micro-niveau moeten de prikkels en de sturende mechanismen voor marktconform gedrag worden ingebouwd om te verzekeren dat de gewenste
effecten van convertibiliteit zullen optreden. Gezien
* De auteur is student algemene economie aan de Vrije Universiteit te Amsterdam. Dit artikel is gebaseerd op zijn doctoraalscriptie.
1. Als de valuta van een land voor ingezetenen binnenlands
inwisselbaar is, spreken we van interne convertibiliteit.
2. D. Losch, The road to a market economy, elements of a
normative theory of system transformation, Intereconomics,
nov./dec. 1992, biz. 255-260.
het belang van een zo kort mogelijke voorbereidings-
fase, heeft een optimale werking van marktkrachten
in deze fase echter geen nog prioriteit.
De liberaliseringsfase
De optimale werking van binnenlandse markten staat
in de liberaliseringsfase centraal. Daarbij kan liberali-
satie van de externe sector, via het introduceren van
lopende-rekeningconvertibiliteit, op twee momenten
plaatsvinden, namelijk:
• volgend na hervormingen in de binnenlandse
sfeer;
• parallel met hervormingen in de binnenlandse
sfeer.
Zowel omwille van de publieke acceptatie als het
tijdscriterium, is de parallelle benadering dus te prefereren boven de meer graduele liberalisering. Ook volgens het kostencriterium verdient de parallelle liberalisering de voorkeur, al zal een pad gevolgd moeten
worden dat de kosten van aanpassing minimaliseert.
Als er een herallocatie in de reele sfeer heeft
plaatsgevonden, kan de convertibiliteit worden uitgebreid tot kapitaaltransacties. De trage aanpassing van
goederenmarkten in reactie op liberalisatiemaatregelen, maakt kapitaalrekening convertibiliteit echter tot
een lange-termijndoelstelling. Financiele markten rea-
geren snel op veranderde signalen en een synchrone
liberalisatie van de kapitaal- en lopende rekening zal
kapitaalstromen op gang brengen, die aangewend
worden in verwrongen goederenmarkten.
De voorkeur voor de graduele benadering stoelt op
de gedachte van een grotere publieke acceptatie, om-
dat economische subjecten dan niet met excessieve
schokken worden geconfronteerd. De aanpassings-
kosten worden in de tijd gespreid en zullen ook cumulatief lager zijn. Men verwacht geringere prijsstijgingen, minder grote produktiedalingen en een
lagere werkloosheid door te wachten met liberalisatie van de externe sector. Bedrijven krijgen de tijd
Kapitaalschaarste, gecombineerd met niet-geliberaliseerde en gedereguleerde financiele markten in
Oosteuropese economieen, pleiten eveneens voor
uitstel van kapitaalrekening convertibiliteit.
Randvoorwaarden
In de liberaliseringsfase moeten een aantal algemene
zich aan te passen voordat ze geconfronteerd wor-
voorwaarden gerealiseerd worden om convertibiliteit
tot een succes te maken.
Ten eerste kan de overheidssector hieraan bijdra-
den met internationale concurrentie.
gen door middel van een stabiel politick klimaat en
Een ander argument is het gevaar dat bij gelijktijdige liberalisering van de interne en externe sector,
binnenlandse onevenwichtigheden en inflatie doorwerken in de externe sector, en zo tot een neerwaartse spiraal kunnen leiden.
De parallelle benadering ziet lopende-rekening-
convertibiliteit als een logische eerste stap naar een
markteconomie, omdat de juiste lange-termijnsignalen een gezonde basis vormen voor aanpassingen in
de economic. Het snel implementeren van convertibiliteit voorkomt dat bepaalde belangengroepen
profiteren van inerties, terwijl tevens de publieke
acceptatie wordt vergroot als de resultaten van het
hervormingsprogramma sneller zichtbaar zijn (het
tijdscriterium). Dit laatste geldt met name in een
crisissituatie en illustreert dat het optimale moment
voor toepassing van convertibiliteit sterk situatie-
een budgettair beleid waarbij stroomonevenwichtigheden geelimineerd worden.
Bij de tweede voorwaarde, een goed wisselkoersbeleid, staat een goede concurrentiepositie van de
exportsector, voorgesteld door een stabiele reele wisselkoers, centraal. Een ‘crawling peg’, waarbij aanpassingen in de nominale wisselkoers met regelmatige
intervallen tot stand komen, is in een liberaliserende
economic een geeigend instrument. De wisselkoers
functioneert dan tevens als nominaal anker dank zij
de koppeling aan een valuta van een land met een
lage inflatiereputatie. Het monetair beleid gericht op
inflatiebestrijding krijgt hiermee de beschikking over
een belangrijke operationele doelvariabele en leent
als het ware de inflatiereputatie van het ankerland.
