Maatschappijspiegel
De betrekkelijkheid van het
werkloosheidscijfer
DR. W. VAN VOORDEN
Inleiding
De maatschappelijke betekenis en uitstraling van de ongekend hoge werkloosheid is enorm. Van maand tot
maand worden we geconfronteerd met
almaar oplopende werkloosheidscijfers.
Deze gelden bij uitstek als indicator voor
de ruimte op de arbeidsmarkt, als grondslag voor aanzienlijke beleidsinspanningen en als richtsnoer voor de evaluatie
van gevoerd beleid. Wie — alleen al — de
kwantitatieve ontwikkeling van de werkloosheid bekijkt, raakt somber gestemd.
De geregistreerde werkloosheid bedroeg
in 1974 100.000 mannen en vrouwen, in
1980 205.000, in 1981 336.000 en in 1982
(maart) 486.000. Met name de snelle
stijging in de afgelopen jaren heeft haar
maatschappelijke invloed nietgemist. Of
in de vorm van moedeloze berusting dat
zelfs op middellange termijn een evenwichtiger arbeidsmarktsituatie niet zal
worden bereikt en dat beleid smaatregelen weinig zoden aan de dijk zetten. Of in
de vorm van een roep om versterkte beleidsinspanningen om met intensivering
van bestaand beleid — waar vooral de
eerste versie van het werkgelegenheidsplan model voor kan staan 1) —, dan wel
met minder orthodoxe oplossingen —
die door de WRR zijn uitgewerkt 2) —
de werkloosheid te bestrijden. Het verwachte soelaas van deze oplossingsrichtingen is overigens in het licht van
de huidige massale werkloosheid beperkt.
De grote betekenis van het landelijke
werkloosheidscijfer, zoals dit uit de
gegevens van de gewestelijke arbeidsbureaus wordt berekend, maakt het zinvol dit cijfer eens nader te beschouwen.
In het volgende betoog wordt eerst ingegaan op de registratiegrenzen, die het
afgelopen decennium een verruiming
hebben ondergaan, vervolgens worden
tegenover de werkloosheid als standcijfer enige stroomgegevens weergegeven. Daarmee lijkt de ernst van de
Nederiandse arbeidsmarktsituatie — gemeten naar de hoogte van de werkloosheid — enigermate te worden gerelativeerd. Uiteraardwildaanneenietgezegd
zijn dat de werkloosheid als maatschappelijk probleem mag worden gebagatelliseerd, maar wel dat er geen sprake is
594
van een moedeloos vastgelopen markt
met een groot leger permanent uitgeschakelden. Het betoog wordt afgerond
met enige vraagpunten voor het arbeidsmarktbeleid die uit het inzicht in de betrekkelijkheid van het werkloosheidscijfer voortvloeien.
Lagere registratiedrempels; toenemende
instroom
De registratie van werkloosheid is
erop gericht zo goed mogelijk aan te sluiten bij wat maatschappelijk wordt ervaren en bejegend als werkloosheid. De
opvattingen hierover zijn niet constant.
Tot de geregistreerde werklozen worden
op dit moment personen gerekend die
niet ouder dan 64 jaar zijn, die geen
arbeidsverhouding hebben en voor bemiddeling naar arbeid in loondienst (of
op uitzendbasis) als volledige werkkring,
d.w.z. minimaal 25 uur per week, beschikbaar zijn 3). In de loop der jaren
zijn enige veranderingen in de telregels
aangebracht, die de geregistreerde werkloosheid per saldo in omvang hebben
vergroot. Sinds december 1968 worden
personen werkzaam op sociale-werkvoorzieningsobjecten niet meerals werklozen geteld 4). Vanaf 1 januari 1978
wordt de grens voor een volledige werkkring van minimaal 25 uur per week aangehouden; daarvoor gold een grens van
30 uur per week. Sinds juli 1970 worden
werkzoekende gehuwde vrouwen die
geen kostwinster zijn als werklozen geregistreerd; daarvoor maakten zij geen
deel uit van de geregistreerde werklozen.
Een ruwe schatting van de stijging van
het cijfer ten gevolge van deze wijzigingen komt uit op 30.000 a 50.000 werklozen 5). Binnenkort zal door een nieuwe
wijziging van de telregels de geregistreerde werkloosheid verder oplopen. In
plaats van de sterker extern toetsbare
criteria ,,geschiktheid” en ,,beschikbaar
voor bemiddeling” zal worden uitgegaan
van de door de werkzoekende geuite
,,wens” tot betaalde arbeid in combinatie met het criterium ,,daartoe geschikt
zijn” 6). Voorts wordt tegelijk de ondergrens van 25 uur per week verlaagd naar
20 uur per week.
Calculeert men op basis van deze
nieuwe elementen, dan komt het werkloosheidsniveau in maart 1982 te liggen
op 604.000 i.p.v. op 486.000 7). Ook op
een andere manier blijken de maatschappelijke opvattingen over werkloosheid te
zijn veranderd. Het rapport Betaald
werken en sociale zekerheid geeft daarover interessante gegevens 8). In de
periode 1971-1977 is de beroepsgeschikte bevolking (de bevolking in de leeftijd
van 15 tot 64jaar) gestegen met ruim 2%.
Voorts is in dezelfde periode het aantal
betaaldwerkenden eveneens — hoewel
minder snel dan voorheen — gestegen
en wel met ruim 1%. De cijfers van de
geregistreerde werkloosheid zijn evenwel
tussen 1971-1977 verdrievoudigd. Deze
stijging laat zich niet louter verklaren uit
een toeneming van de beroepsgeschikte
bevolking noch uit een verslechtering
van de werkgelegenheidssituatie, doch
moet elders worden gezocht. Verdeelt
men de beroepsgeschikte bevolking in
betaaldwerkenden, werklozen en anderswerkenden, dan is de stijging in de geregistreerde werkloosheid in belangrijke
mate het gevolg van het feit dat anderswerkenden zich als werklozen hebben
laten registreren. Met andere woorden,
de categorie anderswerkenden neemt in
omvang af en een steeds groter deel van
de beroepsgeschikte bevolking gaat behoren bij de betaaldwerkenden en —
vooral — de betaaldwerklozen (de geregistreerde werklozen).
De oorzaken voor deze verschuiving
moeten met name worden gezocht bij
veranderde sociaal-culturele opvattingen over de maatschappelijke betekenis
van betaalde arbeid, over de verwachte
ontplooiingsmogelijkheden daarin en
over de individualisering van de inkomensverwerving, ook in de vorm van
sociale voorzieningen waarvoor registra-
1) Werkgelegenheidsplan, eerste versie, voorjaar 1982, Tweede Kamer, zitting 1981-1982,
17341.
2) Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, Vernieuwingen in het arbeidsbestel, Den Haag, 1981.
3) Cijfers van overige werkzoekenden zijn
wel bekend, maar worden niet in het werkloosheidscijfer opgenomen. Zie hiervoor:
Raad voor de Arbeidsmarkt, Arbeidsmarktverkenning 1982, Den Haag, 1982, T 29.
4) J. Hartog, Tussen vraag en aanbod. Leiden/Antwerpen, 1980, biz. 7 e.v.
5) Economisch Technologische Dienst voor
Noord-Holland, Betaald werken en sociale
zekerheid, Haarlem, maart 1981, biz. 83.
6) Toegevoegd aan de geregistreerde werkloosheid worden dan tijdelijk niet-beschikbaar ingeschrevenen, zij die permanent op
sociale werkplaats zijn geplaatst, en zij die
niet bemiddelbaar zijn naar het vrije bedrijf of
de overheid.
7) Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, De arbeidsmarkt in moan 1982,
biz. 1.
8) Economisch Technologische Dienst voor
Noord-Holland, op. cit., biz. 71 e.v.
r
tie is vereist 9). Hierdoor rijpen latente
voorkeuren voor betaalde arbeid die zich
vervolgens als geregistreerde werkloosheid manifesteren. De werkgelegenheidsontwikkeling staat hier betrekkelijk los
van.