Een derde belangrijke randvoorwaarde voor het
succes van convertibiliteit is de privatisering van
afhankelijk is, zodat algemene conclusies over de
staatsbedrijven. Door beslissingsbevoegdheden over
momentkeuze met voorzichtigheid getrokken moeten worden.
De graduele benadering is onder andere gebaseerd op “fine tuning’, waarbij voor de liberalisatie
van verschillende sectoren een ander tijdpad wordt
gekozen. Dit is uit kostenoogpunt geen goed uitgangspunt omdat het de inflatie aanwakkert. Prijsstijgingen in een sector induceren kosten- en prijsstijgingen in andere sectoren. Deze inflatoire situatie
mondt uit in grotere prijsdistorsies bij een hoger prijspeil. Dit synchronisatieprobleem wordt opgeheven
bij een gelijktijdige liberalisatie van sectoren. In dat
geval zijn de kosten en voordelen van de hervormingen voelbaar in alle d.elen van de economic, wat een
algehele herallocatie van middelen mogelijk maakt.
Een parallelle liberalisering van de interne en externe
sector is vanwege de grote samenhang van sectoren
in een economic noodzakelijk, wil er geen algemene
contractie optreden.
in- en output bij het bedrijf zelf te leggen, zal de efficientie van de produktiestructuur verbeteren. Een
disciplinerend financieel systeem is hierbij onmisbaar.
ESB 11-8-1993
De aanpassingsfase
In de aanpassingsfase staat het beleid in het teken
van het blootstellen van de binnenlandse economic
aan de internationale concurrentie. Daartoe moet het
beleid gericht zijn op ondersteuning van de markt-
mechanismen die in de vorige fasen in gang zijn
gezet en op het voorkomen van een acute economische crisis (gezien het kostencriterium en de publieke acceptatie). Tevens moet worden gewaakt voor
onnodige vertragingen van het herstructureringsproces (het tijdscriterium).
Lopende-rekeningconvertibiliteit raakt het hart
van het probleem in de vroegere Sovjettype economieen. Systeem-specifieke factoren creSerden een
produktiestructuur die niet volgens comparatieve
voordelen was ingericht. De erfenis van het vroegere
ke correctieve inflatie gevoerd. Dit resulteerde in nominale interesttarieven van 100 tot 200% op jaarbasis,
systeem was een inefficiente, vooral kapitaalintensie-
waardoor het Poolse bedrijfsleven zwaar door dit
ve Industrie. Internationale concurrentie, waaraan
beleid werd getroffen. Dit gold niet zozeer voor de
binnenlandse producenten na de liberaliseringsfase
grote en minder efficiente staatsbedrijven, als wel
worden blootgesteld, dwingt tot herstructureringen
voor de kleine, relatief efficiente, ondernemingen.
waarbij aanpassingen in de zware industriesector,
De grote staatsbedrijven hadden ook tijdens het trans-
waarin uitsluitend staatsbedrijven actief zijn, het
grootst zullen zijn. Het relatief grote aandeel van
deze sector in de Oosteuropese industrie onderstreept het belang van het bewandelen van een
optimaal pad bij de introductie van convertibiliteit.
Zo’n optimaal pad zal naast het optimaliseren van
de ‘criteriadriehoek’, de voordelen van een geliberaliseerde externe sector (onder andere concurrentie
van buitenaf) niet mogen blokkeren.
Het model van McKinnon voor het liberaliseren
van de lopende rekening voldoet aan de genoemde
voorwaarden . McKinnon adviseert tijdelijke invoerta-
formatieproces toegang tot krediet omdat ze konden
profiteren van politieke banden met overheid en banken. Dit werkte een averechtse selectie van kredietnemers in de hand.
Op micro-niveau kent het institutionele kader in
Polen vele lacunes. De privatiserings- en faillisse-
mentswetgeving is ondoorzichtig en de niet-marktconforme ordening van het financieel systeem
dwingt niet tot stringente rationalisatie van het produktieproces. De korte voorbereidingsfase gaf de
autoriteiten niet de kans een transparant speelveld
te creeren voor een convertibele valuta.
rieven in te stellen, die de impliciete protectie van
een centraal geleide economic expliciet maken. De
expliciete protectie moet daarna in enkele jaren gereduceerd worden tot een gematigd, uniform tarief dat
op fiscale gronden aanvaardbaar wordt geacht. Als
de tariefstructuur in het model wordt toegesneden op
de Oosteuropese situatie, waarbij de zware industrie
een relatief grote bescherming nodig heeft, is het
bruikbaar als theoretische achtergrond voor onze analyse. Een dergelijk sectoraal handelsbeleid zwakt de
invloed van convertibiliteit af omdat bedrijven de tijd
krijgen aanpassingen door te voeren. Tegelijk blijft
de prikkel tot rationalisatie behouden, omdat de autoriteiten zich committeren aan een gefaseerde reductie
van de tarifaire protectie.
De liberaliseringsfase
De regering Mazowiecki trad in 1989 aan in een economische crisissituatie. Het lopende-rekeningtekort,
de hoge buitenlandse schuldquote, de hyperinflatie,
het uit de hand gelopen overheidstekort en de grote
monetaire ‘overhang’, noopten tot drastisch beleid in
de vorm van een schok-therapie met interne convertibiliteit als hoeksteen. De risico’s van een status quo
waren groter dan die van een gelijktijdige radicale liberalisatie van de interne en externe sector, wat bijdroeg aan de publieke acceptatie van het transformatieprogramma.
Het synchronisatieprobleem bij de liberalisatie
van kapitaal- en lopende rekening werd ondervan-
gen door een restrictief regime voor kapitaaltransac-
Toepassing voor Polen
ties, waarbij een uitgezondering wordt gemaakt voor
directe investeringen.
We zullen nu de introductie van convertibiliteit in
Polen voor elke fase toetsen aan het model van een
optimaal pad.
De voorbereidingsfase
Tussen September 1989 en 1 januari 1990 werd via
een aanbodreducerend monetair en budgettair beleid
een aanzet gegeven om de voorraad-onevenwichtig-
heden op macro-niveau te elimineren. De premie op
de parallelmarkt bedroeg in december 1989 gemiddeld 64% en indiceerde de geslonken monetaire
‘overhang’ (zie figuur 1). Dit was een belangrijke
Randvoorwaarden
In 1991 en 1992 had de Poolse overheid te kampen
met ernstige tekorten (ongeveer 6% van het bbp)
waarmee de budgettaire voorwaarde verzaakt werd.
Door verbreding van de belastingbasis wordt in 1993
voldaan aan de IMF norm van 5% voor het begrotingstekort.
Het wisselkoersbeleid koppelde van januari 1990
tot mei 1991 de zloty aan de Amerikaanse dollar,
terwijl deze fixatie bedoeld was voor drie maanden.
Onduidelijkheid over het moment van aanpassing
stap in de richting van een intern
Figuur 1. Premie parallelmarkt, in %
TOO
600
j
a
s
o n d 90 f
Bron: GUS monthly statistical bulletin
(via uitspraken van de monetaire autoriteiten) holde
convertibele munt.
de geloofwaardigheid van het anker uit, en was aanleiding voor loonstijgingen en een sterkere overwaardering van de wisselkoers vanaf de tweede helft van
1990 (zie figuur 2). De overgewaardeerde wisselkoers droeg via een verslechterde kost-prijsverhouding bij aan de produktiedalingen in de industrie
gedurende de eerste twee jaar van de transitie, en
bemoeilijkte herstructureringen in deze sector.
In januari 1990 waren verdere stabilisatiemaatregelen, in de
vorm van het vrijlaten van prijzen, verantwoordelijk voor een
totale eliminatie van de voorraadonevenwichtigheden. Het inflatiepercentage was in januari gemiddeld 78%, mede door een forse
devaluatie van 46% per 1 januari.
In het belang van interne convertibiliteit hebben de beleidsmakers een positief reele-rentebeleid gelijktijdig met een belangrij-
3. R.I. McKinnon, The order of economic liberalization,
financial control in the transition to a market economy,
Londen, 1991.
In oktober 1991 gingen de autoriteiten over op
een “crawling peg’ beleid. De zloty werd dagelijks
In augustus 1991 werd het gemiddelde invoertarief opgetrok-
afgewaardeerd ten opzichte van een op maat ge-
ken tot 18,4%. Bij een vlakkere
maakt valutamandje.
Figuur 2. Regie effectieve
wisselkoers zloty, 1985 – 100
de gecompliceerde eigendomsstructuur met een gro-
tariefstructuur werden sectoren in
de chemische, metaal- en kapitaalgoederenindustrie nadrukkelijker
beschermd. De hogere invoertarieven en een flexibeler wisselkoersbeleid resulteerden in afnemende
importen in de eerste helft van
1992. Dit had positieve effecten
te invloed van werknemersraden en ondoorzichtige
op de binnenlandse produktie;
regelgeving vormen ‘bottlenecks’ in het privatiserings-
in de meeste sectoren kon in
proces.
De discipline vanuit het financieel systeem is
gering omdat de meeste commerciele banken staats-
realiseerd worden.