Met de ruimer gestelde telregels bij geregistreerde werkloosheid (en grotere
nadruk op eigen ,,wens” in de nabije toekomst) en de genoemde sociaal-culturele
impulsen is het begrip werkloze in de
richting van anderswerkenden vervaagd.
Op individueel niveau biedt dit de gelegenheid om meer dan voorheen eigener
beweging over werkloosheidsregistratie
te besluiten. Daarmee is een zekere betrekkelijkheid geslopen in het cijfer van
de geregistreerde werkloosheid.
De toeneming van de inschrijvingen
hangt samen met de groei van het arbeidsaanbod en met de verslechterde
economische situatie. Ten tijde van economische teruggang vindt wisseling van
werkkring meer via een tussenliggende
veel groter dan uit het lage niveau, waar-
op het standcijfer van de geregistreerde
openstaande vraag zich bevindt, mag
worden afgeleid. Zo gezien lijkt er dan
ook veel minder reden voor onimoediging door een schijnbaar verstarde arbeidsmarkt. Aangenomen mag immers
tevens worden dat er nog veel baanwisselingen plaatsvinden die door het
arbeidsbureau niet worden geregistreerd.
werkloosheidsperiode plaats, die tot inschrijving op het arbeidsbureau noopt.
Daarnaast is er sprake van een administratieve vertekening. Een groot en
groeiend aantal personen wordt (opnieuw) ingeschreven, omdat de oorspronkelijke inschrijving niet (tijdig)
werd verlengd en uitschrijving uit het
werklozenbestand had plaatsgevonden.
De uitschrijvingen zijn eveneens toegenomen in de periode 1979-1981 met
ongeveer 10%. Interessant is de reden
Verder blijkt de rol van de arbeidsbemiddeling drastisch gedaald. De toeneming
van de categoric ,,zelf werk gevonden”
enerzijds, en de sterke afname van het
aantal plaatsingen door het arbeidsbureau anderzijds, indiceren een dalende
penetratiegraad van het arbeidsbureau
in de mobiliteitsstromen.
van uitschrijving. Gegevens over de
Stroomgegevens en verblijfsduur
Ook in een andere dimensie toont de
geregistreerde werkloosheid haar betrekkelijke karakter. De geregistreerde
werkloosheid is een standcijfer dat de
omvang van de werkloosheid op een
bepaald tijdstip weergeeft. De ernst van
de problematiek wordt hiermee slecht
aangeduid. Van de Woestijne heeft de
betekenis van het cijfer uitdagend gebagatelliseerd door een vergelijking te
De verblijfsduur in de werkloosheid
kan langs twee wegen worden ge-
situatie in Zuid-Holland maken duidelijk dat de toeneming van uitschrijvingen
tussen 1979 en 1981 met name is opgetreden omdat men de inschrijving niet
heeft verlengd en omdat men zelf werk
heeft gevonden (zie label 2).
Een deel van de aantallen ,,niel-verlengd” komt, gegeven de boven aange-
een in het verleden ingeschreven groep
werklozen nagaan welk deel na hoeveel
tijd is uitgestroomd. De andere weg verdeelt het momentane werklozenbestand
in de aantallen maanden dat men staat
ingeschreven. De eerste methode wijst
geven administratieve werkwijze, als
crop dat de uitstroomkansen zijn ver-
nieuwe inschrijvingen terug omdat verlenging niet tijdig was geschied. Daarnaast blijkt niet-verlenging samen te
hangen met de afloop van sociale uit-
minderd. Na een half jaar waren in de
periode 1971-1979 73% van de mannen
meten 11). Ten eerste kan men van
en 70% van de vrouwen uitgeschreven.
In de periode 1979-1981 bleken 67% van
de mannen en 64% van de vrouwen uit
het werklozenbestand te zijn vertrokken.
trekken met het stationsloket waar
steeds veel mensen op een kaartje wachten zonder dat de spoorwegen banken
klaarzetten om die mensen wat rust te
geven. Het aantal — aldus Van de
Woestijne — zegt niets als ze maar binnen een paar minuten een kaartje hebben 10). Van groot belang is de mate van
doorstroming die in het bestand optreedt. In- en uitstroomcijfers alsmede
de gemiddelde verblijfsduur in het werklozenbestand geven een veel betere indruk van de zwaarte van het werkloosheidsprobleem en daarmee van de noodzaak een krachtige werkgelegenheidspolitiek te voeren. De hoogte van het bestand is minder van belang dan de mate
waarin verversing optreedt. Recente ge-
gegevens wijzen op een sterke stijging
van de in- en uitschrijvingen van werkzoekenden bij de arbeidsbureaus (zie
label 1).
Tabel 1. In- en uitschrijvingen van werkzoekenden door de arbeidsbureaus (in
duizenden)
1979
1980
242.6
276.0
1981
Enigermate verrassend is dat de tweede
Deze rubriek wordt verzorgd door de
afdeling Sociaal-Economisch Beleid
methode een relatieve daling van het
aandeel langdurig werklozen (12 maanden of langer werkloos) te zien geeft. De
verklaring dat dit effect louter het gevolg
is van de in de afgelopen twee jaar opgetreden sterke stijging van de werkloosheid is niet bevredigend 12). Nader onderzoek naar achterliggende factoren
van de Erasmus Universiteit Rotterdam
keringen. Zo verlengen gehuwde vrouwen
die geen kostwinner zijn, en daarmee
geen recht kunnen doen gelden op een
WWV-uitkering, hun inschrijving vaak
niet wanneer de WW-periode van zes
maanden is verstreken. Het grote aandeel uitschrijvers ten gevolge van nietverlenging wijst op een minder dan
maximale wens aan het arbeidsproces
deel te nemen, waarin overigens ontmoediging om in een ruime arbeidsmarkt
een plaats te vinden een belangrijke rol
kan spelen.
Opvallend is verder de sterke stijging
onder de uitschrijvingen omdat men zelf
werk heeft gevonden. De opnamecapaciteit van de arbeidsmarkt is kennelijk
lijkt me noodzakelijk.
9) Sinds 1969 zijn de regels verruimd waar-
onder zelfstandigen, vrouwen en schoolverlaters een RWW-uitkering kunnen krijgen als
ze zich inschrijven bij het arbeidsbureau.
10) W. J. van de Woestijne, Verstarde arbeidsmarkt blijkt vaak maar een mythe,
NRC Handelsblad, 3 december 1981.
11) Deze gegevens zijn ontleend aan de
Arbeidsmarktverkenning 1982, biz. 38 e.v.
12) Idem, biz. 39.
Tabel 2. Uitschrijving bij de arbeidsbureaus in Zuid-Holland in 1979 en 1981 naar
reden van uitschrijving
Inschrijvingen:
504 4
1979
879,0
Mutatie
1981
absoluut
%
absoluut
16.370
12,8
11.201
%
8,2
– 31,6%
Uitschrijvingen:
– vrouwen . . . . . . . .
230.2
242.5
<144 8
245,8
Bron: Raad voor de Arbeidsmarkt, Arbeidsmarktverkenning 1982. biz. 38.
ESB 9-6-1982
51.585
41,7
+ 5,4%
Bron: Districtsbureau voor de Arbeidsvoorziening voor Zuid-Holland.
595
Samenvattend kan van de geregistreerde werkloosheid worden gezegd dat de
registreerde werklozen in het arbeidsmarktbeleid maximaal uitgelegd. Laat
regels waaronder registratie geschiedt,
zijn verruimd en dat de toename van
men deze veronderstelling los, dan komt
de doelstelling van volledige en volwaar-
werklozen voor een deel door sociaal-
dige werkgelegenheid voor ieder die wil
culturele veranderingen optreedt. Voorts
en kan werken in het geding. Een discus-
sen — in feite een rangorde aanbrengt
onder werklozen. Is het dan niet beter
dat gegevens over de in- en uitstroom
sie hierover is overigens toch zinvol om-
van werklozen een dynamischer beeld
dat de betekenis van deze doelstelling in
alleen hen als werkloos te registreren die
van gebleken vaste wil zijn betaalde arbeid te verrichten en in het arbeidsmarktbeleid de criteria te objectiveren
waarmee de sterkte van de beleidsinzet
naar onderscheiden doelgroep wordt
opleveren van de werking van de arbeidsmarkt dan het standcijfer van de geregistreerde werkloosheid doet vermoe-
de dagelijkse praktijk gering is. Zo staat
bepaald?