Wat betreft de privatisering van staatsbedrijven is
drie jaar na de start van het privatiseringsprogramma
alleen de privatisering van kleinschalige bedrijven
goed van de grond gekomen, terwijl de privatisering
van de grotere industriele staatsbedrijven (ongeveer
8000) achter op schema ligt. Een tekort aan kapitaal,
eigendom zijn. In 1992 zijn twee banken geprivatiseerd, en verwacht wordt dat binnen twee of drie
jaar alle commerciele banken in particuliere handen
1992 een produktietoename geHet lijkt crop dat de Poolse
Brpn: IMF, Financial Statitics
handelspolitiek sinds eind 1991
een positieve bijdrage aan het herstel van de binnenlandse economic levert. Ook met dit handelsbeleid
zijn. Verder zijn het falen in een efficiente allocatie
zijn aanpassingskosten echter onvermijdelijk. In 1992
van krediet en een portefeuille van ‘slechte’ leningen
kende vooral de metaalindustrie een daling van de
bij de banken oorzaken van een weinig marktconfor-
produktie.
me werking van het financiele systeem.
De economische hervormingen kunnen verdere
vertraging oplopen door het labiele politieke klimaat
dat wordt gecreeerd door een versplinterd parlement
en sociale onrust als gevolg van het harde aanpassingsbeleid. Dit voorjaar viel na tien maanden de
regering-Suchocka, die een hard herstelbeleid voorstond.
De aanpassingsfase
Conclusies
De ernstige terugval van economische bedrijvigheid
in Polen gedurende de eerste twee jaar van het convertibele regime, is naast een substantiele vraaguitval
mede te wijten aan een aantal beleidsomissies.
De beleidsmakers kozen voor een korte voorbereidingsfase. Het gevolg was een scherpe verhoging
van de financieringskosten, hetgeen een zware wis-
De handelsliberalisatie van begin 1990 confronteerde
sel op het bedrijfsleven trok. De pre-convertibele
het Poolse bedrijfsleven met de wereldmarkt en ver-
fase was te kort om een disciplinerend institutioneel
eiste een ondersteunend handelsbeleid in het industriele herstructureringsproces. In Polen waren invoertarieven het voornaamste beschermingsinstrument,
werd echter ingegeven door de economische malai-
waardoor een vergelijking met McKinnons voorstellen mogelijk is.
De eerste maanden van 1990 schermde een ondergewaardeerde wisselkoers en een gemiddeld
invoertarief van 18,3% de Poolse industrie effectief
af van buitenlandse concurrenten. Importen daalden,
mede gestimuleerd door dalende reele inkomens. In
maart 1990 werd het gemiddelde invoertarief teruggebracht tot 5,5%. In eerste instantie werd dit als een
tijdelijke maatregel aangemerkt, maar dit regime
werd tot het derde kwartaal van 1991 gehandhaafd.
In deze periode apprecieerde de reele koers van de
zloty sterk, en de importen stegen. Vanaf het derde
kwartaal van 1990 tot en met het laatste kwartaal van
1991 namen de importen elk kwartaal gemiddeld met
meer dan 20% toe ten opzichte van het voorafgaande
kwartaal.
Het lage gemiddelde invoertarief heeft ongetwijfeld bijgedragen aan een verhoging van de kosten
in de vorm van produktiedalingen en werkgelegen-
heidsverlies. In 1991 werden vooral de zware-industriesectoren getroffen.. Het was een foutieve maatregel om het gemiddelde tarief 18 maanden lang op
een laag niveau te houden, vooral ook gezien de
kader te scheppen. De korte voorbereidingsfase
se, waardoor in de Poolse situatie het argument van
situatieafhankelijkheid voorrang verdiende en niet
gewacht kon worden met liberalisatie van de externe
sector.
De lange flxatie van de zloty aan het begin van
de aanpassingsfase, kenmerkte zich door opportunisme. Het huidige wisselkoersbeleid is daarentegen
een ondersteuning voor bedrijven in de aanpassingsfase, al moet ervoor gewaakt worden dat het flexibele beleid geen inflatoire impuls geeft.
Het beleid van lage gemiddelde invoertarieven,
dat vanaf maart 1990 achttien maanden gehandhaafd
werd, was een afwijking van een optimale handelspolitiek. Het huidige beleid, waarin de vroegere impliciete protectie meer expliciet is gemaakt, is meer conform het optimale model.
Om het haperende privatiseringsprogramma vlot
te trekken, moet het beleid gericht zijn op verdere
stimulering van buitenlandse investeringen. Een disciplinerend financieel systeem vereist een versnelling
van de privatisering van staatsbanken en een oplossing voor het probleem van ‘slechte’ leningen.
Jan-Willem van den End
overwaardering van de wisselkoers. De binnenlandse
producenten hadden daardoor een te geringe
bescherming tegen concurrentie van buitenaf.
ESB 11-8-1993
:’9BHHMtM