den. De doorstroming is hoog; er is weliswaar sprake van een grote groep lang-
de aandacht voor (her)intreding van
ouderen in het arbeidsproces in geen verhouding tot de omvangrijke programma’s die voor jeugdigen zijn ontwik-
durig werklozen, maar recente gegevens
keld 14). Zo worden mannen meer met
wijzen op een lichte relatieve afname.
arbeidsmarktinstrumenten geholpen dan
vrouwen 15). Meer of minder (veronderstelde) interesse in deelneming aan het
arbeidsproces en kans op succesvolle
plaatsing 16), te zamen met wellicht nog
andere opvattingen (over kostwinner-
Vraagpunten voor het arbeidsmarkt-
beleid
Tegen de achtergrond van deze signaleringen rijst de vraag of het arbeids-
marktbeleid zich zo sterk moet richten op
de hoogte van de geregistreerde werkloosheid en of het —vanwegede ,,gemakkelijke” instroom — de fictie dat het
recht op arbeid voor ieder die dat wenst
geldend moet worden gemaakt, tot uitgangspunt moet blijven nemen. Eigenlijk
liggen er twee betekenissen besloten in
geregistreerde werkloosheid die tot op
heden niet scherp zijn onderscheiden.
Enerzijds kan de werkloosheidsregistratie dienen om een indicatie te krijgen van
de mate waarin de beroepsgeschikte bevolking is geinteresseerd om op eniger-
lei wijze deel te nemen aan betaalde
arbeid. Anderzijds kan aan de werkloosheidsregistratie de beleidsopdracht wor-
den ontleend om een arbeidsplaatsenscheppend en -herverdelend beleid te
voeren.
Waar het nu om gaat is de vraag of met
de verruiming van de werkloosheidsregistratie waarin de eerste betekenis
wordt benadrukt, ook de beleidsopdracht groter is geworden. Hier ligt een
groeiend dilemma. Voor het te voeren
arbeidsmarktbeleid is het toch zeer de
vraag of voor alle groepen geregistreerde
werklozen met verschillende graden van
interesse in betaalde arbeid in dezelfde
mate de beleidsopgaaf geldt om arbeidsplaatsen te zoeken en/of te scheppen.
Wanneer meer dan voorheen ieder die
zegt te willen werken als werkloze wordt
beschouwd, ontstaat het gevaar ook
lichte voorkeuren als zware beleidsopgaven uit te leggen. Op basis van gegevens
van de arbeidskrachtentelling 1977 vermeldt het rapport Betaald werken en
sociale zekerheid dat van de 156.000
anderswerkende Nederlanders die wel
een betaalde baan konden en wilden
hebben, er slechts 21.000 het afgelopen
jaar zelf hadden gezocht en 52.000 van
plan waren het komende jaar te gaan
zoeken 13).
Hoe vast moet de wil zijn om te wer-
ken, welke zoekactiviteit is vereist vooraleer beleidsinstanties in de bres springen? Op dit moment wordt in beginsel
de interesse in betaalde arbeid van ge596
schap, buitenlandse werknemers enz.)
vloeien reeds nu samen in een beleid dat
— onder de doelstelling van gelijke kan-
W. van Voorden
13) Economisch Technologische Dienst voor
Noord-Holland, op. cit., biz. 78.
14) Het jeugdwericplan in het werkgelegenheidsplan is hiervan een treffende illustratie.
15) Raad voor de Arbeidsmarkt, Interimnota effectiviteil van arbeidsvoorzieningsmaatregelen. Den Haag, biz. 32.
16) Het meest vergaande voorbeeld trof ik
aan bij het GAB Den Haag waar men de vraag
naar arbeid tot uitgangspunt voor bemiddeling neemt. Zie ook: GAB, Project gerichte
vraagacquisitie. Den Haag, april 1981.